关于加大粮食和农业发展政策支持力度的建议[5]

    黄守宏 孙梅君

    在农业发展的关键时期，国务院及时、有针对性地出台重大政策措施，是近年来保持粮食和农业稳定发展的成功经验。针对2003年下半年以后粮食供求关系出现趋紧的严峻形势，2004年3月23日，国务院在“两会”闭幕即召开了由各省（区、市）和中央有关部委主要负责人参加的全国农业和粮食工作会议，温家宝总理作了重要讲话，宣布了包括免征农业税试点、实行粮食最低收购价等一批重大政策措施，有力地调动了农民的积极性，对遏制粮食生产下滑势头、实现由减产到增产的重大转折发挥了至关重要的作用。

    一

    今年是党和国家事业发展中具有重要意义的一年，确保粮食等主要农产品供给是保持经济社会平稳快速发展的关键。与2004年相比，今年农业发展面临的困难更多，粮食等主要农产品供给形势更为严峻；国际农产品贸易环境更为复杂，依靠国际市场调剂余缺的空间很小。

    （一）粮食增产难度大。2004年，我们面对的是前4年粮食连续减产的局面，各方面对发展粮食生产紧迫性的认识容易统一，恢复面积和提高单产的潜力大。今年面对的是前4年粮食连续增产的形势，一些地方对继续发展粮食生产的紧迫性认识不足，加之4年来耕地又减少2500万亩，扩大面积没有余地。而且部分地区稻田撂荒现象又有抬头，春播早稻面积呈下滑趋势。因此，在高基数、高起点的基础上实现继续增产的难度加大。

    （二）农资价格上涨幅度大。化肥等农资价格在去年大幅上涨的基础上，今年以来持续快速上涨。2月份尿素、磷酸氢铵及进口氯化钾比上年同期分别上升11.3％、15.6％、39.4％。主产区农资价格上涨幅度更大，河南、黑龙江等地农资涨价在40％以上，有的地方高达1倍左右。而部分农民余粮出售不畅，资金短缺问题突出，直接影响了农民春耕备肥。原本应是旺季的化肥市场出现农民等待价格下调、销售量大幅减少的现象；一些地方春季麦田管理粗放，农民投入积极性不高。

    （三）粮食比较效益低。在政策推动和市场价格拉动下，2004年全国粮食平均每亩纯收益较上年增长4.7倍，达到1998年以后的最高水平，农民种粮积极性高涨。今年以来粮食价格基本稳定，东北部分主产区水稻、玉米价格还有所下降，而农资价格高位运行且大幅攀升，导致生产成本增加较多，盈利空间缩小。与外出打工比，种粮比较效益更是明显偏低。

    （四）自然灾害呈偏重发生态势。2004年气候总体有利，对粮食增产发挥了重要作用。今年以来，南方灾区农业遭受重创、恢复重建任务艰巨，东北等地旱情严重。据中国气象局预测，今年气象年景中等偏差，可能会给农作物生长带来不利影响。

    （五）国际市场粮源短缺、价格高企。2004年国际粮食供给宽裕，国内主要粮食品种价格高于国际市场，通过进口调剂余缺的空间较大。今年，世界谷物储备已降至30年来的最低，国际粮油价格快速上涨，不断创历史新高；欧盟等一些国家和地区由传统的粮食净出口方变成了净进口方；很多国家都在限制粮油出口、鼓励进口、增加储备。现在国内粮食市场价格远低于国际市场价格，依靠国际市场调剂余缺的空间很小、制约很大。

    二

    应对非常局面，需要有非常之举、非常之策。最近，国家已陆续出台了一些扶持粮食和农业生产的政策措施，收到了一定成效。从“两会”代表、基层干部和农民的反映来看，从目前春耕备耕遇到的特殊困难来看，要确保今年农业有个好收成，还应采取更加有力的措施。

    （一）适时召开国务院粮食和农业工作会议。为引导各地把贯彻“两会”精神的重点放在促进粮食和农业生产发展特别是春耕生产上来，督促有关部门抓紧研究出台支持粮食和农业的政策措施，建议“两会”后召开国务院粮食和农业工作会议（或者电视电话会议），分析形势，统一思想，集中出台一批重大政策措施，发挥政策“集成效应”，强力刺激和调动农民生产积极性。

    （二）大幅度增加对农民的补贴。温家宝总理多次指出，对农业进行补贴是我们的一项长期政策，前些年国家每年给农民直接补贴近600亿元，今后要将补贴增加到1500亿元。我们认为，这是一个调动农民积极性、促进农业稳定发展的大政策，应从今年开始实行。今年中央财政预算安排增加农民直接补贴250多亿元，只要再增加600多亿元，即可达到1500亿元。鉴于今年化肥、柴油等农资价格上涨幅度大，主产区反映仅农资涨价一项就使每亩粮食生产成本增加50元以上。为弥补农资涨价对农民种粮增支的影响，可考虑进一步加大农资综合直补力度，在预算安排482亿元的基础上再增加316亿元，即平均每亩再增加20元，使农资综合直补水平达到每亩地50元。

