（第一节80年代以来美国行政改革的主题
美国行政改革有三大实践取向：即市场化取向（政府公共服务定位的市场化取向、政府公共服务输出的市场化取向）、放松规制取向、分权取向，这三大取向体现了一个主题：通过以非官僚化为取向的制度变革寻求新的政府治理模式（Govemance）。
无论是美国学者，还是美国政治家，都对美国传统的官僚化的政府治理模式表示了怀疑，认为工业社会的政治技术，不能适应信息社会的要求，须寻求一种新的政府治理模式。美国学者对探索中的新政府治理模式有各种各样的提法，1992年，戴维·奥斯本和特德·盖布勒称之为“企业化政府”（EntrepreneurialGovemment）、“更好的政府治理”（Bet—terGovernance），美国经济政策研究所的经济学家马克斯·萨维奇（MaxSawicky）1992年直接称之为政府“新模式”（TheNewParadigm），1994年英格拉姆等人干脆以“政府新模式”（NewParadigmForGovernment）为题编辑了一本研究美国80年代以来行政改革实践的著作。
当然，对于到底什么是新政府治理模式，美国学者并没有统一的看法，主要原因是美国政府改革的实践还没有给出最终的答案。正如亚里斯多德所言，一个事物只有达到成熟的时候，其“自然的本性”即实质性的东西才能充分暴露出来。美国政府改革实践并没有为美国新政府模式给出最终的答案，美国学者没有条件对此做出最终的深刻分析，外人更没有资格对美国的新政府模式本身说出更多的东西，但有两点是肯定的，即美国政府对传统的官僚化的政府治理模式已经表示不满；美国政府正在探索新的政府治理模式。
对能够肯定的东西我们有条件加以研究。综观80年代以来的行政改革，美国政府主要是通过三个层面的制度变革来探索新的政府治理模式。
其一，对于政府权威制度和市场交换制度来说，宁选市场交换制度，不选政府权威制度，市场交换制度实在不能承担的功能才交由政府权威去承担。
其二，对必须由政府来承担的公共服务职能，通过将政府权威制度和市场交换制度复合配置，形成一种崭新的关于公共服务供给的制度安排。简单地说，就是通过两种制度优势功能的“杂交”来形成一种原先单一制度所不具有的功能，提高政府功能输出能力。
其三，对政府内部管理制度来说，以一种“结果为本”的制度设计来代替“以规则为本”的制度设计，改变政府官员只对规则负责，不对结果负责的公共管理哲学；改变只注重投入，不注重产出的思维方式。美国行政改革的三大取向基本上体现了上述三个层面的制度变革主题，特做以下论证。
一、笔者对制度的理解
时至今日，不同的学科、不同学派的学者已经给制度做过太多的界定。VivienLonndes在1996年对有关各种制度的界定做了归纳。Lonndes列举了组织学、政治学、经济学中三种不同的新制度观，又列举了从不同角度定义的六种制度观。本文不想再为制度做一界定，只想谈点对制度的一种理解，从而为论证“美国行政改革的主题是一种制度变革”这一论点服务。
笔者对制度的一种理解是：制度主要是一种能够形成特定“情势”的规则。
笔者的这种理解有以下三层含义：
第一层含义：任何一种制度设计都是针对特定目标的设计（一旦制度设计出来，它自身又有一个演化的过程，这一点另当别论）。如果目标不明确，所设计的制度的作用方向就不明确，就难以诱使行为主体形成特定的行为模式。
康芒斯将制度解释为集体行动控制个人行动。之所以要控制行动，主要是将个人行动导向一个特定的目标。
诺斯认为制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为确定人们的相互关系而人为设计的一些制约。“确定人们的相互关系”就是诺斯眼中的制度设计的目标。
舒尔茨把具体的经济制度分类为：（1）用以降低交易费用的制度（如货币、期货市场）；（2）用以影响生产要素的所有者之间配置风险的制度（如合约、分成制、合作社会、保险、公共安全计划）；（3）用以提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度（如财产、遗产法、劳动者的其它权利）；（4）用以确立公共物品和服务的生产与分配框架的制度（如高速公路、飞机场、学校和农业试验站）。舒尔茨是以制度的目标作为制度分类标准的，这从另外一个侧面说明了制度设计须有一个目标，须有一个施加作用力的方向。
制度既然是针对特定目标的设计，不难理解，目标变化之时，即是制度需要重新设计之日，而目标的变化则是环境的变迁、时间的推移、技术的进步、知识存量的增长等因素综合作用的结果。
总之，制度总是针对特定目标的设计，目标的增减与存亡是引起制度变革的必要条件。
第二层含义：有效的制度意味着能够形成指向特定目标的“情势”。这种“情势”就像地心引力一样诱使行为主体形成特定的行为模式，有效的制度能够形成一种约束、支配、诱使个体行为的力量，个体行为互动的最终结果是趋向目标的实现。如果一项制度旨在惩治腐败，但这项制度确立之后腐败加剧，那么这项制度就是无效的制度。在管制经济期间，容易产生寻租行为引发的腐败，若为了惩治腐败再施加某些经济管制，其最终效果可能是对腐败推波助澜。
适宜的条件下解除管制，放开竞争，相应的腐败可能不治自消。其中的关键因素是，竞争本身就是一种能够形成防止腐败的“情势”。有许多制度用意良苦，却效果不佳，是因为最初选择的制度可能从根本上就不可能形成实现目标的“情势”（力量）。
不同性质的制度有不同的“情势”。有些制度可能适合在某一领域起主导作用，另外一些制度可能适合在另外的领域起主导作用，即制度的不同性质规定了各自有其发挥主导作用的不同领域。政府权威制度与市场交换制度就是两种不同性质的制度。两者的内在结构与性质决定了各自有其发挥主导作用的领域。
政府权威制度适合解决非市场的集体选择问题，并善于做出公共决策，提供公共服务。市场交换制度适合于解决市场的个人选择问题，并善于提供私人物品（私人服务）。
林德布隆姆和查尔斯·沃尔夫已经对政府权威制度和市场交换制度的功能优势和劣势做了清晰的梳理（第三章已有论述）。这本身说明了两者是不同性质的制度，也就有着根本不同的“情势”。换句话说，两种制度所形成的“场”的作用力是不同的。公共选择学派（威廉姆·奈斯坎南、詹姆斯。
M-布坎南）对此也做了学理上的验证。同样是经济理性人的个体（即人性假设相同），在市场交换制度下互动的结果是自然秩序的生成；在政府权威制度下互动的结果却是灾难性后果的产生（财政赤字、政治腐败等）。这充分说明两种制度所形成的“情势”是不一样的，否则同是经济理性的个体，为什么其互动的结果却是南辕北辙呢？公共选择学派是用了完全竞争的经济市场与政治市场的理想模型来说明这个问题的，其结论能够经得起美国政府实践的验证，但与客观现实还是有一定的距离。
的确又有谁能证明现实市场经济中经济理性人的互动一定产生自然秩序呢？在公共选择学派看来，政治制度是一种操纵性的制度，因而是有效交换的障碍。“被效用最大化的政治家和官僚所操纵的政治制度已经变质，致使政治制度只服务于官员个体的私人利益，任何公共利益的理念已经丧失”（DunleayAndOleary，1987，P.112-3）。市场制度则是“一种审慎的控制”（林德布隆姆，1977），一方想取得某物，必须让渡具有同等价值的某物。由于在学理上它不具有操纵的性质，它的内在要求驱使个体“欲取先予”，对等控制。政府权威制度运行的逻辑是权力，市场交换制度运行的逻辑是权利。政府权威制度是公共选择运行的制度环境。公共选择的内在矛盾与经济市场上个体选择的内在矛盾有着根本的区别，两种制度性质的不同引起“情势”
