从1921年到1957年的36年间，除了1930～1935年R.B.贝内特保守党短期执政外，自由党统治了加拿大31年，从1935年到1957年，自由党连续执政22年。在此期间，自由党领导加拿大人民成功地战胜了经济大危机，并使加拿大人民的生活水平跨入了发达国家行列。在此期间，它领导人民取得了二战的胜利，使加拿大从一个半独立国家转变为完全独立国家，二战结束初期，它的综合国力甚至排名世界第四。在国际上，它积极投身联合国的创建与初期活动，支持美国的全球冷战战略，与美国一起拯救日渐沉沦的西欧。在北约的创建与早期活动中，它也贡献了自己的重要力量。总之，自由党执政期间所取得的成绩是有目共睹、令人自豪的。
可是，自由党政府没有把握住战后反美主义的脉动，在20世纪50年代渐渐失掉了民心。加拿大在二战中实现了从半独立国家身份到完全独立国家身份的历史性跨越，加拿大民族主义思想也走向成熟。然而，战后加拿大对美国的全面依赖却在不断加深，这不能不引起加拿大人民的担忧和不满。这是加拿大反美主义的思想根源。
加拿大经济具有鲜明的外源性特征。19世纪，它的经济发展主要依靠英国投资，进入20世纪，美国资本开始超过英国资本。加拿大在整个50年代出现了严重的国际收支失衡，而它的财政赤字只有依靠年复一年地输入美国资本来弥补。到1957年，美国资本在加拿大外资中所占比例达到了76％。美国持有加拿大石油和天然气工业股票的57％，并控制了70％的股份。[218]另外，由于受到美国工业产品的挤压，加拿大在战后初期出现工业制成品出口额严重下降。在战后加美贸易中，加拿大越来越依赖原材料的出口来弥补对美贸易的逆差，加美贸易不平衡性日益增长。加拿大日益成为美国重要的原材料来源国和出口市场。唐纳德·克赖顿在对40年代末50年代初的加美经贸关系状况进行认真分析后也认为，这是加拿大重新回到经济殖民地时代的表现，“在经济领域里也像政治领域里一样，加拿大从一个帝国手中取得了自治，不久却又成了另一个帝国的殖民地。她越来越依赖于美国市场和美国资本”。这是50年代加拿大反美主义浪潮兴起的经济根源。
加拿大不仅在经济上对美国的依赖越来越深，而且，随着两国安全合作不断加强，它对美国的安全依赖也越来越深。以《关于安全合作的联合声明》为标志，加拿大实现了对外战略的调整，从削弱变为加强两国军事同盟。加拿大人民担忧，与美国的同盟关系将危及加拿大在外交上的自由行动，国家主权将受到侵蚀。
唐纳德·克赖顿指出：“加拿大军事上的软弱和主权上的让步显然并没有使洋洋得意的加拿大政府感到不安，但是使很多加拿大人感到屈辱和愤慨。他们要求自主自足的民族自尊心又一次遭到了严重的损害。”[219]
加拿大不仅已经成为美国经济上的附庸和军事上的卫星国，大量的美国宣传工具——广播、电视、电影、报刊——正加紧使加拿大变为美国的文化殖民地。[220]美国的文化侵略引起了加拿大知识分子的高度警惕，他们不断向人民呼吁注意这种危险，从而使得反美主义具有了一种文化自觉的意义。而20世纪50年代的管道辩论和苏伊士运河危机，使圣劳伦特政府[221]成为加拿大社会的众矢之的，从而壮大了反美主义的势力。
一 管道辩论
1955年9月1日，加拿大政坛强人C.D.豪[222]在总理圣劳伦特的支持下同安大略省、阿尔伯达省以及一家新成立的泛加拿大管道公司达成了一项协议，由安大略省和阿尔伯达省提供土地和劳工、泛加拿大管道公司提供技术和设备并负责管理，修建一条横贯加拿大的天然气管道，把阿尔伯达省丰富的天然气输送到加拿大东部的市场。圣劳伦特声称，这条天然气管道同19世纪末期修建的太平洋铁路一样具有伟大的意义。
这项工程本身没有任何问题，对国民经济平衡发展和改善民生具有很强的促进作用。可是这家管道公司有问题。虽然泛加拿大管道公司在加拿大政府的压力下，由一家加拿大公司和一家美国子公司组成，但这家联合企业的控制权却牢牢地掌握在美国子公司的手里。天然气管道建成之后，泛加拿大管道公司计划在向安大略省和魁北克省供气的同时也向美国的明尼苏达州供气。这个庞大而多样化的企业需要处理好各方面的关系，一方面，企业的经营权需经阿尔伯达省政府、加拿大政府和美国政府批准；另一方面，它还必须同承包修建管道的公司、供应天然气的石油公司以及加美两国用户谈判、订立合同。加拿大财政部认为，这些复杂的因素决定了这家管道公司极具风险，因此，当这家公司提出发行债券以支付工程建设的主要费用时，财政部拒绝包销。
这时，泛加拿大管道公司向加拿大政府提出申请，要求为第一批2.75亿美元抵押债券提供利息担保。这一要求引起了担忧国家利益受损的加拿大民众的关注。为什么要帮助一家非加拿大的受美国资本控制并在美国和加拿大寻找市场的商业公司呢？加拿大议会、新闻媒体和民众热烈地参加对这个问题的辩论。这场辩论引起了自由党政府的分裂，豪强烈支持泛加拿大管道公司的要求，而财政部长沃尔特·哈里斯（W.E.Harris）对此持怀疑和批评态度，不同意向该公司提供国家担保。圣劳伦特徒劳地在两位内阁同僚之间斡旋，泛加拿大管道公司的担保请求在哈里斯的坚决反对下最终被驳回。
豪没有就此罢手，为了挽救管道工程，他制订了一个又一个计划。1956年3月，一个新建议再次得到了圣劳伦特的支持。该方案计划由加拿大联邦政府和安大略省政府共同出资建设工程浩大的经过安大略省北部的管道，获得足够收益后，再将这段管道卖给泛加拿大管道公司。
可是，就在议会已经决定在5月辩论之前，事情却节外生枝。美国联邦电力委员会受到国内一些电力供应商的压力，不同意加拿大天然气输入美国。在这种情况下，再加上这家管道公司还没有筹集到建造管道所需的资金，这就意味着管道建设的开工日期可能要推迟几个月甚至一年。可是对于急性子的豪来说，任何推迟都是无法忍受的。他决定要让这项工程在夏季到来时开工建设，他不仅努力说服同事同意对泛加拿大管道公司预先支付90％至温尼伯的管道建设费用，而且还说服态度仍旧模糊的内阁把6月5日定为议会通过修正议案的最后期限。如果受到在野党的阻拦，不惜强行通过该议案。
