（第一节物极必反：从过度规制到放松规制
1993年9月美国政府发表的戈尔报告全称为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》（“From Red Tape To Results-Creating A Govern-ment That Works Better＆CostsLess”）。戈尔报告是指导美国政府90年代重塑政府运动的纲领性报告。但报告的题目却似乎是在吹出了放松管制（Deregulation）的号角。
戈尔报告断定：美国政府的绩效不佳，“问题不在于政府职员的懒惰和无能，而在于繁文缛节和规制是如此令人窒息，以至于扼杀了（政府职员）的哪怕一丁点的创造性”（NPR，1993，P.2）。解决问题的出路在于“必须抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励人对结果负责的新体制”（NPR，1993，P.6）。
第一，过度规制的佐证。
1、过度规制的人事体制
据美国功绩制保护委员会报告，美国有一部850页的联邦人事法，另外还有有关如何推行这些法律的1300页的条例，联邦人事手册达10000余页。
农业部所依据的人事法律、条例、指导、判例以及内部条例重达405.824公斤。
1991年海军人力资源办公室的人事表格能堆起一个944.88米的“纪念碑”（相当于华盛顿纪念碑的6倍）。
54000名雇员充任联邦人事职位。极其复杂的人事制度把人事职位分成459个系列，15个级别，每个级别又分2、过度规制的政府采购体制
《联邦采购条例》有1600页，外加行政部门必须遵循的条例2900多页（NPR，1993，P.26）。联邦采购体制充斥着僵化的规则和程序、面面俱到的设计说明，多层次的检查和审计。有142000名永业公务员从事采购工作。规制细，但效果差。1993年联邦采购政策办公室和功绩制保护委员会所做的调查表明：“该体制没有满足顾客的需要，该体制忽视了顾客的需求，且实际付价比应该付的要高……”。
美国联邦政府管理者严格遵循采购程序，笑料百出。
美国国防部的西西里岛空军基地的设施，一个价值100美元普通阀门坏了，按常理说即坏即修是情理之中的选择，因为只要该阀门一漏气，一周要损失蒸汽50美元。
但是该基地却依据采购条例的程序要求花了1年的时间才更换了它，损失价值3000美元。因为根据采购制度的要求，采购这类价值100美元以上的东西一定要买最合算的，也许等一年可以买到便宜2美元的阀门。据国防部副助理部长鲍勃·斯通估计，美国国防部的1／3经费浪费在执行陈规旧俗上面。
1993年的戈尔报告中列举了大量的诸如比类的例子。
亚特兰大市的联邦警官决定在出售某贩毒者的房产之前，打算把该房产的草坪修整一下，如果请邻居的青少年帮忙完成，每块草坪只需10美元，但根据采购条例的要求此任务只能竞争招标，青少年不允许投标，结果每块草坪以40美元的价格被专业园艺公司承包。该警官宁可每块草坪损失30美元，也不愿因触犯采购条例而受到白宫（或督察长办公室、或审计总署）的调查，从而有损自己的职业声誉。
结果倒在其次，按规则办事高于一切（NPR，1993，P.4）。
1989年詹姆斯。Q.威尔逊（美国著名的公共行政学学者）在《美国官僚政治》一书中也举了两个极端的例子。按照采购条例，政府官员花费3000美元买了一个咖啡壶，花费435美元买了一把锤子。
3、过度规制的预算体制
美国公共部门的预算体制具有专款专用的特点。明细分类账目决定了用于“买盐的钱，就不能去打酱油”，否则就是犯法。1990年美国联邦政府的预算文件共有1376页。
旧金山市的预算文件也有1米多厚。俄勒冈州有一个100万英亩的国家公园。该公园的预算分为53个大类，557个管理小类，1769个会计专项。会计专项之间的资金流动须经总部批准，每一笔资金在账目之间的流动至少花费30天（PR，1993，P.II）。
4、过分刻板的行政程序
刻板的行政程序同样带来了诸多负面的效果。职业安全健康署平均花费4年时间去订立一项新的健康标准。一项新的棉尘标准的提出，除无法统计的文件资料外，还包括105000页的论证材料。制定的时间不能不长，论证的材料不能不多，否则只要一方的利益照顾不到行政部门就要受到法院无休止的司法审查。1993年财政年度，国会要联邦行政部门准备了5348个报告。“政府实施的几乎每一套规章制度都蕴藏着这种控制人的动机，如预算制度、人事制度、采购制度、甚至会计制度。每一条规则在最初制定时的用意是极其美好的。但日积月累，它起的作用是阻碍性的。”可谓良性的鞭策演变成恶意的控制。
美国政府的规则多，管理规则的人自然就多。美国联邦政府有70余万管理者（相当于联邦永业公务员的1／3），专门对一线人员进行管理、控制、监督、审计。庞大的管理队伍一年工资与补助高达350亿美元。据1993年戈尔报告估计，美国联邦政府现有管理人员的数目是真正所需要人员的2倍。
第二，变恶意的控制为良性的鞭策：放松规制。
戈尔报告声称，“一个将要溺死的人不再要求哪怕是一滴水了。然而我们却已经向身陷规制沼泽的官僚组织施加了更多的繁文缛节。”（NPR，1993，P.2）美国政府的绩效问题再也不能靠施加官僚性规则的途径来解决了，办法只有一个：放松规制。
其实，在1993年美国政府戈尔报告发表以前，放松规制已成为部分政府官员、民间组织倡导的一个主题。部分联邦行政部门及州与地方政府也陆续而零星地开始试点。
美国官方最早提“放松规制”的官员是前联邦人事管理办公室主任霍纳（ConstanceHorner）。霍纳指出：“如果政府部门的管理者具有基本的人事预算和购买的决策权，如果政府少一些繁文缛节的公文要求，而让他们更多地关注他们必须提供的公共服务，政府的效率（Efficiency）和效能（ef-fectiveness）将会提高，政府的规模将会缩小。”詹姆斯。Q.威尔逊在1989出版的《美国官僚政治》一书，为美国政府放松规制实践提供了坚实的理论基础。全书用大量案例，数据和研究成果说明了一个道理：政府机构人员工作效率低下的原因在于其必须遵守的各种陈规俗套以及工作程序和结果的模糊性；要提高政府机构的效率必须进行改革，但改革的策略决不能是以新的官僚机制代替旧的官僚机制，最佳的也是惟一有效的途径便是简化程序，下放权力。在对美国的官僚机制运作做了实证描述之后，他做出的结论是：
“要想干得好，我们就不能不减少对政府的制约。既然减少对市场制约能使参与者释放进取的潜能，从而产生实际效益，那么减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力。”沃尔克委员会（Thevolkercommittee，系由朝野人士组成的国家公共服务委员会，领导者为美国前联邦储备委员会主席沃尔克）。在《美国的领导能力——重建公务员体制》的报告中提出，要有条件地放权，“把录用权力下放到部及各行政部门”；放松录用程序；谋求管理者的决策自主权与外部控制、权力与责任的均衡；建议创办“管理示范项目”（ManagementDemonstrationProjects）。建议试行以3年为周期的预算体制。
1993年温特委员会（TheWinterCommittee，系州与地方政府公共服务委员会，由密西西比州前州长温特任主席），在《残酷的真理／艰难的选择》报告中，力倡“压平层级”，精简规制，使行政主管、管理者、一线雇员挣脱规制的天罗地网。建立“以团队为基础的绩效奖励体制”（Team-basedPay-for-PerformanceSystem），平等雇佣，建立“以结本的预算体制”。
