I 西方的经验

    威廉·R. 科勒（William R. Keylor）

    1919年，在结束第一次世界大战的和会上，战胜一方的大国在国际关系中首次提出了合作型安全的原则，[194]这一原则也发展成为新成立的国际联盟的基础。战胜国力图用这个新原则来取代欧洲国家体系自17世纪创立以来一直沿用的一套旧式的和平与安全机制。这套原有的和平与安全机制是基于一种限制性的、排他性的“合作型安全”：少数国家联合起来，通过威胁使用武力进行报复，以震慑另一伙敌对国家的进攻。两个敌对联盟体系共同的目标都是维持稳定的均势。如果一国或多国在诉诸武力达成自身目的时打破了这种均势，敌对联盟体系的成员就会结成军事同盟对其发动战争。

    合作型安全概念的缘起

    国际联盟以及合作型安全指导原则的主要代表人物是美国总统伍德罗·威尔逊。在他看来，对这场刚刚结束的致命且具毁灭性的世界大战而言，竞争型的联盟体系恰恰是主要的诱因之一，因此他力图废除这一旧的体系。排他性的安全机制来自一群特定的国家与另一群国家的对立，这种对立将导致不稳定的国际秩序，并不可避免地走向崩溃，最终引发毁灭性的武装冲突。威尔逊及其支持者确信，在这个合作型安全的新型包容性体系里，世界上的所有国家都将参与其中，它代表着对国际体系稳定的一种更加有效的保证，远远优于声名狼藉的均势体系。少部分国家结成的联盟将被所有国家创建的“世界同盟”所取代。国家间的争端将被提交到新的国际组织，其目的就是通过谈判达成和平的解决方案。倘若国际联盟对国际争端的仲裁失败，无法阻止一国为达成自身目的而向另一国动用武力的行为，整个世界共同体将合作起来，剥夺入侵者的侵略成果，以恢复国家间的和平与安全。

    遗憾的是，国际联盟关于世界使命的恢宏构想从未变成保证世界和平与安全的现实机制。而其之所以无法按照创立者的设计思路发挥功能，部分原因在于战后二十年的政治发展过程中出现了以下三种情况：第一是它的决策机构出现了寡头政治的特征；第二是出现了排他性的区域安全体系，它们的运作超出了国联的管辖范围；第三是国联自身缺乏一个军事安全机构，导致其无法阻止或应对侵略，实现合作型安全的历史使命。

    第二次世界大战末期，联合国的缔造者们力图避免重蹈覆辙。但是尽管他们决意创建一个能够成功预防战争的机构，某些共有的制度性缺陷仍再次浮现，使联合国无法承载其创立者的高期待。本章将简要回顾国联的前车之鉴以及联合国在避免重蹈覆辙的过程中所面临的挑战。联合国要使自身成为二战后具有活力和效率的国际合作型安全机构，就不得不从其前任的失败中吸取教训。本章将表明联合国如何以及为何无法实现其最初的双重使命，即防止武装冲突，一旦失效，就对侵略做出有效回应。在武装冲突发生之后的回应过程中，联合国就承担一种更加柔和但十分重要的角色：“维和”。本文接着会讨论这个世界组织最终如何承担起诸多其他有益的功能，而这些功能都是其创立者几乎没有想到的，如人道主义救援、促进可持续发展以及环境保护——这都是武力所不能及的领域。

    国联：“世界议会”抑或大国协调会？

    尽管合作型安全的核心在于国家间平等的原则，但这并没有被国联的决策机构采纳。[195]国联的所有成员国在其代表大会中都有代表权，其运作则基于民主原则，一国一票。但是大会并不经常召开，其决议也是单纯建议性的。真正的决策权威被授予理事会，理事会共有九个席位，其中五个战胜国担任常任理事国，即美国、英国、法国、意大利和日本，另外四个非常任理事国由大会选出，三年一任。美国无法加入国联之后，理事会的常任理事国减为四席，直到德国1926年加入，才占据了第五席。[196]

    按照这种方法，国联初创时的大国形成了一个选举集团，并控制了国联。由于美国参议院拒绝同意美国加入国联，美国因而缺席国联，而日本和意大利对该组织也相对不感兴趣，所以实际上是由英国和法国控制了这个设在日内瓦的国际组织。这两个帝国主义强国加在一起，曾控制着当时全球陆地面积的四分之一。可以预见的是，它们利用自己在国联的主导地位促进了本国国民和帝国的利益，而不是公正行事。法国主要是将国联视作工具，防止德国篡改1919年和平安排。英国则将其视作维持欧洲稳定与和平的工具，这样它就可以专心处理它的海外帝国不断爆发的骚乱和动荡。

    国联的附属机构处理了大量的人道主义事务，并在该领域形成了具有普遍意义的国际协议，例如劳动权利的保护、反毒品运动和国际性的反对被迫卖淫运动，但该组织没能履行其最重要的使命——维持国际和平与安全。国联的盟约没有特别要求成员国使用经济制裁或派遣军事力量来驱逐入侵者。在两次世界大战间的大部分时间里，只有英国一家在全球范围拥有足够强大的海军力量、基地和补给站，能在公海上采取行动实现国联的命令；只有法国才有足够的军事力量来有效回应西欧发生的侵略行为。但是，正如上文提到的，这两大强国都过分关注自身狭隘的外交政策利益，因而不能指望它们组织、实施、协调、回应那些没有直接影响它们利益的和平威胁。

    有两个明显的侵略例子，一个是1931年日本对中国东北地区的占领，另一个是1935年意大利占领了独立的国家阿比西尼亚（现埃塞俄比亚）。但是由于这两次侵略行动都没有危害到国联两大主导国的核心利益，因此在日内瓦的这一国际机构也就不愿通过措辞严厉的谴责决议来回应这两例入侵事件。[197]即便纳粹德国在20世纪30年代后半期开始挑战1919年的领土安排而直接威胁到英法的核心利益时，两国仍彻底忽视了国联，希望直接与希特勒打交道。最初的设想是要在平等的原则上建立国家间的联盟，但最终国联变成了一个论坛和人道主义政策的发起者，由少数大国掌控，而这些大国却分心别处，只为照看各自的核心利益。

    联合国

    随着二战的到来，国联支持者口中的“世界联盟”消失了，取而代之的是由三大强国组成的“伟大同盟”（Grand Alliance），为击退德国的入侵，它们动员了自身的经济和军事资源。但在美国介入之前，罗斯福总统就已经表明了其雄心壮志，正如1941年8月他与丘吉尔共同签署的《大西洋宪章》所言，要在战后用“一个更加广泛和永久的普遍安全体系”取代已经失效的国联。1945年春夏在旧金山通过了创建联合国组织的宪章，其中规定所有成员国都应做出两项庄严的承诺。第一，它们必须保证“以和平方式解决其国际争端”；第二，若有某一国家违反这一庄严承诺，其他成员国必须表明“对于联合国依本宪章规定而采取之行动，应尽力予以协助”，以应对此类侵略行为。这一合作型安全的实质性承诺出现在宪章的第七章，取名为“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”。第七章明确授权新成立的安全理事会一项使命，即“作成建议或抉择……，以维持或恢复国际和平及安全”。[198]

    尽管各国普遍愿意从近代历史中吸取教训，但新的联合国的组织结构还是在很大程度上效仿了其失败的前任。形容词“General”被添加到旧称“大会”（Assembly）之前，这是一个囊括了所有成员国的机构。联大做出的决策凭多数票通过，“重要问题”则需要三分之二多数票通过。形容词“安全”（Security）被添加到旧称“委员会”（Council）之前，这是一个包括五个常任理事国的机构，外加六个（后来增至十个）任期两年的轮值成员。尽管这个机构的核心原则是国家平等，但安理会被赋予了至高的权威，这说明只有少数的国家持有决策权（国联也是如此），这些国家都是这一国际组织初创时的强国。[199]

    在二战期间，富兰克林·罗斯福已经指明了“四大警察”：美国、苏联、英国和（国民党）中国，并认为它们是战后国际和平与安全的守护者。当法国成为世界管区的第五个警察时，这个精英集团成为联合国安理会的五个常任理事国。正如国联那样，对新威尔逊理念的国家平等原则做出的口头承诺，被新的国际组织决策机构的寡头政治式的权威冲淡了。[200]联合国这两大机构在法理上的差别反映了对旧式大国特权的眷恋：正如国联大会那样，联合国大会做出的决策对成员国没有约束力，而安理会做出的决定则有约束力。联大“定期每年”秋天开会，但最终几乎沦为论坛，让各国政府首脑或其代表发表长篇大论，以便影响世界舆论。与此不同的是，安理会有权立即开会应对紧迫的危机，安理会在过去60年间的无数场合正是如此行事的。更重要的是，五个常任理事国中的任一成员都被赋予绝对权利来否决任何不利于自身核心利益的安理会决议。正如《纽约时报》记者观察到的，当宪章草案的细节公之于众的时候，世界各国“不情愿地接受了一个实际上是由大国主导的世界独裁制度”。[201]