    （三）提高粮食最低收购价并将实施范围扩大到全部粮食主产县。粮食最低收购价是农民种粮的“定心丸”，是国家调控粮食供给的重要政策信号。国家有关部门已宣布将今年的小麦、稻谷最低收购价每斤提高1-5分钱，幅度为1.4％—7.1％。根据我们的调研和专家意见，与种粮成本上升、CPI涨幅和市场粮价相比，今年最低收购价水平明显偏低（扣除物价上涨因素，实际价格有可能低于上年），难以起到增强农民种粮预期和刺激生产积极性的作用。我们建议进一步提高粮食最低收购价水平，使提高幅度达到10％左右。另外，鉴于粮食主销区和产销平衡区的主产县在保障本区域以至全国粮食供给中的重要作用，建议把最低收购价政策扩大到主销区和产销平衡区的粮食主产县。

    （四）将农产品“绿色通道”政策长期化。国务院关于延长鲜活农产品运输车辆免收通行费和销售环节减免收费政策，将于3月31日到期。考虑到这项政策对促进鲜活农产品运输、保障市场供应和价格稳定的重要作用，以及农产品的公共性、微利性和举办奥运会的特殊需要，建议将这一政策至少延长到奥运会结束之后，或者将其长期化。

    （五）科学调控粮食市场，稳定市场粮价。今年以来，在严控粮食出口和增加储备小麦、玉米投放等措施综合作用下，市场粮价总体小幅回落。目前，为购买春耕备耕所需农资，农民出售粮食的意愿增强，而粮食储备企业又开始了年度的正常轮换，市场粮价走低的压力加大。为在春耕期间给农民一个较好的种粮预期，市场调控的首要任务是防止粮价下滑。为此，建议中储粮公司把握好粮食轮换和储备玉米、小麦拍卖节奏与力度，适当减少拍卖次数（现在是每周一次），避免打压市场粮价。同时，加大东北地区粮食收储力度，做到应收尽收，不得拒收或压价收购。

    （六）建立农业贷款贴息制度，鼓励金融机构扩大支农贷款投放。农民贷款难，一个重要原因是农业贷款成本高、风险大，金融机构缺乏积极性。实行农业贷款贴息，既是国际通行做法，也是财政资金撬动金融资金合力支农的有效方式。目前，一些地方对支农贷款实行财政贴息支持，取得了良好效果。鉴于今年春耕备耕资金紧张问题较往年更为突出，建议尽快出台农业贷款贴息具体办法，调动金融机构增加支农信贷的积极性。

    2008年3月18日

    关于适当提升粮食价格促进粮食生产稳定发展的几点建议

    黄守宏 孙梅君

    今年以来，针对粮食安全面临的严峻形势，国家适时采取了一系列重大举措，特别是3月下旬出台了10项政策措施，为确保夏粮丰收和全年粮食面积稳定发挥了至关重要的作用。当前，粮食价格总体偏低、种粮比较效益下降的问题相当突出，粮食对农业生产资料的比价、对其他主要农产品的比价以及种粮收入与务工收入的比值均已降至近10年来的最低水平，粮食生产正处在一个重要关口。立足当前并着眼于明后年经济社会发展大局，建议采取提升粮价、增加补贴等多种手段，调动农民种粮积极性，促进粮食生产稳定发展。

    一、提升粮食价格势在必行

    去年以来，粮食价格出现上涨。在国家宏观调控下，粮价上涨总体是比较温和的。目前，国内粮食价格与其他产品价格以及国际粮价相比偏低，成为价格洼地，其中小麦还低于1996年的水平，严重影响农民种粮积极性。

    （一）粮食与农资的比价是多年来的最低点。据国家统计局调查，今年上半年农资价格总水平同比上涨20.7％，其中6月份上涨24.4％，稻谷、小麦、玉米三种粮食平均生产价格同比上涨7.7％。粮食对农业生产资料的综合比价下降到0.89:1，是1997年以来的最低点。同时，劳动力、土地等价格也在不断上升。按照目前农资价格和粮食价格水平测算，预计今年粮食亩均净利润约为135元，比去年下降20％，比2004年下降32％，甚至比1996年还低14％。