温特委员会还建议职位分类不宜超过55个；小额购买宜采取单人签名制。温特委员会提出的放松制的建议比沃尔克委员会的建议多三倍。
1993年，克林顿政府任命副总统戈尔领导“国家绩效评论”（NPR）。这是一个指导美国政府推行重塑政府运动的组织。1993年9月该组织发表了戈尔报告，从而全面系统地提出了联邦政府层次放松规制的战略。应该说，温特委员会报告（1993）是对州与各级地方政府已有的放松规制实践经验的概括和总结，同时又是指导州与地方政府继续放松规制纲领性报告；国家绩效评论报告是对已有的各级政府放松实践经验的提炼和升华，它比温特委员会报告更具有权威性。是指导联邦政府各部、行政部门、独立机构继续放松规制改革的纲领性报告。
戈尔报告吸取了戴维·奥斯本与特德·盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书大部分改革原则。戈尔报告所提的放松规制典型体现了该书中改革“照章办事的组织”，建立“有使命感的政府”、“按效果而不是按投入拨款”的思想。彼得斯（Peters）和瓦特曼（Wa-terman）合著的反映美国80年代企业改革经验的《追求卓越》（“InSearchofExcellence”）一书直接影响了戈尔报告中关于放松规制的方案设计。80年代的美国企业在激烈的国际竞争中重塑了自身，赢得了再生。它们“压平层级”、授权雇员、推行全面质量管理、奉行企业家主义（Entrepreneu-ralism）、“解放管理”（LiberationManagement），从而取得企业改革的成功。企业改革成功的这些经验，它直接推动美国各级政府放松规制方案的设计以及实践的推行。
在80年代末特别是90年代，放松规制就成为美国政府内部管理体制改革的一条主流取向。从而也成为布鲁金斯研究所与兰德公司等智囊机构的一个重要研究对象。
1994年布鲁金斯研究所出版了一本论文集（题为《对政府部门放松规制：能够改良政府吗？》），其中收集了12位当代美国研究公共行政、组织理论的著名学者对放松规制的看法。像其他的改革途径一样，州与地方政府放松规制力度比较大，进展比较快。联邦、州及地方各级政府放松规制的改革运动已经成为重塑政府运动有机组成部分。
（第二节放松规制与以结果为本
到底何谓放松规制？
詹姆斯。Q.威尔逊认为：“放松规制意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素（雇谁，在哪里运作、如何谈判）做为判断行为主体的标准。”奥斯本和盖布勒认为：放松规制就是“改变照章办事的政府组织（Rule-DrivenGovernment），”谋求“有使命感的政府（Mission-DrivenGovernment）”；就是“改变以过程为导向的控制机制”，谋求“以结果为导向的控制机制”。
美国政府对放松规制的界定是：设计一种“政府官员对结果负责，而不是仅仅对过程负责”的新体制。（NPR，1993.P.13）。放松规制的目的在于，把行政组织中的公务员从陈规旧俗中解放出来，以便他们对结果负责，而不再是仅仅对规则负责。因为，在过度规制的状态下，对规则负责与对结果负责已形成矛盾，放松规制不是简单地取消一些规则，改变一些规则，而是必须扬弃过度规制中已过时的一些陈规旧俗，但要保留其内在的核心价值（保证政府官员对人民负责，防止行政权力腐败等），同时又要提高政府绩效及其对公民的回应性。即放松规制的目标应是两个：既要借规制之放松来提高政府绩效和政府对公民的回应性，又要保留过度规制所蕴含的核心价值的延续。
一、美国联邦政府的放松规制方案
从1993年戈尔报告对放松规制的建议来看，美国联邦政府放松规制有六个方面的考虑。
其一，简化预算程序，改革预算体制，从而使管理者摆脱费时费钱的多重约束。
其二，下放人事政策管理权，改革文官体制。从而给部门管理者录用、提升、奖励、辞退公务员的自主权。
其三，改革采购体制。
其四，重新整顿督察长办公室，促使其职能的转变。从而使其工作重点从专注于处罚犯规者，转变为重点帮助行政部门提高绩效。
其五，废除成千上万的过时的强加于联邦雇员的规制。
其六，放松对州与地方政府的规制，授权它们自主决策。（NPR，1993，P.13）
关于预算体制改革，共提出六条改革建议，其中核心的三条内容是：建立两年制预算；要求立法机构淡化对预算账目的明细分类；允许行政各部门保留剩余的预算资金。
（NPR，1993，P.14-20）
关于人事政策改革，共提出五条建议，其中有废除1万余页的联邦人事手册；给予各部及行政部门用人自主权及取消统一的申请表格；简化分类体制；简化公务员辞退体制。（NPR，1993，P.20-25）
关于采购体制改革，共提出六条建议：重新起草采购条例，简化采购过程；行政服务总局（GSA）向联邦部门下放采购信息技术的权力；通过“电子市场”简化采购程序；1万美元以下的小额采购由部门自主决策；更多地依赖商业市场；制定新的联邦采购法。这些建议的总的原则是以原则性指导取代具体规制，下放权力到较低层次的部门，培养竞争，注重“最有价值的产品”。（NPR，1993，P.26-28）关于整顿总督察长办公室，只提了一条建议：拓宽总督察长办公室的工作重点，从主要以“防止错误、欺诈和滥用权力”为主，转变到以评估行政部门的管理体制为主。（1978年总督察长法案（lnspectorGeneralActof1978）。决定成立总督察长办公室。其设在政府部门内部，直接向国会报告工作，该机构是监督行政部门的得力工具。）关于取消对行政部门的过时规制，共提出三条建议：协调行政部门的规制出台；设立行政部门可以逐步摆脱规制的一个程序；减轻国会向行政部门要求的书面报告负担。
二、对实施结果的初步判断与改革的发展方向
从1993-1998年这段时间的材料看，戈尔报告放松规制的建议只有一项取得明显成果，即取消过时的规章制度。
购买体制改革、放松州与地方政府规制的改革取得有限的进展；文官改革是雷声大雨点小；预算体制改革法案至今还没起草。放松规制的难度不亚于福利政策改革的难度。下面略述建议在实践中实施状况及发展取向。
第一，过时规制的废除。
1993年9月11日，克林顿总统签署第12861号行政令，要求取消联邦政府内部规制的1/2。1993年9月30日，又签署了第12866号行政令，对要求出台的规制进行严格审查。克林顿政府在各部及行政部门共创立了135个重塑实验室。授权重塑实验室自主创新。并且在每一个部及行政部门都建立了重塑小组。这些举措推动了简化过时规制的的进展。
成功的案例有：
纽约州的退伍军人重塑小组简化了补助发放的程序（从25个环节降低到8个环节），等待咨询的时间从30分钟降到3分钟。
迈阿密海关确立如下服务标准：在5分钟内为顾客办完手续，在24小时内为装载易坏物品的货船办完全部手续。
从事出口的企业可以同时得到19个联邦政府部门的服务。
德克萨斯的小企业管理局把申请贷款的表格压缩到只有一页。
亚特兰大的联邦重塑小组，将64页的申请表压缩到现在的8页，但是可以同时申请6个联邦项目。
这些简化规制的改革举措，深受公众欢迎。
在联邦政府层次，凡是在总统的职权范围内能废除过时规制的，都取得了实质性进展，凡是须经国会批准的，多数打了折扣。预算体制改革、采购体制改革、文官体制改革都是这种状况。这里面涉及到国会的权力和地位变动问题。