5月8日下午，豪向众议院提出管道工程的修正案。圣劳伦特政府硬性规定议会讨论时间不许超过一个月。主要在野党进步保守党和平民合作联盟的议员自信已经得到民意的支持，联合起来反对，采取拖延辩论及其他一切议会手段抵制议案的通过。但是，自由党已经执政20年，豪显然对自己的才智和能力傲慢且自信，漠视所有批评，而且对任何推迟管道工程的议案感到不耐烦，决心使用一切专断手段也要使计划通过。出于对自由党政府违法行为不满和对加拿大议会维护公平正义功能的关心，加拿大社会反对向美国出让加拿大工业和天然气资源的呼声越来越强劲了。进步保守党和平民合作联盟的议员认为，他们正在为之奋斗的事业既是民心所向，更是为了宪法的尊严，这一认识加强了他们的决心和韧性。日日夜夜的唇枪舌剑，辩论程序问题、特权问题，要求议长裁决。6月6日凌晨，超过政府规定的最后期限几个小时，圣劳伦特政府最终还是使用了宣布辩论结束的手段强行通过了管道议案。“对自由党来说，这是一个令人苦涩的胜利。管道辩论使豪声名狼藉，总理圣劳伦特威望扫地，议长丟脸……使议会的尊严和名誉受到玷污。”[223]越来越多的加拿大人因为这场辩论相信自由党统治已经变成了专制统治，让他们无法忍受。圣劳伦特政府的形象在管道辩论中严重受损。
二 苏伊士运河危机
自由党发起管道工程是加拿大转入美国经济轨道和北美大陆经济一体化的鲜明标志。苏伊士运河危机是加拿大在国际舞台服从美国领导的有力证明。
1956年7月26日，纳赛尔宣布埃及政府对苏伊士运河实行国有化。纳赛尔此举一是为了从国有化中取得运河收入以弥补阿斯旺大坝建设资金的巨大短缺；二是为了向全世界表明他是阿以争端中反对以色列的领袖，因为苏伊士运河国有化将严重打击以色列的国家利益。
然而，苏伊士运河是大英帝国的重要战略资产，苏伊士的自由通航对英国商业利益具有重要意义。安东尼·艾登此时刚刚就任英国首相，对纳赛尔的国有化政策非常恼火，决定以武力保卫殖民帝国的遗产。法国也担心纳赛尔的革命性行动会波及它的北非殖民地，因此决定和英国联合起来，在中东显示殖民帝国的实力。这是自19世纪非殖民化浪潮以来，旧殖民帝国势力和全世界民族解放运动长期较量的决定性的时刻，它将决定英法在中东的命运。
美国政府对英、法的帝国主义政策一直持反对态度。杜勒斯一方面猜忌纳赛尔所谓的“中立主义”外交政策，另一方面又对埃及争取民族独立的运动表示同情。实际上，美国政府要利用这次危机摧毁英、法在中东的长期统治。这种态度决定了美国在苏伊士运河危机时期的所有政策。因此杜勒斯虽然谴责纳赛尔的国有化政策，但同样反对使用武力解决争端。
1956年10月29日，以色列在英法的支持下，入侵埃及西奈半岛，第二次中东战争爆发。第二天，英法以“运河安全和通航自由”为借口，向埃及政府发出最后通牒，要求占领塞得港、伊斯梅利亚和苏伊士。埃及政府对此断然拒绝。10月31日，英法派遣海空军大举进攻埃及的开罗、亚历山大和塞得港。
战争爆发后，埃及政府下令实行全国总动员，号召全体军民奋勇抵抗。埃及宣布与英法断交、停止苏伊士运河的航行。埃及人民的英勇抵抗有力地挫败了英法迅速迫使埃及投降的侵略计划。
埃及人民的英勇斗争得到了阿拉伯世界和世界各国人民的同情和支持。在世界进步舆论的压力下，联合国出面解决这场危机。11月1日、3日、6日，联合国三次通过决议要求英法撤军并建立联合国紧急部队监督停火。12月3日，英法被迫宣布从埃及撤军。12月15日，联合国紧急部队开始进入埃及。12月22日，英法军队全部撤出埃及。1957年3月8日，最后一批以军撤出埃及领土。至此，英、法、以侵略埃及的计划宣告破产。
加拿大在危机之前主张和平解决争端。危机发生之后，它力主在联合国框架下解决问题，在冲突各方之间加紧斡旋，争取实现早日停火。英法撤军之后，以加拿大军队为主的联合国紧急部队实施监督停火的行动。加拿大外长皮尔逊也因其在危机中的卓越表现获得了当年的诺贝尔和平奖。可是，加拿大人民不这么看，加拿大政府没有站在与它有血肉联系的英、法一边而是与美国保持一致，这是对英、法的背叛。圣劳伦特政府因此招致了英裔和法裔加拿大人的广泛批评。加拿大的历史与英、法分不开。法国在七年之战后把其经营了160多年的新法兰西殖民地的大部分让给了英国，但这些被割让的殖民地仍然保持与法国的宗教、文化的亲缘联系。美国独立之后，加拿大的安全一直受到英国的保护，没有英国的保护，加拿大早就成为美国的一部分了。因此，加拿大一直存在很强大的亲英势力，这使加拿大政府习惯于对英国采取的外交政策都无条件地支持。这股势力本来就对美国日益上升的影响不满，管道辩论已经让他们开始怀疑圣劳伦特政府的对美政策，现在苏伊士危机更加证实了自由党政府是一个卖友求荣的亲美政府。抵制美国的影响、反对美国的控制就要推翻自由党政府成了大部分加拿大民众的共识。结果，这股反美主义浪潮和支持迪芬贝克的选举运动结合在一起。
三 1957年大选
管道辩论和苏伊士危机已经严重地损害了自由党的社会基础，政府形象一落千丈，反美主义势力大增，自由党的衰败就在眼前，可是，自由党政府对此却视而不见。进步保守党新的领导人约翰·G.迪芬贝克（John G.Diefenbaker）应运而生。
1895年9月18日，迪芬贝克出生在加拿大西部草原省份萨斯喀彻温省，少年和青年时代在乡村和小城镇度过，从萨斯喀彻温大学毕业后又回到乡村当律师，这些经历使得他比当时所有政治家都了解加拿大西部和加拿大的农民和农村，更具有平民领袖的气质。这成了他在1957年大选中获得西部和广大农民支持的主要原因。迪芬贝克尽管早年在省、联邦的政治活动中很不得意，但是他对公益事业却有强烈的兴趣。1956年12月他成为进步保守党的领导人，时年61岁。[224]
自由党怀着洋洋自得的乐观情绪参加1957年的选举。和往届的选举一样，圣劳伦特以为他是在跟一个熟悉的、并不可怕的衰老的在野党斗争；但事实上他的对手并不是一个党，而是迪芬贝克这个人。迪芬贝克在竞选中有意淡化党派色彩，把他的竞选变成一个不分党派的反抗自由党强权的大集结。为了吸引更多的非保守党的选民加入他的阵营，迪芬贝克抛弃了大部分的传统党纲。进步保守党的竞选口号也着力突出迪芬贝克的个人作用——“It's Time for a Diefenbaker Government！”[225]