    （二）粮食与其他农产品的比价是多年来的最低点。在此轮农产品价格上涨行情中，粮食价格上涨最慢、涨幅最小，粮食与其他产品的比价关系发生了很大变化。今年上半年，粮猪比价是1:10，大大低于1:5.5的合理比价关系，是改革开放以来的最低点。粮食与棉花、油料、蔬菜的比价也是多年来较低的。虽然国家对粮食生产实行了一系列扶持政策，但粮食生产始终处于比较效益最差、市场竞争最弱的不利地位，农民缺乏种粮积极性。

    （三）种粮收入与务工收入的比值是多年来的最低点。近几年，随着外出务工环境改善、工资水平提高，农民外出务工收入明显提升。很多地方农民反映，种一亩粮不如打几天工，少数地方出现了耕地抛荒、粗放种植等现象。值得注意的是，受粮食等农产品价格涨幅趋缓或回落、而农村消费价格上涨较多等因素的影响，今年上半年农民人均现金收入实际增长10.3％，比去年同期下降3个百分点，是2004年以来同期增幅的最低点。

    （四）国内外粮食市场价差发生了逆转。长期以来我国粮食市场价格高于国际市场，这是符合我国农业资源禀赋特点的。去年以来，国际粮食价格暴涨，而国内粮价保持了温和上涨，目前国内粮价仅相当于国际市场的一半左右。如果长此以往，不仅不利于我国农业资源的合理有效配置，而且还会助长走私、囤积和投机行为，加剧外资对我国粮食和食品加工领域的控制。

    从下半年的情况看，粮价走低、农资价格走高、种粮效益下滑的趋势依然存在。由于夏粮再获丰收，粮食库存允裕，短期粮价下行的压力在积累，尤其是小麦价格下行的压力更大。随着煤电油等能源原材料价格的调整，农资价格上涨势头将继续。虽然国家加大农资补贴力度，但仍不能完全弥补种粮生产成本的增加。同时，今年气象年景总体偏差，洪涝、干旱、病虫害等自然灾害偏重。综合分析当前形势和历史经验教训，我们认为，在粮食连续多年丰收之后，继续增产的难度在增加、有利因素在减弱、各种矛盾在积累，正处在一个重要关口，秋粮特别是明后年的粮食生产形势很不乐观，存在着生产下滑的危险。

    从国际国内形势看，今年我国经济发展面临的挑战很多、压力很大，而明年经济形势可能更为复杂、更加困难。如果粮食出现问题，经济发展就将陷入极大的被动，必须确保粮食基本供给和市场基本稳定。为此，应在继续增加种粮补贴的同时，采取综合措施，适当提升粮食价格，逐步改变粮食比价偏低的状况。这是调动农民种粮积极性最直接、最有力、最有效的杠杆，也是防止农民收入下滑的重要举措。

    二、适当提升粮食价格对CPI短期影响不大、长期有益

    适当提高粮价不仅是非常必要的，从下半年物价走势分析，也是可行的。一是CPI已由2月份的8.7％回落到6月份的7.1％，预计下半年会继续回落，这为提高粮价留下了空间。二是在CPI的构成中，粮食只占3％左右的权重，粮价适当提高对CPI的直接影响不大。既使粮价上涨20％，拉动CPI也只有0.6个百分点。三是其他农产品价格在回落。猪肉价格已连续4个多月小幅下降，6月份环比下降1.9％；食用植物油价格高位回调，6月份豆油、菜油、花生油价格环比分别下降2.5％、0.7％和0.5％；蔬菜价格整体大幅回落。在这种情况下，粮价的适当提高不会引起食品类价格大幅上涨，更不会引起CPI失控。当然，粮价上涨会增加居民尤其是低收入群众生活支出，对此，国家要安排好对低收入困难群体的食品补贴，既不能“谷贱伤农”，也不能“谷贵伤民”。

    从长期看，提高粮价有利于粮食稳定增产农民持续增收，有利于从根本上缓解通货膨胀压力。而过低的粮价则有可能导致明年粮食生产出现下滑，加大未来粮价过度上涨引发严重通货膨胀的风险。况且，从历次高通胀发生的情况看，都不完全是粮价上涨直接推动的，相反都是随粮价补涨而转稳。

    三、几点建议

    今年下半年和明年要统筹考虑粮食生产发展和防止通货膨胀的需要，综合运用最低收购价格、储备、进出口等手段提升粮食价格，同时辅之以种粮补贴，调动农民种粮积极性。

    （一）在宏观调控中为调整粮价预留空间。在CPI仍处于较高水平，理顺油价、电价和粮价等各方面价格关系的压力都很大的情况下，在一定时期内调整价格的空间是有限的，应当权衡利弊，排列调整价格的优先序。考虑到提高粮食价格的重要性和紧迫性，从今年下半年到明年，要把调整粮食价格放在优先位置，满足促进粮食生产发展的需要。