之不同。
正是因为不同性质的制度有着不同的“情势”，才使制度的替代和选择问题格外突出。亚当·斯密为代表的古典经济学力倡用市场制度安排来代替政府权威制度安排。布坎南对此作了总结：
“也就是说，亚当·斯密直接致力于比较不同的制度结构，不同的约束，经济行为者就是在这些约束内做出选择。”
二战后重新兴起的公共选择学派首先研究的是“规则的选择”问题，然后才研究“规则之下的选择”问题。源于公共选择理论的宪法经济学，专门研究规则的比较和选择问题（如在税收领域，宪法经济学研究不同的政治规则与不同的税制之间的关联，而不研究不同的税制对私人经济行为的不同影响）。具体地说，宪法经济学考察对于约束的选择，而不是约束内的选择，西方学者之所以如此强调规则的选择问题，是因为，选择了不同的规则，就意味着选择了不同的“场”，选择了不同的“情势”。在选中的元规则之下制定的具体规则，会诱使个体行为产生某种特定结果。举例来说，选择了不同的投票规则，可能会有不同的方案出台；选择了不同的税收规则，就会有不同的税收制度；选择了市场交换制度而不是政府权威制度来生产公共服务，具体的公共服务供给制度就会有很大的不同。
第三层含义：一种成功的制度变革，主要不取决于它是否增删了哪些规则，关键看他是否形成了直接作用于目标的“情势”。
先举个例子，如果某公司的一个职位确实非常重要，占据这个职位的人的重要性非同小可，此时，为保证这个职位上的人尽心尽力地创造性工作，有两种办法，一种是制定约束该职位的承担主体的若干规则，规则言之切切，要职位的承担者如何如何。另外一种办法很简单，就确定一种体现该职位价值的高薪。后面这种安排可能比前面那种安排更有效。后面这种安排有个机会成本问题。所谓的机会成本。是指做A时没有做B而丧失的收益。如果职位的承担者感觉到做B的收益远大于做A的收益，再多的规则也是竹篮打水。他也许会主动突破规则而被辞退，很愉快地弃A而做B。这其中的关键要素是设置高薪这种制度安排能更好地形成这样的情势：职位承担者须发奋而创造性地工作才能保住这个得之不易而又值得一做的职位。
制度变革离不开撰写、制定更多的法律法规，但仅仅如此，也许并不能实现制度变革的目标。亨廷顿强调：“在一个腐化成风的社会里，采用严历的反腐化法令只会增加腐化的机会。”詹姆斯。Q.威尔逊也认为，美国行政部门现在已经处于过度规制的状态，再制定些规制，要求改变过度规制产生的问题，不仅与事无补，而且还会变本加厉，恶化问题的性质。所以，美国政府在1993年的戈尔报告中，已经采取了“放松规制”的改革战略。难道“放松规制”就一定能提高效率吗？“放松规制”就能保证行政官员行施权力时进行自我约束吗？谁也不能保证。保罗。A.沃尔克（PaulA.
Volcker）和威廉姆。F.温特（WilliamF-Winter）是美国放松规制的提倡者，但1993年美国联邦政府戈尔报告正式制定“放松规制”的战略时，两位声称：“从严格学术意义讲，放松对政府部门的规制只是改善公共行政的必要条件，不是充分条件。”放松规制不只是一种改革实践，更主要的是一种可以证伪的改革思想，既要“放松规制”，又要保证行政权力行使的合法限度。这还是需要一种制度设计的，只不过制度设计的思路须进行转换，其中“战略性规则设计”是其典型的代表。总之，制度设计除增减规则条文以外，还有另外一些思路，如引入机会成本概念，引入竞争机制，引入“战略性规则设计”等。
二、美国行政改革的三个取向就是一种以非官僚化为取向的制度变革
第一，美国政府在新的信息社会技术背景下应该实现新的目标。
新的目标，可用“更有回应性，更有责任心，更富有效率‘’（”moreResponsive，Accountable，AndCost-Effective‘‘）来表述。美国政府要实现新的目标，必须进行非官僚化的制度设计。换句话说，美国官僚主义的制度设计（治理方式）是工业时代的产物，它无法实现信息社会的政府目标。
官僚制度意味着组织方式的理性和效率，是极权主义统治滥用权力的替代物。官僚制度作为工业时代的产物，已经创立了彪炳业绩。“官僚制度利用其层次系统的权威和功能的专门化，使大规模的复杂任务得以有效专业化地完成。”官僚制度之所以能取得长足的推进，其“决定性理由一直是超过其他任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点。”（马克斯·韦伯语）
但官僚主义的治理模式之弊端随时代的变迁亦逐渐显露出来。
崇尚“理性与效率”的机械性的官僚体制，至多也是一架精密的机械力学的机器。刚性有余，灵活性不足。’大批量的生产统一模式物品的能力有余，满足差异性和多样性服务需求的能力不足；有限的机械效率难以超越几乎无限的竞争效率；局部的效率不能带来多变的体系中所需要的总体效率；更重要的是，把理性推致极端会模糊目的，失去了使命感；（失去使命感的理性对公民还有何价值？）对行政官员机械的过度规制，防“小人”有余，励“君子”不足；最后，机械性的官僚体制难以激发创新精神。机械的官僚体制中一个齿轮只能随着其他齿轮转动，按部就班倒是一种本分，创新变革是为其他齿轮设置麻烦。官僚体制的上述弊端随着信息社会的到来与发展而更加明显。
在信息社会里，普通老百姓取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。我们生活在一个以知识为基础的经济中，受过教育的职工对命令指挥感到反感，要求有自主权，顾客们习惯于高质量和广泛的选择机会。信息社会的公众要求政府提高效率，要求政府提供高质量的多样性的可选择的公共服务。以各种各样的信息技术和以知识为基础的经济，迫使作为上层建筑的政府须寻求新的政府治理模式，来实现新的目标。新的政府治理模式须以非官僚化为取向，因为非官僚化的治理模式已无法解决新的问题，无法更好地实现新的目标。
80年代以来的行政改革就是旨在探索新的政府治理模式的有机组成部分。新的政府治理模式探索是以非官僚化为取向，80年代以来的美国行政改革也很自然是以非官僚化为取向的。这是美国80年代以来行政改革区别于80年代以前行政改革的一个显著特征。
以1883年《彭德尔顿法》的通过为标志的文官制度改革是美国第一次行政改革，这次改革发生在美国由农业文明向工业文明转变的完成阶段，这次文官改革使得现代文官制度在美国得以确立，也使得现代官僚制在美国得以奠基。
进步主义时期（1890-1920）的行政改革，是美国第二次行政改革，这次改革是美国进入工业社会后的第一次行政改革，也是为行政权力开始扩大后的官僚制添砖加瓦的一次行政改革。行政管理科学化、行政权力理性化、行政职能专业化、行政决策集中化是其主要内容。
20世纪30年代的罗斯福新政时期的行政改革是美国官僚制急剧膨胀的转折点。当时的经济萧条所带来的一系列问题产生了对庞大官僚体制的需求。那个时候也只有联邦政府借助庞大的官僚体制所具有的力量，才能拯救失败的市场经济，防止社会的崩溃。新政之后的几次小的行政改革，也都是为行政权力的扩大，官僚体制的扩张做锦上添花的工作。
在80年代以前历次的行政改革中，官僚制的治理模式逐渐得以强化。当然其弊端也随着信息社会的发展而暴露出来。70年代未经济“滞胀”局面的出现，政府财政压力的凸现，一起构成了美国政府急需转变治理模式的转折点，从此，以非官僚化为取向的行政改革与80年代以前以官僚化为取向的行政改革分道扬镳了。美国政府正是以非官僚化为取向的行政改革来实现其新的目标：创造一个更富有适应性，更有责任心，更富有效率的政府。