第二，预算改革的进展与方向。
1、联邦政府层次
美国联邦政府预算体制改革没有取得实质性进展，只有一些阶段性成果。但是联邦政府预算制度改革的方向是建立新的绩效预算制度。
截止1998年，美国联邦政府还没有起草预算改革草案。1993年国会通过的混合预算调解法案（The Omnibus Budget Reconciliation Act），是预算改革方面的一个比较重要的法律。但该法案的着眼点在于将预算赤字削减5000亿美元（1994-1998财政年度），而不在于放松预算规制。
纳税人的钱不能轻易假以政府部门之手，这是立法机构的根深蒂固之信念。
近年来美国联邦政府为了推行以绩效为本的预算制度，颁布了一系列的法律与法规：
首席财政官法（Chief Financial Officers Act Of 1990）联邦会计准则（Federal Accounting Standards）
联邦管理者阳光法（Federal Managers Financial Integrity Act）
现金管理改进法（Cash Management Improvement Act of 1990）
2、州与地方政府层次
地方政府预算体制改革步伐较快，改革的基本方向是建立以绩效为基础的预算制度。
以绩效为基础的预算制度的两大理念是：政府必须以公民的偏好和需要为导向，而不是以政府的规则和规制为依归；纳税人为政府部门的工作的结果纳税，而不是为政府部门的工作而纳税。这就要求，要求接受预算的行政机构，必须就自己行为的结果和影响进行评估。
截止1998年，美国政府的31个州通过立法推行以绩16个州通过行政程序来推行该制度。
美国的州政府在实践新的预算制度过程中，探索了若干新的机制。如，适当延长预算周期，尽量减少年度预算中突击花钱的浪费行为；缩短编制预算的过程，以前那种提前三年开始编制预算的做法，不能反映变化了的情况；淡化明细分类账目，朝一揽子拨款的方向发展；以绩效为基础的预算发展。单位的绩效愈佳，拨款愈多，改变那种花得越多，得到越多的状况。16个州将战略性的规则设计与绩效预算联系起来。下面主要介绍四种机制。
州与地方政府预算改革成功的案例有：费城在1993年已开始实行5年制预算周期。加利福尼亚的新科茨谷、费尔菲尔德市、金斯堡和波特维尔，亚里桑那州的钱德勒，新墨西哥州的拉斯维加斯在预算改革中有部分突不破；弗罗里达州的达德县已取消明细分类项目，实行资金总额预算，并保留节约之资金；亚利桑那州取消了明细分类项目预算；其他州的某些部门（不是全部）淡化明细分类预算，采用一揽子预算。另外，也出现了以结果为基础的预算改革拨款方法。
（1）选择性项目评估
美国各级政府在过去几十年以来，相继采取了各种预算制度，如50年代的绩效预算制，60年代的规划设计预算制（PPBS），以及70年代的“零基预算制”（ZBB）。这些预算改革要求预算编制者每年逐一对政府所有方案进行评估。但理想超出了现实。这样的做法只能产生大量的低劣信息，更不会得到预算决策者的重视。90年代的佐治亚州的预算改革吸取了这个教训，而采取“选择性项目评估”的制度。佐治亚州在1993年通过“预算责任与规划法”，州政府规划与预算局新增设的“方案及行政评估处”与州议会的审计部合作，根据州长的要求，针对被少数选定的项目进行评估，评估结果不仅作为改进项目执行的依据，而且为预算决策者提供预算决策之依据。
（2）支出转移规定
在渐进预算的实践的过程中，决策者把现在的预算规模（预算基础）视为合理的，把讨论的焦点集中在“增量”上，即新的支出项目或支出增长上。如此习惯决策常年运作，在政府项目中难免有许多无效的项目。为了解决这个问题，美国佐治亚州提出了“支出转移”的规定强制要求各机关从预算中提出无效的5%的支出项目，列为“支出转移基金”，并提出处理办法。州长及各机关的建议可以有三种处理办法：
可以将“支出转移基金”转移至该机关内有效率的项目上；可以否定全部或部分机关的支出转移建议，而将部分或全部的“支出转移基金”用于该机关或其他机关内不许有限执行的施政项目；可以质疑各机关提出支出转移基金的合理性，否决部分或全部基金的转移，而将之维持于去年的支出项目。
这种机制对各机关来说是增加预算的机会，也可能是预算削减的机会，可以驱使各机关思考在执行预算时如何把好钢用在刀刃上。佐治亚州1997年的115亿预算中有6.274亿的支出项目被重新分配，约占1996年总法定预算的5·5%，65%的“支出转移基金”在本机关内重新分配，占法定预算的3·6%，约有35%的“支出转移基金”被转移至其他机构。
（3）规定预算上限
为有效地抵制各行政机构预算扩张的经济理性人行为，规定预算上限是一种有效的对策。
1996年佐治亚州由州长以行政命令规定，各行政机构预算内经常项目的支出，其增长比例不得超出预估预算增长的百分比。这一规定是将削减预算的烫手山芋留给行政机构内部，各机构内部开始考虑支出项目的轻重缓急、优先顺序，也抑制了政府预算的增长。从1993年至1996年，佐治亚州各机关预算系去年法定预算的163%，年均增加预算要求是63%，1997年的概算则是1996年法定预算的113.6%，概算对法定预算的增加率降至13.6%。
（4）分享节余
美国传统的预算制度的一个负面影响是鼓励花钱，甚至是鼓励浪费。许多州在90年代的预算改革中，通过立法为公共管理者提供一些追求绩效、节约预算的诱因。
加州政府于1993年通过“绩效与结果法案”，其中订有“节余分享”条款，规定各机构如因创新而节余支出，其中50%由该机关留用，投资于原施政方案。
佛罗里达州于1994年通过“政府绩效与责任法案”，该机关有权将节省下支出的50%用于员工奖金、员工培训、或提高机构生产力的事情。
佐治亚州1993年通过“预算责任与规划法”，其中规定行政机构可自由支配预算节余的50%。
第三，采购体制改革。
采购体制的改革方向是：缩短采购时间，提高采购质量；放权部门决策；在不否认理性审视、竞争招标的前提下，尽可能多地利用承包商过去的绩效信息。已开始放松采购体制的做法是：在多年与承包商打交道的基础上，根据经验对承包商过去的绩效划分等级，实行分级管理；利用电子支付手段进行小额采购；废除大部分的程序规则，而代之以为每一项具体的采购政策写明正当理由，并依赖多成员组成的评估小组做出采购决策。行政管理和预算局下属的联邦采购办公室在1992年提出一个要求放弃某些采购规制的议案。在众议院通过，在参议院被否决。1993年该机构鼓励利用绩效信息。1994年国会通过的联邦制采购改善法案（TheFederalAcquisitionImprovementActOf1994），简化10万美元以下采购合同程序要求，并扩大一般性商业采购。2500美元以下的购买可以免除规制。能源部及国家航空和航天局等20个行政部门自愿参与考虑承包商以前绩效的示范项目（NPR，1994，P.52）。1993年10月克林顿总统签署了一份备忘录，指出在1997年1月前尽最大可能在整个联邦政府内建立电子化商业采购体制。
第四，美国文官制度改革现状与发展方向。
简言之，90年代美国的文官体制改革仍没有取得实质性进展。文官制度改革的特点是：建议多，实施少；雷声大，雨点小。90年代戈尔报告发表以来同样如此。1995年克林顿政府向国会提交旨在放松规制的《文官改革议案》，但被国会断然否决。美国文官制度改革的案例典型体现了美国放松规制的内在冲突：既要简化规制来提高绩效和灵活性，又要保护传统的核心价值。这两者之间有着内在的冲突。