    （二）再次提高粮食最低收购价。粮价上涨幅度必须高于农资价格上涨的幅度，才能改变目前粮食与农资比价偏低的状况，才能调动农民种粮积极性（2004年粮食与农资综合比价是1.2:1，这是当年实现粮食由过去几年连续下滑到增产重大转折的关键）。今年初国家已两次上调粮食最低收购价格（幅度为4％-9％），但力度仍然不够。上半年农资价格上涨了20.7％，且环比逐月攀升，照这样的趋势发展，全年涨幅至少在20％以上。因此，今年粮食最低收购价还可再提高10％-15％。出台的时机可选择在秋收之前适当时候（8月份左右）。目前小麦最低收购价每斤0.72-0.77元，稻谷每斤0.77-0.82元，即使再提高10％-15％，也还比目前的市场价格低。只要调控得当，避免市场的过度反映，就不会对CPI造成大的影响。

    （三）以适度提升粮价为目标科学调控粮食市场。据调查，在粮食等农产品价格形成链条上，产后各环节加价至少占80％以上。提高最低收购价，势必带动市场价格上涨。要加强市场价格监测，科学运用储备调节手段，促进市场粮价逐步提升；同时要加强流通环节监管，防止市场粮价过度、过快上涨。中储粮公司要落实好粮食最低收购价政策，解决好仓容和收购资金问题，切实改善服务，做到应收尽收，同时把握好粮食储备吞吐调节的节奏与力度，避免打压市场粮价。

    （四）适时定向出口少量大米和小麦。在保证国内粮食供给和储备的情况下，可以考虑在适当时机出口适量大米和适量小麦，主要满足友好国家、战略合作伙伴的要求。这样做，一是可以引导国内市场粮价适当上涨，缓解国内粳稻价格低迷和小麦价格下行的压力；二是可以获得国内外高价差的收益，缓解财政负担；三是打通了正常的粮食贸易通道，可以堵住走私渠道，减少国家的损失；四是我们主动“开仓放粮”，可以缓解国际粮食特别是大米危机，打破各国关门自保、恶化供求形势的倾向，在国际上树立我国负责任的大国形象。

    （五）进一步提高农资直补水平。按照目前的农资价格水平测算，今年粮食平均每亩生产成本比上年增加95元，其中，化肥、农机作业两项费用就增支57元，而今年的农资综合直补仅比上年增加28元。可以考虑进一步提高农资直补水平，让农民种粮有利可图，具体标准由有关部门研究确定。同时，要建立农资补贴与生产成本上升的联动机制，完善补贴方法，在年初预测的基础上，预拨部分直补资金帮助农民生产，年末再根据当年农资实际上涨情况进一步追加补贴。

    （六）控制和降低粮食生产成本。要认真落实好保障农资生产和供应的一系列政策措施，坚决遏制农资价格的过快上涨。从长远讲，要推进化肥市场化改革，按照“放开价格、补贴农民”的思路，建立促进化肥产业发展和保持市场稳定的长效机制；抓紧研究出台鼓励农民增施有机肥的补贴政策，这不仅可以减少对化肥的依赖，还可以改善和提高耕地质量，节约能源资源。

    2008年7月16日

    对粮食安全的风险必须有充分的认识

    郭玮

    近两年，国际市场粮食价格大幅上涨。粮食安全问题再次引起国际社会的关注。从全球角度看，粮食问题上的风险绝不是暂时的，粮食安全将是今后相当时期内越来越棘手的一个问题。我国粮食连续四年增产，供给相对充裕，一些地方和部门对粮食安全的风险认识不很充分，这应引起足够的注意。

    一、粮食安全是一个世界性的长期问题

    2007年，世界小麦价格上涨112％，大豆价格上涨75％，玉米价格上涨47％。小麦和玉米都达到了近10年来的最高价位。粮食价格上涨，已成为推动通货膨胀的重要力量，并在很多国家引起一系列社会问题。

    历史上的粮食危机，大多是由气候、自然灾害引起粮食减产所导致的。随着坏天气的过去和粮价上升，生产会恢复和发展，危机会较快缓解。但最近这次粮食危机，是在粮食增产的情况下发生的，主要因素不是自然灾害。2007年全球谷物产量16.6亿吨，不仅创历史最高纪录，而且比2006年多产出8900万吨。与过去相比，这次粮食危机的原因更加复杂，影响因素更具有长期性。这些因素对今后相当一个时期的世界粮食安全都有重要影响。