第二，美国政府80年代以来的行政改革是一种制度变革。
1、政府功能定位的市场化实际上是在政府权威制度安排和市场交换制度安排之间重新做选择宁选市场交换制度，不选政府权威制度，让市场交换制度去尽可能地代替政府权威制度。这其中表层的原因可能是政府财政压力加大，税收提取能力下降，驱使政府进行福利政策改革，收缩政府的社会职能；放松对工商业的管制，收缩政府的经济职能；里根当政的美国政府的实际意图可能是根本就不相信政府的权威制度能够刺激经济发展，增加社会福利。里根有句名言，“政府不是解决问题的办法，而是问题本身”。选择市场交换制度，不选择政府权威制度，是因为两种制度所形成的“情势”不同。政府权威制度侵入本来市场交换制度可以发挥主导作用的领域（私人物品和服务的生产领域），误导了个体的行为，摧垮了市场的动力。政府权威承担的福利项目越多，福利政策越发达，福利政策所培育的特殊利益集团（服务对象集团、职业性利益集团）力量越壮大，就越有能力推动福利项目的扩张。而政府的财源有限，输出福利项目等公共服务的能力萎缩，两者的矛盾最终可能导致政府与民众的严重疏离，以及政府权威的丧失。
2、政府功能输出的市场化，实际上是将政府权威制度和市场交换制度的功能优势得以“杂交”配置这样做将形成一种新的公共服务供给的制度安排，这是一种典型的制度创新。通过两种制度的“杂交”，既可能充分施展政府决策的“掌舵”作用，又能够充分施展市场的资源配置优势。既可使政府做最擅长的事情，又可以避免政府的功能劣势；既可避免市场的结构性功能缺陷（无法完成公共决策之重任），又可充分调动市场吸纳资源扩张供给能力的功能优势。政府直接从社会提取资源的能力是有限的（收税、国债），而市场调动资源的能力是相对无限的。政府只有有所不为，才能有所为。美国政府可少做些市场能够做的事情，多做些改善市场的事情。80年代以来加剧的全球经济竞争，驱使美国政府解除对工商业的束缚以提高其国际竞争力。美国政府日益把自己定位在教育者、训练者、研究经费提供者、管理调控者、规则订立者、基础设施操作者的角色，从而更好地服务于本国经济的发展。只有市场有所为，政府才能有所不为。美国政府借引入竞争机制（如竞争性的合同出租）来刺激公共服务生产者之间的竞争，从而提高政府功能输出的效率，这比制定更多的条文更有效，比更多地在政府部门内部做文章更有效。
威廉姆·奈斯坎南就说过：“一般说来，传统的t行政改革‘——在新结构中对造成’混乱‘的行政部门进行合理化改造、改组和调整——是毫无用处的……解决办法只有一个，就是在各办事机构之间恢复某种竞争”。竞争是一种无形的规则，它能够形成一种提高效率的内在“情势”，以竞争性的多元组织来取代垄断的政府控制，这本身就是一种意义重大的制度变革。
通过凭单制度这样一种市场化的安排，旨在借市场机制的力量瓦解职业性利益集团（生产公共服务的具体承担者）对消费者的控制，增强其对消费者的回应性；瓦解职业性利益集团对政府公共政策的渗透乃至控制，使职业性利益集团的利益满足从依赖政治分肥转变到依赖于消费者的用脚投票。
美国政府利用消费者付费这样一种制度安排，来部分解决公众对公共服务的真实需求显示问题，来满足消费者的多样化的公共服务需求。复合的制度安排同样有效解决了决策和执行的分开问题，这是其他制度安排难以合理解决的问题。
3、美国行政改革的放松规制取向，是一种典型的制度重新设计。
这种改革取向不完全否认官僚制（政府权威制度的静态载体），不完全否认官僚制下过度规制所包含的核心价值。难就难在放松规制这种制度的重新设计，既要体现原先的过度规制所隐含的核心价值，又要体现新的目标所赋予的价值。这种旨在鱼与熊掌兼得的心态增加了制度设计的难度。的确，美国政府虽在1993年发表的戈尔报告中正式提出放松规制的改革走向，但现实进展甚微。不过有一种放松规制的取向值得注意，这就是1993年美国政府绩效与结果法案所体现出来的“战略性规则设计”思路。
“战略性规则设计的要素有三个层次：
第一个层次，先明确制度要实现的目标……既然放松规制要以结果为本，那必须在目标中体现出来，同时不能丧失原先过度规制隐含的核心价值。举例来说，美国的文官制虽然已很刻板僵化，但其内部的核心价值：能力、连续性、功绩、忠诚、廉洁是不能抛弃的。现在再加上效率性、回应性两个目标，形成新的制度设计所要实现的目标。所有这些目标容易得到全体一致之同意，因为它是人们普遍追求的价值。这些价值目标通过确立具体政策制定普遍适用的框架来体现的，框架中内涵了制度要实现的目标。这样过度规制的基因就在这个层次被剔除了。
第二个层次，各具体部门根据总体目标要求须明确自己的绩效基线，明确自己的产出和结果标准，作为上级部门评估的依据，同时上级部门给予具体部门自主制定规则的权力。
第三个层次，上级主管部门下放了制定规则的权力之后，须对下级部门有最终的监控权。又有谁能保证下放权力后，下级部门就一定能实现总体目标及结果要求呢？如果达不到要求怎么办呢？政府上级部门须定期（如一年的阶段性评估，三年的最终评审）检查，达到要求的，’则继续放松规制，达不到要求的，收回原已下放的制定规则之权力，使下级部门重新回到过度规制的状态中去，下级部门在这种奖优罚劣的”情势“之下，可能更好地对结果负责，而大大减少对烦琐规则的依赖。在这种战略性规则的设计之中，上级部门实际上是拿权力下放（指下放制定规则的权力）来交换下级部门的较高绩效回报。
战略性规则设计的思想是西方企业管理中的一个重要思想。事业部制典型体现了战略性规则设计的思想。随着跨国公司的发展，这种思想的影响越来越广泛。跨国公司总部对其海外分部的管理常常就是采用体现战略性规则设计思想的事业部办法。海外分部面临的市场瞬息万变，总部不可能事无巨细地对分部进行微观管理，如果那样做的话，只能使自己的分支机构淹没在变化无常的市场海洋里。
总部设定总体框架，规定总体发展方向；下放权力于分支机构权变决策，但分支机构须达到一定的绩效基线；否则总部要做出断然决定。美国政府企图移植工商企业的这种管理原则。1993年的”绩效与结果法案“的主要内容，体现了这种思想。截止1997年底，美国国会对9个联邦政府部门试行这种战略性规则设计。美国政府想在试验的基础上于1997年开始全面推开这种做法。住房和城市发展部提出一项社区开发挑战性补助的主张。根据这一主张，联邦政府将只确定总的指导方针、目标和衡量绩效的尺度，不再具体规定州与地方政府微观操作的规则，而使州或地方政府按照所实现的结果标准来竞争这一挑战性补助。这一主张即体现了战略性规则设计的思想。美国国防部的罗纳德。
P.桑得斯在1995年10月美国下院文官委员会就文官改革的一次听证会上，系统提出了以结果为基础的分权管理模式所含有的三个共同要素：
（1）确立具体政策或项目普遍适应的框架（目标、指导原则等），这些框架确立了创新的基本目标。
（2）一套明确而具体的产出和结果要求——绩效基线、项目目标，而不是更多的规则。
（3）给各种各样的政府实体以很大的权威，只要达到基本条件，就可在政策和项目总框架之下设计公共服务供给体制。”
1995年秋，克林顿政府公开接受这种模式。联邦政府在正式的新闻发布会上提出把几个政府部门变成所谓的“以绩效为本”组织（PBOS）。总之，放松规制这种独特的制度设计方式，不仅仅意味着废除削减一些陈规旧俗，还意味着须设计一种能形成“预期结果”情势的规则。美国政府内部管理体制的这种制度变革谋求鱼与熊掌兼得（既想压缩规制，又想取得理想结果），改革难度较大。其最终效果如何，还有待于美国政府改革实践的检验。
