（第一节理念的启示
从所处的现代化阶段来看，我国所处的现代化阶段与工业化国家所处的现代化阶段是现在与未来的关系，政府与社会的关系的基本格局不同，因此两者的具体改革的政策选择多有不可通约之处，更多的是提供理念上的启示。
一、两个不同阶段上的改革美国的行政改革与中国的行政改革，是在现代化两种不同阶段上的改革，两者的具体的改革政策选择多有不可通约性。
第一，技术基础不同。
美国已处于信息社会，中国虽处于信息社会的时代背景之下，但中国发展的不平衡性决定了中国的绝大多数地区处于工业文明的时代，或处于向工业文明过渡的时代，只有极小部分的地区和少数城市已基本上处于信息社会的前沿。信息时代的科技经济、社会结构对上层建筑所提出的具体要求，肯定不同于工业社会的科技经济、社会结构对上层建筑所提出的具体要求。具体要求不一样，针对具体要求而设计的改革政策选择就不一样。信息时代要求美国政府官僚制转型，探索走向非官僚化的政府新模式。工业社会的时代则是更多要求官僚组织的理性化、现代化，即处于尽力完善官僚组织的阶段。理性化的官僚组织在没有完成其特定历史使命的情况下，是不会退出历史舞台的，也不会仓促地提出非官僚化的问题，只能提出完善官僚组织的问题，完善官僚组织功能输出的问题。
第二，市场经济的发展程度不同。
美国已是成熟的市场经济社会，且这种市场经济的发展，已经经历一个从自由市场到政府干预，再从政府干预回归自由市场的否定之否定阶段。中国正处于由传统的计划经济向市场经济的转型期。美国自80年代以来同西方其他国家（如英国、荷兰、西班牙、新西兰、澳大利亚、法国、德国）同时卷入以市场化为导向的行政改革浪潮之中，中国大体上在同一时间也开始了最终走向“市场化为取向的行政改革”（中国以市场化为取向的行政改革的正式标志是1992年中国共产党召开的十四大）。两者都是以市场化为取向，但市场化的具体含义却有质的不同。美国（包括处于同一发展阶段的西方国家）的“以市场化为取向”，实际指的是在市场经济已经发育成熟的前提条件下，减少政府干预，让经济主体充分利用市场机制去配置资源；且在公共服务的供给领域引进市场机制。中国的“以市场化为取向”实际上从计划经济的非市场体制，经过艰难的转型走向市场经济。两者“以市场化为取向”的经济体制初始点是不一样的，故两者“市场化”的具体内容有很大的不同。美国是通过旨在压缩福利项目的福利政策改革来收缩政府的社会职能，通过放松对工商业的管制来收缩政府的经济职能；通过公共服务的合同出租、公私合作、用者付费、凭单制度等市场化的作法进行政府功能输出的市场化，即美国的“市场化取向”是指市场机制不仅要重新主导私人物品（服务）的供给领域，而且要进入公共物品（服务）的供给领域。在某种程度上说，中国的以市场化为取向的行政改革在最初阶段上与经济体制改革是同一个含义。中国政府在改革开放以前是个全能主义政府。政府行政体制内含了经济体制内容，在行政体制外并没有一个独立的经济体制。为适应建立社会主义市场经济体制需要的行政改革，实际上包含了经济体制改革内容。即相当一部分经济体制改革的内容就是行政体制改革的内容（当然行政体制的改革的外延要大于经济体制改革的外延）‘。如外汇体制改革、金融体制改革、财税体制改革等，本身既是经济体制改革的内容，又是行政体制改革的内容。当然，经济体制改革的深化会进一步推动行政改革的进行。随着政府的经济职能与行政管理职能进一步区分，这种现象会更加明显。
美国市场经济发育的成熟，塑造了一批成熟的现代企业，—套成熟的管理理论、管理方法、管理技术。企业与政府之间互动的结果是政府在行政改革的过程中大量移植私营部门的管理经验、管理技术。是企业推动政府进行管理方式的变革。
中国同期的行玫改革却有相反的趋势。除异军突起的乡镇企业以及政策允许的“三资”企业外，中国的国有企业不是在推动政府的行政改革，而是政府通过行政改革推动国有企业走向市场。因为按严格的含义讲，中国的国有企业也是公共部门的一个有机组成部分。美国在90年代推动以“企业化攻府”为导向的重塑政府运动，而我国的主要精力却放在巴国有企业推向市场。我国的企业界还没有成熟到主动向政府部门输送先进的管理技术、先进的运作方式的地步。
美国80年代以来的以压缩福利项目为主题的福利政策改革，恰恰与我国在市场经济发展初期建立健全适应市场经济要求的全社会保障体制的改革方向相反。其实这也是现代化不同阶段上的两种选择。美国在20世纪30年代建立大规模的社会保障体制是为了保证市场经济的健康发展，现在旨在压缩福利项目的福利政策改革也同样是为市场经济的发展创造条件。世界经济的一体化进程加快，国际竞争的加剧，使美国借压缩福利项目来减轻企业的税收负担，从而提高其在国际国内市场的竞争力。
第三，民主发展过程中面临的问题不同。
美国的民主制已经发达到对代议制民主提出挑战的阶段，已经到了通过行政改革来缓解其部分矛盾的阶段，已经到了特殊利益集团可以通过民主制操纵公共政策的阶段，已经到了通过立法监督、司法审查可以有效地约束行政权力的运行——以至于可以把行政部门管“死”的阶段。中国在建立有中国特色的社会主义民主制的过程中，其总体努力的方向基本与此相反。中国民主制建设正沿着加强人民代表大会制度建设的思路前进。通过人大制度的建设来推动中国政府“依法治国”的步伐，通过人大制度的建设来约束行政权力的运行，把行政部门纳入依法行政的轨道；中国正在稳妥地通过开拓多种民主渠道（如乡镇基层选举、政治协商、民主评议）来吸纳现代社会过程中产生的新的社会群体进入现存的政治体系。中国努力的方向是如何增强下对上的权力制约，把政治权力（行政权力）纳入依法运行的轨道。美国民主制现在解决的问题是如何摆脱特殊利益集团对政治决策的控制（用塞缪尔·亨廷顿的话说，就是解决“民主过剩”的问题）。中国民主建设现在急需解决的问题正是寻求有效制约国家权力运行的力量，寻求政府决策民主化、科学化的渠道。美国正在考虑解决对行政系统的“过度规制”问题；中国正在通过《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等完善行政法的途径，探索约束行政权力的新路子。可以这样说，中国正在向行政权力运行中注入“民主”要素，美国正在向行政权力运行中重新注入“效率”因素。
这倒并不是说，中国的行政权力运行就很富有效率，美国改革前的行政权力运行就没有效率。只是两者面临的问题不同，改革的侧重点也就不一样。
美国的行政公开制度建设已经到了物极必反的地步。
国会的微观管理、法院的司法审查、特殊利益集团对行政决策的渗透，已经使美国的行政改革提出“政治绝缘”、“放松规制”的改革思路，并在实践中尽力推行相应的改革措施（有的州甚至正在试行半封闭的行政改革决策，以求摆脱立法机构对改革决策的干扰——此点本章第二节已有论述）。
