（美国思想库影响力的形成机制

    Chapter Three：The Generation Mechanism of American ThinkTanks"Influence

    《纽约时报》的专栏作家列昂那多和哈佛大学历史学家希尔克曾对美国思想库进行过形象化的描述：“他们将布鲁金斯学会描述为华盛顿政策网络的中心所在地，说在那里进行着各种交流沟通：在午餐时间，无论是以非正式的方式在布鲁金斯的餐厅，还是在例行的星期五的午餐，大家围坐在一张巨大的椭圆形桌子旁边，热火朝天的讨论着本周所发生的事情( Leonard Silk et al，1980)。”

    作为以影响公共政策为最终目的的政策研究机构，美国思想库的目标受众是政策制定主体：行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。作为不具有法定权利的非政府组织，美国思想库正是通过舆论的力量来影响政策制定主体的态度和行为。在公共政策制定过程中，除了思想库之外，还有利益集团、大众传媒、公众舆论等各种不同舆论因素都试图影响政策制定。

    本章首先对公共政策制定过程中的舆论因素进行分析，将美国思想库纳入舆论学框架之下，然后从精英理论的宏观视角出发，综合政治学、公共管理学、政策科学等相关理论提出“公共政策舆论场”概念和理论框架。然后借助这一理论框架分析大众传媒、利益集团、公众舆论在“公共政策舆论场”中所处的不同舆论地位和角色，从而明晰美国思想库影响力的形成机制及其“舆论聚散核心”的地位。

    （第一节公共政策舆论场

    根据约翰·金登(2004)的政策制定过程理论，政策制定过程主要包含确定政策议题、拟定政策方案、政府制定政策三个阶段。在公共政策制定的过程中，政府是具有法定地位的直接决策者，也是政策制定的主体。其他重要的影响因素则主要来自思想库、大众传媒、利益集团和公众舆论。

    本节首先对政策制定过程中的舆论因素进行简要分析，将美国思想库纳入舆论学框架之下，然后再展开对“公共政策舆论场”理论的建构。

    政策制定过程中的影响因素从事政治学和公共政策研究的学者通常用两种直观方法来描述参与美国政治决策过程的各种力量，一种是“漏斗”，另一种是“同心圆”。无论是漏斗还是同心圆模式，都是把政治决策过程中的主体和影响因素分为三个层次。处于核心和底端的影响力最大，处于外围和上部的影响力最小。以漏斗为例，漏斗的形状是上面宽，底部窄，包含三个层次。公众舆论、大众传媒、政治文化为第三层次，处于最宽部位，它们对决策产生最广泛和一般的影响。利益集团、政党和思想库为第二层次，它们代表不同政策观点并且形成不同的立场。国会、政府部门、总统和他的顾问等是第一层次，他们是政策决策的核心主体(Howard Wiarda，1990)。（见图3.1和3.2）政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。按照“漏斗”和“同心圆”模式，处于核心和底端的国会、政府部门、总统和其顾问是政策决策的核心主体。更进一步而言，在美国公共政策制定过程中，最重要的政策制定主体是总统、国会和政府行政机构，他们共同构成了政策制定过程中的上层舆论源，或者说是政府舆论。

    图3.2    同心圆主要由总统、国会、行政机构共同构成的政府舆论之间也不是简单的影响与被影响关系，而是互为影响和牵制。美国总统既是国家元首又是政府首脑，处于国家权力的核心地位，尤其是在对外政策制定过程中，美国总统所拥有的广泛权力使其处于政府舆论的核心地位。总统不仅可以就各种对外政策问题的情报搜集、分析调研、决策方案准备等向对外政策部门下达指令，可以对国会有关对外政策问题的审议施加影响，还可以对政策决策的执行情况进行监督，更重要的是就所有重大对外政策问题进行最终决策。美国历届政府提出的外交政策，如“杜鲁门主义”、“艾森豪威尔主义”、“尼克松主义”、“卡特主义”等等，无不是由美国总统亲自制定并领导实施的。①就美国国会而言，它无论是在内政还是外交方面都发挥着重要的作用。立法权是国会的首要权利，宪法第一条第一款规定：本宪法授予的全部立法权，属于由参议员和众议院组成的合众国国会。国会主要凭借宪法赋予的立法权对总统的政策行为与行政权力构成了强有力的制约，国会立法的过程也就是通过议案的过程（李道揆，1999）314。在美国，总统领导下的行政机构的基本职能是执行法律和政策。在法律上，联邦行政机构是执行者而不是决策者，但在实际政治过程中，联邦行政机构有很重要的决策作用。联邦行政机构的决策作用表现在两方面：第一，直接决策。行政机构的正式权力包含了决策权，国会把一部分立法权委托给它们，使它们可以制定具有法律效力的行政规章条例。第二，参与国会和总统的决策过程。