（第二节80年代以来美国行政改革的内在矛盾
美国80年代以来的行政改革与美国的民主制存在着内在的矛盾。其主要表现是：美国行政改革的最直接压力来源于美国民主制运转的一个重要结果（财政赤字压力）；美国行政改革的理性目标模式与美国民主制的互动政治模式存在先天的冲突；美国行政改革的实践与传统的政府责任机制存在冲突；美国行政改革的存亡成败，最终取决于美国民主制的重塑是否能取得成功。
一、美国行政改革的制度环境
美国80年代以来的行政改革是在特定的制度环境之下进行的，而美国的民主制就是其行政改革的最大制度环境。从总体上说，美国以探索新政府治理模式为目标的制度变革，是以知识和技术为基础的信息经济推动的产物，有一定的不以人的意志为转移的历史必然性。但是，美国民主制作为这场制度变革的宏观政治环境，它还是规定了美国行政改革的初始点以及行政改革的路径。美国行政改革过程中的一系列矛盾也与美国民主制有着很密切的关系。
最直接最明显的一个证据是，美国80年代以来行政改革最初来源于财政压力的驱动，而财政压力（巨额的财政赤字）则是美国民主制运转的一个结果。民主制下的公众偏爱数量多、质量高的公共服务；政治家为缓解各种社会矛盾以及谋求当选和连任也有推动公共服务增长的动力；官僚也有推动公共服务的内在冲动，因为公共服务的规模越大，官僚的权力、资源和价值越大；选民、政治家、官僚通过美国民主制这个制度中介联合推动了公共服务的膨胀，公共服务的膨胀又直接推动了财政赤字和国债的增长。美国的行政改革最直接的动力即在于缓解财政压力，缓解美国民主制运转过程中所造成的这个问题。“公共选择基本理论清楚地解释了民主政府喜欢支出而不愿征税、从而趋于使预算出现赤字的倾向”（布坎南，1989）。
美国学者面对民主制推动下的财政赤字，提出两种解决方案。
第一种方案是戈登·图洛克、布坎南等人提出的宪政改革思路。该思路的核心观点是：为了解决特殊利益集团对公共政策的操纵，应在宪法元规则的层次上进行变革，让作为元规则的宪法去制止允许赤字财政的预算法案的通过。
这是从根子上解决问题的一种思路。
第二种方案是威廉姆·奈斯坎南在1975年提出的行政改革思路，主要内容是主张在公共部门内引进竞争，提供经济刺激、推行公共服务的合同出租等。
美国政府在实践中采取了行政改革这条解决问题的思路。行政改革就是行政改革，它不能解决政治层次的根本问题。不从根子上解决问题的行政改革与美国民主制之间又蕴含了一系列的内在矛盾，最突出的表现有两个。
其一，美国行政改革追求以提高效率为目标的理性行为模式，而美国民主制则是一种解决利益冲突的互动行为模式，这两者有着内在的冲突；其二，美国在行政改革的过程中初步探索的新责任机制与美国政府传统的责任机制存在着内在的冲突。下面分而述之。
二、两种行为模式的内在冲突简言之，美国的民主制运作过程就是一个旨在解决利益冲突的互动过程，而美国的公共行政过程却是理性过程与互动过程的统一，其中的互动模式是美国民主制因素在公共行政中的体现。
公共行政作为国家政治管理的一种重要手段，无疑须体现统治阶级的意志，须带有浓厚的政治色彩。各种利益的冲突势必渗透在公共行政过程之中。同时，公共行政确实又是一个需要专业技术、科学管理去理性地解决公共事务的过程。用美籍韩裔学者金钟燮（Jong.S.Jun）的话说，公共行政既是科学，又是艺术。不过，美国总统与立法机构对两种模式强调的侧重点是不一样的。以美国总统为代表的行政系统强调，为了提高行政效率，立法机构的“决策”。
与行政的“执行”应该分开，更多地将公共行政视为一个科学的中立的理性设计过程；而立法机构强调，政治与行政实际上是不分的，公共行政作为政治权力的一种表现形式，须对民众的要求做出回应。据罗森布隆姆与罗尔斯（DavidH.Rosenbloom，BernardH.Ross）在《行政理论、政治权力和政府改革》一文中的考察，总统强调公共行政的理性模式旨在增强行政权力，摆脱立法机构的专横；立法机构强调公共行政的互动模式，旨在强调对行政的控制，旨在保证立法机构在新的历史条件下的权力地位。因为随着现代化进程的推进，行政权力的扩大已经不可避免。所以，美国公共行政过程中的理性行为模式与互动行为模式从一开始就存在着内在的冲突。这是美国民主制下公共行政过程中的一个内在矛盾。
第一，公共行政互动行为模式和理性行为模式有着相互冲突的内含。
公共行政的互动模式和理性模式是指公共行政组织两种运作方向相背的行为模式。公共行政组织如果按理性模式来运作，其行政决策是基于成果最大化的选择，即哪个备选方案的成果最大则选择哪个。若按互动模式来动作，其行政决策则是竞争、冲突、妥协的结果。按理性模式来进行决策、对备选方案最终成果的评判是已知的（或至少是可以预测的），即不用通过利益主体互动过程就可以得到最终答案。若按互动模式进行行政决策，则不能通过理性计算来预知最终的方案，而必须是利益主体在互动过程中冲突博弈的结果。
举例说，现在有总额一定的一笔预算，要分在三个选区。若按理性模式来决策，该预算最佳分配原则应该是三个选区使用预算的边际效用相等，政府应该按照一定的数学公式将该预算在三个选区之间分配，这三个选区利益代表静坐不动，也会得到应该得到的确定的一份。若按互动模式来进行行政决策，最终的分配结果却是不确定的，结果如何全取决于三个选区利益代表各自的谈判力量以及博弈策略。理性模式的行政决策过程是有秩序的、有逻辑的和有理性的，互动模式的行政决策过程则类似于市场间的自由竞争，冲突是合法的合理的。按理性模式进行行政决策，决策权力应该是集中的；按互动模式进行行政决策，决策权力则分散于各联盟及利益主体之间的拉锯战之中。若按理性模式进行行政决策，信息完全、准确是其必要条件；按互动模式的行政决策，信息可以是不完全的，决策者可以对信息进行策略性地取舍。
当然，公共行政组织的理性行为模式与互动行为模式的最根本的不同在于理念的不同，前者把效能（Effective-ness）和效率（Efficiency）的追求作为第一位的选择，后者是把民主价值作为第一位的选择。即两者偏好的价值排序是完全不同的。
公共行政组织的理性行为模式认为，为了实现效率目标，不一定非要一个利益互动的过程不可，有些事是一目了然的。公共行政组织的互动行为模式强调，利益主体必须把自己的偏好投入到一个过程之中，经过利益主体的互动才能确立最终的目标，在“过程”之外任何人没有资格为别人确定目标，只有在“过程”之中，才能知道人们要的目标是什么。行政系统强调公共组织应按理性行为模式运作，立法机构强调公共组织应按互动行为模式运作，强调行政组织须对政治领导做出回应，对选民要求做出回应。在巨大的财政压力之下，行政部门认为确实应该压缩开支增长最迅速的福利项目，这是很简单的道理，但立法机构却认为，压缩与否全看与福利项目有关的利益集团是否同意。如相关的利益集团不同意，立法机构就否决总统提出的压缩福利项目的方案。这是民主制下公共行政运作的必然要求。
也是利益主体利用民主制维护自己利益的必然要求。二战后，美国总统认为关闭不必要的军事基地是和平时期的理性选择。国会与军事基地所在的选区互动的结果却是，不仅不需要关闭军事基地，而且需要增加军事基地。以总统为领导的行政系统往往追求理性的行为模式（这是提高行政效率的需要），而国会却往往迫使行政系统接受互动的行为模式（以总统为领导的行政系统所做出的重大行政行为，须经国会的批准后，才具有合法性）。国会还通过直接干预以外的其他手段（如制定《行政程序法》（1946）、《情报自由法》（1966）、《阳光下的联邦政府法》（1976））去“迫使”公共行政接受互动行为模式。行政立法的过程就是各利益主体相互追逐自己利益的互动过程。美国法院的司法审查也是驱动公共行政接受互动行为模式的一支重要力量。美国的公共行政就是一个行政官员追求理性行为模式，而外部力量马区使其接受互动行为模式的矛盾过程。这个矛盾过程体现了公共行政的管理属性与政治属性的内在冲突。