中国的行政公开制度建设才刚刚起步，任重而道远。一些初步的零星的“办事公开制度”，还不具有规范的法律效力，还不能满足“依法行政”的社会需要。美国的公务员制度已经到了淡化职位分类，开始重新探索品位分类的发展阶段，已经开始酝酿压缩职类、职位、职级的改革举措，强调培养通才和增加流动性。中国正在逐步推行公务员制度，正在严格职类、职位、职级的划分。美国政府在行政改革的过程中“放松规制”的取向比较明显，无论是放松对工商业的管制，还是放松对行政系统的规制，都是这样。中国的努力方向基本也与此相反。其实，美国当初对工商企业的管制也是经济、社会发展到一定阶段的产物。只是随着技术革新步伐的加快，信息技术的日趋成熟，原先的管制已经阻碍了生产力的发展，政府、新的经济主体、经济学家共同推动了放松对工商企业的经济性管制，这同样是历史的必然。中国为了推动市场经济的发展要做的正是建立适应市场经济发展的法律及有效的实施手段。包括建立规则并加以实施，降低交易费用，增加商业确定性，刺激生产效率的提高，并控制犯罪和腐败，为了规范市场经济的发展，中国需要的是建章法，而不是破规矩。如1992中共中央提出建立社会主义市场经济体制目标后不久，全国人大常委会便提出制定150多项法律的立法规划。
第四，行政改革的原动力不同。
美国政府行政改革的原动力来自于技术条件的变迁。
来自日趋成熟的信息技术之持续推动。信息技术、信息革命引发社会经济结构的变动；新的社会群体持续对政府管理发生作用力。这种原动力的客观性较强，有一种不可扼制的势头，即呈一种“刚性”特征。中国政府（也包括转型期国家）的行政改革的动力来源于体制变迁的需求，这种体制变迁的需求多是起因于对传统计划体制的否定，而与技术变迁的关系不直接。中国经济体制的变迁源于要发展生产力的需求，而不是已经具有的生产力（技术、信息）对体制变迁的需求，故这种改革的原动力较弱，即呈一种“软性”特征。中美两国直接推动行政改革的力量无疑均是中央政府的政治领导，但最大的阻力似乎有明显的区别：美国行政改革最大的阻力来源于立法机构（因为行政权力增大的同时，意味着立法机构权力的相对减弱）；中国行政改革的最大阻力来源于占有既得利益的行政部门。
上述旨在说明中国的行政改革与美国的行政改革是处于现代化两个不同历史阶段上的制度变革。我们处于现代化发展的较低阶段，美国处于现代化发展的较高阶段。在不同的现代化阶段上具体问题不同，针对具体问题的政策（制度）设计自然不同，两者不能简单类比，两者的改革政策选择多具有不可通约性。我们所做的事情有许多是美国以前已经做完的，美国现在所做的，跟我们改革以前的一些做法（如人事制度中的品位制）相类似。美国等发达国家现在做的许多事情实际上是在经历了一个辨证的否定阶段之后在更高层次上的回归。
人类社会的发展是个自然的历史过程。各国的现代化虽各具有其自己的特殊性，但总有一些共同规律。现代化的低级阶段与现代化的较高阶段总是有机相连。现代化的高级阶段总是由现代化的较低阶段发展而来。各个国家在较低发展阶段所具有的特殊性被剔除之后，就是较低阶段各国现代化具有的共性；各个国家在现代化较高阶段所具有的特殊性被剔除之后，就是在较高阶段各国现代化所具有的普遍性。各国在较低阶段现代化的普遍性与各国在较高阶段所具有的现代化普遍性，就构成人类现代化进程中普遍性的连续体。换句话说，处于现代化较低发展阶段的各国是可以吸收处于同一发展阶段上国家行政改革经验的，也可以吸收发达国家当初与本国大体相当的那个阶段上的改革经验，因为可将同一发展阶段上现代化的共性作为通约要素，作为吸收的根据。作为吸收的中介。
按照现代化发展的一般规律，处于现代化同一阶段的发达国家行政改革经验有共性的一面，可以在经验传播之中相互影响、相互借鉴。事实上也正是如此，自80年代以来的西方行政改革在民营化、中央政府的结构改革、分权和非集中化、压缩政府规模、推行决策和执行的分开、简化规制提高灵活性、加强政治领导、行政最高长官与部门管理者之间签订绩效合同等方面存在着一致性。西方学者认为之所以出现这样的相似性，是因为在相同发展阶段上所面临问题具有相似性（Ingraham，1994），革新只具有相对有限的选择机会（HogwoodwoodAndPeters，1983）；与相对有限的政策空间（GrindleAndThomas，1991）。处于现代化较低发展阶段上的国家在还没有达到发达国家现在发展阶段的时候，是无法真正吸取“超阶段”国家经验的（李景鹏语，1996），也就是说，我们现阶段的行政改革无法直接吸收美国行政改革的经验作为我们的改革政策选择。但从学理上说，发达国家在较高阶段上所出现的问题及其对策选择，在剔除各自的特殊性之后，又反映了现代化的一些共性因素，这些共性因素与较低发展阶段上的国家现代化未来的发展态势有共约之处。所以说，发展中国家又不能对发达国家现代化过程中出现的问题及其对策选择视而不见，否则会给自己的发展带来盲目性。对美国及西方其他一些国家的行政改革也只能采取这样的态度：不能直接生搬硬套它们在特定的历史阶段上的行政改革选择，但可将其做为我们未来发展阶段上的一种“前瞻”来研究，在对其纷繁复杂的具体的改革实践选择过滤之后，提炼其中一些富有启发的理念然后把这些理念，不失时机地注入到现在和将来行政发展之中。如果说研究历史的目的在于“让历史告诉未来”，那么研究处于现代化较高发展阶段上的国家的目的在于“让未来告诉现在”。这就好像现实中的人在计算机上做了关于未来可能的模拟设计。关于未来的模拟不等于现实存在的，也不意味着将来就是如设计的情形，但作为一种知识这有利于人们调整现在的方略。提炼富有启发性的理念在于提高我们的认识水平。“从表面上看，这种认识的提高并没有影响改革的实践，但实际上它不仅仅对于我们掌握现阶段改革任务的程度和分寸是很重要的，而且可以帮助我们适时地提出从低级阶段向高级阶段发展的任务，并正确地推动这种转变”（李景鹏语，1996）。那么美国行政改革究竟能给予我们什么富有启发意义的理念呢？
二、理念上的启发
第一，任何制度变革都是针对特定目标的制度变革。
目标的变化是由一个国家特定的社会技术经济环境的变迁决定的。目标的变化决定了制度变革的方向，也决定了制度设计所蕴含的价值。美国对新政府治理模式的探索所引发的一系列制度变革，实际上为了实现新的历史条件下公众提出的新的目标。说得简单点，美国以前的政府制度设计是针对以“防弊”为主，以防“小人”为主的民主目标，对效率目标关注不足。政府制度运作不是追求效率，而是追求公平、民主；而效率目标是借市场制度运作来实现。现在公众要求政府制度设计既要实现民主目标，也要实现效率目标。这个目标是美国行政改革一直在追求的目标。中国行政改革经常出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环，行政改革的目标不明确是造成这种现象的主要原因。1992年，中国政府在党的十四大上决定把建设社会主义市场经济作为经济体制改革的目标。中国的行政改革从此有了以转变政府职能为核心的改革目标。并在1993至1997年期间大约花了四年左右的时间展开了以转变政府职能为核心内涵的行政改革，从而使改革步伐明显加快。