    虽然行政机构具有一定的决策权力，但是因为没有宪法依据，行政机构权力的这种根本性缺陷，决定了其政治地位的局限性。

    在“漏斗”和“同心圆”模式中，政治文化和政党都被列入公共政策制定的重要影响因素。笔者认为政治文化属于意识形态层面的深层影响因素，而政党在美国不具有强大的组织和影响力，因而在接下来的分析中，本书只把思想库、利益集团、① 第二次世界大战结束后美国谋求世界霸权的指导方针与扩张计划。1947年3月12日，美国总统杜鲁门在致国会的关于援助希腊和土耳其的咨文中，提出以“遏制共产主义”作为国家政治意识形态和对外政策的指导思想。后这一指导思想被称之为杜鲁门主义；艾森豪威尔主义主要是指20世纪50年代后期美国对中东的政策纲领。美国为填补英国、法国因侵略埃及战争失败撤出巾东，从而造成这一战略要地形成的“力量真空”；20世纪60年代末，世界局势发生了不利于美国的变化，而美国却深陷越战泥潭，国内危机重重。为了摆脱美国的困境，尼克松入主白宫之际，采取现实主义态度，提出新的对外战略--尼克松主义，缓和美国力量相对下降的危机；美国总统卡特1980年1月在国情咨文中提出的一项对海湾地区的政策声明。鉴于苏联军队于1979年12月侵入阿富汗，卡特在这份咨文巾警告苏联不要利用伊朗和阿富汗的动乱作为借口，谋求实现苏联长期以来企图获得一个温水港的目标。他声称：外部势力攫取控制波斯湾地区的任何企图，都将被看作是对美国根本利益的进攻。对于这种进攻，美国将使用包括军事力量在内的任何必要手段，予以击退。这一声明被称作卡特主义。

    大众传媒和公众舆论列为公共政策制定中除了政府舆论之外的主要舆论因素。

    在美国公共政策制定过程中，政府舆论和其他各种舆论因素之间互为影响。

    在这其中，美国思想库作为专业的政策研究机构，其核心目的就是生产舆论和影响舆论。利益集团作为一种舆论所反映和代表的是社会中某个特定群体的利益。大众传媒既是舆论的塑造者和引导者，更是作为舆论传播的媒介和平台。公众舆论所反映的是广大普通观众的意见，是民主社会得以运转的基础。在这四个重要的舆论因素之中，美国思想库的影响力在20世纪70年代之前的学术研究中曾经一度被忽视，后来逐渐被政治学家和思想库研究者所认识。但是，这些舆论因素之间的相互关系是怎样的，它们的影响力是否如同“漏斗”和“同心圆”所揭示的那样简单，而美国思想库在这其中又处于什么样的地位，其影响力是如何形成的，对于这一系列问题，至今学界还未能清晰地解释。

    “公共政策舆论场”理论在目前没有直接的理论依据和框架可以对美国思想库影响力形成机制进行系统分析的情况下，笔者在精英理论、多元理论、舆论的社会分层理论、寡头论模式、舆论场理论以及多中心理论的基础上，提出“公共政策舆论场”概念和理论框架。

    多元理论与精英理论在美国政治学中，关于公共政策制定普遍推崇的主要有精英主义和多元主义两种理论模型。多元理论认为，决策过程是社会中为数众多的利益集团之间相互协调利益和意见的过程，只有少数人能够直接参与政策制定，但是群众可以通过参加选举、利益集团和政党，迫使政府考虑和接受其要求，从而影响政策的制定(李道揆，1999)545一546。这是一种由公众广泛推动的、自下而上的政策制定模式。政治学家戴维·纽瑟姆认为，思想库只能代表构成政策制定共同体中众多组织中的一种组织。

    这种观点深深根植于美国的政治文化，认为思想库和利益集团以及其他很多非政府组织一样，为了争取政策制定者的注意而经常相互竞争。唐纳德·阿贝尔森认为多元理论解释思想库的影响力上存在很大缺陷，“虽然多元理论假设政策是集团竞争的结构，但研究者很少深入分析为什么有些组织在政策决策的影响过程中比别的组织更具有优势(Donald Abelson，2002) 52-53。”

    在这一点上，精英理论对思想库影响力的解释更具有说服力。精英理论认为，在政策制定过程中发挥重要和决定性作用的是居于统治地位的社会精英而不是大众，精英理论把政策的形成过程看做是自上而下的(Thornas Dye et al，2003)。根据精英理论的解释，思想库与其他权利精英的密切关系是决定其影响力的关键因素。包括约瑟夫·佩谢克、托马斯·戴伊、威廉·多姆霍夫在内的一些学者都认为，思想库不但定期与政策精英相互沟通，而且他们还是整个国家权力结构的一部分。①但是，精英理论也无法解释清楚思想库与其他舆论机构和力量相比其舆论地位如何。