公共行政追求理性的行为模式的目的是提高行政效率，而互动行为模式则是为了实现民主的目标。詹姆斯。
Q·威尔逊认为，美国政府本来就不是要设计成为有效率和强有力的制度，而是希望美国政府是宽容的与可顺从的（TolerableAndMalleable）。从美国宪法可以看出，美国民主政府制度的原始设计中，效率本来不是第一位的价值目标，相反，“分权与制衡”才是其旨在突出的核心价值。为了落实这一核心价值，美国政府为此做出了一系列的制度安排。
在政体上采取行政、立法、司法三权分立的总统制；在国家结构形式上采取联邦制；在政治参与制度上制定了鼓励利益团体角逐的多种制度。这已成为美国政治制度的鲜明特点。以“分权与制衡”为核心理念的制度设计以“防弊”为主，最重要的不是提高效率。政府决策要慢些、稳妥些才不会出现大乱子。至于说效率，那是市场去直接实现的目标，不在政府民主体制设计的考虑之列，相反，政府体制能有效地约束行政权力，那才是对市场的效率目标最大的贡献。
一句话，政府的民主体制是通过间接手段对效率做出贡献。
这种状况是与农业社会末期、工业社会初期事物变化的较低速率相协调的。美国学者阿瑟·奥肯（Arthur-M.Okun）在《平等与效率》一书的结语中就敏锐地指出：“资本主义和民主确是一种最不可能的混合物”。这意味着，民主的目标不是效率（是平等），资本主义的目标才是效率（阿瑟·奥肯语，1987）。非效率的民主体制与效率的市场经济的有机结合，的确推动了美国工业文明发展历程。但在信息社会的新环境下，社会经济技术发展的现实要求有效率的多功能政府体制和有效率的市场经济相结合。这就对美国民主政府设计的原始理念提出了挑战。
第二，以“政治绝缘”的改革实践来弱化互动行为模式。
美国80年代以来的行政改革实践追求以提高效率为目标的政府理性运作模式。用南坦（Richard.P.Nathan）的话说就是，美国政府旨在通过“政治绝缘”式的行政改革来减弱互动行为模式对公共管理的冲击；通过淡化政治多元主义来减弱特殊利益集团对行政决策的操纵；通过重新设计公共服务的供给制度来对付公众对公共服务无限制的需求；通过淡化对政治控制的回应来提高对行政专业知识的尊重。
美国政府功能定位的市场化（特别是其中的压缩福利项目的政策改革），实际上是对美国民主体制互动行为模式的一种否定。美国一般的公众也好，特殊利益集团也好，通过民主机制向政府表达追加福利项目的偏好，这是天经地义的，是完全符合美国宪法、法律规定的，是体现了民主的精神的。里根政府根据对经济形势与福利政策关系的理性分析，认为应该压缩福利项目，应该量人为出，这从理性行为模式来说是通情达理的。但压缩福利项目的政策变革确是对民主制理念的一种挑战。很容易理解，美国80年代福利政策改革所取得的成果有限，与福利项目直接受益者集团、职业性利益集团、国会议员利用民主机制有效反击有关。放松对工商业的管制的目的之一即在于减少企业主利用民主机制进行寻租的机会。美国80年代放松经济性管制的同时，美国对工商企业的社会性管制却有大幅度的增长（Robert，W.Hahn，1993），其根本原因在于，整个社会对环境保护、消费者安全等社会性规制持共同的支持态度，公众通过民主机制很容易向政治家、行政官僚施加强化社会性规制的压力。
政府公共服务输出的市场化在诸多方面也是对美国民主互动模式的疏远，对理性行为模式的强调。公共服务的合同出租，公私合作、用者付费、凭单制度等一系列功能输出的政策选择，都旨在使政府像企业一样运作，即建立一个追求效率的“企业化政府”。企业是严格按照理性的互动行为模式来运作的。政府毕竟不是企业。政府像企业一样运作确实为美国政府解决了诸多问题（如吸纳了社会财源，提高了政府输出能力等），但在另一方面确实与美国民主制的若干原则相矛盾。
美国政府功能输出市场化等重塑政府的实践在90年代的美国学术界引起争论。《公共生产力与管理评论》
（“PublicProductivity&ManagementReview”，Summer，1993）、《公共行政评论》（“PublicAdministrationReview”，March／April，1994）、《公共人事行政评论》（“ReviewOfPublicPersonalAdministration”，Spring，1994）等期刊，专辑讨论重塑政府运动的影响及相关问题。这些期刊之专辑的大部分文章的主题是对重塑政府运动提出批评。其中批评的一个重点即是认为重塑政府运动所体现的原则与民主制的原则是不相融的。
莫尔（Moe）在《重塑政府实践：对问题的误断与对后果的误判》（1994）一文中指出：
“政府依据本身需求支配资源，甚至扩充财源，将使立法机构的监督机会与效力相对降低。
授权与弹性的做法虽可增加人员运作的空间，但事实上公务员可使用的方法有限，且可能对法律的执行构成威胁。
效率或企业化运作的原则，将违背民主程序中分权与制衡的理念。
以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。”
凯顿（Caiden）在《行政改革——美国模式》（1994）一文中认为重塑政府运动忽视了美国民主政治对公共行政的要求，催化政府、竞争性政府、结果导向政府、市场导向政府等政府改革实践的指导原则是建立在以下四项错误假定之上：
“认为公共管理只具有单独的功能，而忽略了其中所包含的政治问题。”
革新者以渐进方式推动，以企求改革目标的可行，但其忽略了审查美国公共行政本身系统性的问题。
认为企业成功经验即是好的经验。
以粗略的成本收益观念评估行政绩效，会忽视其可能对社会和环境所造成的破坏。
其实，在笔者看来，美国政府的行政改革不是忽略了公共行政的“政治问题”，而是要有意谈化其中的“政治问题”。
不是以政治层面的根本改革来推动行政改革，而是要以行政改革来代替根本性的政治变革，从而缓解美国民主制运转过程中的问题。追求公共行政组织运作的理性行为模式，而疏远其互动行为模式，这是美国80年代以来行政改革（制度变革）隐含的一条既定思路。除非修改宪法，重新界定美国政府运作目的（既要保证民主价值的实现，又要提高政府运作效率），否则，美国行政改革与美国民主制之间的内在矛盾是不会消失的080年代末期，美国政府组成了“宪政体系委员会”（CommitteeOnTheInstitutionalSys—tem），来反思美国的行政改革是否与政府的整体运作制度，或与宪法规定有冲突之处，并提出了相应的建议。这说明美国政府已开始注意这个问题。
美国信息社会的经济技术与社会结构实际上已对美国民主制提出了挑战利益集团对公共政策的操纵、政府绩效的低下、对民众的回应性差、传统政府责任机制功能的缺失，都是其具体表现。但美国政府实际上是以行政改革（而不是宪政改革）来迎接这种挑战，依靠行政改革来渐进地解决信息社会给美国民主制带来的一系列问题。但行政改革实践所推行的一系列制度变革是在美国民主制这个大的制度环境之下进行的。在大的制度环境没有根本变化的情况下，指导行政改革实践的一些理念难免与民主制的理念发生矛盾，行政改革在实践中也暴露出一系列的矛盾。