然而中国1993-1997年行政改革的效果不很理想。原因也是多方面的，但“政府职能”内涵的操作性不强是其中一个很大的原因。在新的历史阶段上“中国政府职能”到底应该是什么，许多部门与地方政府没有一个统一而确切的看法。“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”（摘自中国共产党十四大报告）确实有个具体化的问题。中国市场经济发展的初级阶段问题较多、矛盾复杂可能是另外一个原因。总之，以转变政府职能为核心内涵的中国各级政府的行政改革要取得成功，还须进一步在实践中明确自己要实现的具体目标。
第二，任何一种有效的制度设计，必须能够形成实现特定目标的“情势”。
这样一种“情势”能驱使利益主体非趋向既定目标不可。有时，官僚组织面对一万条使其努力提高效率的规章，不如使其面对一条无形的规则：竞争。美国等西方国家在80年代以后就是靠引进竞争机制来提高公共部门供给公共服务的效率。中国的航空运输市场也是如此。中国的航空业产权仍属于国有，只是在航空运输市场上引进竞争机制，外国航空公司可以进入中国的航空运输市场，便大大提高了服务质量，推动了中国航空运输业总体素质的提高。
中国公用事业的很大一部分问题，恐怕要最终通过引进竞争机制来解决。垄断经营会越来越多地遭到技术革新的挑战，会遇到公众越来越多的抱怨。
从美国联邦与州及地方政府的关系的演变轨迹可以看出，联邦政府始终处于主动地位。支撑联邦政府优势地位的根源在于：分税制保证了联邦政府的财源（联邦政府与州及地方政府的税收提取比例基本保持在6：4左右）。中国政府1994年实行分税制，这其中意义非同小可。1978年以后分税制以前诸种制度安排难以保证中央与地方财政分配的确切比例，尤其不能保证中央政府的财源。税由地方收，地方就有种种讨价还价灵活变通的“对策”，中央政府与地方政府就有扯不完的皮。中央政府为严格执行制度肯定要追加监督，这又增加了监控的成本，增加了交易费用。
现在税源、税种分开，国税局与地税局分开，这种制度设计本身就蕴含了确保中央政府财政收入的内在“情势”。
第三，政府职能的选择必须以社会的需要为前提。
20世纪30年代的政府职能膨胀是当时社会的需求，80年代以来，政府职能出现缩小的趋势，同样是现代信息社会的需求。尽管如此，政府职能还是尽量越小越好。政府权威制度运作的规律，的确不同于市场交换制度的运作规律。西方微观经济学和公共选择理论在学理上对此已做了有力的论证，也被中外各国政府与市场运作的实践所证明。前苏联东欧国家的垮台、西欧福利国家经济发展动力的衰退、美国的长期“赤字”财政、中国计划经济的低效等，均是不争的事实，无需再做过多的分析。政府权威与市场交换运作规律的不同，且两者功能差异悬殊，似乎是处在不同发展阶段上世界各国的一个共性因素。政府与市场都能做的同一件事，政府承担总比市场承担麻烦得多。市场实在不能承担的功能才由政府来承担，这是最理想的选择1996年世界发展报告《从计划到市场》在对转型国家的改革（1989-1995）做了实证分析后，得出结论：“从计划向市场过渡要求大规模的革新政府。政府应从什么都做，什么都做不好，转变为少做些，做好些。”政府职能的选择应该与技术环境、经济环境相一致；应该与政府自身的能力相一致，这是世界各国从成功的经验与失败的教训中得出的最基本的结论。
第四，有些职能非由政府承担不可，也要适当考虑市场制度安排的比例。
建立社会保障制度就是一个明显的例子。政府总要承担公共服务的职能，但这不意味政府独家垄断。美国（英国）行政改革的历程表明，凡是原先政府权威安排、与市场制度安排同时并存的福利项目（如美国的住房福利政策），伸缩性大，改革的难度也小。政府起“掌舵”作用，各种社会力量通过市场机制“划桨”，公私并举，有利于减轻政府现在和将来的负担。
中国政府将逐步建立健全适应市场经济要求的社会保障制度，将逐步承担适应市场经济发展的社会保障（养老保险、失业保险等）、医疗保险、职业培训、住房补助、教育补助等社会职能。这些制度从一开始建立之时，就应该公私并举，政府与市场两种制度安排并存。一方面满足市场经济发展的需要，另外一方面不要使政府在将来背上卸之不去的沉重包袱。中国将来有三个因素可能推动公共服务的膨胀：中国是社会主义国家，公众从意识形态角度考虑可能推动公共服务的增长；中国民主实现程度会越来越高，人们通过民主机制可能向政府表达越来越多的公共服务要求；公共服务供给过程中的内在矛盾（成本和收益的分离）会推动公共服务的膨胀。中国面对发达国家的福利困境，应该未雨绸缪。应该设计各种显示人们对公共服务真实偏好的制度（如住房的付费政策）。政府利用社会力量的前提是，社会必须有力量、有资源。中国现在还不可能大规模地利用社会力量来参与公共服务的供给能力，但应该逐步设置这样一种制度框架，能够吸引不断壮大的社会力量来持续地参入到公共服务的供给过程中来。
第五，寻求推动行政改革与机构改革的持续动力。
信息技术的日趋成熟是持续推动工业化国家行政改革内在动力。经济体制的转型是推动我国政府机构的内在动力。但市场经济发展过程中必然带来的政府部门的利益结构变动，是我国行政改革的一种直接的较为持久的动力。
寻求制度变革的动力（利益群体），又要防范利益集团对公共政策的操纵。无论是哪一个阶段上的制度变革，都必须有动力主体的推动，否则无所谓制度的变革。中国的行政改革的动力主体最明显的是中央领导的推动；次之是基层民众的需求拉动。较为不明朗的是政府与企业的互动、政府部门之间的互动过程所生发出来的力量。中美两国的行政改革均是旨在改变政府治理模式的制度变革。这种制度变革是为获取新规则下的潜在收益。但这种潜在的收益不可能只在中央领导和基层公众之间分享，而是在中央、处于中间层次的各政府部门与公众之间分享。然而，对潜在收益的预期以及对潜在收益的实际分配，可能是不均衡的。一方可能首先突破规则（有时造成局部的政府控制失效），这首先突破规则的企业或政府部门就可能是行政改革的一种持续的推动力量，直到形成一种各方基本能达成一致的新政府治理模式。互动的过程本身就是一种力量的源泉。互动过程本身生发出来的力量（社会群体）具有自然演进的特点，具有持续性诱使新机制生长的特点。政府应当抓住任何一个可能导致制度变迁的时机，运用公共政策诱导推动自发的变迁，并借适当的时机将相应的公共政策制度化。当然，将可变的公共政案上升为较为稳定的法律是将公共政策制度化的一条重要途径。