    基于此，本书对美国思想库影响力形成机制的分析将从精英主义理论的宏观视角展开，并在此基础上结合其他理论，提出“公共政策舆论场”概念和分析框架。

    在此必须明确的是：从精英理论的宏观视角来解释思想库的影响力形成机制与民主的真谛并不矛盾。因为在任何社会中权利的分配都是不平等的，没有什么政府能够保证其所有公民全部有效参与影响他们生活的所有政策制定。正如托马斯，戴伊(2003)17所言，“一个权力真正受到限制的国家精英集团，一个受宪法的约束禁止侵犯基本公民自由权的精英集团，可以被公正的视为是一个民主的精英集团。

    同时，精英集团的要求还受到宪法的约束，就是国家必须执行政府按照民众的意愿治理的原则，必须实行公开的、自由的、定期的选举，使得绝大多数人参与到政府领导人的新陈代谢中去。”

    舆论的社会分层理论对于政策制定过程中的各种舆论因素及其影响力，社会学家约翰·加尔东认为：（参见约瑟夫·佩谢克的《政策规划组织》，托马斯·戴伊的《谁掌管美国》，威廉，多姆霍夫的《权力精英》。）“舆论是由人们的社会地位所决定的，每一个社会公众都对政策问题有意见、看法、态度与主张，但是由于人们所处的社会地位不同，不同人的舆论对政策的影响力是不同的(Johan Galtung，1964)。”加尔东把影响公共政策的舆论分为三个部分：

    核心舆论、中心舆论、边缘舆论。加尔东所说的核心舆论是指政策制定者的舆论，中心舆论是指经常能对政策施加影响的思想库、大众传媒、利益集团等精英舆论。

    边缘舆论是指普通公众的舆论。加尔东划分核心、中心、边缘舆论的标准是信息的获取量和舆论表达的渠道。处于核心地位的人充分占有信息、又是政策制定者，因此他们的舆论是核心舆论。处于中心地位的社会各界精英，他们也具有条件了解与政策相关的信息，也可以通过各种渠道表达意见，因而是中心舆论。而广大普通公众，即无法掌握大量政策信息，又缺少渠道表达观点，因而是边缘舆论。加尔东的“舆论社会分层理论”对我们分析政策制定过程中的舆论因素提供了很好的视角。但是加尔东的理论并没有指出处于中心舆论地位的美国思想库与其他精英舆论的区别，也无法体现出各种舆论因素之间的互动关系。

    寡头论模式20世纪70年代，美国著名的政治学家托马斯·戴伊在其代表作《谁掌管美国》

    中提出了“寡头论模式”。托马斯·戴伊认为，在政策制定过程中，思想库还致力于在国家的精英集团、大众传媒、利益集团、政府官员之间合纵连横，寻找彼此认同的契合点，“正是在这里，那些事先被界定出的问题被更加详细的加以确认，并研究出具体的解决办法。智囊团里酝酿出的报告和推荐的意见方案会以书籍的形式出版，也会以文章的形式在报刊上发表。所有这些都为在新闻媒体和华盛顿即将进行的什么样的政策讨论提供一幅蓝图和预先的参考（托马斯·戴伊，2003）51。”根据戴伊的理论，虽然政府官员名义上是最直接的政策制定者，但事实上他们仅仅将别人早已制定好的政策合法化并执行这些政策而已。“在政策的合法化和执行过程中，政府官员们的确可以增加某些政策条款，可以对政策规定一些执行条件，进行一些修订和阐释，以至于对政策本身产生影响。但是所有这一切都只不过是辅助的增删而已（托马斯·戴伊，2003）8-50。”按照戴伊的“寡头论模式”，思想库在政策制定过程中起决定性作用，“是制定国家政策的中心协调机构……是制定国家政策的核心(托马斯·戴伊，1984)。”

    戴伊的分析模式明确指出思想库在政策制定过程中的重要地位，但是却依然没有为美国思想库与其他各种舆论力量之间的关系提供一个分析框架。另外，如果按照戴伊的理论，美国思想库对公共政策的影响力就如同传播学效果研究中最初提出的“魔弹”论和“皮下注射”理论一样，是不可阻挡而且无往不胜的，但事实显然不是这样。