    （一）生物能源发展，加剧粮食供给紧张。美国等一些国家实施以玉米制乙醇的生物燃料计划，消耗了大量玉米，减少了国际市场的粮食供给。2008年美国将用1/4的玉米生产乙醇作为汽车燃料。根据2007年12月19日美国总统签署的新能源法案，到2020年美国燃料乙醇的产量还会有更大的发展。欧盟目前已有60％的油菜籽用于生产燃料，为减少碳排放，欧盟还计划将成员国使用生物燃料的车辆比例提高到5.75％。生物能源作物的种植，挤占了用于食品的粮食作物的种植，减少了粮食的供给。根据国外的研究，当石油价格超过60到70美元时，生物能源的生产就有利可图。油价持续高位运行，将使生物能源的发展难以遏制，从而促使粮食供给长期紧张。

    （二）经济快速增长，粮食消费需求扩大。近些年，一些人口大国经济持续快速发展，消费水平随之提高，这不仅增加了粮食的直接消费量，而且食物结构改善，肉蛋奶等消费的增加大量消耗粮食，刺激了粮食需求的大幅增加。像印度，过去很长时间一直维持粮食自给，但近两年已经由小麦出口国变成了小麦进口国。

    （三）生产成本提高，推动粮食价格上涨。世界粮食生产对化肥、农机作业的依赖程度很高。能源价格的上涨，使化肥价格不断提高，农机作业的成本不断增加。如果再加上劳动力成本的上升和粮食运输费用的提高，粮食价格上涨在所难免。

    （四）粮食库存下降，供需回旋余地减小。过去30年来，世界粮食库存一直在不断减少。尤其是近几年来，粮食库存急剧下降。2007年，全球粮食库存已经到达30年来的最低点，小麦库存仅够全球人口不到三个月的消费，玉米库存仅够两个月的消费。据美国农业部分析，今年夏天全球粮食库存率将创历史新低14.6％，这将是自美农业部1960年开始此项统计以来的最低值，远低于2006年夏天的19.1％和2007年夏天的16.5％，甚至低于1973年粮价大幅波动时的15％。库存的减少，使粮食市场的缓冲空间大为缩减，应对气候和市场变化的能力大大下降。

    （五）贸易保护加强，粮食安全的风险放大。由于粮食紧张，很多国家都采取鼓励粮食进口的政策。欧盟、俄罗斯、墨西哥、埃及、印度、菲律宾、尼日利亚、摩洛哥、土耳其、秘鲁等国都取消或大幅度降低了粮食的进口关税。与此同时，粮食出口国加强了对粮食出口的控制。阿根廷、俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰等重要粮食出口国都大幅度提高了粮食出口关税。去年俄罗斯还提出成立“粮食欧佩克”，并得到了乌克兰和哈萨克斯坦的赞赏。尽管成立“粮食欧佩克”的提议没有多少实质性的进展，但从中可以看出，粮食问题上进出口国之间的较量正日趋激烈。

    全球粮食市场的这些变化，将推进粮食价格持续上涨，给粮食安全带来越来越大的风险。国际粮食政策研究所（IFPRI）所长约阿希姆·冯·布劳恩指出，粮食价格上涨将是个长期问题，至少在几年之内影响整个世界。美国农业部高级顾问莱斯特·布朗预言，世界粮食价格走势，就像石油价格由低到高的发展一样，正处于上升期的开始。美国农业部最近发布分析报告称，由于气候变化、需求的结构性不平衡，粮价上涨还将持续10年以上。

    二、我国的粮食安全风险不容忽视

    近几年，我国粮食连续丰收。去年粮食总产超1万亿斤，谷物出口198亿斤，进口不到32亿斤，净出口约166亿斤，但如果算上大豆净进口607亿斤，粮食的净进口量达约441亿斤。因此，即使是在丰收的条件下，我国粮食的供给也不宽裕，总体上仍然是当年产不足需。不仅如此，从今后一个时期看，粮食供给趋紧的状况还可能加剧。

    （一）从供给看，粮食增产难度越来越大。一是耕地减少，粮食种植面积扩大的余地不大。二是农民外出务工收入增加，农村劳动力短缺加剧，农田复种指数下降，耕种趋于粗放，影响粮食单产的进一步提高。三是农资价格不断上涨，粮食生产成本增加，种粮比较效益下滑。2004年—2006年，我国粮食每亩实际收益分别为382元、329元和320元，据预测2007年农民种粮亩收益比2006年还有下降。尽管我们实现了粮食连续四年增产，但增产幅度逐年递减。全国粮食总产量2004年增加775亿斤、2005年增加291亿斤、2006年增加269亿斤，2007年增加80亿斤，增产的幅度分别是9％、3.1％、2.8％和0.8％。

    （二）从需求看，粮食消费需求增长依然较快。城乡居民收入水平的提高，特别是农村人口向城镇的转移，促进了消费水平的提高，肉蛋奶消费增加较多，饲料消耗不断增加。同时，以粮食为原料的加工业快速发展，粮食的工业原料需求也在快速增加。