（第三节案例研究：文官制度改革的脉络
笔者拟借梳理美国70年代末以来文官改革的脉络来做一案例研究，以点带面地说明美国放松规制内在矛盾。
如果能够认清美国放松规制的内在矛盾，就基本上能理解美国的放松规制为什么在90年代没有取得类似政府公共服务输出市场化一样的成功，也能够认清美国未来放松规制的基本趋势。规制，哪怕是过度规制都内含了公众珍视的核心价值，放松规制是否会丢掉这些核心价值？这是各方面关心的焦点。
一、公务员制过度规制的源起与弊端
第一，源起。
简言之，美国的公务员制是通过标准化的、集中化的规则来体现公务员制所珍视的五大核心价值。连续性（Con-tinuity）、中立性（neutrality）、能力（Competence）、功绩制（Merit）、对公众的责任制（Responsibility）是美国公务员制的五大核心价值。它是文官制自1883年以来漫长的演变过程中逐步孕育生成的重要核心价值与行为规范。
五大核心价值必须由一定的制度安排来保证。下表格体现了不同的核心价值与其相应的制度安排之间一一对应的关系。
二、弊端
随着政府所处环境的变迁，体现公务员制核心价值的规则面对着一系列的挑战，同时社会公众对公务员制提出了新的价值要求：新时代要求公务员制度具有效率和灵活性，要求政府能够适应于不断变化的环境。
保证连续性的终身任用在某程度上意味着公务员是一些无头钉，进去就拔不出来，随着时间的推移，终身任用的优势会逐渐成了劣势。职位和工资永久性符合了连续性的要求，但它不符合时代对政府必须具有灵活性、效率性的新要求。政府所处的稳定性和可预测性的环境已变得遥无踪影。不断变化的和不可预测的环境要求政府具有灵活性，即能够迅速改变规模和策略应付竞争、财政约束和满足？肖费者日趋多样化的需求。终身任用的公务员所产生的非灵活性和惰性已经使体制功能失调，削弱了美国联邦政府及各级政府的政府能力。
体现功绩价值的僵化的职位分类及资格要求、集权化的评估体制，在实践中暴露出越来越多的弊端：能力和功绩已退居次席，从而使形式代替了本质，手段代替了目的。
复杂性的保护体制使得管理者难以及时辞退不合格的公务员，难以实现公务员队伍的正常新陈代谢。
僵化的录用规则使得政府用人部门难以及时录用到合格的优秀人才。
连续性、中立性、能力、功绩制、对公众的责任这五大核心价值是公务员制的力量所在，但核心价值的具体实现形式（集中化的标准化的过度规制）却损害了公务员制的能力，有背于公务员制的初衷。美国评估公务员的标准是看是否服从规则，而不看是否取得多大成果（Ronald.P.Sanders，1996）。经过百余年的历史积淀，最终形成了“规则变得比结果更重要”的服从性（Compliance）文化。在许多场合下，服从规则胜过一切的公务员制防止了权力的滥用，却产生了如下非预期的负面后果：提高了体制的运作成本、降低了政府绩效、压抑了公务员的创造性积极性。
公务员制最明显的弊端是：
僵化的任命规则使联邦机构难以雇佣到临时工作人员从事非长久性工作。工作完成之后又迫使机构削减常任公务员。
——可见公务员的合同化是个方向
非灵活的资格标准妨碍用人单位对求职者自主判断，优秀的大学毕业生往往被拒之门外。
——可见给用人单位以录用自主权是一个方向
复杂而神秘的职位分类制鼓励和奖励狭窄的技术专业化，导致工作的部门化，专才有余，通才难觅，削弱了机构运用复合型人才去应付挑战、冲破瓶颈的能力。
——可见适当增加部门横向流动以及造就通才是—个方向公式化的工资规则奖励年资，基本工资的定期增加几乎是自动的和不可改变的，奖金数目限制很严且无足轻重。
一可见奖励绩效（PayForPerformance）是个方向三、优化规则的探索
在一个基于规则为本的体制中，问题总要通过制定更多的规则去解决。这条思路虽然有陷入规则的沼泽而不能自拔之虞，但优化了规则（具有灵活性的规则）总能去除美国公务制的某些弊端，起到渐进调适之功效。于是对某些规制进行放松是其必然的逻辑选择。但是“放松规制”后，怎么能保证原来的五大核心价值呢？这的确为美国70年代末以来的文官体制改革提出了挑战。但在追求这些目标的过程中，无不面临着“规制放松”与保存规制核心价值之间的冲突。美国1978年的文官改革法（CSRA）所允许的示范项目、以及1978年之后的改革探索都可说明这一点。
第一，1978年的改革试点：放松规制与核心价值冲突的初露。
1、背景
1978年文官改革法案的设计师允许在以规则为基础的模式内，实行分权，即在单一的框架内，由新的人事机构（人事管理局）向其他的机构和管理者下放更多的权力。当然下放的不是政府部门要求的“自己制定规则”的权力，但毕竟政府部门获得了“管理规则”的权力。这有助于提高政府部门人力资源管理体制的灵活性。法案决定开始实行灵活付酬战略的绩效工资制（PayForPerformance），绩效工资制适应用GS系列13-15级的公务员；并试图降低解雇绩效不佳的雇员的难度。最重要的是，该法案允许开办10个人力资源管理创新的实验项目。
为了鼓励人力资源管理方面的创新，该法案允许人事管理局在特定的条件下进行突破现行法规的改革试点。共可以进行10个改革试点项目。这是第一次尝试建立超越以规则为基础的公务员体制模式。其中的“中国湖”的改革试点获得极大的成功。
2、“中国湖”的改革试点
试验改革是在加利福尼亚叫“中国湖”的海军武器中心和圣迭戈的海军海洋系统中心进行的，改革试点的目的是，检验授权部门的专业官员在获得制定规则的权力后，能否真正地提高效率。地处沙漠的“中国湖”若不突破现行人事规则的约束，也难以吸引合格的科学专业人员安心工作。
“中国湖”的具体做法是：
抛弃了原来的职位分类（22）个，而把所有的工作分成五个种类：即专业性的、技术性的、专家性的、行政管理性的和办事性的。并把通常的15个级别（依职位分类而定）压缩，将每一种类的工作只分成四、五或六个级别。
管理者非常欢迎新的人事规则：职位分类异常简单，每一个职位中仅有一页纸的说明。真正地做到奖勤罚懒：只要业绩突出，不用调级或调到管理职位上，管理者就可以为成绩突出者加薪加奖金。招聘新雇员时，管理人员可根据市场调节决定新来人员的工资级别。987年对“中国湖”雇员调查表明：80%的雇员不喜欢旧制度而喜欢新制度。
70%的雇员甚至支持根据表现支付工资（DavidOsborneandTedGaebler，1992）。联邦人事管理局对实验结果表示满意。但里根当局没有充分支持“中国湖”文官制度改革的推广。原因有两条：经费短缺是其中的一条（里根政府决定：推广“中国湖”实验的前提是“费用开支保持不变”；“改革过程中增加的工资和奖金须从其他地方的人员裁减中节省。”这种“想让马儿跑，又不让马儿吃草”的做法阻碍了改革推广。）；但关键的原因是国会担心推广改革试验会侵蚀文官制的核心价值，从而百般阻挠。1987年里根总统倒是向国会提了一份公务员制简化议案（TheCivilServiceSimplificationAct），结果被国会否决。
3、试点改革的意义
“中国湖”的试点改革，揭示了美国现代人事制度改革方向：
淡化职位分类加宽工资级别；按绩效付酬；薪金市场化；根据表现而不是根据资历提升和解雇。
在合法的原则下，允许部门管理人员录取合适的人才，积极招募最优秀的人才；简化被辞退雇员的上诉程序，疏通出口，做到进得来出得去（DavidOsborneAndTedGaebler，1992）。