    在战后世界，由五强主导维护和平与安全的计划只可能在一种情况下成功，即五个成员国在重要议题上达成一致。但随着战时联盟的崩溃和冷战的到来，安理会中的四个常任理事国开始对抗另外一个常任理事国，五大国合作的所有希望都破灭了。最重要的是，任何一国所拥有的否决权都可以阻止安理会的合作，以致无法解决那些对世界和平构成的明显威胁。不出所料，而且可以理解的是，安理会中的五个常任理事国都在追求各自的国家利益，也都不愿默许那些被视作危害自己的安理会决议，它们并没有真正扮演世界警察的角色，即致力于针对武装侵略采取共同的行动。

    在冷战最初的岁月里（1946～1965年），苏联在安理会投了101次否决票，相比之下，英国3次，法国2次，（国民党）中国1次，美国0次。从1966年到2007年，很多新独立的且不依附于华盛顿的发展中国家加入了安理会非常任理事国的行列，而美国也在否决权的竞赛中战胜了它的全球性对手。在此期间，美国投了82次否决票，相比之下，英国是27次，苏联/俄罗斯17次，法国14次[202]，中国5次。苏联/俄罗斯在1946年以来以118次否决票保持了第一，其次是美国（82次），英国（30次），法国（18次），中国（6次）。[203]这些数据没有包括非正式的否决票威胁，即饱受批评的所谓“隐性否决票”，它经常把安理会决议扼杀于萌芽之中。[204]

    为五常保留否决权的初衷在于，确保美国和苏联这两个最强大的、受邀加入这个排他性俱乐部的国家能积极参加联合国，而不是像对待国联那样避开它。[205]安德烈·葛罗米柯曾是参加敦巴顿橡树园会议的苏方代表，这一会议草拟了联合国宪章的工作草案，他在回忆录中吐露了痛苦的真相：没有全体一致同意的规则，“就不会有联合国”。[206]美国方面也坚持设置否决权，以保护自己的核心利益不受这个国际组织的干涉，尽管（我们已经发现）美国在战后初期并不需要依赖否决权，因为它在安理会和联大具有压倒性的权力和影响。[207]

    美国和苏联拥有并部署了大量的军队，这主要是为了打败纳粹德国。在战争末期，它们都站到了权力的顶峰。两国都没想过要牺牲自己在世界上的权力地位，拱手将决策权让给一个刚具雏形的国际组织，这一国际组织奉行的政策可能是它们无法接受的。正如保罗·肯尼迪所言，它们最大限度上能接受的就是“世界级强国组成的五国集团，能谨慎行事，也能尊重彼此的国家利益”。[208]而另一位观察家之后也评论道，“只有当常任理事国乐意的时候，安理会才能在冲突管理中发挥作用。”[209]

    在这一新成立的国际机构中，特权仅仅被分配给了51个创始会员国中的五个，这反映了国际关系的现实情况。自从主权领土国家组成的现代体系于17世纪形成以来，世界就有了强国与其他国家的区别。这种现实一直延续到今天，当联合国会员国数量增长到193个时，在1945年初创时占据安理会常任席位的那五个强国仍占据着特权地位。

    对安理会改革所进行的努力源自过去68年权力关系的变化，但这些努力都化为泡影。日本想争取一个常任席位，以彰显自己世界第二大（之后沦为第三大）经济体的地位，但可以理解的是，因为历史问题和地缘政治的原因，遇到了中国的极力反对。不出所料的是，法国和英国也反对将各自的席位合并成欧盟的一个席位，并为此抵制进入实质性的讨论。[210]但值得注意的是，关于安理会改革的大多数意见要求安理会体现1945年以来世界发生的变化，同时它们也都接受了权力的概念，接受控制该组织的“大国权力”。这与伍德罗·威尔逊的愿望以及1945年的新威尔逊主义相去甚远，这种主张旨在创建一个能继承国联的组织，用国际合作替代备受诟病的大国主导的体系，为全球安全奠定基础。

    包容性的世界联盟抑或排他性的区域联盟？

    国联的先例

    众所周知，在第一次世界大战末期，伍德罗·威尔逊坚定地致力于用一个大一统的合作型安全体系来替代排他性的联盟旧体系或者特权式的安全体系。但是，这位美国总统也默认了两项与此原则相悖的安排。第一，作为对参议院施压的回应，他坚持保留国联宪章第21条，其中规定，为保证和平，宪章的任何内容都不“影响国际条约的合法性，如仲裁条约和门罗主义等区域性谅解”。[211]如此一来，他就可以保证世界特定区域（这里指西半球）的一群国家，有权设计自身的安全条约，从而把区域外的国家排挤出去。[212]

    在巴黎和会上，第二个违反国际安全普世理念的安排是威尔逊和英国首相劳合·乔治（David Lloyd George）对法国总理克莱蒙梭（Georges Clemenceau）做出的承诺：两国将以军事干涉的方式来保证法国不受德国的无端侵略。[213]既然国联的目的就是为了保护所有成员国的安全，为什么一个国家却要单独获得另外两国的安全保障呢？这一安排不是恢复了战前的联盟体系吗？而对此，威尔逊曾将其谴责为战争的策源地。

    法美安全条约胎死国会山；英法安全条约与前者息息相关，也最终没能发挥效力。在此后的20年间，即使国联竭力履行其保卫国际和平与安全的使命，但欧洲列强仍诉诸排他性双边安全条约的旧体系，而威尔逊则想将其扔进历史垃圾堆。为了防止德国用武力改变1919年的条约安排，法国带头与比利时（1920年）、波兰（1921年）、捷克斯洛伐克（1924年）和苏联（1935年）签订双边军事联盟。国际上的一些多边安全条约——捷克斯洛伐克、南斯拉夫和罗马尼亚组成的小协约国（Little Entente），以及法国、德国、英国和意大利（1925年）之间的洛迦诺公约——都没有被纳入国联的体系，并且仅适用于特定的地缘区域。当德国最终在1939年9月1日公然以武力侵略波兰，将凡尔赛条约逼入死角时，正是法国和英国对波兰做出的特殊双边安全承诺引发了二战，而位于日内瓦的国联则事不关己地躲开了。

    联合国

    二战期间抗击纳粹的国际联军有两个众所周知的名字。一个是振奋人心的“大联盟”，该称呼由温斯顿·丘吉尔提出，代指由苏联、英国和美国三个首当其冲作战的国家组成的三方联军。但是到1942年1月1日，就在美国介入战争后不久，另一个名字出现在战时词汇表中。所有对德宣战的26个国家签署了所谓的《联合国家宣言》。[214]随着英美军队在法国北部登陆，欧洲已经胜利在望，红军也横扫了东欧，“联合国”这一名称也在战后规划者的手中应运而生。1944年的夏末秋初，各国正在华盛顿日夜筹划着一次国际会议，以建立一个国联的继任者。[215]

    当杜鲁门政府筹备旧金山会议，筹建新的世界组织的时候，伍德罗·威尔逊在1919年和会上遇到的困境在1945年再次重演。恰如当年威尔逊在国联盟约中保证了美国在西半球的利益，美国也坚持《联合国宪章》中的第51条、第52条和第53条，这些条款授权部分国家有权参加联合国之外的地区性安全机制。它们代表了一种很实用的免责条款：如果这个新的世界组织无法建立有效的机制推行合作型安全，那么其成员国将有权按区域建立补充性的安全机制。简而言之，如果加入了联合国后，成员国由于其安全受到威胁而不愿放弃自卫的权利或者结盟的权利，那么这三项条款就旨在为这些国家开道。[216]

    但是，《联合国宪章》在定义区域性安全体系与安理会之间关系的时候，又倾向了后者。第53条规定，没有安理会的授权，区域性条约或机构不得采取强制性措施。第54条规定，为维持国际和平与安全，依区域办法或由区域机关所已采取或正在考虑之行动，不论何时应向安理会充分报告之。区域性安全体系应将其活动报告给安理会，在采取强制措施前应取得安理会的同意。但是在冷战期间，这一规定被忽视了，因为两个超级大国一定会否决掉对方的行动提案。[217]

    正是由于《联合国宪章》对全球范围内合作型安全原则的承诺存在漏洞，所以美国可以联合南部邻国，为西半球创立一个特殊的安全体系，即1947年的《美洲国家间互助条约》（众所周知的《里约协定》），一年后，随着机制化的深入，美洲国家组织成立。[218]《里约协定》为1949年北大西洋公约组织（北约）的建立开创了先例，北约也变成了世界历史上最持久的区域性安全体系。[219]北约作为区域安全组织的地位源于北大西洋共同体的传奇色彩（它包括一个远离本水域的成员国意大利，后来遥远的希腊和土耳其也加入其中）。[220]冷战结束之后，随着北约接纳了前苏联在东欧的卫星国以及前苏联的加盟共和国（拉脱维亚、立陶宛与爱沙尼亚），并且正在讨论接纳乌克兰和格鲁吉亚的可能性，这个联盟的区域特色也就淡化了。2001年12月，北约主导的国际安全支援部队部署到阿富汗，以支持联合国安理会的决议，由此完成了北大西洋共同体由区域性联盟到全球性联盟的转变。[221]