1984-1990上海股票市场发展的案例、中国外汇市场由乱到治的历程都说明政府与民间利益主体之间的互动是制度变迁的重要力量。（陈郁在《制度变迁、市场演进与非正式的制度安排》分析了上海股票市场由乱到治的案例。请见《中国社会科学季刊》，1995年冬季卷，总第13卷，类似的案例请参见《中国制度变迁的案例研究》，上海人民出版社，1996年版。）中国今后的重点是如何抓住政府部门内部利益结构变动的机会来促成制度的变迁。使市场经济发展过程中必然带来的政府部门利益结构变动，成为行政改革的一种动力。美国政府自80年代以来的行政改革，除放松管制外，联邦政府理性推动的改革所取得的成果都是有限的。相反，各州及地方各自的探索和演进却取得了意想不到的成果。
从总体上说，市场经济的主体发展过程中孕育出来的新的社会群体（如企业家群体、商人群体、管理者群体）是最终推动中国行政改革得以成功的力量。政府应该利用这种力量，但不能被这种社会群体所操纵。这也许是中国未来面临的一个课题。政府毕竟是公共权力的代表，应该代表公共利益，不能向特定的利益群体倾斜，从而失去政府的自主性（塞缪尔。P.亨廷顿语）。
第六，正确处理行政改革与政治改革的关系。
各国的普遍做法是：首先以行政改革代替政治改革来解决部分问题。这只能缓冲矛盾，但不能最终解决矛盾。
其次，政治权威的支持力度是行政改革能否顺利进行的重要因素。
美国的民主制运作过程所出现的问题，在信息时代显得更加突出。但美国政府采取以行政改革来代替政治改革从而部分地解决政治问题的做法。行政改革实际上起到了缓冲矛盾的作用，但不能最终解决矛盾。美国的行政改革只能部分解决政府能力的提高问题，但它无法完成重塑美国政治制度的使命。美国行政改革只能使美国民主制的问题显得更加突出，它也必将引起美国民主制的重塑。也许社会经济科技对上层建筑所提出的挑战，首先表现在对行政体制的挑战，毕竟行政体制与社会经济、科技的关系比较政治体制与它们的关系更近一些。中国的行政改革实际上也是作为政治改革的一部分而出现的。中国的行政体制与经济体制的关系更加密切。要变革经济体制，须首先变革行政体制。但行政体制的改革过程诱发出一系列的因果链条。行政改革、政企分开、市场的发育、新利益主体的出现、个人权利的增长、国家与社会关系的调整，必然要反映到政治层面上来。简言之，行政改革发展到一定的历史阶段，必然导致政治改革。这段时间也许长短不定，但却是不以人的意志为转移的。在行政改革能解决一些问题的时候，政治改革不要盲动；行政改革所引发的新的因素使行政改革不能通过自身来解决的时候，只有稳步推动政治改革了。
（第二节具体层面的借鉴
同处于信息技术的时代（尽管成熟程度不同）；行政管理的的发展有其一般的规律；权力的运作有其共同性的普遍规律；政府权威制度与市场交换制度的运作在各国有其同性的一面；公共物品的生产与供给有其共同的规律；官僚组织的弊病有其共同性。上述六个要素决定了国外行政改革做法对我国的行政改革会有一些直接的借鉴。
包括美国在内的西方工业化国家的行政改革，其实质是在探索适应信息技术时代的新的政府管理模式。换句话说，政府公共行政必须采取相应的对策来适应信息技术的日趋成熟带来的挑战。当然，我国的信息技术的成熟程度相对于美国等工业化国家来说，要低得多。但同处于信息技术的时代，政府公共行政改革的若干对策应该具有相似性（目前，中国学术界出现了知识经济时代的概念。笔者认为，信息技术的日趋成熟必然带来知识经济时代的到来。如果用“知识经济”的概念来说，美国等工业化国家80年代以来的行政改革就是为适应知识经济时代的挑战而采取的相应对策。）。
一、信息技术时代要求逐步改变政府的组织结构与行为模式
在信息技术时代，公民要求得到高质量、多样化、快速高效的公共服务；要求将官僚组织变为更富灵活性与参与性的“学习性组织”；可围绕某一具体任务组成跨部门、跨系统的协作性组织；可用竞争型的合同制管理来部分代替官僚制管理；可用以绩效预算体制来代替传统的预算体制，来提高公共项目的质量；适当引入项目主办制，提高决策执行的效率；可引入公务员管理的灵活机制，提倡公务员为公共利益而奋斗的企业家行为。
信息技术时代要求政府职能应该以政府科学技术及教育职能为中心来进行有机配置。
政府职能的定位必须以社会的需要为基础。市场经济下的政府职能必须服从与服务于市场经济的发展。信息技术时代的政府职能应以推动知识创新为价值导向。信息技术的日趋成熟加速了知识经济时代的到来。知识经济是一种新的经济形态，它以知识和信息的生产、分配、传播和使用为基础，以创造性的人力资源为依托，以高科技产业和职业为支柱。知识经济时代在客观上要求政府突出其科技教育职能，为整个国家和知识创新提供一个直接的推动力量与宽松环境。
政府职能应该以政府科学技术及教育职能为中心来进行有机配置。政府职能一般分为政治与行政管理职能、经济职能、社会职能、科学技术及教育职能、地方行政职能。
中国的政府职能也不例外。这五项政府职能都重要，但在信息技术时代，政府的科学技术及教育职能尤为重要。其他几项政府职能应该以政府科学技术及教育职能为中心来进行有机配置。
政府的政治与行政管理职能：政府的政治与行政管理机构应该为经济的发展服务；其机构设置应该适应经济发展的需要；其运转成本应该尽可能的低廉；来自于社会的政府提取应该服务于社会，服务于公共利益。而不是在服务于社会，投资于经济发展之前，被政府官员消耗殆尽。简言之，为政府的政治与行政架构付出的成本越低，一个国家越有实力（财力与精力）投资于科技与教育的发展。
政府经济职能：政府应该改变计划经济的模式，改革投资的行政审批体制；真正减少政府配置资源的份额，使市场在资源配置中起基础性的作用；应及早在国内放开对电信业等垄断行业的管制，因为对电信业等垄断业的政府管制已经阻碍了高新技术的产业化步伐，阻碍了生产力发展；政府应在财政、金融政策方面有针对性地扶持高新技术产业的发展；政府应为高新技术的发展提供良好的规则环境（法律规则与知识产权保护规则）与基础条件。
政府社会职能：社会福利职能是社会职能的核心。政府社会福利职能的有效实施是建立社会安全网的一个必要的条件，是市场健康发展的基本条件，是现代人权发展的必然要求。但社会福利是要进入商品成本的，是需相应的政府支出的。所以说，政府社会福利职能的配置有个“度”的问题，否则也会阻碍生产力的发展。正当我国建立、健全社会保障制度之时，美国及欧洲国家均在千方百计地压缩社会福利，其实，理由很简单，他们在摆脱社会福利的“过度”负荷，而集中精力于推动高新技术的发展。
二、决策与执行分开是提高决策质量与执行效率的关键
这是工业化国家机构改革的一条重要原则。在工业化国家政府管理的发展史上，立法部门的决策职能与行政部门的执行职能的分离，可谓决策与执行的第一次分离；随着这些国家现代化进程的推进，行政过程中又出现了决策与执行的第二次分离。
从目前看，行政过程中决策与执行的第二次分离主要有两条路径：美国的公私合作模式与英国的建立执行局（法定机构）模式。