迪芬贝克在加拿大政界是一个非凡的新人兼奇才。克赖顿如此评价迪芬贝克：他以他所特有的神秘而又逼人的方式，把先知般具有灵感的想象、福音传教士般火热的真诚以及公诉律师在判定一个罪大恶极犯人的罪行时所做的毁灭性攻击集于一身。他是一个使用平民化的语言和善于口头讽刺的天才，他以无限的热忱和不可战胜的决心使人为之感动，他对未来虚幻而又美妙的展望令人兴奋。[226]迪芬贝克从管道辩论与苏伊士运河危机中敏锐地觉察到加拿大社会出现的以重新加强英帝国联系并削弱美国影响的反美主义脉动并把它作为自己的主要竞选纲领，从而赢得了大多数选民的拥护与支持。
圣劳伦特对迪芬贝克的选举攻势一筹莫展，仍然按照1949年和1953年的大选策略去打这场选战，再次以慈祥政治家形象出现在选民面前。这种形象以前很受人欢迎，但是现在失去了魅力，参加他的竞选集会的人很少，他的几个内阁部长在各自选区也处境艰难。选前，自由党预测议席数量会下降，但是谁也没有料到圣劳伦特会输掉大选。6月10日的投票结果让所有的人都大吃一惊，对自由党人来说，更是毁灭性的打击。自由党获得105个议席，进步保守党获得112个议席，自由党并不是大败亏输。但是，这已经不重要了，重要的是加拿大人民用选票做出了选择，他们选择了自由党的老对手，这就意味着1957大选的结果不仅是摒弃了一个政党，而且是对圣劳伦特政府的全面否定。1957年大选在结束了一个时代的同时，开启了一个新的时代——迪芬贝克时代。
迪芬贝克在大选中许下了很多诺言，其中最主要的承诺是：开发北方领土；制止联邦政府的独断专行、漠视议会的作风；扭转美国资本控制加拿大工业和自然资源的局面；恢复同英联邦的传统的亲密关系，不再屈从美国的外交政策。[227]一句话，他要建设一个独立自主的新加拿大。可是，就在加拿大要强化与英国以及英联邦的经济与文化联系之时，英国却把英联邦当成其加入西欧经济共同体的包袱，因此拒绝握住加拿大伸过来的手。而迪芬贝克政府为了达到加强与英国联系之目的在英联邦内挑头反对英国加入欧共体，这让麦克米伦政府既难堪又恼火。迪芬贝克政府这种不明智的反对不仅无法加强与英国的联系，反而使它与英国的关系紧张起来，[228]连带它削弱与美国关系的目标最终也无法实现。
1957年大选，加拿大人民决心把实现独立自主加拿大梦想的艰巨任务交给迪芬贝克，可是经过6年的努力，迪芬贝克没有实现人民的宏愿。他的政治天才只表现在获取权力而不表现在运用权力。选前，他发动了一场广泛的政治改革运动，以惊人的毅力和勇气去追求权力并取得了成功。选后，他却不能制定和实现统一的共同改革纲领。迪芬贝克哪怕兑现其中一个主要承诺都是对选民的交代，问题是他一个也没有兑现。不能兑现承诺的因素有很多，迪芬贝克自身的原因是不能忽视的。
第二节 北美空防的建立
彼得·C.纽曼曾如此评价迪芬贝克，“本世纪加拿大没有哪一个政治家像他那样敢声称从情感上征服了一代加拿大人，也没有一个总理像他那样让他的臣民有一种精神幻灭感。迪芬贝克是权力的变节者”。[229]由此可见，迪芬贝克赢得选举后叛变了。迪芬贝克的背叛从他执政后做出的第一个重大决策就开始了，即同意建立北美空防司令部（以下简称北美空防，英文简称NORAD）。可是，自诞生之日起，北美空防就争议不断并造成了加拿大国内党派之间和执政党内部的政治分裂，不断地消耗迪芬贝克政府的政治资产；自诞生之日起，它就成了迪芬贝克政府与美国政府对抗的平台。对北美空防展开研究，既可以揭示迪芬贝克时期复杂的国内政治斗争，又可以揭示冷战时期美苏之间、东西方之间的深刻矛盾与斗争。
一 北美大陆新的地缘战略形势
北美空防的建立是各种因素促成的结果。首先，1950年代初，冷战出现了新的战略态势。根据1952年12月31日美国国家安全委员会的一份绝密评估报告的分析，苏联大规模杀伤性武器和运载工具的飞跃发展，对美国本土防御已经构成了严重威胁。这种严峻形势要求美国在继续加大建设核报复能力的同时增强北美防御能力。[230]加拿大为了自身的国家安全，同时也是为了支持美国的安全战略，在北美出现新的地缘战略形势下与美国共同建设北美防御体系。
尽管核战争的破坏力对人类是无法想象的，但苏美双方的军事战略家均认为必须拥有核报复的能力，而确保摧毁性核报复能力的前提条件就是必须拥有相对的军事优势。基于上述理论，双方开发和储存了越来越多样化的核武器以及越来越多的路基、海基、空中导弹发射系统。为了维持这种核威慑机制，世界大部分财富、资源和智力都耗费于此。尽管没有爆发核战争，但核威慑所导致的代理人战争、军备竞赛和军火贸易同样增加了世界的不安全感。核威慑加剧了冷战的紧张气氛，从而严重影响了包括迪芬贝克在内的世界各国政治家的心理认知。在冷战不断升级的背景下，为了确保北美大陆的安全，加、美两国需要构筑北美大陆的防御体系，而北美空中防御是该体系最重要的一环。
在美国的冷战战略中，北美大陆防御处于核心圈，以北约和日美同盟为基础构建的稳固的防御同盟为第二圈，然后尽量把苏联的势力钳制在这个环形包围圈内。北美空防和北约以及美日同盟一起构成了美国的冷战战略体系的核心。如果围堵不成功，苏联冲出包围圈，那么美国只有在全世界与它周旋了。美国军方认为，只有稳固己方阵地，才有可能实现对苏联的战略遏制和战略进攻，可见美国对本土防御是非常重视的。有了北美空防，美国才会有一个稳固的后方和强大的战略纵深，[231]美国的冷战战略才更加完整并发挥巨大的效能。
安德鲁·里克特指出，一个国家的安全战略或者安全政策，是国家主权最具体的表达，国家间差异最容易从中分辨出来。[232]加美间的国家差异完全可以从安全战略上分辨出来。苏联对美国的空中打击绕不开加拿大，城门失火，殃及池鱼，加拿大当然希望能够维持世界和平的局面，最大限度地不让苏美之间的矛盾发展到摊牌的局面，这种局面对保障加拿大的国家安全是绝对有益的。[233]因此加拿大的安全战略说到底是一种和平战略。可是，和平战略在迪芬贝克政府内部存在很大的争论，国防部支持美国的核威慑战略和遏制战略，认为核武器在军事上是重要的，政治上是遏制政策的基础。而外交部认为核武器在军事上没有必要，政治上是毒化国际关系的。这种分歧最终导致迪芬贝克政府的分裂。迪芬贝克政府直到垮台都没有在和平战略上达成一致。[234]