如行政改革的最基本的目标是使政府更有效率，更有回应性。这两个目标之间就存在着矛盾：要使政府更有效率，就要求政府越小越好，但小政府又怎么能对公众作出有力的回应呢？政府试图较少地依靠行政机制来供给公共服务，试图疏远政治因素在公共行政中的作用，但承包商在签合同阶段仍然可借议会的力量干涉正常的行政决策（Seid—man，1993）；以用者付费制度等办法企图缓解公共服务的需求膨胀问题，但公众可以越过行政安排，通过政治民主机制向议会施加压力，追加公共服务；以公私合作来扩充政府输出的能力，但在放松规制的状况下，又会为权钱交易提供机会；如为防止腐败而加强对职业文官的控制，这又与政府放松内部规制的战略相冲突。因为实践已证明，过度规制导致效率低下。1993年谢得曼（Seidman）指出“合同出租没有削减政府的规模，没有减少政府责任的范围，没有引进严格的市场竞争，没有使政府更加具有调控能力，更有能力，更可信，更有效”。1994年凯顿（Caiden）在《行政改革——美国的模式》一文中指出：“行政改革的推动者没有告诉我们他们将如何克服盛行的自我服务的政治（行政）文化，这种自我服务的文化鼓励利用公共组织，公共财政来获取自我利益，在这种文化之中，政治家、游说者给国家造成了难以想象的后果”。只要这种政治文化、政治体制不改变，行政改革的诸多对策是在“把好的苹果放在一个烂桶里，放松规制只能恶化形势，而不是改观形势”。依靠行政改革来解决美国民主制出现的问题，使美国行政改革面对着庞大的抵制力量而缺乏强大的政治支持力量。抵制美国行政改革的力量不是散兵游勇，而是制度化的组织。
首先，美国分权与制衡的三权分立体制为美国行政改革的决策、行政改革的执行预设了先天的阻力。美国与英国在80年代同时开始行政改革，但英国撒切尔夫人以横扫千军如卷席之势将改革战略推行到中央政府的各个部门，以及地方政府的各个角落。英国的议会支持首相，首相控制内阁，内阁通过官僚部门的常务次官控制公务员，这样一个紧密相联的权力垂直运行线条保证了行政改革推行的效率。英美两国的这种差异与两国政府体现其民主的权力结构与政府体制有关。
其次，美国的行政改革往往遇到国会的阻力。80年代的福利政策改革遭到议会的反对。里根于1981年签署旨在放松管制的第12291号行政令，增加行政管理和预算局对行政立法的审查。国会迅速作出反应，国会则以压缩预算作要挟反对里根的行政令，里根政府则以《削减公文法案》（“Paper-workReductionAct”）中的“审查程序”（“Re-viewProcess”）条款行使否决权。1987年里根总统向国会提交的《简化公务员体制法案》（TheCivilServiceSimplifi-cationAct）被国会否决。90年代克林顿政府决意在联邦政府层次推行重塑政府运动，但国会对此却热情有限，仅仅表现出“勉强支持”（“grudgingSupport”，Kettl，1994），帕特里夏。W.英格拉姆（PatriciaW.Ingraham）评论道：“国会议员并没有像国家绩效评论和行政当局希望的那样，因为改革重要就无条件的支持改革，相反，他们有选择性地支持压缩规模以及其他有限的几项改革建议。”国会对重塑政府运动中旨在节约的改革建议表示了较大程度的支持。1994年通过了《联邦劳动力重构法案》（“TheFederalWorkforceRestructingAct”。该法案鼓励早退休，这样可以压缩政府公务员的规模。但是对基本的制度变革（如对公务员体制、预算体制、采购体制的根本变革）不感兴趣。1994年，国会通过了克林顿政府提出的“采购体制改进法案”（“TheFederalAcquisitionImprovementActOf1994”），这是国会仅有的一项对制度变革表示支持的最大行动（其实该法案对采购体制的放松也是有限的——第三章中已有论述）。
1995年国会否决了克林顿政府提出的旨在放松文官体制的《文官改革法案》。90年代，美国学者也越来越认识到国会是追求效率的行政改革的一个最大阻力，并做出了一些分析。凯特勒（Kettl）认为，“国会是一种关注输入方面的制度，而国家绩效评论则关注输出方面，国会很少关心结果，并且国会在事实上长期使自己陷于权力制约的狂热之中，也使其无暇关心行政部门一直注重的绩效问题”（kettl，1994）。弗曼（Forman）也做出了同样的结论：“立法机关很少关心效率”，这种制度不能“有效地对付哪怕是最简单的行政问题”（Forman，1995）。
第三，矛盾抵消之后的现实动力。
美国80年代以来的行政改革与美国民主制之间矛盾，并不说明美国的行政改革没有任何的动力。美国行政改革的动力与阻力之间的比较优势，就是实际推动行政改革的现实力量。不过，从总体而言，州与地方推动行政改革的力量相对大于联邦政府。主要原因是：
1、州与地方政府首先面临严峻形势
州与地方政府首先直接面对财税下降，民众期望提高等严峻问题。政府内部再有利益争夺，达成一致，解决问题才是当务之急。在某种特定的情势下，有利于克服经济理性人的狭隘自私的一面，有利于提升维护共同利益的大家风度的一面；范围空间越小，越易形成这种势态。
2、行政权力的相对优势
美国州议会在19世纪中后期有一段不光彩的腐败史，人们不那么信任州议会。州议会不像联邦议会那么有威信，对行政的制约力也见差。20世纪90年代，为了减轻议会的微观管理，最近15个州缩短州议员的任期（但效果还不明显）。有的州甚至试验被许可下的“行政决策过程封闭”，甚至试行立法委员会人事安排的轮换制，其目的也是弱化议会的微观管理，尽量堵塞特殊利益集团左右政策的渠道（Richard-P-Nathan，1994）。
3、自20世纪开始的州行政改革强化了州长的核心地位州长的预算权力较联邦总统的预算权力要大。州政府预算编制权掌握在州长手中，且州长对立法机关通过的预算有单项否决权，因而州长对议会讨价还价的能力明显强于总统。州长的行政领导权是其推动州政府改革的有力保证。地方政府不实行三权分立体制。制约和阻挡改革的力量丧失了制度的支持。特别是市政府的三种行政体制有助于行政改革的决策。美国绝大多数人住在城市及郊区，故市政府在美国非常重要。市政府同时行使立法、行政、司法三种权力。其有三种组织形式：
只有6%的城市政府采取委员会制：3-7人，一个委员负责一项行政事务，行政权力分散。
40%的城市政府采取市长市政议会制：权力由市长和议会行使、分为弱市长制、强市长制，改革运动是加强市长的权力和责任，注重采取强市长制。36747%左右的市政府采取市经理制：又称市议会经理制，5-7人组成的市议会任命市经理，市经理行使行政权力，行政权力和责任相对集中，提名经理的人须是有市政经验和管理经验的专家。
近90%的市政府的行政权力所处的相对优势地位是联邦州政府望尘莫及的，因此有推动行政改革的优势力量。
4、州政府公共管理者的职业模式有利于持续推动行政改革
联邦政府的公共管理者与社会之间的横向流动性很大，任职期限是2-3年。在政府任职完毕后，到政府以外的社会职位上另谋高就。的确，90年代负责联邦政府部门重塑改革的正是变动频率较高的政治性官员。（Patricia.W·Ingraham，1996）。州与地方的公共管理者是职业性政治任命者。这些公共管理者在第一个任期完毕后，又在同一州（大城市）或州际、市际之间的相关政府部门或不同部门的职位上流动。平均任期12-14年，1/2以上在同一州内流动，33%在同一个部门流动，1/2在同一个州的不同政府部门的职位上流动。州与地方自70年代以来培养了一批受过良好训练和良好教育的行政管理者，他们富有抱负，有一种开拓事业的职业志向。这批公共管理者成为持续推动/州与地方行政改革的生力军。