    在20世纪50年代冷战正酣的时候，一系列的区域性安全协议——有些是双边的，有些是多边的——出现在亚太地区。美国与韩国、泰国、中国台湾、日本、菲律宾以及南越结成的双边联盟，是华盛顿对这些国家和地区的防务安全做出的保证；与澳大利亚、新西兰结成的《美澳新三方安全条约》也是如此。[222]在意识形态鸿沟的另一侧，1950年的《中苏友好互助同盟条约》看来也代表了莫斯科对新的中国盟友的安全保证，不过在此后的十年里，情况发生了变化。[223]

    其他的区域性安全组织——例如东南亚的东南亚条约组织和中东地区的中央条约组织——加深了与《联合国宪章》所推崇的合作型安全原则的矛盾。和上述的双边安全协议一样，这两个多边安全条约也都是高度不对称的。实际上，合作型安全的理念被重新定义为一个强大的保护国与一个弱小的被保护国家或地区之间的合作关系（一边是美国，另一边是韩国、南越、泰国、台湾和日本），或者是一个强大的保护国与某一地区一群相对弱小国家之间的合作关系（如里约协定、东南亚条约组织、中央条约组织）。

    这些例子都是两个或者是一群国家或地区之间的排他性合作。此外，它们中的一些组织，如北约和东南亚条约组织，都是专门为了应对特定的安全威胁，二者分别针对苏联和中国。作为联合国的基本原则，合作型安全的理念一事无成。美国国务卿康德尔·赫尔（Cordell Hull）是一位虔诚的威尔逊主义者，1943年秋，他从莫斯科开会归来，在国会一次联席会议上发表讲话时宣称，当国联的继任者创立之后，就“再也不需要势力范围、联盟、均势，或者其他专门协议了，在过去不幸的历史进程中，各国都曾试图通过这些方式来保卫它们的安全或实现各自的利益”。[224]但事实证明赫尔错得多么离谱。[225]

    合作型安全的军事力量

    国联的先例

    在1919年巴黎和会上，当威尔逊总统在国联委员会上为自己心爱的计划而努力时，法国代表莱昂·布尔热瓦（Leon Bourgeois）发起了一项猛烈却极其失败的运动——为了使得这个倡议中的国际组织能够拥有必要的军备来推行其命令，应快速部署一名总参谋长和一支常备军事力量以应对侵略。威尔逊总统愤怒地否决了将这种想法引入一个旨在保卫世界和平的组织，他将其视作军国主义的灵魂。[226]结果，当道义劝说和经济压力无法保证和平时，国联缺乏通过使用军事力量来击退侵略的关键权力。到20世纪30年代，随着德国的重新武装和欧洲军备竞赛的重新兴起，再加上日本侵略中国以及在太平洋上再次扩充海军军备，致力于合作型安全的国联被谴责置身事外，而列强们则在囤积武器准备大战。

    联合国

    《联合国宪章》的序言以极具煽情的篇章开头，但并未被载入官方文本。它赋予这个新组织以神圣的责任，“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”。总之，这次在国际治理上的试验代表了阻止国家间冲突的第二次努力，从1914年到1945年，这些冲突造成了超过三千万人的死亡。大多数人都相信，国联无法保障和平的重要原因之一就是缺乏军事力量，而军力可以帮助应对那些顽固的侵略者。

    1944年秋天，在为这个倡议中的组织章程进行前期讨论的时候，罗斯福总统质疑了这种通过在全球部署大国军队来防止侵略、推行裁军的可能性。苏联代表建议，建立一支由安理会控制的国际空军，通过轰炸侵略方的军队，来对抗破坏和平的行为。[227]尽管这种在全球部署国际军事力量保卫和平的宏伟设想一直是纸上谈兵，但联合国的创立者们决意以史为鉴。他们在新组织的宪章中试图建立常备军事机构，也就是法国代表在1919年和会上想写入《国联盟约》却未果的那个机构。

    宪章第七章关于军事机构的部分包括若干条款，它们意味着这个新组织是一次最具革命性的变革。第42条规定，如果安理会对侵略国的外交和经济制裁无法制止侵略，那么可以采用海陆空的军事手段来达成目标。第43条要求安理会“尽快”达成专门协议，成员国可以通过这些协议，让安理会使用武装力量、援助和设施，包括通行权，这都是维护国际和平与安全所必需的。为应对迫在眉睫的武力威胁，第45条规定，联合国的所有成员国“应将其本国空军部队为国际共同执行行动随时供给调遣”。

    第47条设立了一个常备军事参谋团（Military Staff Committee），由来自五个常任理事国的代表组成。当它认为有必要支持安理会谴责侵略的行为时，只有它有权邀请其他成员国贡献军事力量。军事参谋团的主要使命是在军事问题上向安理会提供建议，包括最大效率地使用自己所掌握的国家武装力量。[228]

    第45条专门提到的空军反映了二战期间空中力量在回应德、日侵略时扮演的重要角色。在1946年3月那篇几乎快被遗忘的著名“铁幕”演说中（离联合国大会成立仅两个月），即便是精明的现实主义者、国家利益的捍卫者温斯顿·丘吉尔也公开表达了这样的观点：要保证这个新的组织变成一支可以行动的力量，而非只是清谈之所，最好的办法就是让它拥有可以强迫服从其决议的军事手段。他宣称，“联合国组织必须立即拥有国际武装力量。”“每一个大国和国家都应该受邀派出一定数量的空军中队到这个世界组织中服役……这些中队由各国自己训练和筹备，但各国空军中队应轮替服役。他们可以穿戴本国的制服，但佩戴不同的徽章。”[229]

    军事参谋团的五位参谋长草拟了详细的计划，以便建立一个全球性的联合国海陆空军基地网络，一旦安理会认定侵略，该基地网络可以为合作性的回应行动提供后勤支援。从1946年4月到8月，五个常任理事国的海陆空军代表在伦敦开会，草拟了一套总则，以管理联合国计划中的军事力量。此前不久，乔治·肯尼（George Kenney）将军，一位轰炸机将军，已经努力推进建立一支国际空军，并向外界透露了美国一项关于轰炸机中队的计划，该中队将为应对侵略而在全球进行干预。[230]

    1947年4月30日，军事参谋团向安理会专门提交了一份报告，建议成员国贡献军队和装备，从而依照《联合国宪章》组成一支联合国常备军。此类部队受各自国家的管理，只有在按照第42条进行联合国行动时，才被召集起来，此后它们将直接向军事参谋团报告，而非各自政府。[231]美国的军事代表倡议建立一支庞大的力量，以便军事参谋团可以在全球范围内有效防范侵略。[232]

    在接下来的6月份，美国驻安理会副代表赫歇尔·V. 约翰逊发表了一篇激动人心的演讲，向军事参谋团的报告和工作致敬。[233]即便冷战随着杜鲁门主义的出台、遏制政策与马歇尔计划的实施而加剧，华盛顿仍十分希望安理会能实施宪章赋予的军事功能。当意识到联合国“不是世界政府”，所以“不能拥有自己的常备军”时，约翰逊写道，联合国的创立者们决定，这个新的国际组织：

    不应重蹈国联的覆辙，国联依赖成员国各自的单独行动来实施《国联盟约》中的制裁行动。正因如此，新的国际组织才决定各国应提前达成共识，提供联合国可以调遣的军队和设施，以防止和压制任何侵略行为或破坏和平的行为。[234]

    美国代表对这一决定大加赞扬，认为这是“向预防战争的强制性国际法迈出了历史性的一大步”。他自信地宣称，美国对“联合国成员国的部队可以塑造成为在安理会控制下为联合国服务的一支有效武装力量”充满信心。[235]约翰逊指出，对联合国军事力量的功能具有这种自信，是因为各国军队联合起来，成功合作击败了纳粹德国。倡议建立的军队的结构也反映了二战时的历史经验。这样一支军队需要将空军与海军特混舰队相结合，打造“一支机动力量，以便进行远程快速打击，能在世界上发生问题的任何地方采取定点行动，即在最短时间拥有最多的机动”。[236]

    经过一年多紧张的参谋工作之后，1948年夏天，针对联合国军队的战斗单位的所需数量，军事参谋团发表了一份临时的评估。正如前文所讲，最初的计划已经专门将空中力量定位为应对和平与安全威胁的最有效手段，所以英国的军方代表在委员会上提议，建立一支由600架轰炸机和200架辅助航空器组成的空军。他们还敦促建立一支包括2艘战列舰、4艘航母、6艘巡洋舰、24艘驱逐舰、48艘护卫舰、24艘扫雷舰和12艘潜艇组成的海军，外加一支由8～12个师组成的陆军。[237]保罗·肯尼迪曾恰当地评价道，授权军事参谋团指挥这样一支能在联合国全球基地进行部署的军队，无疑是一项雄心勃勃的计划，这一计划如果能变为现实政策，将“会深刻改变国际政治的本质”。[238]

    因此，到1948年夏天，这项精巧的计划已经完成，联合国军队由海陆空力量组成，受联合国指挥，但此时美苏在全球的对峙瞬间使其变为一纸空文。于是，在经过了29个月的紧张筹划后，军事参谋团不得不于1948年7月停止了其活动。但它仍继续每两周在纽约的联合国总部召开例会，一直延续至今。这种精心为之的掩饰之所以保留下来，是因为废除这个虚幻的委员会，需要正式修改《联合国宪章》，这一行为会开启潘多拉的盒子，导致其他条款被修改，这是部分成员国所不愿接受的。没有任何使命的军事参谋团，其存在正如英国史学家埃里克·格罗夫（Eric Grove）所说，“随着联合国开创者的希望的消逝，这只代表着一座孤冷的纪念碑。”[239]