加拿大的和平战略与美国的遏制战略既存在冲突又受其制约，因为加拿大的工业和人口中心带集中在与美国的东北工业和人口带紧密相连的加美边界，所以加美两国的防御实际上是一体的。因此，从军事防御角度而言，美国北部以北至北极圈的地区在两国的冷战战略中都占据同等重要的地位。这就决定了加拿大的和平战略某种程度上与美国的遏制战略保持一致。两国安全战略的上述特征就决定了加美安全关系在冷战时期既合作又斗争的特征。加美安全战略的一致性决定了北美大陆的空防体系建设的统一性。北美空防因此成了冷战的产物。
二 北美空防的建立过程
冷战初期两国空军越来越把北美大陆的空防体系建设当作共同的事业来对待。两国空军司令部为避免防联会和军事合作委员会虽然正规但是效率低下的局面，决定建立直接、务实、高效的工作体制。1951年，加拿大空军联络官首次入驻科罗拉多州斯普林斯市[235]参加日常值班。1952年，美国空军向加方提出解决两国空防部队的职责分工与军事指挥问题。[236]两年后，两国空防司令部建立联合规划小组。1954年，加美联合规划小组受命制定大陆空防规划。该规划小组调研后把两国空军有效合作的困难归因于两国空军分属不同司令部节制，认为这种二元机制极大地限制了两国空军训练和战斗协调。因此，要提高作战效能，就必须建立一个单一司令部统一指挥两国空军力量。
尽管建立单一空防司令部是北美防御体系建设的战略需要，但是要使之成为现实却必须克服体制障碍和一些歧见。
第一个障碍是美军兵种间的分歧。美国空军到1947年才独立建制，掌握了包括战斗机和雷达站在内的大多数空军力量。可是在空军试图控制陆军的防空部队和防空导弹时，陆军不仅拒绝交出防空炮兵部队，而且抵制任何限制其独立开发和控制导弹项目的企图，顽固坚持导弹是一种远程炮弹，自己有权开发。而空军认为导弹是一种无人驾驶的飞行器，应该由空军开发使用。一般来讲，这种内部斗争使得美国军方很难让空防工作协调一致，然而，来自军方外部特别是国会的强烈批评迫使陆军和空军切实改善空防工作。[237]两军先后在1949年和1952年签署正式协议界定战略空军司令部和陆军防空司令部之间的关系。在面临进攻时，战略空军部队提供早期预警，为陆军防空司令部锁定打击目标，陆军防空司令部独自决定防空火炮和导弹的部署和使用，从而从形式上解决了美军兵种间关于美国空防职责的争吵。针对苏联的威胁与日俱增的现实，作为1953～1954年强化空防的一部分，艾森豪威尔政府同意陆军防空司令部在美国境内部署60个Ni-ke地对空导弹营。[238]
第二个障碍是美国军方担心单一司令部可能会泄露军事机密。1954年春，纽约州众议员斯特林·科尔（Sterling Cole）在私下致信国防部长查尔斯·威尔逊（Charles Wilson）反对单一空防司令部外，又公开呼吁建立一个联合空防司令部。在国会的压力下，威尔逊不得不征求参联会的意见。参联会认为必须把北美大陆看作一个战略单元，但是现存的空防合作机制如防联会和军事合作委员会以及两国战略空军司令部的直接接触比单一空防司令部更简单、行动更自由。参联会相信，等到将来再去构建和运行一个单一司令部会更好，因为当下那些坚决保护加拿大主权的文官们会阻止建立一个单一空防司令部。[239]
第三，加拿大主张把一个双边的北美空防与多边的北约联系起来。这种多边联系有助于弥补自己与美国的不对称关系。[240]为此，加拿大外交官和政治家积极支持北约建设。朝鲜战争爆发后，加拿大又和其他北约成员国一道在欧洲部署联合部队，意在加强加拿大和西欧的军事和政治联系，因此，加入北约、在欧洲驻军以及把一个双边的北美空防与多边的北约联系起来都是为了促进加拿大的国家利益。[241]
美国虽然也强烈支持北约，但美国人认为，北约是专为保护西欧而设计的，不能延伸至北美；而双边的北美空防司令部是专为保护北美而设计的，与西欧无关，二者不可混同地联系起来。而且，美国认为它在北美的战略空军的情报属于国家绝密，即使是对西欧盟国也不可泄露。基于上述理由，美国坚决反对加拿大的主张。
为了克服上述障碍和分歧，两国军方行动起来。1953年，军事合作委员会组建了一个军事研究小组为单一大陆空防司令部勾画蓝图。为了防止出现像防联会那样的文官干预，1956年7月，军事研究小组成立了一个由加、美空军组成的特别小组，秘密准备创设单一司令部的具体文件。[242]
经过近半年的努力，1956年12月，特别小组向军事研究小组提交了北美空防构建的最后报告，12月19日，军事研究小组批准该报告并呈交两国军方。该报告被称为军事研究小组报告并成为《北美空防协议》的前身。[243]1957年2月1日，加拿大参谋长会议批准了该报告，[244]1957年3月上旬，美国国防部长代表美国政府批准了该文件。这样，北美空防文件在美国走完了所有的程序。然而，此时加拿大政府还没有批准该报告的打算，这让加拿大军方非常着急，担心它影响机构的组建和正常运转。[245]
按照安排，加拿大军方将于3月15日向内阁提交报告，然而此次会议被临时取消。军方于是又寄希望于4月审议，但是4月会议又被取消了。6月13日的内阁会议终于讨论了该报告，[246]可是此时大选已经结束，担任看守内阁总理的圣劳伦特认为他不能考虑批准一个国际协定，狡猾地把这个烫手山芋丢给了毫无执政经验的迪芬贝克政府。这样，加拿大军方获取圣劳伦特政府批准的努力遭到了彻底失败，只好设法得到新的迪芬贝克政府的支持。