分权改革、试点改革的实践过程表明：在一个以规则为基础的体制中，事事须有规则，甚至旨在突破规则的改革中也得照章行事。不采取以结果为本的管理体制代替以规则为本的体制，难以走出公务员体制改革的新路。1978年改革法案中试图降低解雇绩效不佳者的难度是个好事，但同时增加的规制要求和程序要求（如绩效的主要标准、改进期等），以及一套复杂的投诉处理制度（含新设立的“功绩制保护委员会”和一系列绩效管理的判例法），结果形成一套神秘的、令管理者和雇员都感到困惑的体制，它需要政府和工会律师和准人事专家的建议和帮助，才能处理管理者和雇员之间的关系。
改革试点本是探索超越以规则为基础的公务员体制的曙光，但沉重的一套程序规则所造成的结果是：近20年的时间内政府部门并没有充分利用法律授予的进行示范项目的权力。（Ronald.P-Sanders，1996）
第二，1978年之后的继续探索。
1978年美国文官改革法案之后，美联邦政府在以下五个方面对公务员制做了微调式的放松，并没有找到最终解决放松规制与维护核心价值之间矛盾的途径。
1、在永业公务员之外适当增加临时录用的合同制雇员
1985年，美国政府扩大了政府部门雇佣临时雇员的权力，合同的期限增加到4年。结果该年度新增临时雇员7000名，增幅为22.4%1985年临时合同制雇员数目为42，118名。1993年联邦政府共157，000名临时雇员，占联邦全部雇员的20%（Arnold.1993）。临时合同制雇员的增加反映了这样一种倾向：未来劳动力的需求具有不确定性，临时雇员的增加有助于政府对不确定的环境做出灵活反应。临时雇佣也是廉价劳动力，政府无须过多的培训，无须支付永业公务员所享受的健康保险和退休好处（Wise，1989）。
2、重提淡化职位分类
职位分类的最大的弊端是：政府的人力资本不能在政府之间自由流动，从而达到资源的最佳配置。原有的22个职系437个职组的分类格局，需要做出调整。1978年增设高级文官系列（SES，约8000人）的目的在于，超越职位分类的障碍，造就通才、增加灵活性。至于如何对职位分类进行结构上调整，美国政府至今没有一个统一的方案。美国国家公共行政学会提出一个方案：根据“职业前途、基本技能、录用、培训和绩效管理”的相似性，应把职位分成10个职系，从而大幅度减化原来的职位分类（Cayer，1992）。
3、简化规则
给超负荷的规则消肿，给部门一点自主决策权。1994年美国政府废弃了1万余人的联邦人事规则手册。
4、改良绩效工资制
美国国会在1984年以绩效管理和确认体制（ThePer-formanceManagementAndRecognitionSystem）来改善绩效工资制。多劳多得，奖勤惩懒，是绩效工资制的最基本的出发点。最基本的做法是在固定的工资水平上加一定数量奖金。1978年文官改革法案试行的绩效工资效果欠佳，问题很多，其中的公平问题是关键。平均主义不是公平，撒胡椒面式的分配同样伤害公务员的积极性。管理者对功绩工资制实行结果表示不满。绩效管理与确认体制实行的结果是：公平问题基本解决，但仍没有将绩效和付酬直接联系起来，从而实现提高绩效的目的。据1989美国联邦人事管理办公室（OPM）对34个政府部门的调查标明：绩效级别划分方式的雷同化，大家都在一个较高的绩效评定等级上，大家人人都有份，但所获甚少。
美国国家公共行政学会在分析了绩效管理和确认体制的效果后做出结论：个人化的绩效付酬不如让于建立一种分权体制，即为政府部门提供更多的决定评估标准和管理方法的自主权，或说给政府部门制定规则的权力，包括建立以团队（team）奖励为基础的绩效付酬制（NAPA，1991）。
5、压平层级、授权雇员
中央管理部门与政府部门有个分权的问题，政府部门内部同样也有个分权的问题，前者的分权解决的是管理者自主决策权问题（当然只是事权，不是规则制定权），后者解决的是管理者和雇员的权力划分问题。
1993年9月国家绩效评论报告提出了联邦政府授权雇员去实现结果的基本战略以及具体的建议。“以最聪明、最好、最快、最经济的方式做事情”（DoEverythingSmarter，Better，Faster，Cheaper），这是私营企业新的质量观。授权的目的是为了获得高质量的结果。这是工商企业在竞争中的成功之道。联邦政府部门移植企业质量管理的经验做法。
授权的4个基本行动步骤是：
其一，压平层级给负责具体工作的人以决策权。
离问题最近的人无疑最了解处理问题的最佳途径。克林顿授权在政府部门中创立135个“重塑实验室”，来创新新的公共服务供给方式。授权数百个重塑小组进行自主创新。国防后勤局国防分配地区中心（theDefenseDistribu-tionRegionCenter）的自我管理小组把整个管理层次取消，一年节约250万美元。退伍军人局继续推广向派出机构——地方办事处（Field——office）的放权实践。住房和城市发展部（HUD）计划把区域办事处（theRegionalOffices）这个层次取消，从而管理层次由3个变为2个。
其二，使所有的政府雇员对结果负责。
美国的俄勒冈州、加利福尼亚及其他州与地方政府自70年代以来就存在着绩效合同的管理方式，且效果甚佳。
（NPR，1994，P.42-43）。克林顿与5个内阁部长以及2个独立机构领导人签订了绩效合同。明确绩效测评的目标，确立奖惩的标准。澳大利亚、新西兰、加拿大、英国在80年代普遍采用合同管理（政府首脑与部长签合同，部长再与行政主管签合同，合同管理部分取代了政治管理）。截至1994年，共有27个政府部门的71个示范项目按政府绩效和结果法案所规定的方式运做。其中包括国内收入署（该机构有11.6万雇员，年度行政开支为74亿美元）、社会保障署（该机构有6.5万名雇员，年度行政开支为56亿美元）、小企业局（该机构有3800名雇员，行政开支4.3亿美元）、职业安全和健康署（该机构有2300人，行政开支为3亿美元）、国家国道交通安全局（该机构有700雇员，行政开支为3亿美元）等单位。由于没有27个政府部门的全部数据，难以界定在政府绩效和结果法案之下运作的公务员占整个联邦公务员的比例。
政府还设立各种奖项以鼓励政府部门提高绩效。目前有三种奖励绩效的奖项：联邦质量研究所（FQI）负责总统管理质量奖；总统管理改善委员会负责管理优秀奖（TheAwardForManagementExcellence）。人事管理办公室负责总统质量和管理改善奖（ThePresidentialQualityAndMan—agementImprovementAwards）。
其三，培训是取得结果的重要条件。
1991年，美国建立公共管理信息系统（PMIS）。试图借全面推动政府管理的信息化建设，来降低行政成本。在这种环境之下，培训的重点是信息技术。提高管理者运用信息技术来提高行政效率的能力。
其四，联邦政府内部从对抗走向合作。
克林顿签署第12871行政令，建立的国家合作伙伴关系委员会（TheNationalPartnershipCouncil），开辟了政府与公务员合作的新时代。截至1995年底，内阁部以及政府部门与工会共签订32份合同。美国联邦政府与代表130万联邦雇员的125个工会签署了合同。现在政府内部的科技、知识型雇员占绝大多数，没有他们的合作，以结果为本的质量管理是不可能的。目前超过13%的联邦雇员已参与规范的质量管理过程。