    多中心理论多中心理论由文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)与埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)夫妇共同创建的，关于多元社会中公共事物的治理理论。“多中心”作为一个概念，包含着一种审视政治、经济以及社会秩序的独特方法，是一种思维方式和理论框架，是公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。“多中心”是指多个权力中心和组织体制治理公共事务、提供公共服务。“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中心，它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突。多中心理论强调公共事务供给的多元化，强调主体的参与和互动。向社会有效的提供公益物品是多中心理论的存在基础，利益相关者的多元化是多中心治理的可能。20世纪80年代以来公共管理领域兴起了一种新的研究范式--新公共管理理论并以此指导了西方国家的行政改革，其核心问题是变革公共物品和公共服务的供给结构和方式。在新公共管理理论诸多流派和主张中，具有代表性的就是由美国学者奥斯特罗姆提出的多中心理论。根据制度分析的观点，在把政府事务等同于公共物品与服务的提供的前提下，单中心意味着只有政府一个决策单位作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管辖的充分一体化的体制，也即意味着公共物品的供给者只有政府一家。与此相对应，多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、各级地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。多中心理论对公共物品供给的重大意义在于在公共物品持续性的制度选择中，政府并不是公共物品的唯一供给者，在政府之外还存在其他成功的公共物品的供给形式。（参见.）对公众舆论进行深入的调查和分析，然后再进行具体的政策研究。思想库的舆论产品在一定程度上反映了公众舆论，更准确一点说，思想库的舆论产品是在反映公众舆论基础上的更加理性化、具体化的舆论。这样的舆论产品更容易与公众舆论产生强烈共鸣并且为政策制定者所采纳。

    以美国进步中心提出的“进步性增长”(Progressive Growth)方案为例。2007年11月，美国进步中心发布了《进步性增长：通过清洁能源、革新与机遇扭转美国经济》的报告。报告指出，美国经济当前面临着五大挑战：当前促进经济持续增长的良性循环正在减弱；美国经济依赖于高碳能源体系，全球变暖威胁经济资源；美国国民对未来充满恐惧，社会流动性不断减弱；全球化增加了美国的就业机会，在世界上留下了严重的贫困问题；布什政府的军费透支遗产和有限的财政收入使美国将来的投资面临风险。报告认为，“进步性增长”是解决五大挑战的最好途径。

    实现“进步性增长”的核心步骤包括：(1)促进美国向低碳型经济的转变；(2)刺激变革，促进生产力增长，创造就业机会；(3)促进经济安全，增强社会流动性，为国民创造经济上升的机会；(4)创造一个使不断增长的全球中产阶级增收的良性循环，为美国的产品和服务提供未来的消费者；(5)实行负责任的财政政策，保证国家的进步性投资。美国进步中心的这项政策建议显然建立在美国公众舆论的基础上，更多地为美国每一个家庭考虑。美国进步中心也声称“这些建立在现实基础上的观点，将有效地指导进步人士管理国家，实现所有地区经济增长和国民整体收入提升”。因为有了巨大的民意支持，进步中心的这些政策建议目前正成为奥巴马政府所具体实施的方案。①在政策制定过程中公众舆论的作用并不是决定性的，公众舆论也受利益集团、大众传媒等精英舆论以及政府舆论的影响，有时甚至被左右。但是，从政治结构看，美国的公众舆论比其他国家能够更容易地介入政府决策。美国政治体制的集约化程度和控制社会的能力比较弱，社会舆论相对开放，以及国会在政策领域的巨①资料参见中国社会科学院报电子版，袁华杰，王鹏权：《进步性增长：新罗斯福时代，还是回归中间路线》。

    .

    大权力，使美国成为政策方面最为分权的国家，这些都使公众舆论有很多机会和渠道去影响决策。

    通过这一章的分析，我们明确了美国思想库影响力是其在“公共政策舆论场”

    中通过与其他舆论因素的互动而形成的。在“公共政策舆论场”中，存在着思想库、利益集团、大众传媒、公众舆论等多个舆论生产和传播的中心，而思想库处于“舆论聚散核心”的地位。思想库作为公共政策研究机构，其目的就是通过独立、高质量的政策研究提出创新的思想，从而影响政府舆论和其他舆论。利益集团既属于阿尔蒙德所言的“关注公众”又是舆论传播的渠道之一。利益集团的主要工作不是生产思想，而是通过各种渠道为特定集团争取利益。公众舆论所反映的是普通公众的意见，具有量的优势，可以形成巨大的舆论声势，因而成为其他各种舆论主体试图影响和引导的对象。而大众传媒承担的最重要的角色是各种舆论得以大范围传播、沟通的渠道和平台，以及作为舆论的放大器、塑造者和引导者。通过比较可以看出，美国思想库具有其他政治行动体和影响因素所不可替代的“舆论聚散核心”地位。

    美国思想库所具有的舆论地位是其发挥影响力的基石，但是在数量众多、竞争激烈的美国思想库市场上，要想把“专家”知识转化为“政策”权力，实现美国思想库的影响力诉求，还必须依靠全方位的影响力策略，通过各种传播方式和渠道影响其他舆论因素，从而最终形成强大的影响力。接下来一章就是要详细论述美国思想库如何进行影响力的传播和扩散。

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