州与地方行政改革的经验本身就是对联邦政府行政改革的一个推动力量。90年代美国联邦政府的重塑政府运动，就是受到州与地方行政改革经验的启发。1993年指导美国重塑改革运动的戈尔报告吸收了《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书的精华，而该书是戴维，奥斯本和特德·盖布勒对州与地方行政改革经验的总结。联邦政府理性推动的行政改革，所取得的成果往往有限，国会的反对力量强大是主要原因。根子还是在于国会运用的互动行为模式。而总统领导的行政部门追求采用理性行为模式来提高效率，两者强调和关注的重点发生错位，两者在行政改革中发生利益和权力的冲突在所难免。
美国政府实际上在利用行政改革来部分解决美国民主制运作过程中出现的问题，这本身就存在着矛盾。美国民主制在新历史条件下所出现的一些问题，行政改革不仅解决不了，反而使之更加突出。行政改革面临的强大阻力就是一个有力的证明。
美国政府的行政改革（特别是联邦政府层次的）是一个渐进的推进过程；且凡是理性推动的行政改革，其效果都不如自然演进的。州与地方的行政改革虽然不具有系统性，但都是针对出现的具体问题而持续的设计，这种不断的设计积累的结果就有可能勾勒出美国“新政府治理模式”的轮廓。《改革政府》一书所概括的十大原则，其实是对分散于美国83000多个政府单位行政改革经验的高度概括，如果把这十个原则跟—个州或地方政府的公共管理实践相对照，肯定大部分对不上号，毕竟美国还没有出现一个标准的新政府治理模式。美国联邦政府对行政改革的系统设计，招致的是国会有组织的抵制，这是美国政府运作的互动行为模式与行政改革所追求的理性互动模式内在冲突的必然结果。
三、美国政府行政改革实践与传统的政府责任机制发生了冲突
这种冲突是理性行为模式与互动行为模式相冲突的一个具体体现。
第一，传统的政府责任机制的失效。
美国传统的政府责任机制主要有四种表现形式。第一种是国会对行政的控制；第二种是总统对行政系统的政治控制；第三种是法院对行政系统的司法审查；第四种是行政部门上级对下级的等级控制。前三种有明确的宪法和法律保证，最后一种是官僚组织的内在要求，有相关行政法规的明确规定。
美国实行代议民主制度，统治者对被统治者负责，实际上表现为非民选官员对民选的代表负责。在美国联邦政府中，民选的代表只有总统和国会。故在联邦政府中，统治者对被统治者负责分为两个步骤表现出来：非民选官员受总统和国会的控制和监督；总统和国会受全体选民的控制和监督。国会对行政的控制和总统对行政的控制一样，是美国民主政治的表现形式。美国的行政系统对总统负责，也对议会负责。同时，美国又实行立法、行政、司法三权分立制度。法院对国会制定的法律是否符合宪法、以及行政机关的行为是否符合宪法及法律进行司法审查。故美国行政系统又受到法院的法定监督。任何的政府官僚组织，上级控制下级是一般的规则。
美国传统的政府责任机制在实践之中出现了若干失效现象。
第一个层次，立法机构议员作为公民的代理人，不能有效代表公民的利益。
西方学者对这种现象做了多角度的分析。阿尔温·托夫勒说代议制是挂着羊头卖狗肉。其根本原因在于信息时代的科学技术和社会经济发展已经引起巨大而深刻的变化。这种变化表现了事务短暂性、新奇性和多样性的特点。
事物的短暂性决定了生活节奏的加快，信息流动的加速，一切都瞬息万变，使得在代议制下选出的代表在两次选举之间，没有可能把意见、想法集中起来，表达出来。奇迹般的科学发现和日新月异的科学技术，使得大规模的、大范围内的参与民主有了可以凭借的手段。科技经济发展带来的多样性决定了有限的代表不能代表众多的社会群体来制定社会目标。总之，在信息社会面前，代议制民主“不能适当处理跨国问题，不能处理相互联系的问题，不能跟上加速的推动力，不能适应高水平的差异性，这使负担过重而陈旧的工业时代政治技术正在崩溃。”曼库尔·奥尔森认为代议制民主为善于运用选择性刺激手段的“分利集团”提供了“分利”的机会。詹姆斯。M.布坎南从公共选择的内在矛盾着眼，指出代议制民主为特殊利益集团操纵公共权力提供了便利。
其实，特殊利益集团对政府公共政策的操纵是目前代议制民主带来的最大问题。如果政治代理人（国会议员）不能代表委托人（公民）的利益，政治代理人怎么能有效控制官僚呢？如果政治代理人不能有效代表公民的利益，从逻辑上说，官僚也没有理由对政治代理人负责。
第二个层次，政治代理人不能有效控制官僚。
美国政府的官僚事实上拥有巨大的财富支配权、公共事务管理权，以及复杂的专业技术垄断权。国会议员有时想监控而不可得。1946年的《行政程序法》向行政部门让渡部分立法权（即委任立法）就是一个明显的例证。美国政府规模越膨胀，政府官僚组织实际拥有的权力越大，国会的微观管理与控制越细密，法院越加大司法审查的强度。这是防止行政权力滥用，保护公民权利的民主原则在实践中的具体运用。国会微观管理多，法院司法审查强度大，出现了两个后果：其一是仍然没有解决官僚组织自我服务的问题，否则为什么提供的公共服务越多，公民对政府的信任度却在下降呢？其二是把行政官僚组织管“死”了。行政官僚组织的一切运作必须遵行“正当法律程序”（dueProcessOflaw），否则其行为就失去了合法性。约束行政权力的运行是民主政府的正当要求，但物极必反。立法部门、司法部门对官僚组织的过度规制最终成为政府能力低下的一个主要原因。90年代美国政府推行“放松规制”的战略与实践，实际上是对传统政府责任制的一种挑战。90年代美国联邦政府推行“放松规制”的改革实践标志着美国开始系统化探索新的政府责任机制。其实，美国各级政府自80年代开始的政府功能输出市场化实践，便开始了对新的政府责任机制的非系统探索。
第二，美国行政改革实践对传统责任机制的挑战。
1、疏远以规则为基础的责任机制，追求以绩效为基础的责任机制
无论是立法机构对行政的微观管理，还是法院对行政的司法审查，所凭借的基本手段都是规则。行政部门是否按既定的法律程序运作是判断其是否依法行政的标志。立法机构通过增加规则来加强对行政部门的约束，法院通过审查行政部门是否遵守了既定的规则来影响行政决策。美国政府在行政改革的实践中开始攻击行政程序法所规定的烦琐的程序规则约束。美国公众20世纪50年代60年代抱怨的是政府官僚组织的武断；80年代90年代美国政府官僚组织抱怨的都是身受国会和法院的过度规制之苦，提倡以绩效为基础的责任机制来代替以规则为基础的责任制。
行政部门认为，国会的微观管理，使行政官员寸步难行；法院的司法审查使行政官员无时无刻不在害怕陷入“诉讼”之中，扼杀了行政官员的创造精神。自里根政府始，美国政府就推动以绩效为基础的责任制来代替以规则为基础的责任制。1980年《公文削减法案》、1981年里根签署的12291号行政令（严格按照成本收益原则来审核限制不必要的规制出台）、1987年提出的《文官改革法案》（意在放松文官体制，该法案被国会否决），通过合同出租等方式间接放松规制（承包商不受国会的微观监督，不受司法审查，只对合同负责，对法律负责）、组建相对自主的政府公司等，都是在逃避以规则为基础政府责任机制。
90年代克林顿政府的重塑政府运动揭开了联邦政府系统化放松规制的序幕。1993年美国政府戈尔报告的题目就是《从繁文缛节到以结果为本——创造一个花费少、收获多的政府》，并提出了系统化的放松规制的战略方案。