    （三）从市场总体看，波动的风险增加。我国农业基础设施落后，靠天吃饭的状况还没有根本改变。粮食供给脆弱，而粮食需求刚性很强。因此，遇到大的自然灾害，就可能出现大的减产，从而引起粮食市场的大波动。随着全球变暖，气候不确定性增加，粮食生产的自然风险也随之增大。

    粮食波动对整个经济社会的影响越来越大。经济市场化程度的提高，地区之间、不同产品、不同品种之间的联系更加纷繁复杂。一个粮食品种、一个地区的粮食问题，都可能引起其他品种、其他地区的连锁反应，带来市场波动，甚至对整个市场造成较大影响。粮食安全对经济社会全局带来的风险越来越大。

    三、保障粮食安全的政策措施

    保障粮食供给，既是当前的重大任务，又是今后我国经济社会发展的长期战略任务，必须坚持主要立足国内解决粮食问题，切实加大对粮食生产的支持力度。

    （一）把粮食价格保持在合理水平。粮食供求长期趋紧，粮食价格将保持上涨的态势。因此，要根据情况提高粮食的最低收购价，通过对粮食市场的宏观调控，使国内粮价与粮食生产成本的上升相协调，与国际市场价格变化相协调，与居民收入增长相协调，要使种粮农民真正有利可图。目前，我国玉米、大豆尚未建立最低收购价制度，而玉米和大豆生产受国际市场的影响又最大，应尽快研究制定玉米、大豆的最低收购价制度，掌握玉米、大豆市场调控的主动权。

    （二）增加对粮食生产的补贴。对农业特别是粮食生产进行补贴，是各国普遍的做法，也应成为我国的一项长期政策。应进一步加大对粮食生产的良种补贴、农业生产资料补贴、科技推广补贴、农机作业补贴等。

    （三）重视加强粮食综合生产能力建设。加强粮食主产区农田基本建设，提高粮食生产基地建设水平，在保护生态环境的前提下开发一批粮食生产后备基地。加强粮食科研开发和技术推广。

    （四）充分调动地方粮食生产的积极性。加大对粮食主产区的支持力度，同时，强化主销区在粮食生产中的责任。主销区虽然人均耕地少，但劳动力成本高。粮食生产劳动密集程度较低，主销区在发展粮食生产上并非完全没有优势。要鼓励主销区政府将对农业的补贴和支持主要放到粮食生产上，遏制主销粮食生产下滑的趋势。

    （五）制定鼓励年青人务农的政策。农村劳动力减少，特别是30岁以下的务农劳动力极度缺乏，这将影响粮食和农业的长期发展。要借鉴国外的经验，对有知识、有能力的年轻人从事农业生产，给予特殊的优惠，以解决我国农业生产后继无人的问题。

    （六）大力发展农业社会化服务。家庭经营是我国农业基本经营方式，目前家庭农业生产活动中缺劳力、缺技术问题突出，因此，应大力发展机耕专业户、农产品经销户、产业化龙头企业等多种形式的农业生产服务组织，解决农户生产中遇到的各种困难。

    2008年3月20日

    关于做好当前农业抗灾减灾和春季农业生产工作的若干建议

    农村经济研究司

    春耕生产即将由南向北展开。与往年比，今年存季农业生产及农产品供给面临的困难更多，南方雪灾、北方旱情、农资涨价、运输受阻等多种不利因素“几碰头”。应采取更明确、更直接、更有力的措施，促进春季农业生产，并为全年增产增收奠定基础。

    一、当前农业生产面临的突出问题

    （一）南方地区抗灾减灾和春耕生产任务繁重。这次低温、雨雪冰冻灾害对南方地区农业特别是油菜、蔬菜、柑橘和畜牧业等造成重创，供电、供水和灌溉排涝等设施受损严重，加之南方地区春耕生产即将开始（华南早稻播种期是2月中旬至3月份），恢复重建和春耕生产任务很重、时间很紧。另外，随着大量农民外出打工，部分地区抗灾减灾和春季农业生产所需劳动力存在不足。

    （二）北方地区抗旱形势严峻。突出表现在两方面：一是工程蓄水严重不足。受去年秋冬和今春降水持续偏少影响（今年1月份东北三省降水量为1951年以来历史同期最少值，2月份吉林、辽宁大部分地区降水较常年同期偏少2成以上），目前北方地区主要江河水量和水库蓄水量较常年偏少（如松花江及辽河偏少近8成，黑龙江多数大中型水库已是死库容、小型水库已干涸见底），春耕生产缺水问题突出，特别是东北水稻主产区面临着水田泡不上田、插不上秧的危险。二是气温普遍偏高。2月中旬，东北地区、内蒙古东部、新疆北部和华北地区平均气温较常年同期偏高1-3摄氏度。据气象专家分析，受“拉尼娜”现象影响，春季我国北方地区气温偏高且伴有大风，发生沙尘暴和高森林草原火险的几率加大，抗旱保墒和防灾减灾任务非常繁重。