    两次为支持安理会决议而使用武力的历史性先例

    朝鲜战争

    由军事参谋团指挥、控制的联合国常备军计划崩溃了，这进而导致了一个问题，即联合国该如何应对发生在两国间的战争。1950年夏天，这一问题的答案最终浮上水面。朝鲜战争的爆发首次检验了联合国对合作型安全的承诺，这也是这个组织以武力支持自身承诺仅有的两次尝试之一。美国以全体同意的方式通过了安理会第83号决议（6月27日）和第84号决议（7月7日），建立起一支由联合国授权的军队，以“对抗”朝鲜的“武装进攻”。

    但是，这一十分反常的成功是因为一次侥幸：为了抗议联合国拒绝将国民党的席位转交给新成立的中华人民共和国，苏联代表自1950年1月起抵制安理会会期，因而苏联没能否决这一决议。联合国军队介入朝鲜战争帮助正在溃退的韩国军队，尽管其主体是驻日美军，但终究还是吸收了一些其他成员国的部队。

    当苏联代表于1950年8月1日重回联合国安理会担任轮值主席时，显然，任何授权军事对抗莫斯科小兄弟——朝鲜的决议，都会遭到苏联方面的否决。为克服这一障碍，两天后，联大继续实施第377A号决议，即所谓的“为和平而团结决议”（Uniting for Peace Resolution），该决议由52票同意， 5票反对，2国缺席通过。安理会常任理事国本来有权否决任何授权联合国“应对和平威胁、破坏和平行为和侵略行为”的决议，但第377A号决议体现了安理会成员的多数通过权力凌驾于常任理事国的否决权之上。

    为竭力支持“为和平而团结决议”，美国驻联大代表约翰·福斯特·杜勒斯认为，为了世界和平，应该设法绕过安理会的否决权，“根据我们的这个决议，如果它员国确实建立起一个能立即揭露侵略的保障体系，如果它们能保持合作的实力，如果它们具备必要时立即使用这种实力的意愿和方法，那么，热爱和平的人们将受到极大的安抚”。[240]英国大使肯尼斯·吉尔莫·杨格（Kenneth Gilmour Younger）补充道，“常任理事国的分歧使得安理会在侵略面前无能为力，所以整个国际组织应该撒手不管任侵略肆虐，这样想就大错特错……这个决议可以警告蓄谋的侵略者，他将冒险面对全世界的共同讨伐，如此一来可以震慑某些侵略行动。”[241]这项决议获得通过后，美国将军道格拉斯·麦克阿瑟（Douglas MacArthur）领导下的联合国军队，在这个世界机构的明确授权下开始在朝鲜半岛开展军事行动。

    1950年秋，这次“为和平而团结决议”的成功实施首次克服了五常在安理会使用否决权的威胁，而且设立了在联大召开紧急特别会议的机制。根据“为和平而团结决议”的程序，共召开了11次这样的会议，以解决朝鲜战争以来的各种问题。[242]前两次是解决苏伊士运河危机（面临英国和法国的否决），以及1956年秋的匈牙利革命（面临苏联的否决）。1956年11月7日的决议从安理会手中夺走了苏伊士问题，将其放入了联大的议程中，建立起联合国紧急部队，以“保证和监督对抗的终止”。

    成功实现停火之后，联合国紧急部队就部署到了埃及和以色列军队之间，自此之后，联合国在该地区又实施了一长串的维和行动。[243]其他的紧急专门会议在刚果、纳米比亚和中东危机爆发时都曾召开。1997年第10次紧急会议召开，是为了处理以色列占领巴勒斯坦领土而引发的不安定局势。会议曾多次休会和重开，每年都出台相关决议批评以色列在约旦河西岸和加沙地带的政策。[244]

    在1950年的朝鲜紧急事态中，由于苏联一定会在安理会投否决票，所以“为和平而团结决议”绕道在联大得到多数通过，并依据决议对苏联的行动做出了补救性的回应。在巴以冲突中，那些谴责美国盟友以色列的决议，也一定会在安理会遭到美国的否决，所以在“为和平而团结”的同样口号下，联大也通过了一系列决议。[245]两个案例的不同在于，联大1950年通过的决议，其结果是联合国对朝鲜继续其军事行动。而联大通过的与巴勒斯坦领土有关的决议则毫无结果，只是口头上谴责了以色列的行为，实际上没起什么作用（以色列和美国政府反而尖锐地批评了联合国）。

    这种差异的原因很明显：朝鲜战争期间，美国与其他一些国家认为这符合自己的利益，因而出兵组成联军，旨在防止朝鲜征服韩国，并以武力统一半岛。在巴以冲突中，联合国决议要求尊重巴勒斯坦被占领土，但没有国家觉得出兵支持决议有利于国家利益。总之，尽管决议体现了“为和平而团结”的精神，并由联大紧急特别会议通过，但对国家利益的盘算最终决定了成员国推行决议的意愿。

    沙漠风暴行动

    在朝鲜案例之后，安理会再次授权以武力击退一国对另一国侵略的唯一案例发生在冷战末期。1990年8月2日，伊拉克军队入侵并占领了科威特，接着吞并了这个微型的酋长国。老布什（George H. W. Bush）总统领导的美国政府立即推动安理会通过第660号决议和第662号决议，决议正式谴责侵略并要求伊拉克立即从科威特撤军。美国单方面部署军队帮助伊拉克邻国沙特阿拉伯防御来自伊拉克可能的进攻（代号：沙漠之盾行动）。11月29日，布什总统支持安理会第678号决议，若伊拉克没有在最后期限1991年1月15日前从科威特撤军，决议将授权美国领导的联军强行击退伊拉克军队。

    尽管苏联与伊拉克有着长期的安全合作关系，并曾对其提供了大量武器援助，但苏联总统米哈伊尔·戈尔巴乔夫（Mikhail Gorbachev）在国内正面临着严重的政治经济危机，这些危机最终导致了他的下台和苏联的解体。为了支撑摇摇欲坠的政权，他已经通过一系列的军控协议和外交谅解来与美国培育亲切的关系。对内日益孱弱、对外日益依赖美国的善意，所以苏联无法在安理会以威胁使用否决权的方法来阻止针对莫斯科昔日的巴格达小兄弟的军事行动，苏联已无力忤逆华盛顿及其盟友的意愿。

    相反，克里姆林宫谴责伊拉克的行为是“背信弃义”，对于苏联援助伊拉克的武器被用于侵略，苏联表示遗憾。戈尔巴乔夫利用伊拉克行动的机会，重申了自己的诉求，这一诉求在1989年秋就已经发布了，[246]即重新启用垂死的军事参谋团，组织一个合作应对侵略的机制。[247]这一努力是想恢复长期休眠的五个常任理事国的军事力量，但是苏联和美国在这个精英团体中存在着分歧，所以美国政府对此充耳不闻，意在建立一支完全由美国控制的联军。最终苏联和其他安理会成员都同意授权针对伊拉克的军事行动（稍后取名为“沙漠风暴行动”）。[248]伊拉克外长塔里克·阿齐兹（Tariq Aziz）随后的抱怨切中要害，“要是苏联人还是我们的靠山的话，这一切就都不会发生了。他们会否决掉每一项联合国决议”。[249]克里姆林宫的默许，使得布什政府及其在安理会的两个盟友（英国和法国），能够依仗联合国安理会的公开制裁实现它们认定的核心国家利益：防止伊拉克控制科威特、沙特阿拉伯以及海湾地区那些更小的产油国的石油资源。

    在很多方面，1991年1～2月份在波斯湾执行安理会第678号决议的多国部队面临的环境，与1950年在朝鲜半岛执行安理会第83号和第84号决议的多国部队的干预行动极其相似。两支军队都由美国将军指挥，大部分战斗都是由美国部队实施（尽管其他一些国家也派出了战斗单位参加多国部队）。值得重申的是，在华盛顿看来，这两次战争都直接威胁到其国家利益。曾经有两位德高望重的分析家这样评价安理会的功能：它“作为使国家合作行动合法化的工具，‘就是对各国自身的需求、政策和行为做出极具政治意义的批准与否定’”。[250]而这两次干预行动也证明了这条与安理会有关的至理名言。

    冷战之后：新的世界秩序的浮现？

    冷战的结束立即重新激发起那个长期蛰伏的希望，即联合国能够最终成为世界上合作型安全的有效工具。白宫首先对此表达了乐观态度。联合国发起的军事行动击退了伊拉克对科威特的入侵，这使得老布什总统沉浸在胜利的喜悦中，1991年3月6日，他在电视演讲中高兴地宣称：

    现在，我们可以看到一个新的世界进入我们的视野。一个真正可以实现新的世界秩序的世界。用温斯顿·丘吉尔的话来说，在这种“世界秩序”中，“正义和公平竞争的原则可以保护弱小免受强权的侵害……”，在这个世界里，联合国可以免受冷战僵局的困扰，泰然自若地履行创立者赋予的历史使命。[251]