1995年美国国会否决了克林顿政府提出的公务员改革法案。该法案体现了优化规则的精神。它提出一个新的付酬办法，可使管理者有更大的灵活性决定雇员的个人薪水。但这种方法仍然与统一的适用于整个政府系统的职位分类制紧密相联，因而没有摆脱职位决定工资的僵化传统。
为了方便处理绩效不佳者，新的公务员法案缩短了提前通知的期限，并降低了某些程序要求，但并没有简化投诉程序。1995年的文官改革法案遭到了国会的否决的原因很明确：该法案不能保证美国文官体制所蕴含的核心价值在简化规则的过程中是否会丧失。
四、从以规则为本到结果为本：战略性规则设计的提出
一系列的试点说明了一点：简化过度规制的人事制度能取得较好的效果，但必须化解简化规制与维护文官体制核心价值之间的矛盾。可见，必须以一种全新的思路设计一种新体制，才能解决这个难题。战略性的规则设计是美国政府为了解决这个矛盾的制度选择。这种改革模式是美国政府人事管理专家罗纳德。P.桑得斯提出的建立在分权的、灵活性的、绩效基线基础之上的以结果为本的管理模式。
第一，背景。
首先，美国政府职能以及政府行政的外部环境发生了变化。根据桑德斯的预测，21世纪美国政府行政部门的规模会缩小，等级化程度会降低，内阁部和独立机构、管理人员和一线雇员也将减少。另外，政府职能也会发生巨大变化，随着现有职能（特别是那些公共服务直接供给一类的职能）的分散化、私有化及竞争性资源配置，联邦政府有可能以“总发包方”的面貌出现，与州和地方政府、私营组织以及其他提供公共物品和服务的中介组织建立起战略性伙伴和联盟关系，并确保这些实体按合同办事。政府的职能只有在与合作伙伴的互动中才能确定。政府的规模更为灵活、不断调整自身、项目和公共服务供给机制，才能适应社会对政府的角色要求。事实上，政府组织将不得不富有弹性，能够随时改变形状——根据社会的需要而迅速地扩展和收缩。
桑得斯还预计，21世纪的公务员制度与现在的文官体制大不相同。永业公务员减少且更不稳定。政府雇员队伍主要由多技能的可随时调用的知识、信息人才组成。共同的价值观念、法律保护（以防政治干预）、利益和领导（别无其他）把他们结为一体。新型的公务员将通过绩效合同向公众负责，以达到基本的绩效标准。
传统的公务员制已不适应美国政府的需要，这是美国政治家、公共管理实践者和学术界已达成的共识。但从此岸到彼岸的桥梁是推行以结果为基础的分权管理模式。这个结论建立在三个前提之上：
一种体制不能适应所有的情况；中央政府不能从华盛顿微观管理一切事情；离问题最近的人无疑了解处理问题的最佳途径。
其次，地方政府与工商企业的成功探索的启示。圣保罗市、艾奥瓦、旧金山市对公务员制度进行了部分改革，取得了较好的效果。佛罗里达州甚至打算取消公务员制度。
美国工商企业自80年代以来成功地推行了战略性的规则设计框架下的分权管理模式。
第二，战略性规则设计的三个基本要素。
为具体政策制定普遍的框架，明确创新的全部核心价值和基本目标；决定一套明确的产出和结果即决定绩效基线；以一定的条件做交换，授权（地方和某层单位）自主制定规则。这三个要素是分权管理模式的共同要素，也是战略性规制设计基本要素。
根据桑得斯的设计，战略性的公务员体制设计也分三个层次：
1、确立总体框架，总体框架须体现公务员制的全部核心价值
采取鱼与熊掌兼得的战略，既要体现文官体制传统的核心价值（连续性、功绩制、中立性、能力、对公众的责任心），又要体现现代政府需要的灵活性、回应性、效率性、以及为顾客服务意识、低成本意识。这种设计跟传统设计的区别是：后者以微观规制作为所追求的核心价值的体现形式，前者只是宏观战略性规则框架的体现。所追求的目标价值越具有冲突性，其体现形式越具有一般抽象性，这是规则设计的一个基本规律。公务员管理的分权（不管是最初还是将来）都须符合这个条件。只有这一层设计才能从根本上剔除规制膨胀的基因。
2、公务员管理的分权将以绩效为基础
在该模式下，管理权威将通过努力而赢得，权力下放须有交换条件。下放后的组织的自由裁量权是一种特权，不是一种顺手拈来的权利。权力接受一方须提出计划并获得赞同。计划应明确具体的绩效目标和严格的产出和结果评估措施。人力资源管理权将受到定期评审，只有达到绩效基线指标者才能继续拥有权力。
3、遵从总框架中的原则和注重绩效是设计的新公务员制的两块基石
如果一切评估技术基本到位，国会经过对最终结果评估，政府部门没有达到绩效目标又会怎么样呢？既然组织自由与目标实现是彼此的交换条件（两者实际上是在做期货交易——上级部门先付出组织自由，后收获未来的结果），那么联邦政府只好收回已给予的自由，使权力接受者重新回到僵化的以服从规则为基础的模式中去。
第三，已有实践的验证及未来的走向。
在实践中可以验证战略性分权管理模式的案例有：绩效最佳的西方私营企业及英国、新西兰、澳大利亚的分权化管理改革，成效显著。英国80年代以来新成立的几十个执行局由行政主管经营，政治领导与行政主管签订绩效合同。
行政主管有权确定人力资源等其他方面的内部管理体制；这些改革均没有出现无政府主义。
美国的这些政府部门已实践分权化管理模式（虽没有做到以结果为基础）。据会计总局报告，金融业的管制机构、国务院驻外官员、国防部及其军事院校高级官员、情报部门等。这些行政部门（占美国政府雇员的45%）已游离于公务员法规的约束之外。整齐划一的公务员制理念已在渐进改革中淡化。1995年秋，克林顿政府开始公开接受这种模式。在正式的新闻发布会上，政府提出把几个现有的政府机构转变成所谓的“以绩效为本”的组织（PBOS）。为保证以结果为本，这些组织有权自由设计其内部（人力资源、财政、信息等）体制。美国专利与商标局有可能首先变成这样的组织。
功绩制、中立性、能力、对公众的责任已扎根于美国公务员文化之中；美国政府绩效和结果法案规定，在1998年就要在整个联邦政府范围内应用以产出和结果为基础的责任机制，这两种因素结合就是传统与现代的平衡，放权与责任的均衡。是一种自主和（外在）控制的均衡，只有战略性的规则设计才能满足上述要素的均衡。战略性的规则设计可能是21世纪解决美国过度规制问题的根本之路。尤其是中央与地方的分权改革、公务员制度的改革更有可能采取这种思路。
（第四节本章的结论
一、美国政府的放松规制是一种旨在探索新的政府责任机制的具有全新思路的制度设计放松规制是相对于“过度规制”而言的。过度规划是从一种怀疑主义的心态出发的制度设计。这种过度规制的制度设计的原初目的是体现公众珍视的核心价值。放松规制是从一种信任主义的心态出发的制度设计，它既要通过简规放制，实现新的价值目标，又要保存原有体制合理的核心价值。这种制度设计追求的是：具体的规制要放松的同时，谋求的结果要实现；既要提高政府行政官员的目主性，又要保证政府官员对公众的负责；既要精规简制，又要保存传统规制之下的核心价值。换句话说，放松规制是另一种方式的控制。“控制”的目标是保证公众谋求“结果”的实现。
放松规制是一种以“结果为本”的控制。原先的过度规制是以“规则为本”的控制。过度规制是传统政府责任机制发展到今天的一种状态。既然过度规制导致了政府的低效，那么，就须寻求一种新的政府责任机制，既能提高行政系统的效率，又能切实保证政府对公众负责，对结果负责等，因此，这是一种高难度的制度设计。
到目前看来，能够部分取代传统的以过度规制为特点的政府责任机制的几种现实可能是：