公私合作模式指的是，政府决策，私营部门参与执行决策的模式；英国建立执行局（法定机构）模式指的是政府核心部门制定政策，执行性机构来执行政策的模式。公共部门建立以绩效为基础的执行机构并同它们签订正式的合同，允许它们在人力和财务管理上有较大的管理灵活性，但要求它们对后果负有较大的责任。瑞典和其它一些北欧国家长期以来都把内阁各部同具有特殊目标的机构（可称为执行性机构，或法定机构）区别开来。90年代的英国近273的公务员已经转到100多个法定机构——执行局。澳大利亚、丹麦、爱尔兰、瑞典、新加坡、牙买加等国在80-90年代有类似英国的实践。
中国的国情决定了我们不可能大规模地利用私营部门的力量来参与执行政府决策。从未来的发展着眼，国外成立法定机构的作法对我们的行政改革选择有一定的借鉴意义。
可从以下三个层面来论证上述观点。
第一，法定机构的组织性质决定了它有着独特功能优势。
1、法定机构的界定
法定机构是指一种类型的机构，目前还没有统一的定义，大体上可以把其内涵概括为：指按照一定的程序设立的，不属于政府职能机构部门序列内（但可以归口政府部门管理），又承担具体的执行性职能的行政机构。属于中介组织的一种。法定机构的三个基本要素是：依法设立、承担具体执行性职能、业务相对独立。
传统意义上的行政机构在政府正式序列内，属政府部门，而法定机构一般不在政府序列。传统意义上的行政机构由政府财政拨款，法定机构则可采取政府拨款、补贴、收费等形式。
无主管部门的法定机构的首席官员只对政府首脑负责，有主管部门的法定机构的首席官员只对部门首长负责，其它部门或部门内的其他业务司局与法定机构没有领导和指导关系。法定机构不具备决策权。法定机构的设立、变更都需经严格的法律程序，传统意义上的行政机构则不一定。
在内部管理等方面，法定机构具有较大的独立性、自主性。
2、法定机构的功能优势
法定机构的组织性质与组织特点决定了它有自己的若干职能特点与职能优势。
首先，它可以在满足社会需要的前提下压缩政府规模。
在现代社会之中，一方面，公民要求政府越小越好；一方面公民对政府功能输出的需求丝毫没有减少，如，要求政府保护环境、维护公共卫生、保证产品质量安全等，但政府又不能无限制地扩大规模，组建集技术性、专业性、监管性、服务性于一体的法定机构，是解决这对矛盾的一种有效办法。法定机构不属于政府职能部门序列，工作人员不全是公务员，有多渠道的经费来源，政府对其依法管理，因而是一种不可替代的组织形式。法定机构执行的是政府的职能，执行核心部门制定的政策。另外，法定机构具有依法成立与废止的特点，有利于政府对其发展的规模与方向进行有效的调控，从而避免政府部门发展日久，容易形成尾大不掉的部门利益之格局。
其次，与决策机构之间可以形成有效的内在的监督机制。
法定机构担着大量的行政性事务，掌握着相当一批财政资源，掌握相当一批处理公共事务的信息资源。根据干多少事就有多少权的原则，法定机构实际拥有较大的权力。
这就引起法定机构与决策机构之间权力的一种很微妙的互动作用。决策机构规模较小，权力相对弱化，这驱动了决策机构有内在的动力去监督约束法定机构。当然，这种决策机构对法定机构的制约不排除其他监督机制的作用，相反，它这种监督可以起到催化剂一样的作用，它可以强化其他监督机制的力量。这种效果已经被中国海南省洋浦管理局建立法定机构的实践所证明。
第二，法定机构可能成为政府职能转移，人员分流的一个重要组织依托。
目前，英国有68%的公务员在法定机构中工作。我国的政府职能要转移到社会中去，但我国的中介组织不发达，素质不高是个不争的事实，与其转移到一般的社会中介组织，不如转移到法定机构这一特殊的中介组织（当然需要组建）。
美国是法定机构的故乡。独立机构是美国的法定机构，它独立于内阁部，直接对总统负责。它的建立在很大的程度上受到了政治与行政两分法思想的影响。立法机构与政治家制定政策，公务员执行政策。独立机构适应了行政现代化对高效率的追求，推动了美国政府管理的现代化和科学化。欧洲许多国家在二战后着手建立独立行政法人。
其主要目的同美国当初建立独立机构的目的有一致之处，即政事分开，提高政策执行的效率。20世纪80年代以来，英国建立的执行局、荷兰建立的特别管理局、丹麦建立的契约局与美国建立独立机构的用意有异曲同工之妙，同时，在新的时代条件下又增添了转移政府职能，促进政府人员分流的新目的。
特别是对英国来说，创立执行局这种法定机构为政府职能转变、机构改革、人员分流创造了条件。20世纪80年代以来，英国在独立行政法人的基础上，又创立了执行局，它相当于行政事务公法人和实施管理的公法人。英国法定机构成为英国政府职能转变的的依托，成为机构人员精简分流的去处，成为提高行政效率，优化政府管理的中心环节。
英国政府各部一度存在政策制定与政策执行不分的状况，这种做法不仅不利于各部部长有效地履行民主责任，同时也降低了政策执行的效率。针对这一弊端，英国政府开始实行新的政府管理模式，将政策制定和政策执行职能分开，在部里建立执行局，专门负责行政事务的执行，而部长则只负责核心决策事务，不再对日常操作性的决定负责。
1988年2月18日，英国首相撒切尔夫人宣布批准《改善政府管理的下几步措施》，创立执行局的改革正式开始。
第一个执行局是1988年8月1日创立的车辆检查局。最大的执行局为社会保障部的福利救济局，雇佣64，000名公务员。最小的为米尔顿会议中心，只有25人。
1.框架文件
规定执行局的任务、目标和使命，执行局首席执行官的职责和权限，执行局在人事管理和预算管理方面的独立性和自主权。
框架文件每年由部长和首席执行官协商确定，特别是就年度预算和工作指标部分认真磋商、谈判，既保证有相当程度的工作压力，又不致于协商太难而无法实现。框架文件实质上是首席执行官在部长面前立下的年度军令状。首席执行官要对年度工作指标和任务的完成情况负责任。执行局与原来所属部门的隶属关系不变。首席执行官要向所属部的部长汇报工作，但在日常管理中享有很大自主权限和独立性。
2.首席执行官
首席执行官为执行局的首脑和负责人，通过公开竞争招聘产生，级别通常为副次官，3级公务员。
可能由高级公务员担任，也可能由私营公司高级主管担任。首席执行官应聘时要与部长签订为期4年的任职合同，合同到期，如果称职可以续签，如果不称职，则解聘。所以首席执行官面临具大的工作压力和精神压力。作为对丧失就业稳定性的补偿，首席执行官的工资报酬较高，并且在框架文件规定的范围内享有相当大的自主权和独立性。与传统高级公务员默默无闻、保持低姿态的作风相反，首席执行官具有较高的社会知名度，要答复议员的书面质疑，接受电视等新闻媒体的采访和报道。执行机构中除首席执行官外，其他公务员不必签合同，他们的地位和身份仍是公务员，但工资报酬取决于工作绩效，不再是吃大锅饭，干好干坏一个样，从而，人人有压力，人人有动力。
3.其他
执行局每年年终都要提交工作报告和财务报告，除敏感内容外，执行局还要公布下一年度计划，所以管理透明度比较高。
办公地点：执行局可以自行决定办公地点。