    新任联合国秘书长，布特罗斯·布特罗斯—加利（Boutros Boutros—Ghali）立即承担起了此项挑战，让这个世界组织恢复它在决策上的信誉，而这已经被冷战搁置了许久。1992年6月17日，加利向安理会提交了一份题为“和平纲领：预防性外交、建立和平与维持和平”的大胆建议，其中仍包含那个根深蒂固的老观念，即要让安理会拥有一支可供派遣的军事力量。[252]这位秘书长指出：“根据宪章第42条，安理会有权实施军事行动维持或恢复国际和平与安全。”为重建“联合国作为国际安全保护者的信誉”，他要求履行“宪章第43条所预期的特别协议，凭借这一协议，成员国可以向安理会提供武装力量、援助和设施，从而实现第42条所述的目标，而且这一举措是长久之计，而非权宜之计”。

    加利回忆道，在冷战期间，这种协议是无法达成的，但“长期以来阻碍达成这一协议的障碍”目前已经消失了。他有信心，“这支武装力量一旦服役，就能够成为阻止破坏和平的手段，因为潜在的侵略者会明白，安理会具有报复的能力”。所以，他建议安理会“应在军事参谋团的帮助下，根据宪章第43条发起谈判”，以增强宪章第七章关于合力抵御侵略的承诺。最后他高屋建瓴地总结道，宪章所设想的军事手段，“对联合国作为国际组织的信誉度至关重要”[253]。

    与此同时，美国的军事参谋类院校和其他组织开始集中研究如何将新生力量招募进蛰伏的军事参谋团，来指挥和控制这样一支部队。[254]尽管冷战结束后，曾经刮起过这样一阵风潮，也有形形色色的倡议提出要建立一支可供派遣的联合国军队，将其置于翻新的指挥和控制系统的监管下，但都没有任何成果。加利关于增强安理会军事功能的计划尚未被认真考虑，他就失去了美国政府的支持。在冷战结束和苏联解体带来的欢乐气氛中，总统候选人比尔·克林顿（Bill Clinton）在竞选活动中呼吁建立一支联合国快速反应部队，用于超越维和的目的，“例如守卫遭遇侵略的国家的边界”，或者“防止针对平民的大规模暴力”。

    但是，联合国部队在波斯尼亚和索马里的无能为力，很快使得这位美国继任的、曾宣称建立“新的世界秩序”的行政首脑，开始反对依赖这个世界组织保卫和平与安全的想法。克林顿阻挠了加利连任的努力，不再支持强化联合国的军事地位。[255]随着各种倡导重启军事参谋团的建议被束之高阁，新一任秘书长科菲·安南（Kofi Annan）也不再提及此事。非政府组织曾期望冷战的结束可以使缔造和平的权力从各国政府让渡给这个世界组织，但最终也是失望之极。[256]

    联合国的新角色：维和的“中转站”

    冷战后，当根据《联合国宪章》第七章进行武装的各种建议都无疾而终的时候，安理会在20世纪90年代以“维和”的名义，展开了许多行动。当两强的激烈竞争随着苏联解体而结束后，这些行动依然远远低于人们的乐观期待。尽管20世纪末的一系列维和行动有很多缺点，但仍延续到21世纪，直到今天仍是联合国的重要功能之一。《联合国宪章》中并没有“维和”一词，要做定义也非易事。秘书长达格·哈马舍尔德（Dag Hammarskjöld）曾开玩笑地将其归入这个组织创始文献的“第6.5章”（Chapter Six and a Half）。他显然是想说，根据第七章的授权，可以通过调停和平解决国际争端，也可以通过直接的军事行动击退侵略，而这一行动则介于两者之间。[257]

    冷战期间联合国的维和行动

    联合国的第一次维和行动由1948年的联合国停战监督组织执行，这是一支象征性的部队，由150名军事观察员、97名国际文职观察员和126名当地观察员组成。新成立的以色列与对其发动战争的阿拉伯邻国，在联合国的安排下达成了停火协议，这支联合国部队的任务就是监督停火。随后联合国停战监督组织还有一支更小规模的部队，由驻在印度和巴基斯坦的联合国军事观察员小组（United Nations Military Observer Group）的41名军事观察员、25名国际文职观察员和46名当地观察员组成，该部队是1949年为监督这两个新独立国家间的停火而创建的。

    在此后的一些被授权的行动中，联合国维和部队的规模也大大扩展了。1964年，855名军事观察员、69名警察、39名国际文职观察员和112名当地观察员被派到联合国维和部队中，他们被部署到塞浦路斯，监督土耳其与希腊的塞浦路斯人社区间的紧张局势。20世纪70年代，黎巴嫩的内战和外部干预，导致联合国在冷战结束前，于1978年部署了史上最大规模的一次维和部队，12130名军事人员、321名国际文职观察员和653名当地文职观察员组成了联合国驻黎巴嫩临时部队。[258]

    在维和行动的早期进程中，联合国行动在指挥和控制方面的严重缺陷暴露得十分明显。军事参谋团没有发挥丝毫作用，尽管《联合国宪章》第47条对其指挥和控制功能有着明确细则，但这些重要的功能由秘书处的特别政治事务办公室的文职官员们掌控。这些文职官员没有受过军事训练和专业技术培训，身处纽约的办公大楼中，他们只能从一些履行临时任务的低级军官那儿得到一些零星的建议。

    秘书处的这一办公室在几乎没有或彻底没有预案的情况下，临时紧急拼凑出维和行动。其中有些行动，比如1973年在西奈半岛部署的第二期联合国紧急部队，以及1978年部署到黎巴嫩的联合国临时部队，都是极不恰当的、无效的、徒劳的。但是早期维和行动在指挥控制方面的严重缺陷，无法让休眠的军事参谋团复活。相反，跛脚的行动继续由装备不良的秘书处特别政治事务办公室来运作。

    失败国家的国家构建：刚果的案例

    不断扩展的联合国维和行动还有另外一个功能，即“国家构建”（nation building）。这项事业是当年齐聚旧金山参加联合国创立大会的代表们无论如何也无法想象到的，它的出现是为了应对联合国的创建者们没有预想到的另一个现象：“失败国家”。

    20世纪60年代初在前比属刚果的联合国行动是冷战期间在“失败国家”实施的第一次也是唯一的一次“国家构建”活动。如果曾经有过一个急需救济的新生国家，那就是刚果共和国，该国在1960年夏突然被比利时殖民当局抛弃，对所谓的政治独立毫无准备。刚果在诞生的一刻就成了一个失败国家：军队叛变；殖民管理者没有训练继任者就离职了；货币贬值；经济崩溃；比利时伞兵返回来保护欧洲人免受愤怒的当地人和士兵的侵害；在比利时矿产利益集团的支持下，矿产富饶的加丹加省闹独立；等等。

    面对这种纷乱的局势，安理会通过了一系列的决议，建立一支联合国部队（代号：联合国驻刚果特派团，简称 MONUC），以便在扩大化的乱局中恢复秩序。联合国第一次援助失败国家的尝试相当成功。它逼迫比利时撤出了军队和雇佣兵，镇压了加丹加省的独立，防止了这个国家的一场内战。[259]

    但是，士兵伤亡和金钱的消耗导致的高成本，掩盖了联合国驻刚果特派团20世纪60年代初在刚果所取得的成就。1961年刚果总理帕特里斯·卢蒙巴（Patrice Lumumba）被刺（部分观察员认为，联合国部队的“袖手旁观无异于同谋”），对手约瑟夫·蒙博托（Joseph Mobutu）上台，并在四年后建立起专制统治，这在很大程度上也抹黑了联合国在刚果的行动。结果，在刚果的行动成为冷战期间联合国在国家构建上的最后一次尝试。联合国将其军事干预局限于传统的维和行动，获得争端各方的正式邀请后方可行动。[260]正如我们现在看到的，联合国在索马里发起的国家构建让各方都大失所望，但冷战的结束还是复活了这种行动。

    冷战之后联合国维和行动的扩散

    冷战的结束没有终结国际冲突。相反，两个超级大国及其盟友进行全球对抗时所掩盖的民族冲突、种族冲突和宗教冲突在20世纪90年代爆发出来，导致联合国维和任务急剧扩展，以帮助那些受战争摧残的国家恢复和平与稳定。[261]为了管理这些分布广泛的维和任务，秘书长加利1992年在秘书处之下建立起维和行动部。尽管这种重组的结果是创建了三个地理分区、强化型的军政分区，以及一个应对紧急事件的形势分析中心，但由于缺乏高级军事人员和制度化的规划机构，早前困扰特别政治事务办公室的难题一直没能解决。

    20世纪90年代初，联合国的作用向新的领域拓张，尽管这引起了一阵乐观的情绪，但这些行动仍未能避免早期任务中的那些缺陷。[262]在行动中，成员国政府干预本国那些参与维和行动的部队，由此引发的一些根本问题一直在恶化着秘书处在指挥控制上长期存在的困难。甚至当冷战结束终结了两强的长期对抗，也终结了冷战对联合国行动的不公影响时，这种干预仍延续下来。各国政府也继续干预联合国维和任务，以追求各国自己狭隘的国家利益。