1957年6月底，国防部长乔治·皮尔克斯（George Pearkes）在陪同刚刚执政的迪芬贝克总理飞赴伦敦参加英联邦总理会议的途中，向迪芬贝克汇报了北美空防问题。[247]7月22日，国防部向内阁提交备忘录，陈述北美空防实现统一指挥可以带来的好处：加拿大政府不仅不会失去对加拿大军队的掌控，而且能较早地参与和持续地影响美国的空防政策；在美方发出预警时，加拿大政府有机会尽早获取情报并预先做出战争判断，在需要转入战时机制时不至于因为军事准备不充分而错失战机；与美方共同研发和生产军工产品，加拿大政府可以避免重复建设；北美空防司令部会与北约的其他司令部一致。[248]但是加拿大军方没有把存在的风险说出来，从而误导了内阁。7月24日，皮尔克斯私下向迪芬贝克提交了与军事研究小组报告内容一致的国防部备忘录，[249]会面仅一个小时皮尔克斯就搞定了，迪芬贝克事先没有与内阁其他成员或者外交部其他成员协商就批准了该文件。[250]7月31日，内阁批准了该文件并任命空军中将罗伊·斯利蒙（Roy Slemon）担任该司令部的副司令。1957年8月1日，两国防长同时宣布北美空防成立并任命了北美空防的正、副司令。[251]自此，北美空防作为军事机构开始正式运作。[252]
但是，《北美空防协议》从公之于众的那一天起，就遭到了朝野的一致批评，在加拿大社会掀起了轩然大波，众议院、媒体和公众对协议的反应非常强烈，他们质疑北美空防增强北美空防能力的可行性，更质疑协议决策程序的合法性。因为该协议未经内阁会议或者内阁安全会议的讨论，[253]也未经议会辩论。在野的自由党从未放弃就此追究政府的责任。[254]
外交部也认为如此重要的协议排斥外交部的参与、由国防部单独控制政策的制定不合常规。[255]让外交部感到不满的是、从1956年秋天军事研究小组特别小组开始工作直到1956年12月19日，自己都没有参与其中。外交部更不满的是迪芬贝克和皮尔克斯单独决定建立北美空防。但是，安·德诺姆·克罗斯比认为外交部的批评有失公允，因为在圣劳伦特政府时期，国防部和外交部一直进行频繁的沟通。1956年12月19日，外交部就收到了特别小组的最终报告，1957年1月10日，报告副本就送达了外交部。[256]可是，从加拿大外交档案来看，军方在北美空防制定和最终决策的全过程中只是知会却没有让外交部参与，克罗斯比的批评只是部分正确。
不仅如此，外交部还认为，北美空防对加拿大的安全政策可能造成如下影响。其一，加拿大可能因为北美空防而受到强邻的过度影响，因此，加拿大的执政党和在野党都希望北美空防能和北约有机接轨。其二，加拿大军队无论在和平时期还是在战时都必须接受美国司令的指挥的前景对加拿大主权是一场噩梦。其三，单一司令部使得加拿大自动卷入美国涉入的危机和战争的可能性大增。这些担忧并非空穴来风，从1956年12月19日军事研究小组批准的报告来看，两国军方早就瞒着加拿大政府决定：北美空防与北约是互不相干的平行组织；无论在战时还是在和平时期，加拿大军队的军事指挥权都交由北美空防的美国司令掌握；分配给北美空防指挥的加拿大军队自动卷入美国的战争。[257]
考虑到加拿大军队交给美国司令指挥在加拿大将会引起很大的政治争议，特别小组建议北美空防仅仅要求所配属军队的作战指挥权（Operational Control Authority），这样，加拿大仍旧保留配属北美空防的加拿大军队的管辖权（Command Authority）。特别小组对管辖权的界定是指管理配属北美空防的加拿大军队的军政、后勤保障、军规、内设机构和训练，与之相较，作战指挥权是指指挥、协调和控制所配属之部队的军事行动。《北美空防协议》还指出，北美大陆之加拿大、美国大陆和阿拉斯加的空防军队的作战指挥权由北美空防司令部司令一人掌握。《北美空防协议》最后指出，为了战时能有效指挥所属各部队，空防机构所属部队和军事设施的作战程序在和平时期就应建立起来。[258]
由此可知，美国司令无论平时和战时都有权指挥加拿大防空部队，而加拿大仅保留行政管辖权。但是在1957年7月22日加拿大国防部提交内阁会议的备忘录中，关于作战指挥权和管辖权的界定是含糊的。加拿大军方仅仅说北美空防会把加拿大军队和装备的完全管辖权和军政权交由加拿大空防部队司令掌握，没有说把军队的指挥权交给谁。[259]然而，加拿大参谋长会议发给驻华盛顿的参谋联络处主任的一封密电表明，加拿大军方对于军事指挥权内涵的理解是清晰的：1957年8月，北美空防司令、美国参联会主席、福克斯将军、加拿大参谋长会议派驻美国代表在华盛顿达成一致，同意把加拿大空军的军事指挥权交给美国大陆空防司令部（CONARD）司令代为行使，直到北美空防司令就任。与此同时，美国大陆空防司令部司令发布命令，要求加拿大空防部队司令对北美空防司令负责，暂时指挥所有在加拿大的两国空防军队。密电还要求绝不能向外界泄露此事。[260]由此可见，为了尽早得到政府的批准，加拿大军方有意蒙混过关。但是，这种含糊其词带来的政治损失相当大。它不仅造成了国家主权核心之一的军队控制权的流失，而且使迪芬贝克政府将要面对在野党和民众持续的严厉批评。
综上所述，皮尔克斯在军事指挥权问题上撒了谎。加拿大军方仅从战术角度考虑“一个对加拿大与美国以及其他盟国的政治关系有重大影响的军事协定”[261]并刻意隐瞒重要内容是完全错误的，因为它完全忽视了该协定的政治意义。然而，1958年6月10日，皮尔克斯在议会接受质询时辩称，他不可能也没有把军事指挥权交给北美空防。[262]他轻巧地撇清了责任，却把迪芬贝克推向了风口浪尖。
在北美空防与北约的关系问题上，加拿大军方同样打了一场烂仗。7月24日，皮尔克斯在呈交总理的备忘录中声称，统一的空防司令部“将按照北约的其他司令部而设立（will bring the Air Defence Command in North Amer-ica in line with the other Commands in NATO）”。[263]军方巧妙地利用模糊语言，给人造成一种北美空防将在制度和组织上与北约发生联系的印象。1957年11月26日，福克斯将军在致副外长朱尔斯·莱热尔（Jules Léger）的信中，进一步表明“北美空防实际上是北约在北美大陆建立的司令部”。[264]但是，莱热尔对此深表怀疑，认为这只是加拿大军方单方面的解释，因为美国军方对此也许并不认同。
此时，北美空防的建立显示出美国对加拿大的过分亲近，使欧洲盟国有一些失落，美国国务卿杜勒斯为了安抚欧洲，打算同意加拿大外交部把北美空防纳入北约体系的请求。可是杜勒斯的动议立即遭到了美国军方的坚决反对。[265]