就业服务局是较大的执行机构，有42000公务员，为降低租房开支，该局已将总部从伦敦迁到设菲尔德市，只在伦敦保留几十人的办事机构，负责同就业与教育部的联系。42000人中，有80%在全国各地的1100多家就业介绍所工作，总部只有1800名公务员。
内阁部的政策制定者与执行局首席执行官以及公共服务承包者的关系线条是：内阁部部长——执行局首席执行官——承包商。
执行局成为吸纳公务员的主要组织，执行局为精简内阁部门的人员和简化政府职能创造了条件。截至1995年底，共有97个执行局吸纳了27.7万中央政府公务员，占英国所有公务员的68%。等改革任务完成后，将有79%的公务员在新建执行局里工作。大约有21%~的公务员在执行局之外的组织工作，其中1106与执行活动有关，10%则构成各部政策核心。这就为精简内阁部创造了良好的条件。
执行局提高了政策执行的效率。从改革效果角度来看，英国政府执行局，其最明显的结果是建立了大量的负责日常管理的半自治性的执行局。中央部门得到精简，精简后中央各个部门的政策制定任务与执行局的日常管理运作分开。这些执行局相对独立，在政府确定的目标和绩效指标的框架内运作。这些执行局的首席执行官实行经理负责制，经理职位向全社会开放，竞争录用。一但录用，也不意味着终身录用，而只是临时雇佣。于是英国的公务员制度开始走向联邦化，核心层负责政策制定，日趋增多的执行机构负责管理。执行局大力推行公共服务的市场化，在公共服务领域引进竞争，以合同出租的形式选择公共服务的最佳提供者，确保纳税人的公共资金取得最大价值。政府公务员更加注意成本效益问题，高级文官更加富有创新和企业精神。
目前，内阁部长与执行局的关系不甚清晰带来了一些问题。一方面，内阁部的政策制定者负责选择承包商，限制了执行局的管理自主权。另一方面，执行局的政策执行也确实出现了一些失控现象。英国的执行局改革并没有完全实现中央政府的组织模型的转变，即从直接的部长对所有政策和执行活动负责的模型，转向部长只对核心政策功能负责，把对操作事务的责任授予执行局的新模式。实际上，1988年以前，英国政府的部长并不对所有执行活动负责。
经过建立执行局的改革之后，所有的部也不会简单地都实现政策核心与执行局的绝然分离。内阁部也面临着协调执行局之间关系的重任。
转变政府职能是1998年开始的中国新一轮机构改革的着力点。在转变政府职能的过程中，政府的职能部分转移到市场，部分转移到地方政府，部分转移到社会中介组织。政府职能转移的三个方向是大势所趋。但我国社会中介组织的素质普遍不高，笔者倾向于组建部分法定机构来承担一些政府外移的执行性职能。
中国有着建立法定机构的初步实践探索。为适应开发区市场经济体制的要求，海南洋浦管理局借鉴国际上的行政改革经验，按照决策与执行相分离的原则和以市场配置资源的原则，试行设立了法定机构。他们对法定机构的界定是，它是根据制定的规章制度，授权代行部分执行性和服务性职能的机构。洋浦开发区法定机构的设立一般要求三个条件：一是在传统体制下属于政府职能部门承担的行政执行性、服务性职能；二是开发区已经对履行上述职能产生了大量的需要；三是制定出法定机构赖以运作的必要规则。
法定机构由管理局（开发区政府）依法设立，其负责人由管理局各职能部门提名，开发区行政首长任免。法定机构在行政上得到归口管理局各职能部门指导和监督。法定机构在授权范围内有依法独立履行职责的权利，政府职能部门无权干预其职责范围内的正常业务活动。在人事管理上，法定机构实行职员制度，职员身份为合同制，职务为聘用制。法定机构负责人可以从公务员委派，也可以公开招聘。
法定机构过渡性阶段可以实行全额预算、差额预算和财政补助单位；随着行政体制完善，区内事业的发展，法定单位将逐步实行自负盈亏的财务管理。
洋浦开发区目前设有职业服务中心、规划建设服务中心、社会保障局、机关事务管理局、渔政渔监处等5个法定机构。法定机构的设立，不仅精简了政府职能机构，精干了公务员队伍；而且降低了行政运行成本，节约了开支，提高了效率，扩大了社会服务功能；同时加强了监督，促进了政府机关廉政建设。
第三，建立法定机构可能成为我国事业单位的一个改革方向。
我国的事业单位可划分为公益性、企业性和管理性三类。公益性的事业单位可以由政府保证，企业性的事业单位可逐步走向市场化、社会化的道路，但具有行政管理职能的管理性事业单位（如基层派出所、工商所等基层执法机构），不宜采取上述两条改革途经，否则可能加重普遍存在的行政机关事业化倾向。建立法定机构，“还权与于政”是一种现实性的选择。
三、将推行公共服务市场化作为中国行政改革的有机组成部分
推行公共服务的市场化，是美国等西方工业化国家自20世纪80年代以来行政改革的主题，也将是下一个世纪行政改革的一个重要趋势。公共服务的市场化主要有三方面的内涵：政府对公共服务的决策与公共服务的具体供给（执行）分开；在公共服务的具体供给过程中引进竞争机制（竞争主体多元并存）；消费者具有选择的权利与选择的机会。
提供公共服务本来是政府的专利，为什么公共服务供给也能市场化？究其原因有以下五点：
第一，政府权威制度与市场交换制度各有自己的功能优势与功能劣势。
政府权威制度的最大的功能优势是，通过公共选择的过程来制定公共政策，提供公共物品与公共服务（特别是产权界定与竞争规则的制定）；最大的功能劣势是，难以实现资源的有效配置。市场交换制度的最大功能优势是，通过经济理性人在市场交换过程中个体选择过程，就可实现资源的有效配置；其最大的功能劣势是难以消除外部效应与保证社会公平。政府权威制度与市场交换制度的内在结构决定了其各自的功能优势与功能劣势，这是不依人的意志为转移的，也不依国别的不同而不同，中西皆然。
公共服务的市场化恰恰是利用政府权威制度来就公共月艮务的数量与质量进行决策，利用市场交换制度来提高公共服务的供给效率；前者的政治过程体现公平，后者的市场过程体现效率；公共服务的市场化能够较好地体现公平与效率的统一。
第二，公共服务供给过程的内在规律决定了必须寻求约束公共服务内在膨胀的制度安排。
体现在公共服务供给过程始终的一条规律就是，公共服务的成本与收益具有相分离的特点。这个特点容易诱使当事人采取“搭便车”的行为，从而容易导致公共服务的浪费，直接损害了纳税人的利益，甚至减少了公共服务直接受益者的福利。
公共服务的市场化不可能解决公共服务供给过程中所有的矛盾，但它可以解决其中的下列矛盾：
通过决策与执行的分开，扩大参与公共服务供给的主体数量，以私补公；通过在公共服务的供给主体之间引入竞争机制，提高公共服务的供给效率与供给质量；“天下没有免费的午餐”，通过消费者的适量交费机制，可以约束公共服务的内在膨胀趋势；通过公民参与公共服务的供给，可以增强对行政官员的监督力度。
公共服务的内在规律的具体表现在各国可能略有差异，但它不影响我们遵循公共服务的内在规律来更好地履行政府的公共服务职能。
第三，公共服务具体形态的经济特性存在差异性为公共服务的市场化在客观上创造了条件。