    冷战之后，联合国维和的第一次也是最受质疑的行动，是一次纯粹的人道主义干预，没有任何意识形态的色彩。索马里残暴的独裁者穆罕默德·西亚德·巴雷（Mohamed Siad Barre）在1991年被部族民兵联盟推翻，地方军阀控制的武装派别让该国陷入了血腥的内战。当战争导致大面积的营养不良和饥荒时，联合国特使在1992年春提出了停火建议。为了监督停火，安理会在各派的担忧与同意下部署了一次小规模的维和任务，名为联合国驻索马里行动（United Nations Operation in Somalia）。但是，由于联合国部队没有齐装满员，无法应对大规模的、全副武装的部族民兵，无法阻止暴力事件的频发（包括对联合国军队的攻击）、饥荒的蔓延，无法克服人道主义救援不时受到的干扰，也无法应对这个国家涌现出的一贫如洗的难民。

    意识到联合国驻索马里行动的失败，安理会热情地接受了美国即将卸任的总统老布什的建议，部署了一支美国领导的过渡性联合特遣部队，在战争蹂躏的索马里重建安全，以便保证人道主义救援可以被送达饥饿的百姓手中。1992年12月3日，安理会授权美国领导的干预部队的决议得以通过，这是未经当事国同意而采取的第一次行动。刚刚抵达的美国海军陆战队实施了安理会历史上第一次人道主义武装干预。[263]

    联合特遣部队（华盛顿称其为“重建希望行动”）在保护人道主义救援物资发放上获取初步的成功，因而迅速缩减了自身规模，并按照安理会决议的规定，将任务的主要职责赋予了一支新的联合国维和部队（第二期联合国驻索马里行动）。但第二期联合国驻索马里行动在阻止暴力扩散上遭遇彻底失败，秘书长只好再次向华盛顿寻求援助。

    当索马里最大的军阀穆罕默德·法拉赫·艾迪德（Mohamed Farah Aidid）肆无忌惮地挑战联合国特派团的权威的时候，克林顿政府派出了美军的一支精英部队（三角洲部队和陆军游骑兵）对其进行抓捕或斩首，以便联合国特派团能够执行任务。结果是18名美军士兵阵亡，其中一人的尸体被拖着在索马里首都摩加迪沙游街，这使得美国舆论一片哗然。随着国内批评谴责联合国把美国拖入了与自身利益毫不相关的深渊，克林顿为美军撤军设定了最后期限。[264]

    随着索马里局势急转直下，陷入部族暴乱，联合国安理会于1994年11月4日投票决定，终止第二期联合国驻索马里行动的维和使命，并从该国撤出所有人员。自从1991年西亚德·巴雷的独裁统治倒台以来，尽管联合国维和部队倾尽全力阻止杀戮性的部族暴乱肆虐该国，但索马里还是变成了失败国家的样板（截至写作时仍是如此），即没有一个全国性的政府来行使这片国土的主权。

    联合国在索马里失败的维和行动招致了大量的批评，矛头指向了联合国的机制缺陷、基础设备和执行过程等。联合国驻索马里行动的前任指挥官此后抱怨道，“事实上，这里的每支部队都有受本国指挥管理的毛病。我们曾有一次行动尚在战斗中就被来自一国首都的命令强行终止。天呐，从我们圈内的视角来看，这真是荒唐透顶”。美国前国家安全事务助理布伦特·斯考克罗夫特（Brent Scowcroft）敦促道，应该由一个国家或如北约这样的地区性的组织来负责这类行动，因为“联合国无法运作复杂的军事行动”。[265]很多国家都干预过联合国维和行动，迈克尔·威廉姆斯（Michael C. Williams）对这些案例做了令人沮丧的总结，他的观点很明确，“联合国出现指挥控制方面的问题不足为奇，由于缺乏一支国际军事和警察部队，各国的指挥系统会一直占据主导地位”[266]。

    联合国在索马里令人沮丧的维和经历，与同时期在巴尔干半岛的维和灾难不相上下。1991年，当克罗地亚从四分五裂的南联盟宣布独立时，在塞尔维亚主导的南联盟军队的帮助下，塞尔维亚少数民族开始攻击那些在塞尔维亚聚居区的克罗地亚人，两个族群间的暴乱升级了。当时，刚刚创立的欧盟根本无法处理二战后欧洲大陆爆发的首次暴乱，联合国则有义务介入这一破坏和平的事件。[267]1992年2月，安理会为克罗地亚人建立了一支联合国保护部队，当波黑于4月份（实际应为3月份——译者注）宣布独立导致国内塞尔维亚少数民族炮击首都萨拉热窝的时候，安理会同样将这一部队的职权拓展到波黑。

    暴力的升级导致了一场真正的内战，波黑穆斯林、东正教的少数民族塞尔维亚人，以及罗马天主教的少数民族克罗地亚人（建立起新独立的克罗地亚国）相互对立。联合国最初的任务是保护外国人道主义救援组织，以及保护那些被指定为“联合国保护区”的飞地。最后，任务扩展到保护其他的安全区、难民以及萨拉热窝机场。而没有齐装满员的联合国保护部队无法阻止塞尔维亚人对“被保护区域”的进攻。塞尔维亚人对波黑首都平民的炮击，激怒了世界舆论，而联合国保护部队的蓝盔士兵面对这种很快被视为种族灭绝的行为却束手无策。

    与以前的联合国维和行动相比，联合国保护部队的任务具有截然不同的特征，这表现在两个方面。第一，参与内战的重要一方波黑塞族成员没有同意部署联合国部队，相关各方也没有达成停火协议。第二，冷战时期曾有条禁忌——不依赖联合国安理会五常的维和部队，以防把两强对抗引入地区冲突，但冷战的结束则消除了这一禁忌。历史上，这次行动是五常第一次用军事力量拥护安理会的决议。[268]

    1994年春，安理会将特派团的职权延长到6个月，武装人员增加到一万人，安理会似乎是要雄心勃勃地对大屠杀进行制止。但是波黑塞族不断攻击联合国划出的安全区，于是，安理会授权北约部队对塞族据点进行空袭。作为回应，塞族士兵俘虏了数名联合国维和士兵，并将其作为人肉盾牌，以阻止北约对塞族战略据点的轰炸计划。北约对波黑塞族要塞的持续轰炸没能让波黑塞族人停止攻击，没能让他们为和平解决内战而开启谈判，尽管他们已经被塞尔维亚政府抛弃。

    1995年5月，波黑塞族对联合国维和部队发起了另一轮羞辱性的袭击，俘虏了联合国保护部队的数百名士兵，将其关押，并放在北约计划轰炸的目标地区作为人肉盾牌。在接下来的6月份，蓝盔士兵们遇到了最尴尬的事情。一支由400名荷兰维和士兵组成的联合国部队，在公认的受保护城市斯雷布雷尼察（Srebrenica）外，被塞族武装分子解除了武装，只能无助地站在那里，任塞族人攻城。塞族人进城后，数百名穆斯林男子和男孩被关押并处决，最终导致8000名无辜平民死亡。[269]

    用保罗·肯尼迪的话讲，“在14个月的时间里，20世纪世界最严重的种族灭绝和二战以来欧洲最大的大屠杀就发生在安理会派出的维和士兵眼皮底下”[270]。

    波黑内战导致超过10万人死亡，180万人沦为难民，而最终结束内战的并非是联合国安理会及其维和部队的坚定努力，而是一个区域性军事联盟（北约）的空军力量，以及克林顿政府从华盛顿发出的外交压力。

    联合国保护部队无法在联合国划出的安全天堂履行其保护平民的使命，对这个国际组织而言，真是个巨大的难堪。1995年11月，联合国发起了《代顿协议》的草签，12月，最终的和平协议在巴黎签字（联合国代表没有出席谈判和签字仪式），联合国部队将军事监督协议实施的权力转交给北约主导的执行部队，而后就没落离开了。

    与此同时，全世界都目睹了冷战结束以来联合国维和失败这个极糟糕的先例。1993年秋，联合国卢旺达援助团（United Nations Assistance Mission for Rwanda）部署到当地，以监督这个东非小国残酷内战的脆弱停火。好战的图西族和胡图族的多民族过渡政府没能建立起来，之后，胡图族激进分子对图西族和温和派的胡图族发起了种族灭绝的攻击，经过1994年春天和夏初的三个月的大规模杀戮后，大约80万到100万人死亡。

    出于一系列原因，2500名联合国卢旺达援助团成员无力阻止这种种族灭绝行为。行动中存在两大最重要的缺陷：在全面部署维和部队时极尽拖沓之能事；在保护平民问题上，没有给联合国卢旺达援助团可以动武的明确授权。维和部队中的10名比利时士兵缴械后仍被由胡图族控制的卢旺达政府杀害，此后比利时和其他出兵的国家突然撤走了它们的部队。比利时的撤兵得到了克林顿政府的全面支持，自从在摩加迪沙街头遭遇了人道主义维和的灾难性后果后，美国就认为联合国卢旺达援助团是不可行的，坚决不愿出动美军。[271]

    数百名蓝盔士兵无力阻止肆虐这个小国的种族灭绝的暴乱狂潮。联合国卢旺达援助团的指挥官加拿大中将罗密欧·达莱尔（Roméo Dallaire）紧急呼叫增援，但被纽约总部否决，而杀戮仍在肆虐。由于任务失败并在夏末被人取代，达莱尔将军精神崩溃。[272]