一是现代信息管理技术在公共行政的运用，可以部分代替那种过度的控制。如购买过程中的电子支付，提高了政府购买的透明度，提高了做弊的难度；二是手中持有资源的消费者通过市场责任机制对行政部门的直接控制，可以部分地代替过度规制。如有“以足投票”能力的消费者在公共部门与私营部门（均生产同一类公共服务）之间选择引发的竞争，可以驱使行政组织中的公务员“奋发图强”；三是战略性规则设计；四是对立法机构负责和对消费者同时负责的责任机制。
但探索中的政府责任机制至今还没有完全的证据能够证明，它们可以完全取代传统的责任机制，也还没有实力证明能完全保存政府体制的核心价值。
的确，过度规制是降低了政府的绩效，但无人能证明放松规制就一定能提高政府绩效。放松规制是提高政府绩效的必要条件，不是充分条件，此为本章最根本的结论。
二、放松规制的阻力因素强于动力要素放松规制的改革，是政府内部的改革，是政治管理层次的改革，是统治阶层内部的改革，是调整政府系统内部利益和权力的改革，这一改革的性质便决定了它的阻力因素强于动力因素。
第一，阻力因素。
放松规制最大的阻力来自国会。公务员队伍的行政自由裁量权的扩大，意味着国会决策权力的缩小。规制的减少，意味着国会微观管理机会的减少。事实上议会设在行政机关内部的监督职位正在减少，督察长办公室则是一例。
明细分类预算账目的淡化，意味着议会各委员会利用预算控制行政部门、服务于选民集团的权力的减少。国家绩效审查提出若干放松规制的建议后，共和党控制的议会反映比较冷淡，它们只对压缩政府规模比较感兴趣。
美国国会通过了政府劳动力重组法案（TheFederalWorkforceRestructuringAct）和联邦采购精简法案（FederalAcquisitionStreamliningAct）。前者是为了更好地实现议会消减联邦雇员的目标（鼓励提前退休，削减27.29万，ForeMan，1995）；后者对购买规制，略有放松，但国会对优惠弱势群体的“肯定行动”（AffirmativeAction）一类的目标仍塞进新的立法之中。关键问题是：国会没有通过新的文官体制立法，这就决定了美国联邦政府两项根本的体制（人事体制和预算体制）在近期内不可能有放松取向的根本改革。国会的确在某些方面放松了某些微观监督，但1993年的政府绩效和结果法案满足了国会其他形式的监督需求。
工会也是放松规制的政治障碍。在美国政府与雇员关系史上，法律明文规定不准公务员就工资问题和政府谈判。
工会历来靠听取申诉等多种规制做凭借保护雇员的利益。
增加谈判的权力是工会的目标。
克林顿政府签署行政令，首次让工会与政府部门就雇员的数目、类型和等级（Grade）谈判（ConstanceHomer，1993）。因为工资与等级挂钩，间接地开了工会与政府就工资谈判的先河。同时建立了劳工管理委员会（TheLabor-managementCouncil），授权工会领导参与录用和分类体制改革方案的策划，这为提高雇员工资与补助在所难免。总统要推行放松规制的改革只有在同时满足议会、工会及自身三方面需求的过程中，才能化解阻力，渐进推动。
在上下级的分权中，上级的规则管理者是改革的阻力。
兰德公司就以现场为基础的管理（TheSite-BasedManag-ment，）如以学校为基础的管理，以社区为基础的治安做的调查显示，只要上级管理部门能真正地愿意放弃手中的权力，下放权力的改革就能获取成功，然而现实生活中缺少这样的上级管理部门。
阻力尽管多种多样，但最根本的还是：放松规制过程中试图确立的新的政府责任机制，没有实力证明能完全取代原有多种政府责任机制，至今还没有实力证明能一定确保政府体制的核心价值。这是问题的实质。只要此问题没有获得实质性的解决，放松规制的阻力就可能在任何一个社会群体中、现行体制的任何一个环节中生长出来。
第二，动力因素。
放松规制之所以还能渐进拓展，说明在它的背后还是有其自身的推动力量。一是总统的政治领导和推动力。总统作为名义上的全体人民公共利益的代表，有义务节约开支，压缩政府规模，提高绩效和对选民的回应性。总统为实现上述使命，重新设计政府内部运作程序，放松过度的规则，是一条理性的选择。放松规制受益的是总统，受损的是议会。在财政预算的压力之下，只有放松规制，解开绳索，才能使政府雇员发扬企业家的创新精神，实现“花费更少，获得更多”的改革目标。在州政府一级，州长的统一的政治领导是系统化的放松规制的推动力量。在地方政府一级（特别是在市政府一级）城市经理等是推动放松规制的强大力量。
二是那些对政府还持有乐观看法的民间组织特别是公共利益团体。这些民间组织的成员由私营企业家、私营部门管理者、前政府要员、学者专家教授组成。私营部门凭借的是80年代私有企业放松管制成功的经验，前政府要员凭借的是对政府的责任感，专家学者（尤其是行政学者和公共管理专家）凭借的是理性的知识，这三种群体强烈意识到放下包袱，轻装上阵，才能使美国政府实现自身的重塑。
这样的民间组织有常设的公共服务咨询委员会和非常设的公共服务委员会。前者有公共雇员圆桌会议（ThePublicEmployeeRoundtable）、美国公共行政协会（ASPA）、国家公共行政学会（NAPA）、政府优秀中心（TheCenterForExcellenceInGovernment），这类组织关注的焦点是提高政府的效率。后者有沃尔克委员会（1987-1989）及其后继者公共服务联络委员会（ThePublicServiceLiaisonCommit-tee）、温特委员会（指导州与地方政府改革的民间组织）。
沃尔克委员会跟其他委员会不同，认为没有必要强化总统的权力，而是要充分授权行政部门、授权雇员，也只有这样才能更有效地执行总统和立法机构的决策。温特委员会（1989年始，由密西比州州长温特领导并由洛克菲勒政府研究会资助）在《严酷的真理／艰难的选择：州与地方改革日程》报告中，详细提出丁放松预算体制、文官体制、购买体制的建议。正是民间组织的持续推动，联邦政府才设立国家绩效评论这个系统化地推动联邦政府部门改革的官方组织。作为重塑政府一个重要组成部分的放松规制实践，也才正式提上联邦政府的日程。
三是政府内部的雇员、政府部门的直接服务对象（“顾客”）。雇员（知识型的雇员）与“顾客”的合作是提高服务质量的关键。雇员的自主权与顾客对服务质量的控制权须以放松规制为前提。“顾客”与雇员是放松规制的坚定支持者。另外，中层管理者尽管是放松规制中被压缩的对象，但以组织中的自由去获取中层职位的丧失，也会成为放松规制的支持力量。政府部门的领导渴望放松规制后自主权的扩大，因而是放松规制的支持力量。
三、美国的放松规制是政府内部管理制度建设发展到一定阶段提出的新问题
另外一个角度讲，美国的过度规制及其种种表现，说明美国政府管理制度健全、完善、且执行严格。遵守规则已经成为公务员的一种内在的价值取向与行为模式。这种境界是许多发展中国家、经济转型国家政府管理制度建设追求的目标。深入研究美国为什么能把“依法行政”推到登峰造极（以至物极必反）程度之原因，或许对存在“有法不依”，“执法不严”现象的发展中国家有些现实意义。
同时必须说明的是，欧洲国家（特别是法国、德国）似乎更信任行政官员，更相信行政权力的力量和作用，缺乏像美国一样的控制行政官员的烦琐规则。因此，欧洲国家的行政改革尽管存在着放松规制的取向，但不是那么迫切地需要大规模地放松规制。
附录1：
1.ThePresident‘sCommunityEnterpriseBoard，PresidentialMemo-randum，September，1993.