对于两国外交部门试图把北美空防纳入北约的做法，美国军方非常愤怒，准备于1958年2月25日分别向两国国防部致函表达其坚定的立场——“北美空防是双边协定基础上建立的，从来不是也不应该是一个北约组织”。[266]为了避免美国军方与加拿大政府发生迎头相撞的局面，福克斯将军赶在这份文件发出之前，匆忙拜会了美国参联会主席内森·特文宁（Nathan Twining），福克斯肯定地告诉特文宁，加拿大没有让北美空防成为北约的地方司令部的企图，也绝不会改变北美空防的双边性质，加拿大军方所做的一切，都是为了“向政府表明，加拿大军队与美国达成（北美空防）协议是为了实现北约的地区责任”。[267]福克斯的表态平息了美国军方的愤怒。这份参联会文件从未公开，因为一旦公开，不仅会揭穿加拿大军方的谎言，[268]更会置迪芬贝克政府于尴尬之地。1958年12月30日的一份美国国家安全委员会（NSC）文件进一步证明，美国一直把北美空防置于北约结构之外。[269]
加拿大军方和迪芬贝克本人从来就没有认真坚持这一目标。但美国政府以为加拿大政府很认真，所以不得不严肃地考虑加方立场并准备即便军方反对也要让步。1958年夏天，艾森豪威尔访问加拿大，表示同意把北美空防纳入北约之中。迪芬贝克对艾森豪威尔的新表态表面上很感兴趣，但并没有做出积极的回应。[270]美方由此知道了加拿大政府不过是在做表面文章。而加拿大的档案也清楚地证明，该问题不过是加拿大政府应付加拿大反对党在议会的质询和舆论批评的幌子。[271]
由此可知，北美空防是北约体系一部分的主张，从来就是加方的一厢情愿，尽管艾森豪威尔和杜勒斯一度支持这一主张，但也经不起美国军方的强烈反对。加拿大政府把北美空防与北约联系起来一直是个伪命题。
加入北美空防是否会使加拿大军队自动卷入美国涉入的冲突的问题，这实际上是一个涉及政治磋商的问题，也关系到加拿大是否有权对美国的安全政策发挥重要影响。加拿大军方再次对政府隐瞒了真相。1957年5月14日至7月30日，候任的北美空防司令帕特里奇将军、副司令斯利蒙将军、特文宁以及福克斯将军之间的往来信件披露了真相。
1957年5月14日，帕特里奇将军在一封致特文宁并抄送斯利蒙将军的信中提出：“两国政府在建成统一司令部组织之前，应该赞同‘加拿大空防和美国空防是同一的，面对任何针对北美的攻击，两国应自动地统一行动。’为此，建议两国政府应正式同意如蒙受敌人进攻，情报联络官不必回国仍旧履行职责。”[272]福克斯将军对此表示，只有建立北美空防，这些在统一司令指挥下的空防部队才是国际的而不是国家的，因此可以不受战时交换联络官政策的限制。并且他建议，北美空防一旦被批准建立，就要修改关于交换联络官的政策。[273]
在5月29日致福克斯将军的“最高密级”的信中，斯利蒙列出了帕特里奇的关注并表示完全赞同。7月30日，在一封标示为“绝密，不传阅”的回信中，福克斯将军对斯利蒙表示，尽管他本人同意，但政府可能不会同意两国对敌人的进攻做出自动反应并联合行动。“本周两国防长同时发布建立北美空防的声明就是为了这个目的而采取的切实步骤，但是要达到战时自动反应、联合作战的程度，还需要很长一段路要走。”[274]
这些档案说明，加拿大军方瞒着政府，在加拿大军队自动卷入美国涉入的冲突的问题上与美国军方达成了共识。这种单纯从军事角度来考虑一个国家间协定的做法，构成了对国家利益的严重侵害。在野党、民众和外交部的担心并非多余。
在危急时刻自动启动联合作战的机制后来被证明也是与两国政府间磋商原则相冲突的。《北美空防协议》强调“在影响联合防御北美的所有问题上，两国政府应充分协商”。[275]然而，在古巴导弹危机期间，事先磋商变成了肯尼迪在发表全国广播讲话前几小时通知加拿大政府。
综上所述，皮尔克斯为了推动北美空防早日建立，利用迪芬贝克对自己的过度信任和刚刚就任的迪芬贝克对安全事务的不熟，故意隐瞒重要信息，结果造成了迪芬贝克此后在安全政策上的政治被动和加美安全关系混乱的局面。更重要的是，进步保守党为了竞选煽动民粹主义是一回事，执政后的政策又是另一回事。迪芬贝克靠着反美主义的竞选宣传获得大选胜利，但是在大选后他不可能继续自己的反美政策。为了取得美方的理解和支持，他必须采取实际行动向美方表明自己的对美政策相对于前任不会有大的变化。[276]因此，迪芬贝克仓促做出批准北美空防军事协定的决定[277]是自动和他动共同作用的结果。迪芬贝克和皮尔克斯要为北美空防的困局各负一半责任。
三 北美空防——从军事协定到政治协定
早在圣劳伦特政府时期，加拿大外交部就曾强烈建议军方在涉及空防系统的预警时，必须为《北美空防协议》设置两国政府进行充分政治磋商的条款。[278]皮尔逊任外长时也提出了同样的警告。政治磋商条款因此写进了等待圣劳伦特政府批准的北美空防文件里。但是，福克斯提交皮尔克斯和迪芬贝克7月24日讨论的文件，并没有政治磋商的内容。[279]外交部负责官员不知道这份隐瞒了重要内容的文件正在提交总理讨论，所以无法提出自己的政策建议。时任外交部驻总理办公室联络员的H.巴兹尔·鲁宾逊在著作中批评军方隐瞒重要信息：“如果总理能够从文件中读到相关内容，将有助于他理解利用空防协定达成政治磋商的积极意义。”[280]可是，迪芬贝克卸任后回忆说，如果当时外交部能就北美空防提出建议，他是会接受的，因此他指责外交部没有善尽职责。这要么是替自己的决策失误辩解，要不就是迪芬贝克记忆出错。因为军方紧锣密鼓地推动北美空防之时，外交部一直蒙在鼓里，而且外交部还天真地认为政府极有可能对北美空防内容做出重大修改或者推迟做出决定。[281]而且外交部在不知道该文件已经在7月24日得到批准的情况下，还在杜勒斯28日访问渥太华之前一天提交外交备忘录，明确指出北美空防涉及和平时期外国司令掌控加拿大境内的加拿大军队问题，这是一个极为敏感的主权问题；过去虽有加拿大军队归属外国司令指挥的情况，如加拿大欧洲驻军就为外国司令节制，但是还从未出现由外国人指挥加国境内加拿大军队的情况。[282]