    尽管冷战后初期，联合国维和行动在索马里、波黑和卢旺达有着糟糕的记录，但要对维和行动加以全面评价，还要考虑那些相对成功的行动，如同期在缅甸、萨尔瓦多、莫桑比克和纳米比亚的行动，更近的相对成功的案例还有在塞拉利昂和东帝汶的行动。[273]但是，这些以及其他的相对成功的行动都是在内战结束后部署的，得到接受国政府以及冲突各方的全力支持。凡是激烈斗争仍在肆虐的地方，凡是接受国政府没有得到本国多数民众支持认同的，维和行动成功的可能性就比较小。[274]

    由于冷战后那些早期失败的维和行动，这个世界组织承认了与地区性安全组织合作的必要性，这样才能应对战争和内战肆虐的国家构成的挑战。正如我们看到的那样，这一新合作的第一个例子就是联合国依赖与北约的合作，处理了前南斯拉夫爆发的宗派暴力。[275]随着冷战的结束以及华沙条约组织、苏联的消失，安理会将北约视作维和行动的一种有效而又公正的手段。[276]

    联合国与地区性组织合作最近的案例是2007年它与非洲联盟在苏丹达尔富尔地区进行的联合行动。但是，对联合国而言，依赖地区性的安全机构作为补充手段，并且在某些情况下由后者取代联合国维和部队，这导致了一个严重的问题：大多数的地区性安全组织都由一个大国主导，并且可以在该组织内拥有压倒性的影响。如果应邀介入内战，主导的大国可能会禁不住追求自己狭隘的国家利益，而不是国际社会的利益。接受地区性的安全组织参与维和行动后，就会使传统备受争议的、以狭隘国家利益为出发点的维和行动也更难被挑战了，诸如苏联解体后，俄罗斯联邦在前苏联的塔吉克斯坦、摩尔多瓦/德涅斯特河沿岸共和国、格鲁吉亚/南奥塞梯，以及格鲁吉亚/阿伯卡茨共和国发起的行动。[277]

    无论冷战后维和行动有何种缺点不足，截止到1993年，这些任务的开支几乎超过整个联合国正常年预算的三倍。[278]秘书长对20世纪90年代的维和行动表现并不满意，因此随后建立了一个高级委员会，来诊断问题并给出整改建议。该委员会由秘书长在维和问题上的首席顾问卜拉希米（Lakhdar Brahimi）牵头。委员会的报告对维和行动进行了毫不留情的批评，并于2000年8月24日提交给秘书长。

    报告回顾了近年来维和行动的缺陷，并提出了很多建议，包括对维和方式进行根本的改革，以提高联合国的维和能力：安理会应发出明确、可靠、可行的授权；成员国应明确承诺可以迅速派出人员；鼓励成员国之间的合作，形成相互间的伙伴关系，以便为安理会决议能在30天内，或者为十分复杂的任务能在60天内部署旅一级规模的部队；制定一份可以轮替“值班”的名单，包括100名可以在七天内到任的军官；采取严格的交战规定，这样可以让维和部队制止交战方违反现有的和平协议，防止它们诉诸暴力。[279]

    21世纪初，卜拉希米和其他批评者所强烈建议的根本改革内容并没有被采纳，但联合国依然扩大了自身的维和功能。随着秘书处准备于2006年秋在黎巴嫩、达尔富尔和东帝汶全面部署维和部队，负责维和行动的副秘书长盖埃诺（Jean-Marie Guéhenno）悲观地警告，这类行动的扩散会导致“政治上超负荷的风险”。在16次维和行动和2次政治性的“建设和平”任务中，共有93000名联合国维和人员被派到战场上，随着新任务的全面部署，这一人数可能激增。他担心，维和活动的“激增”将给该组织的财政资源带来难以承受的负担。[280]

    2009年初，负责维和行动的副秘书长勒罗伊（Alain Le Roy）向安理会发布了一项报告，评估了过去十年间联合国的维和行动记录。他回顾了卜拉希米报告中提出的重要批评，抱怨道，大多数的改革建议不是被忽视，就是大打折扣。很明显，有必要采取强力的改革举措来修正卜拉希米报告强调的缺陷，也有必要继续限制维和行动，尽管它们的数量在不断增长。截止到2009年初，全球共部署了超过112000名维和人员。

    勒罗伊在自己的报告中一方面自豪地指出，这些任务向国际社会提供了“实施和平协议的可靠帮助”，以便“帮助这些国家有能力”在长期的残酷内战后，“从冲突走向稳定”。总之，它已经变成“维护国际和平与安全的弹性工具”。但是另一方面，他也警告道，这些任务共涉及18次行动、78000名军事人员、11500名警察和23500名文员，联合国面临着行动上和政治上“超负荷”的类似威胁。[281]

    勒罗伊警告在诸多领域都有“行动失败”的可能，“这会给联合国造成严重的后果”。2009年初，当安理会正在为冲突肆虐的乍得和索马里做出两项授权决定的时候，刚果和达尔富尔的维和行动已经展开。勒罗伊直截了当地宣布，如果这一进程获得成功，三个重大问题将得到积极解决：①现行的维和模式能否胜任安理会的使命？②在陷入国内暴乱或内战的国家，秘书处能否胜任处理维和挑战的复杂任务？③能否找到一种方式，可以扭转接受国政府不合作的趋势？

    勒罗伊的目标是保证维和“不会像20世纪90年代那样停步不前”。在报告的结尾，他提出了另外两个问题，也是本章反复强调的两个主题：①区域性组织通过维和行动参与促进和平与安全的趋势日益增强，如何评价这一进程对联合国的影响？②在内战爆发后，应该怎样设计出更为有效的冲突预防政策，以避免进一步部署维和任务。[282]

    尽管维和任务面临着多种挑战，且备受批评，但冷战后此类行动的急剧增长确实帮助了联合国恢复在世界舞台上作为重磅角色的声誉。但是，这些任务都是在穷国开展的，代表的是全体支持的人道主义目标，而且没有触犯五常和其他大国的核心利益。正如我们所看到的，战争只要涉及主要大国的国家利益，联合国都无法插手（除了前文提到的两个重要的例外案例）。

    联合国最初的设想是主要关注主权国家间的传统战争，但恰恰相反，在20世纪90年代，在导致1000人以上死亡的武装冲突中，内战高达94%。[283]在冷战后的第一个十年里，所有的维和行动都是部署在冲突结束后，或者是陷入僵局时。合作型安全的主张，其最初的含义迎合了一种期望，即维和的理念可以拓展开来，适应于更具挑战性的任务，防止重大灾难的爆发，或缩短其持续时间，途径就是在冲突开始时或初始阶段，使用强有力的武力。

    总之，自1948年以来，联合国维和任务的63次记录包含了一些著名的成功案例，但是也有一些出名的败笔，再加上参与方或观察家对维和的持续性批评，这塑造了一种阴郁的气氛，人们很难有信心启动这个世界组织管理和实施行动，以便在那些饱受冲突摧残的国家恢复和平与安全。[284]每一任秘书长都是一边褒扬在冲突肆虐国家进行维和的崇高使命，一边又对这个组织必须克服的巨大障碍表示极大的遗憾。

    2009年7月7日，在都柏林的一次演讲中，秘书长潘基文（Ban Kimoon）说，“除了奥巴马总统，我指挥的军队比世界上任何人都多”。但他马上又承认，“维和已经经历了严重的挫折。现在，我们很难募集到足够的军队、合适的装备和充足的后勤支援。供应远远满足不了需求”。[285]

    潘基文并没有提及其他一些挑战，它们已经产生了一些负面影响：对于那些直接影响本国利益的冲突，联合国成员国中的富国就在派遣维和行动的问题上多方推诿；派出维和人员的政府倾向于在某些情况下干扰或决定其国民在维和任务中的行为；接受国政府会将部署在境内的国际部队视作对国家主权和执政权力的威胁；等等。

    伊拉克自由行动和联合国的未来

    美国总统老布什曾召集起广泛的联盟，在安理会的授权下将伊拉克军队逐出了科威特，沙漠风暴行动成功的12年后，他的儿子小布什倾向于发动一次单方面的美军入侵，从根本上颠覆萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）政权，因为该政权违反了安理会的决议秘密研发大规模杀伤性武器。但是，鲍威尔（Colin Powell），这位曾在第一次海湾战争时期执掌美国参谋长联席会议的国务卿，劝说小布什总统如果要以军事行动维护华盛顿所谓的核心安全利益，就需要在行动前取得安理会的同意，以便获得“合作型的合法化”。美国竭尽全力想达成一项军事行动的决议，结果打破了五常的共识，将美英与法国、俄罗斯、中国对立起来。

    面对法国的否决威胁以及安理会非常任理事国的普遍反对，华盛顿没能得到安理会的同意。结果，美国在2003年初春单方面发起对伊拉克的进攻。[286]几个国家仓促出兵结成的“志愿联军”似乎是对《联合国宪章》根本原则的嘲弄，它使得一国或一个仅限于自卫的联盟可以合法使用武力。但这次军事行动符合美国2002年9月出台的新的国家安全战略，它授权美国在本国遭到外国进攻（诸如此前一年在纽约和华盛顿受到的恐怖袭击）前，采取预防性军事行动。