可以从竞争性的大小与外部效应的大小两个纬度刻划公共服务具体形态的经济特性。所谓的竞争性，是指减小对一部分用户消费的供应可使另一些用户获得这种供应的特性。所谓的外部效应，是指某物品的成本内部化与收益外部化的特性。
1、一个物品（或一项服务）的竞争性越小（甚至具有完全的非排它性），而且外部效应越大，则该项物品或服务的公共性越强，这样的物品和服务越接近纯粹的公共物品和公共服务，如，交通标志、国防、街道清扫、社会秩序。这样的物品或服务基本上没有市场化的可能。
2、一个物品（或一项服务）的竞争性越大，外部效应越低，而该项物品或服务的公共性越小，私人性越强，这样的物品和服务越接近纯粹的私人物品与私人服务，如，衬衣、苹果就是纯粹的私人物品或服务，电信服务就接近私人服务。这样的物品与服务市场化可能性最大。
3、一个物品（或一项服务）的竞争性越小，且外部效应越低，则该项物品或服务越具有局部公共性质，这样的物品和服务越接近“俱乐部”的物品或服务，如，城市间高速公路（收费公路）就是典型的“俱乐部”物品，这类公共服务比较容易推向市场。
4、一个物品的外部效应越大，竞争性越大，则该物品越具有公共财富的性质，如地下水、城市道路，这类公共服务不容易被推向市场化。
绝大多数公共服务的特性应在私人物品、公共物品、俱乐部物品、公共财富四个要素形成的矩阵中来界定。
第四，推行公共服务的市场化是提高民主实现程度的一条重要途径。
从政治民主走向行政民主是民主发展的一个新阶段。
公共服务的市场化是20世纪80年代以来行政民主的一项重要内容。
民主的实现程度在任何国家都有一个由低级向高级发展的过程。所谓民主，离不开处于多数的被管理者对处于少数的管理者的制约。美国等西方工业化国家被管理者对管理者的制约，是通过两个环节来实现的：首先，公民通过选举这一核心手段来制约政治家；政治家通过制定法定程序来约束行政官僚。简言之，公民主要是通过政治家来约束行政官僚的。其政府治理模式的基本假定是：缓慢的民主决策过程与高效的行政执行相辅相成，即立法可以民主化，行政必须集中化。公民的政治地位与行政地位实际处于一种不平衡的状态。一方面，个人是国家的公民，处于积极位势，作为公民的个人，可以在政治权力面前，意气风发，指点江山；另一方面，个人在行政组织前处于被管理的地位，在行政权力面前应该俯首贴耳，服从管理。个人的政治地位与行政地位之间的失衡状态只能依靠法庭特别是行政法庭来调整。长期以来，学术界在有关公民与国家的关系讨论中，较多地关注统治者与被统治者的阶级关系，较少地关注行政与公民之间的关系；关心民主问题的学者，格外关心公民行使选举权、被选举权、陪审权等政治性权力及其限制问题。随着现代化进程的推进，现在的公民不仅要求制约政治家，还要求制约行政官僚，不仅要求参与政治过程，还要求参与行政过程，特别是公共服务的供给过程；不仅要求间接民主，更多地要求直接民主；不仅要求政治民主，而且要求行政民主。在工业化国家行政与公民的关系发生了新的变化，越来越多的行政决定要采取合约的形式；行政组织在提供有些公共服务时，不再受制于行政自由裁量权，而取决于公民的需要即公民的授权；通过行政听证（如美国）、行政公决（如瑞士）以及“公共质询”（如法国与英国）等行政参与制度，提高行政公开的实现程度。其中，公共服务的市场化使公民最直接地参与行政过程。
第五，政府与社会的互动是推动公共服务的市场化进程的现实动力。
政府有推动公共服务的市场化的动力。各国政府面临的一个普遍困境是，政府要在财政资源有限的状态之下必须为公民提供必要的公共服务；公民对公共服务的数量、质量、多样性与时限提出了越来越高的要求，政府行政组织却不能有效地满足公民的要求。政府要摆脱这种困境，也只有借助社会的力量，借助市场的力量，借助公民的力量有效地输出公共服务。此时的政府，已经没有必要事必躬亲，亲自“划桨”，而应该以公共利益为依归，超然物外，通过一种合理的机制“激活”社会的力量。
企业具有承包政府业务的巨大动力。与政府做生意有诸多的好处，此处不作深究。更关键的是，由于信息技术的日趋成熟，原先只有政府才能作到的事情，现在企业也能作得到，有一些技术性较强的事务，政府直接做不到的，企业能够直接作到。
中介组织有参与政府公共服务供给过程的持续动力。
中介组织是连接政府与社会、政府与市场、政府与企业的中介。中介组织的这种组织特点决定了它愿意参与政府公共服务的功能输出过程。中介组织特别是一些非赢利组织参与公共服务的供给过程，与企业参与公共服务的供给过程有着很大的不同。一般来说，前者以互助与仁爱作为内在的动力，后者以利润的追求作为内在的动力。
中国公共服务的市场化是我国转变政府职能以及转变公共服务供给方式的必由之路。我国公共服务的市场化虽已初露端倪，但远远不能满足社会发展的需要，与发达国家的公共服务市场化的发展相比，有相当一段距离。那么，公共服务的市场化的路径选择到底有哪些？中国公共服务的市场化到底有哪些路径可以选择？
从垄断局面到非垄断的竞争局面可有不同的制度选择。这是由不同的国情决定的。这里的国情有三重内涵：
私营部门的能力；政府管理私营供应者的行政能力；对公私合作的认同程度。公共服务市场化的方式与程度在中国与美国是不同的，这是大家的共识。下面是带有普遍性的公共服务市场化的三种制度设计。
其一是商业化的制度设计。
商业化的制度设计的假设与前提：民营部门还没有足够的能力来代替政府供给公共服务；还对政府供给抱有足够的信心。其具体设计有两条途径：
公司化：具体步骤为政企分开，将原有部门进行公司化改造。公司化改造后，主体受私法，而不受公法的制约。中国的电力部向电力工业总公司的演变基本上体现了这个过程。
合同化：政府与提供某一具体公共服务的部门签定绩效合同，约束改革服务的成本与质量。必要时，可与多个部门签订合同，以引发部门之间的竞争。
其二是市场化竞争性的制度设计。
业务分解是公共服务市场化的一个前提条件。业务分解包括水平分解与垂直分解两种。电信业务中的地方长途电话与全国长途电话业务的划分；无线蜂窝式电话业务与有线电话业务的化分就属于水平分解；电力生产与电力输送业务（厂网分开）的分解就属于垂直分解。
市场化竞争性的制度设计有四条途径：
来自替代品竞争：如高速公路与铁路之间的竞争，可以提高双方的服务意识与服务质量。
放开基础设施市场上的企业竞争（放松管制）：即放松对电信业、铁路、航空、汽车、天然气的行业准人，中国南京市公交行业1998年率先打破了行业垄断，将公交行业率先推向了市场，取得了很好的效果。政府不追加投资，而是借助市场的力量优先发展了公交，政府、企业与群众都满意，这是典型的正和博奕之案例。
为市场进行竞争：不是为了直接争取市场上个体消费者而竞争，而是为了获得向整个市场提供服务的权力而展开竞争，租赁或政府特许就是创造这种制度设计的具体办法。为了支持高速公路，政府往往特许投资主体通过一定的收费体制来实现自己的收益权。投资主体在政府的规制下，一般是按照成本最低、收益最大的原则来进行道路的建设、维护与管理。在这种新形势下，我国原有的那种成本高昂、效率低下的交通管理体制，就到了非改不可的地步了。