2.StreamlingTheBureaucracy，PresidentialMemorandum，September11，1993
3.SettingCustomerServiceStandards，ExecutiveOrder12862，September11，1993.
4.EliminationOfOne-halfOfExecutiveBranchInternalRegulations，ExecutiveOrder12861，September11，1993.
5.President‘sForeignInteUigenceAdvisoryBoard，ExecutiveOrder12863，September13，1993.
6.RegulatoryPlanningReview，ExecutiveOrder12866，September30，1993
7.AgencyRulemakingProcedures，PresidentialMemorandumSeptember30，1993
8.NegotiatedRulemaking，PresidentialMemorandum，September30，1993.
9.ReportOfRegulationsReviewed，PresidentialMemorandum，September30，1993.
10.TradePromotionCoordinatingCommittee，ExecutiveOrder12870，September30，1993.
11.ImplementingManagementReformInTheExecutiveBranch，PresidentialMemorandum，OctoberI.1993.
12.Labor-ManagementPartnerships，ExecutiveOrder12871，Octo-berL，1993.
附录2
含有国家绩效评论改革建议的立法有（至1995年底）：
1.PublicLaw103-66，TheOmnibusBudgetReconciliationActOf1993.
2.PublicLaw103-87，TheForeignOperations，ExportFinancingandRelatedProgramsAppropriationsActOf1994.
3.PublicLaw10-103，TheFederalEmployeesLeaveSharingA-mendmentsActOf1993.
4.PublicLaw103-111，TheAgriculture，RuralDevelopment，FoodandDrugAdministration，AndRelatedAgenciesAppropriationsAct，FY1994.
5.PublicLaw‘103-112，TheDepartmentsOfLabor，HealthAndHu-manServices，AndEducation，AndRelatedAgenciesAppropriationsAct，FY1994.
6.PublicLaw103-121，TheDepartmentsOfCommerce，Justice，andState，TheJudiciary，AndRelatedAgenciesAppropriationsAct，FY1994.
7.PublicLaw103-123，TheDepartmentOfTreasury，PostalSer-vice，AndGeneralGovernmentAppropriationsAct，1994.
8.PublicLaw103-130，AmendmentsToTheNationalWoolActOf1954.
9.PublicLaw103-160，TheNationalDefenseAuthorizationAct，FY1994.
10.PublicLaw103-182，TheNorthAmericanFreeTradeAgree-
11.PublicLaw103-208，TheHigherEducationActTechnicalA-mendments.
12.PublicLaw103-211，EmergencySupplementalAppropriationsActOf1994.
13.PublicLaw103-226，TheFederalWorkforceRestructuringActof1994.
14.PublicLaw103-227，Goals2000：EducateAmericaAct.
15.PublicLaw103-233，TheMultifamilyHousingPropertyDisposi-tionReformActOf1994.
16.PublicLaw103-236，TheForeignRelationsAuthorizationAct，FiscalYears1994And1995.
17.PublicLaw103-239，TheSchoolToWorkOpportunitiesActOf1994.
18.PublicLaw103-271，TheBoardOfVeterans‘AppealsAdminis-trativeProceduresImprovementActOf1994.
19.PublicLaw103-305，TheAirportAndAirwayImprovementAp-propriationsActOf1994.
20.PublicLaw103-316，EnergyAndWaterDevelopmentAppropri-ationsAct，1995.
2l.PublicLaw103-317，TheDepartmentsOfCommerce，Justice，andState，TheJudiciary，AndRelatedAgenciesAppropriationsAct，1995.
22.PublicLaw103-329，TheDepartmentOfTreasury，PostalSer-viceAndGovernmentAppropriationsAct，1995.
23.PublicLaw103-330，TheAgriculture，RuralDevelopment，FoodAndDrugAdministration，AndRelatedAgenciesAppropriationsAct，1995.
24.PublicLaw103-333，TheDepartmentsOfLabor，HealthAndHumanServices，AndEducation，AndRelatedAgenciesAppropria-tionsAct，FY1995.
25.PublicLaw103-337，TheNationalDefenseAuthorizationAct，FY1995.
26.PublicLaw103-338，TheFederalEmployeesFriendlyLeaveAct.
27.PublicLaw103-354，TheFederalCropInsuranceReformAndDepartmentOfAgricultureReorganizationActOf1994.
28.PublicLaw103-355，TheFederalAcquisitionImprovementActof1994.
29.PublicLaw103-356，TheGovernmentManagementReformActof1994AndFederalFinancialManagementActOf1994.
30.PublicLaw103-382，TheImprovingAmerica‘sSchoolsActOf1994.
本章主要参考文献
1.NationalCommissionOnThePublicService.（VolkerCommis-sion），LeadershipForAmerica：RebuildingThePublicService：Washington，D.C.：NationalCommissionOnThePublicService，1989.
2.NationalCommissionOnTheStateAndLocalPublicService，“HardTruths/ToughChoices：AnAgendaForStateAndLocalRe-form”，Albany，N.Y.：Nelson：A.Rockefeller‘InstituteOfGovern-ment，1993.
3.TheNationalPerformanceReview.“FromRedTapeToResult-CreatingAGovernmentThatWorksBetter&CostsLess”，Wash-ington，D.C.：ReportOfTheNationalPerformanceReview，1993（and1994）。
4.NationalPerformanceReview.“PuttingCustomerFirst-Stan-dardsForServingTheAmericanPeople”，ReportOfTheNationalPer-formanceReview，1994.
5.NationalAcademyOfPublicAdministration，“ModernizingFed-eralClassification：AnOpportunityForExcellence”，Washington，D.
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“告诉我，如果不是所有的人都在船上，国家之船又有何用？”——摘自TijanMSAllah，《国家》（1996年）
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