8月1日《北美空防协议》一公布，外交部就认为仅从军事角度而不从政治角度来考虑重大的政府间协议会给政府带来无尽的烦恼，因此主张就北美空防举行外交谈判，签订一个政府间协议。外交渠道是达成所有政府间安全协议的正式渠道。[283]
但是，加拿大军方并不认为有必要为北美空防量身订制一个政府间协定，坚称国防部有权设置司令部，而且北美空防符合北约的理念，不难向议会和民众做出解释。[284]外交部对此逐条反驳：
1.在很多重要性低得多的军事问题上，加美都达成了政府间协定，北美空防是一个影响两国安全关系的重要问题，更需要达成一个外交协定；
2.北美空防首开授予外国司令在和平时期掌控加拿大境内的加拿大军队的先例，需要一个政府间协定阐述建立北美空防的理由和原则；
3.该政府间协议将详述北美空防之重要性以备议会质询；
4.就政府间协议进行谈判可以给加方一个要求美方承认加方有权要求在任何导致战争预警的行动时进行充分政治协商的机会。
对于军方所说的北美空防符合北约的理念，外交部提出三点质疑：北约未知闻此事，北美空防司令不对北约的常设理事会负责，北约其他盟国也未如北约欧洲盟军司令部那样在北美空防有军官服役。[285]
外交部的反驳使迪芬贝克终于认识到北美空防不单纯是一个军事问题，更是一个政治问题，绝对不能脱离文官政府的控制，通过谈判达成一个政府间协议是绝对必要的。[286]军方在总理的压力下最终放弃了自己的主张。[287]
由于1957年8月1日共同宣布的《北美空防协议》没有明确加拿大副司令在北美空防司令部的地位，加拿大政府感到自己将失去对北美空防决策进程的控制。它希望北美空防与北约建立某种联系，以削弱美方对北美空防的控制，从而保持自己对加拿大空防部队的控制和在危急时刻的独立决策权。外交部也有两点希望。一是希望北美空防不影响东西方关系的缓和，安全政策的出台应同时考虑国际经济、政治和战略环境。它认为苏联的经济挑战与军事挑战同样重要，不可偏废，西方对苏政策应该在经济、外交和安全三个领域彼此配合，而不是彼此妨碍。二是希望达成的《北美空防协议》能影响甚或约束美方的安全决策。[288]总之，加拿大外交部要削弱北美空防对加美两国外交政策的影响。
由于得到了总理强有力的支持，加拿大外交部迅速采取行动推动政治谈判进程。外交部一边不断和国防部进行部际协调，一边积极地开展对美外交。[289]然而，这些努力遭到了加拿大军方的抵制。针对外交部提出的以互换照会的形式对北美空防予以政治限制的要求，福克斯坚称两国军方有充分权限共同建立一个统一司令部，内阁也有权任命空军中将斯利蒙为该司令部副司令。[290]但是，军方的说辞未能说服外交部和总理，[291]福克斯只好退而求其次。10月28日，他致信副外长莱热尔：“如果必须互换照会，为了省去因未来形势变化要求再次互换照会的麻烦，措辞应该尽量宽泛。”[292]实际上这是军方要求尽量不改动两国军方此前宣布的《北美空防协议》，而词语的模糊也方便未来对《北美空防协议》做宽泛的解读。此前的《北美空防协议》就是因为太宽泛以致给迪芬贝克政府留下了一本糊涂账。尽管如此，加拿大外交部还是满足了军方的这一要求，1958年5月12日的外交换文仍然泛泛地界定了北美空防的角色。[293]
同时，外交部为了达到由文官控制北美空防行为的目的，试图建立加美部际安全联合委员会对未来北美空防的军事规划实行政治干预。此举同样遭到了两国军方的坚决抵制，没有取得成功。在一份日期为1958年2月21日、标题为“北美空防的政治控制”的档案中，外交部指出：“从北美空防对于加拿大的重要性来看，加拿大政府对北美空防的军事活动进行政治控制有其现实性和显著价值；可以考虑让其他部长在必须加以政治控制的问题上发挥作用。”[294]
1958年2月25日，为了防止这样一个由文官组成的加美部际安全联合委员会对北美空防进行过多控制，皮尔克斯致信外长西德尼·史密斯（Sid-ney Smith），指出该委员会应该仅具非正式、不定期性质，“主要任务是便于解决那些军方无法解决的安全问题”。他坚决反对在北美空防政府间协议中加入加美部际安全联合委员会的内容。[295]皮尔克斯的意图是让军方保持对军事问题的主要控制权，尽量避免文官的介入。因此，加美部际联合安全委员会拖到北美空防的政治协议完成之后才成立。1958年12月，第一次加美部际安全联合委员会召开，此时北美空防司令部的详细军事规划已经完成，部际安全联合委员会即便召开也无法影响两国的安全议程。自第一次会议后，该委员会不定期举行了3次会议，1964年之后就再也没有召开过。[296]由此可见，加拿大军方在做出某种让步之后，尽可能地保全了北美空防军事协定的核心内容。加拿大军政之间的矛盾削弱了加拿大外交部对美谈判的能力，使它无法按照原来的预想取得满意的结果。1958年5月12日，加美通过互换外交照会的形式把北美空防从一个军事协定演变为一个政治协定。[297]
该协定最大的成果就是把政治磋商原则写进了协定，这是它作为政治协定存在的最重要的标志。可是，它的意义不是很大，不过是把曾经被删减的内容再次录入而已。而且实践证明迪芬贝克政府无法按照这一原则有效地介入北美空防事务。对此要辩证地分析。其一，迪芬贝克政府早在1957年接受军事研究小组的报告作为建设北美空防的基本规划文件时，就已经接受了自己不介入北美空防的命运。因此，它根据自己对国际环境的理解来独立评估加拿大的安全利益的能力从一开始就被剥夺了。军事研究小组报告建议北美空防的军事规划应在北美空防司令的领导下制定，应该首先提交两国的参谋长联席会议批准，再进行政府间谈判。
其二，迪芬贝克在没有来得及弄懂军事研究小组报告真正含义的情况下接受了皮尔克斯提交的报告，这表明他从一开始就依赖军方来确保加拿大的安全利益，实际上很难有效地直接介入北美空防战略规划的全过程。加拿大政府对北美空防进行文官控制的努力进行得太迟了。特别小组在制定北美空防时，就有意阻止了加拿大政府的政治介入，而加拿大军方最先介入北美空防的制定进程，操控了它与加拿大政府其他部门之间相关信息的流入。对于军事研究小组提交的报告，两国军方和美国政府都理解并支持下列重要原则：北美空防司令部应独立于北约；无论战时还是和平时期，加拿大军队都应接受美国司令的指挥；危急时，两国军队应自动协同行动。这些原则在报告提交加拿大政府之前即已定调，在此情况下，加拿大政府很难对这些原则提出异议或者修改。等到加拿大外交部提出异议时，北美空防已经生米煮成熟饭。福克斯将军后来在众议院做证时承认：“我们促使刚刚上台的保守党政府匆忙通过了《北美空防协议》。”[298]