垄断企业的民营化：这是一种普遍的作法。电信企业的民营化最为普遍。值得注意的是，中国电信业的民营化不一定就意味着私有化，它更多地意味着打破电信业领域的垄断，通过竞争主体的价格与服务组合的竞争，提高电信业的现代化技术水平与服务水平，提高用户的满意度，如中国联通的出现，首先打破了中国电信独家垄断的局面。当然，中国联通也不是由民间资本初创的，它也是由原来的八个政府部门联合创建的。这是由中国的国情决定的。
其三是分权化的参与制度设计主要是指公民参与地方公共物品的供给。
可以得出这样的判断，由于中国民间的力量比较薄弱，政府管理私营部门的行政能力相对较低，公私合作的共识还不强，我们国家公共服务市场化的范围比美国等西方工业化国家要窄一些，步伐也要慢一些。但我国政府应该在指导思想上把公共服务的市场化纳入行政改革的规划，将公共服务的市场化与政府职能转变、政府机构改革协调统一起来。
四、正确把握政府间的纵向分权的基本规律行政改革往往引起中央政府与地方政府之间的纵向分权。中央政府与地方政府之间的分权，是中央政府将若干权力（法规制定权、财权、项目管理权、人事权等）下放到地方政府，从而使地方政府较以前实际有更大的权力。
政府纵向之间的分权的主要原因是：中央政府相对集权的必要性已相对降低。分权有利于分散中央政府的财政与决策负担。分权有利于增加地方的积极性与责任心。
分权既有利于满足公众多样化的需求，又能显示公众对公共服务的真实需求。
第一，分“事权”（即管理公共项目的权力，有条件地制定公共服务供给规则的权力），不分“财权”，是美国等西方工业化国家80年代以来分权的一条共同规律。
分“事权”，实际上是分散负担；控制财权，实际上是为中央政府宏观调控奠定财力基础。
法、日、新、美是西方较早全面推行权力下放的国家。
法国：1982年3月2日，议会通过法律正式开始了以权力下放为重要内容的地方分权改革。它涉及到决策权、管理权的下放，地方议会作用的扩大，政府财政预算、税收功能的重新界定。实际上重新界定了中央与地方权力界限，以及权力运作的框架。
日本：80年代以来日本分权的特点是，事权相对分散，财权相对集中。国税70%归中央，地税30%归地方的格局没有中断。另外，日本地方政府也在不断推行下放权力的改革。县以下地方政府积极推进行政改革。
德国：分权表现在两个方面：一是加强地方直接民主的力度，因为直接民主在地方和区域范围内最有效；二是强化地方政府对公共服务供给方面的决策权。
美国：80年代里根政府，奉行的是保守主义分权观，推行的是旨在压缩社会福利项目、分散联邦政府负担的分权实践。变部分分类补助为整笔补助、税制改革、解除规制是里根政府实现有限的政府间分权的三条途径。克林顿政府“注重社区”、“强调结果”两个新的分权动向，标明分散负担、分散权力不是目的，满足公民需求才是真正目的。
第二，必须要设计中央政府与地方政府良性互动的规则，以及使地方政府的能力足以承担分权后的责任，这是发展中国家和转型国家的分权实践健康发展的两个要素。
在某种程度上说，地方政府在分权过程中的自律程度是分权成败存亡的首位因素。
信息技术所提供的条件以及公民在信息时代的新要求是分权的推动力。80年代的下半期，哥伦比亚等南美许多国家改变了长期以来中央集权的传统，开始走上了权力下放和政治改革的道路。新政府改变了方针，把社会服务的供给移交给地方一级。但许多国家的分权往往是政权变动之后放松政治控制的一种结果。前苏东国家、80年代末的阿根廷和巴西以及90年代的南非就是如此。这类分权过程容易滑向“分裂”。
转型国家与发展中国家由于不具备完善的中央与地方权限划分的制度安排，中央权力控制一放松，就容易出现分权过程中的失控现象。最重要的是财政、金融的失控，资源有效配置的失控。印度与巴西是可以佐证的案例。印度中央政府税基太小，政府能力下降；80年代-90年代巴西权力下放扩大了财政赤字。
第三，必须正确处理政府间分权与政府与市场分权之间的关系。
20世纪80年代以来，美国联邦政府向地州与地方政府分权的同时，政府也向市场分权。值得一提的是，并不是政府间的分权不一定导致政府与市场之间的分权。反之亦然。如，80年代英国撒切尔政府中央从地方集权的同时，政府却向市场分权；中国封建割据时期，中央向地方分权的同时，政府却对市场集权。当然，30年代美国联邦政府集权的同时，政府也从市场集权，两者权力运作的方向是一致的。
中国自改革开放以来的政府间纵向权力调整历程表明，政府间的行政性分权必须与政府和市场之间的经济性分权协调发展，经济才能持续发展。简言之，中国的政府间分权必须以市场化为导向。
改革后的中国政府间纵向权力调整是改革前政府权力纵向调整时历史延续。
历史是割不断的。改革前高度集中的计划经济体制并没有否定地方分权，相反这是该种体制的一种必然要求。
高度集中的指令性计划体制是中央政府运用行政力量和行政办法集中配置资源的一种体制。但自上而下的指令性计划只能以地方为中介才能实现。因而地方分权是计划经济得以运行的重要条件。当然这种地方分权是以计划经济为基础，它不能解决微观主体的活力与资源合理配置问题，往往与中央的计划产生矛盾。如果中央集权过多，会影响地方的积极性和灵活性，导致经济计划的僵化；如果地方分权过多，则又会造成严重的分散性和盲目性，破坏中央计划的完成，结果只能是集权与分权的不断循环。中国改革前中央与地方关系的一个重要特征是行政权力分割上的不稳定的收放循环，由此形成所谓的条条块块之间的矛盾。第一个五年计划后期开始向地方分权；1961年中央又恢复对中央的集权，1966年又开始向地方分权。可以这样说，周而复始的权力收放循环不仅仅是一种行政权力的上下转移，事实上了培育了地方的利益意识。地方政府开始成为利益主体。这种状况对改革开放后的纵向权力调整产生了深远的影响。
从中央与地方的关系看，1979年之后至1992年邓小平南巡讲话之前的纵向权力调整在很大程度上延续了地方行政性分权的做法，即中央政府从计划、投资、财政、物资、外贸等各个方面层层地向地方政府下放权力，分解指标，特别是1980年开始实行的各种形式的财政包干制，使地方政府的财力与财权大大增加。这些做法是改革前纵向权力调整的一种历史延续。1992年之前，中国没有明确要抛弃计划经济体制，实行市场经济体制，从而不可能使中国的纵向权力调整走出收放交替的轨迹。1992年确立的以市场化为导向的经济体制改革，要求中国政府的纵向权力调整有助于推动政府与企业之间的分权，有助于推动市场机制作用的扩大，有利于中央政府宏观调控职能的到位，有利于全国统一的大市场的形成。
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