    （三）遏制农资价格上涨和保证农资运输难度加大。一是化肥等农资价格继续上涨。化肥等农资价格在去年大幅上涨的基础上，今年继续呈上涨趋势。1月份国产尿素价格环比上涨1.9％，磷酸二铵价格环比上涨6.5％。春季用肥高峰即将来临，农资价格面临着更大的上涨压力。二是部分农资企业停产减产。灾区化肥企业因受停电、限电影响而停产或开工不足，其他地区一些企业因为原料用煤紧张导致产量减少。据国家发改委估计，今年1-2月份国内化肥产量将有所下降。这将对农资价格上涨产生推动作用。三是运输紧张影响化肥等农资产品调运。化肥特别是磷肥生产企业多数分布在矿产资源丰富的贵州、云南、湖北、青海、山西等地，这些地区有些又是重灾区，铁路、公路运输特别紧张。前一阶段主要是保电煤和旅客运输，农资运输十分困难，运费也不断攀升，化肥生产企业产品积压严重，部分主产区农资储备不足，农民买农资难和农资贵的问题凸显。

    （四）保障农产品供应和稳定农产品价格任务艰巨。今年1月份CPI环比上涨1.2％，同比上涨7.1％，创1997年以来新高。其中，食品价格环比上涨3.3％，同比上涨18.2％，仍是推动CPI上涨的主力。今后一段时间，食品价格仍存在上涨压力。一是蔬菜供应“淡季更淡”。三四月份是蔬菜淡季，这次受灾的地区是春季供应主产区，恢复生产需要一个过程，三四月份蔬菜供应矛盾比较突出。二是食用油供给可能不足。去年以来，国际国内食用油价格持续走高，今年南方油菜损失大，减产已成定局，各方面对食用油价格上涨的预期在增加，油料价格上涨的压力在加大。三是禽蛋价格可能上涨。2006年底以来的农副产品价格上涨中，禽蛋价格相对平稳。这次灾害造成南方地区家禽大量死亡，家禽业也步入疫情高危敏感期，如果家禽生产得不到尽快恢复，很可能会引发新一轮的禽蛋价格上涨。

    二、做好农业抗灾减灾和春季农业生产工作的建议

    鉴于今年情况特殊，对春季农业生产工作要早作部署，各项要求要及早明确，扶持政策要及早出台，以调动农民群众和地方政府抗灾减灾与发展农业生产的积极性。

    （一）坚持南方灾区恢复生产和北方抗旱“两手抓”。国家对南方灾区恢复生产的政策已经明确，下一步要尽快细化和公布国家补助政策，并及早落实到基层和农民手中。同时，要高度重视并切实抓好北方的春季抗旱，抓紧对现有供水和灌溉设施进行维修、配套和改造，因地制宜兴建一批应急抗旱设施，最大限度地满足春耕生产用水需求。中央财政川于抗旱的部分资金应提前预拨。

    （二）大幅提高农资综合直补标准。由于农资涨价和抗灾所需柴油、用电支出增加，农业生产成本增加较多。据国家发改委预计，春耕期间仅尿素、磷酸二铵、三元复合肥三种化肥价格上涨就将使全国每亩粮食生产成本增加17.7元，其中三北地区增支23.4元（三北地区磷酸二铵用量比全国高一倍）。据对江西南丰、湖北监利县等主产区的调查分析，由于农资涨价将使成本增加每亩60-150元。根据目前的初步方案，今年农资综合直补每亩将增加13元。这与农资上涨增支的差距太大，难以调动农民的积极性。考虑到今年春耕生产的重要性，建议下决心进一步提高农资直补标准（可以考虑农资综合直补增加到每亩26元），并尽早公布，给农民一个良好的预期。

    （三）千方百计保证农资供应，并对化肥运输实行“绿色通道”政策。目前正是春季备肥的关键季节，要采取应急措施解决农资运输问题。在铁路运输中要把农资运输放在优先位置，予以重点保证。在春耕运肥备肥高峰期间（2月下旬到3月底），对化肥运输参照执行鲜活农产品运输的绿色通道政策，以加快化肥公路运输、降低运输成本。特别要优先保证一季作物地区、粮食主产区和库存薄弱地区的化肥调运，确保不误春耕用肥。