    2003年，在伊拉克战争的问题上安理会无法达成共识，对此有种批评的声音指出，这表明了一种事实，即“《联合国宪章》主张联合国在‘预防战争灾难’的问题上应该处于核心的地位，而实际上它在这一问题上却是最为脆弱的”[287]。当美军推翻伊拉克政权的时候，联合国的右翼批评者们着实痛快了一把。理查德·珀尔（Richard Perle）欢欣鼓舞地宣称，“萨达姆·侯赛因的恐怖统治即将终结。他将很快离去，但并非独自一人：离别前最具讽刺的是，他将把联合国一起带走。”“嗯，也并非是整个联合国。有‘成绩’的部分还会被保留，低风险的维和机构也将得以保留，哈德逊河边的话匣子还会絮絮叨叨，但 联合国创建新的世界秩序的幻想将会死去。”[288]在这条草率宣布联合国行将灭亡的宣言之后，其他的评论对联合国是否有能力履行其被授权的功能表示了质疑。哈德逊研究所、普林斯顿计划，以及一些知名的国际关系分析家敦促建立一个“民主国家联盟”，来替代无所不包的联合国，这一提议后来得到2008年民主党总统候选人约翰·麦凯恩（John McCain）参议员的支持。[289]

    2003年春，在没有安理会授权的情况下，美国入侵伊拉克。安理会作为一个实体尚未寿终正寝，就有某个成员国保留了自主行动的权利，并动用军队先发制人消除来自国外的威胁，安理会的声誉遭到了前所未有的损伤。[290]美国入侵之前，安理会曾为此有过激烈的辩论，但伊拉克战争之后的两个事态的发展在一定程度上帮助联合国恢复了声誉。

    其一，伊拉克大规模杀伤性武器项目已经全部停止，这一发现证实了联合国核查员在美国发动单方面先发打击之前给出的评估。实际上，联合国连续两次向伊拉克派驻的核查小组、联合国特别委员会，以及联合国监督、核查与审核委员会的报告都表明，大规模杀伤性武器扩散的多边检测程序比国家情报机构的调查程序更加准确，因为前者更忠于客观分析，而后者则受本国政府政治压力支配。[291]

    其二，2003年5月之后，美国主导的对伊拉克的占领困窘不堪，这导致美国最终将占领权移交给联合国，以图为占领行动找回合法性。但是这一行动被一系列事件破坏了：血腥的暴乱已经超出了旧政权死硬分子困兽犹斗的范畴，伊拉克的阿布格莱布（Abu Ghraib）监狱虐囚丑闻频发，以及其他令人尴尬不已的事态。[292]联合国高级特使先后抵达巴格达——先是德梅洛（Sérgio Vieira de Mello），2003年8月19日叛军攻击位于巴格达的联合国总部时，此人横死；而后继任的是卜拉希米——联合国开始积极介入战后伊拉克的管理当中。

    值得注意的是，联合国的专门机构，如世界粮食计划署、联合国儿童基金会，以及联合国开发计划署等，却做出了高效、无价的贡献，大大缓解了美国主导的入侵和此后的暴乱对平民产生的负面影响。2005年初，联合国政治事务部的选举援助司帮助准备全国性的选举，促进该国政治过渡到全面主权阶段。[293]《联合国宪章》保证自卫是各国固有的权利，美国由此推论出预防性战争的信条，一旦美国入侵的借口被证明是欺骗性的，或许，伊拉克自由行动最重要的遗产就是败坏了美国在信守这一信条上的声誉。

    当伊拉克拥有大规模杀伤性武器的言论被明确证明是子虚乌有之后，小布什政府依然重申有权在没有安理会授权的情况下，可以使用先发制人的军事行动。[294]同时，著名的美国学者也建言支持新的“预防的责任”，该学说可以为军事力量的预防性用途辩护，不仅仅是应对一国对另一国刚刚发动的侵略，而且可以预防一国政府侵犯本国人民的人权。[295]这个新理念似乎与《联合国宪章》第2条第7款相冲突，该款申明：“本宪章所规定的内容皆无法授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件”。但是与《世界人权宣言》（1948年）一致，该宣言向所有公民提供保护，即使本国政府也难咎其责。

    2003年9月，秘书长科菲·安南任命了“知名人士高级小组”（High-Level Panel of Eminent Persons），以检查联合国在促进和平与安全方面的作用。该小组于2004年12月出台了一份报告，其中就包括当人的生命和人权处于危险时，可以默许外部势力干涉国内冲突。[296]在2005年的世界峰会上，预防性干预的案例得到来自170多个国家和地区的代表的支持，他们通过了一项所谓的“保护责任的决议案”（Responsibility to Protect Resolution）。它号召安理会采取“合作行动”，当和平手段无效时，保护人们不受本国政府的侵害。[297]

    很难想象，弱小的国家也会同意干涉内政的原则。实际上，“预防的使命”或者“保护的责任”这样的理念，作为基于人道主义目的使用预防性武力的指导原则，被若干发展中国家谴责为“西方进行各种干预的特洛伊木马”。[298]美国发动了“反恐战争”并宣称有权以武力先发制人消除国家安全的威胁，甚至在此之前，印度官员就谴责以联合国为幌子干涉主权国家内政的想法。正如甘迪·巴伯（Kanti Bajpai）所言，印度一直被一种恐惧困扰，“强国，多数是西方国家，会藐视威斯特伐利亚的限制和禁令，并利用国际法和国际组织干预弱国的内战外交。”[299]

    2011年，用人道主义干预保护公民免受本国政府侵害的问题再次浮现。利比亚内战爆发后，卡扎菲（Muammar el-Qaddafi）政府威胁屠杀反对派成员，对平民区进行轰炸，在城市街道使用诸如坦克等重兵器，导致联合国安理会对该政权实施了严厉的经济制裁，并将暴力镇压事件提交到国际刑事法庭。[300]但是，当国际社会诉诸武力制止杀戮的时候，是北约的欧洲成员国，尤其是英国和法国，实施了该次空袭行动，并推翻了该政权。北约在北非的第一次军事行动再次表明，尽管联合国有能力以口头谴责和严厉的经济制裁来回应一国政府对本国人民的暴行，但它只能依靠区域性的安全体系实施军事行动来支持政治外交。2012年初，叙利亚政府残酷镇压反对派，“保护的责任”以及谁来承担这种责任这一话题再次重现。

    联合国与合作型安全的前景

    二战末期，很多人都期待联合国能够从国联的错误中吸取教训，并成为维护世界和平与安全的首要工具，但由于本章讲到的各种原因，这些期待还是以失望告终。国际体系中的各国都不愿让渡出足够的主权给这个新的国际机构，所以它缺乏为树立公认的行为规范所需要的权力，也无法向那些威胁或诉诸使用武力达成目标的国家执法。冷战期间，由于五常中的成员能威胁动用否决权，所以在若干传统战争和军事干预中，始终都没有联合国的介入。[301]第三次世界大战之所以没有发生，不是因为安理会的深谋远虑，也不是因为纽约城东河边大楼里秘书处的机智行动，而是由于两个超级大国间形成了旧均势机制（核时代又称“恐怖平衡”）。

    冷战之后，发展中国家爆发内战的数量激增，因此联合国以“维和”的名义部署部队，在那些备受困扰的国家内恢复和平与安全。正如前文分析的，这些干预是综合因素的结果。成功的维和任务出现在武装冲突平息或停火之后，并且是应接受国政府之邀。不过联合国作为从人类历史上最具破坏性的冲突的灰烬中诞生的国际机构，其最初的阻止战争杀戮的历史使命却始终未能取得进展。

    阻止武装冲突——无论是国家间的，还是各国国内的——不是一个致力于合作型安全的国际组织的唯一功能，认识到这点很重要。与68年前成立的那个组织相比，现在的联合国是一个截然不同的国际组织。在21世纪的最初20年里，世界面临的挑战是经历了二战的那些国家所无法想象的。与1945年或冷战时期相比，现在的合作型安全概念有着相当迥异的内涵。所以，如果以创建者当时设计的原则和目标为基础来评价联合国，是很不公平的。

    以前，联合国主要致力于防止军事侵略，但联合国很多最显著的成就是在其他领域取得的。联合国的专门机构，例如经社理事会、难民事务高级专员公署和毒品控制项目等，在全球公共卫生、可持续发展、气候变化、虐童、性别公平、难民困境、麻醉品走私等领域都取得了一些成就，但这些并不像1950年和1991年武装干涉击退军事侵略那样引起世界的关注。

    威廉·H. 吕尔斯（William H. Luers）曾将这些专门机构称作“联合国系统的无名英雄”。[302]地震和其他自然灾害发生后，联合国都会做出快速的大规模的有效回应，在这些危机紧急应对过程中，联合国赢得了肯定和赞誉，但当紧急态势过后，人们的伤痛有所缓和，联合国又总是很快就被遗忘。联合国专门机构还有一些这样或那样的活动，或被忽略或被批评，但从长远来看，这对维护合作型安全具有更为重要的意义——从现代化的和更广泛的意义上看，这比安理会为应对一国对另一国侵略时而进行的公开辩论和决议要重要得多。[303]

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