1994年国家绩效评论报告在最后的结语是：“政府要更多地关注结果，而较少地控制投入”，并声称“如果没有一个对立法部门和对公民负责的强大的责任机制，政府就不能够生存；但是传统的责任机制经常把政府陷入到无休无止而又昂贵的繁文缛节之中，当政府试图摆脱1/2的责任机制约束时，它就需要一个新的强大的责任机制来代替它”。
1993年9月11日克林顿签署12861号行政令，要求所有政府行政部门在3年之内要取消旧的内部规制。1993年9，月30日签署第12866号行政令，严格规制出台前的审查。
克林顿政府放松规制运动尽管遭到国会的抵制，但还是取得一些成效。
1993年美国国会通过的《政府绩效与结果法案>（“GovernmentPerformanceAndResultAct”），是20世纪60年代以来国会监督体制的一次根本性的转变。国会也开始转变监督行政部门的思路，开始注重以“绩效”和“结果”为基础的监督体制的转轨。立法机构监督体制的这种转变，使美国政府改革报告中提出的放松规制改革战略有了可能性和现实性。总之，立法机构的有限支持，90年以前放松规制方法的继续沿用，克林顿政府的理性设计，使美国政府日趋疏远以规则为基础的责任机制，越来越趋向于以结果为基础的责任机制。
2、美国行政改革的实践对政治家与职业文官之间的传统关系提出了挑战
美国政府功能输出的市场化实践与放松规制取向的实践尤其如此。罗姆斯尔与都布内科（Romzel&Dubnick）直接了当地指出：“直接控制和领导联邦管理者的多重责任机制优先于重塑政府运动中提倡的增加管理者决策自主性的原则。”政府功能输出市场化取向的实践强调“更多的掌舵，更少的划桨”，“这个原则在公共管理中的含义是：职业文官将成为更主动的规划者和政策制定者，他们将拥有更大的决策自主权。然而，职业文官的这种角色与文官法案规定、政治管理的要求、立法机构的监督和指导行政的期待处于严重冲突之中”（Ingraham，1996）。
其实在笔者看来，美国80年代以来的行政改革实践已经开始改变传统的“政治”与“行政”的一次性分离局面，已开始出现“政治”（决策）与“行政”（执行）的第二次分离：立法（决策）与行政（执行）分开是第一次分离；行政部门（职业文官决策）与非政府部门（私营部门、非营利部门承包商执行）的分开再进行第二次分离。经过两次分离后，职业文官增强了在公共服务供给过程中的政策作用和决策功能。职业文官的政治化在新的历史条件下重新回潮。
3、美国行政改革已开始打破国会与总统对行政部门控制的均衡
在疏远议会对行政部门的控制的同时，却实际上在加强总统对行政部门的控制，实际上已开始打破国会与总统对行政部门控制的均衡。美国的行政部门在既定的宪法和法律框架下“一身侍二主”。在行政改革的过程中，总统为了推动第二个层次的政策与执行的分离，为了推进行政改革的进程，往往利用政治性任命官员推动行政部门的改革进程。从而加强了对文官系统的控制。里根政府是这样，克林顿政府同样如此。富兰克林·罗斯福时期的政治性任命行政官员，只有200人，战后增至2000人，里根政府时期达到3000人，克林顿政府时期的人数基本与此持平。政治性任命行政官员的增多反映了总统对行政系统控制的加强。
第三，探索中的新责任机制：市场责任机制（MarketAccountabilitySystem）。
美国学者库普尔（PhillipJ.Cooper）将美国探索中的新责任机制称为“市场责任机制”。库普尔把市场责任机制与政治性责任机制（PoliticalAccountability和法律性责任机制三个概念并列。市场责任机制这个提法倒是与美国引进市场机制，增加竞争的许多做法相吻合。竞争性的合同承包、公私合作、凭单制度、用者付费等办法，均旨在营造一种模拟的“公共市场”（PublicMarket），借竞争的力量、消费者的选择来提高政府绩效。
库普尔把市场责任机制的概念规范为四层含义：其一为“经济学的效率假设”，其二“采取成本——收益的分析方式”。政府行为按成本——收益原则进行理性计算，有利可图时，才能接受市场责任的检验。其三，“按投入和产出的模式来确立绩效标准，应注重对产出的评估”。其四“以顾客满意为基础来定义市场责任机制。这种定义方法是把公民视为消费者。”说得简单点，市场责任机制就是消费者直接控制，行政部门对消费者负责。凭单制度、用者付费目的之一，即在于此。
克林顿总统1993年签署了第12862号行政令，要求联邦政府部门制订“顾客服务标准”来贯彻戈尔报告中关于“顾客至上”的原则。1994年已有100多个行政部门制订并公布了服务标准。
向消费者负责的直接控制机制与传统的责任机制也存在着冲突。公共管理中的等级控制、政治管理的政治控制、立法机构的微观管理，在逻辑上与消费者直接控制的市场责任机制并不矛盾（都是为了选民的最终利益），但在现实中却存在有利益和权力的冲突，存在着责任缺失的“陷阱”。
原先，总统、立法机构控制行政部门，法院司法审查行政部门，就能实现对行政部门的监督。行政部门的决策与非政府部门的执行分开后，监督的线条拉长，环节增多了，现在是总统、立法机构控制行政部门，行政部门再通过合同管理控制承包商，法院和立法机构对合同签订过程有直接监控权，但对承包商的行为没有直接的监控权。承包商只对法律负责，对合同负责。这种责任线条的拉长确实又为发生新的责任失效现象提供了机会。
目前，向消费者直接负责的市场责任机制在美国还没有确立自己的稳固地位。这其中的原因是多方面的。一则是传统的责任机制根深蒂固，其传统的优势尚存，公平、确定、有力、合法是市场责任机制无法比拟的。另外一方面是，消费者手中的资源是政府给予的（如凭单），因而是有限的，实际上没有能力（或说没有十足的把握）让政府对自己负责。消费者真遇到了政府不负责任的事情，还须求助于法院、政治家、立法机构的干预才能处理。故美国现实中探索的只能是“对立法机构和对消费者同时负责的混合责任机制。”。
总之，在不进行政治变革的前提下，探索新的政府责任机制是美国行政改革的一项重要使命。这是美国行政改革能取得合法地位和政治支持的关键要素。美国公民不能允许一个政府在谋求提高政府绩效时，出现行政权力的失控。
可以这样说，美国行政改革能否具有持久性，能否持续到21世纪，全看其自身能否探索出新的政府责任机制。但行政改革本身单独完成不了这个使命。行政改革怎么能探索出约束行政权力运行的政府责任机制呢？美国政府新的政府责任机制的重塑，最终取决于美国民主制的重塑。究竟怎样重塑美国民主制这是对美国民主政治制度的一个最大挑战。其最终的探索结果如何，世人拭目以待。
美国的民主制在新历史条件下发生的问题，催生了美国一系列的行政改革；美国行政改革实践又反过来在更高的层次上对美国民主制提出了挑战，这大概是政治与行政互动的一种体现。（80年代以来，美、新西兰、荷兰等西方国家的行政改革的确均存在这样一个普遍现象：不管这个国家的政府责任机制是何种类型，行政改革实践均与传统的责任机制发生了矛盾。究其实质是，新的技术条件下西方的民主制面临着某种挑战。）
“从表面上看，这种认识的提高并没有影响改革的实践，但实际上它不仅仅对于我们掌握现阶段改革任务的程度和分寸是很重要的，而且可以帮助我们适时地提出，从低级阶段向高级阶段发展的任务，并正确地推动这种转变。”一景鹏（1996）
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