其三，加拿大政府政治上介入北美空防的能力也受制于美国军方与总统及其安全顾问组成的行政团队在北美空防相关政策制定上的密切配合。国家安全是美国政府优先关注的领域，这与美国军方对政府的期待是一致的，其行政团队因此密切关注并严格管控。北美空防司令按照美国行政团队的指示，为了特定目的制定具体的战略规划。美国行政团队和军方的密切工作关系确保北美空防必须按照美国参谋长联席会议指示运转，并且将严格按照行政团队的指令去行动。加拿大军方和政府之间的配合程度远没有美方密切，军方甚至有意避免政府干预，这就严重影响了加拿大政府对北美空防政治介入的能力。北美空防司令部制定的军事规划在经过美国严格审查和同意之后再提交加拿大政府，加方除了表示赞成别无他法。
小结
综上所论，北美空防的建立是二战以来加美两国长期安全合作的产物。[299]随着加、美在冷战时期的安全合作更加频繁和不断深化，特别是两国空军在北美防御体系建设的合作不断加强，统一指挥北美大陆的空军力量的呼声越来越强。唐纳德·克赖顿的研究指出，北美空防的建立是20世纪40年代奥格登斯堡协定和50年代雷达网合作的必然结果，进步保守党不过是萧规曹随。[300]北美空防的建立标志着加美安全同盟关系的强化，加美安全关系进入了一体化的高级阶段。美国由此控制了加拿大空防部队，一个主权国家的空防部队不管是战时还是平时都由另一个国家指挥，这在冷战史上是非常罕见的。
随着北美空防司令部的建立，加美安全合作关系机制化了。来自美国的北美空防司令名义上对两国军方领导人负责，实际上在至关紧要的利益上，仅对美国军方领导人负责。紧急情况下磋商的正常程序已经建立，一般情况下的非正式沟通通常采取非正式的信函方式，在北美空防的美国司令和加拿大副司令之间进行，正如首任北美空防司令帕特里奇将军在1958年7月3日的信中所说，这些信件“不是写给政府阅读的”。[301]而且，尽管副司令是加拿大人，但是北美空防没有设置条款规定副司令办公室与加拿大政府进行沟通，从而切断了加拿大政府对加拿大副司令的指挥关系。每一个跨加美的北美空防的地区司令部都设置一个来自加拿大或美国的司令，而他的副手不能来自同一国家，所有地区司令部的其他军事人员来自加美两国。北美空防由4个分支司令部组成：美国空军空防司令部、美国陆军空防司令部、美国海军空防司令部和加拿大空防司令部。根据情报交流和联络的规定，加拿大军官配备除美国空军空防司令部之外的3个司令部，美国空军空防司令部是一个单独的司令部，其司令兼任北美空防司令。这样，美国空军空防司令部成了独立王国，严禁加拿大人干涉美国空防事务。
既然加拿大军方认同美国军方的战略观而且在与美方的军事合作中获取了影响本国政府决策的既得利益，那么它在制定安全政策时就必然以美国的战略思想为指针并反映美国伙伴的政策偏好。加拿大军方排斥文官从而获得了参与北美安全议程的创建的特权。与此同时，加拿大文官政府又依赖军方提供的这些信息创设自己的安全议程。由此看来，美国通过加拿大军方强迫加拿大政府遵循美方的安全思想和战略规划，从而控制了北美大陆的安全事务。在此情形下，加拿大政府对国际环境评估后提出的政策建议常常为美国所忽视，实属正常。这样一来，加美安全关系必然扭曲。
加拿大军方在美国军方的配合下对北美空防的军事指挥权、北美空防与北约的关系以及加拿大军队自动卷入美国的危机这些重要信息的操弄，仅仅是一个开始。可是，加拿大政府却力图控制自己的空防军队，力图周全考虑而不是自动地卷入美国的军事危机，力图构建北美空防与北约的紧密联系。这充分表明加拿大军方和文官政府对国家安全利益的理解和追求是不一致的。
因此，加拿大政府和军方未能就控制北美空防这个奠定两国安全关系的军事机构建立起有效的工作机制。同样明显的是，随着北美空防工作机制渐渐形成，两国在安全战略上达成妥协的进程非常艰难，也就无法协调各自的政策优先和偏好采取一致的坚定行动。这是双方在核武争端上严重对立的根本原因。加拿大政府本应利用1958年建立的政治磋商机制创设自己的安全议程，让军方服从文官政府的控制，可是它没有利用自己的权力和责任对安全规划进行有效的政治控制。
加拿大军政部门之间明显地缺乏政策协调，加上自1940年结盟以来加美安全关系显著的超政府形式，产生了如莫里斯·贾诺维茨（Morris Janowi-tz）[302]所说的不期而至的军事主义，与加拿大政府对严峻的国际战略环境的评估及和平主义传统常常不相符。由于北美空防的建立和运转，加拿大与美国建立了更紧密的军事同盟关系。加拿大被迫接受了美国的冷战战略，从而全面卷入了美国的全球冷战。
诚然，加拿大之所以接受《北美空防协议》，是因为自身实力不足以保护国家安全，而接受美国的军事保护也是为了最大限度地保护国家安全，可是，这种不得不以主权为代价来接受美国的军事保护的方式还是让它难以接受。[303]在这种既欲保护主权又损失主权、既需要美国的保护又要防范美国的侵蚀的政策互动中，加拿大政府的安全政策充满了矛盾，加美安全关系也充满了矛盾和斗争。
迪芬贝克政府以批评自由党政府过分亲美、出卖国家利益的政策上台，但是在上台之后却一头扎进美国的怀抱，这无论如何都不是一件光彩的事。迪芬贝克将要因此承受党内和支持者的强烈批评，在野党也将借此不断地敲打他。北美空防的建立为他带来的麻烦将无穷无尽，造成的政治损害也将随着时间的推移不断扩大。接下来迪芬贝克就要思考如何挽救北美空防创设所造成的损失了。北美空防建立之后，加美安全关系进入了一体化阶段，面临更加复杂的国内国际环境，很多深层次关系需要调整。
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