    （四）将鲜活农产品运输车辆免收通行费和销售环节减免收费等“绿色通道”政策长期化和正常化。国务院决定对鲜活农产品运输实行“绿色通道”政策，对保障鲜活农产品市场供应和保持价格稳定，发挥了极为重要的作用。这一政策将于3月31日到期，我们建议将这一政策长期化和正常化，或者至少延长到9月底。主要理由，一是鲜活农产品支出是食品支出的大头，免收运输通行费和减免销售环节费用对于降低鲜活农产品流通成本、稳定食品价格，对于抑制CPI上涨，具有重要作用。二是4-5月份是蔬菜生产淡季，八九月又要举行北京奥运会和残奥会，在此期间继续实行“绿色通道”政策，有利于保证鲜活农产品供给和价格稳定。三是建立顺畅、便捷、低成本的鲜活农产品流通网络，是建设现代农业的重要内容，也是增加农民收入的重要举措。将这一政策正常化、长期化，对促进农产品生产、流通和农民增收具有长远意义。

    （五）及早对今年的油料生产和供应作出部署。综合分析国内外情况，今年食用油供应将比较紧张。在有效降低南方地区油菜损失的同时，要努力扩大东北大豆、黄淮海花生和其他地区特种油料的种植，以扩大供给量。建议增加东北大豆良种补贴面积、提高补贴标准，扶持花生生产。同时，在分析国际植物油市场走势的基础上对植物油进口早作安排，并暂停审批以非食用为目的的油料转化项目，停止油料和食用植物油出口。

    （六）下工夫抓好动物疫病防控和饲料生产供应。这次雪灾除去导致部分畜禽死亡外，还使大批畜禽身体虚弱、抵抗力下降，随着气温持续上升，发生疫情的可能性大大提高，加之目前正是疫病高发季节，因而必须高度重视并突出抓好动物疫病防控。要做好迎战重大动物疫情的思想和工作准备，进一步完善应急预案和防控措施，特别要加强对散养户的防疫技术服务。同时，要扶持饲料的生产和供应，特别要做好饲料运输工作，促进饲料流通和价格稳定。

    2008年2月14日

    （执笔人：黄守宏 董忠 翟俊武）

    统筹抓好抗灾减灾和当前农业生产的几点建议

    孙梅君

    一

    当前，我国农业生产正处于“三夏”大忙季节。与往年相比，今年农业生产面临的困难更多，情况更复杂。对此，必须高度重视，统筹做好应对工作。

    （一）地震灾区农业破坏严重，恢复生产面临困难较多。这次地震造成灾区在田作物绝收、畜禽死亡，温室大棚、畜禽圈舍、养殖塘坝、农机具等农业设施毁坏，农村劳动力和农业技术服务人员也有不少伤亡。地震还导致滑坡、泥石流等次生灾害频发，数百万亩土地和森林永久性损毁，2473座水库一度出现不同程度的险情，江河阻塞形成的堰塞湖使数十万村民被迫转移。尤其是前一阶段，为了保证群众生命安全，一些水库进行了泄洪排险，导致不少水田无水插秧，水改旱面积大；道路不畅、运力不足，也使得灾区农业生产资料货缺价高；灾后房屋、道路等生活设施的恢复重建任务相当艰巨。目前灾区缺水、缺肥、缺资金、缺劳力“四缺”问题突出。大田作物的改种、补种，养殖业生产的恢复，林业和生态环境的修复，水利工程的除险加固以及农业设施的重建面临不少困难。

    （二）气候变化异常，防汛抗旱形势严峻。去冬今春以来，我国气候变化异常。年初，南方地区遭受历史罕见的低温雨雪冰冻灾害，东北地区旱情严重；4月份淮河流域出现了多年未有的特大春汛；5月下旬以来，南方多个省份又遭遇强降雨袭击，湖南、湖北、江西、贵州、广西等15个省区市遭受了不同程度的洪涝灾害，并已出现人员伤亡、失踪的情况。目前，全国大部分地区进入主汛期，珠江流域发生流域型洪水，长江流域湘江上游发生较大洪水，粮食等农作物因灾损失较重。据预测，今年我国不利气象因素较多，气候年景总体偏差。淮河、黄河、海河、长江等流域发生极端强降雨和大洪水的几率很大；而西北、东北一些地区旱情仍在持续，防汛抗旱形势非常严峻。特别是地震造成的堰塞湖和大量震损水库，进一步增加了防汛抗旱的难度。

    （三）农业生产资料货紧价扬，农业生产成本进一步增加。农资价格高位攀升导致国家给农民的实惠被大量抵消，是当前农民群众反映最强烈的问题。尽管国家有关部门采取了一系列措施，对抑制化肥、柴油等农资价格过快上涨起到了一定作用，但目前农资价格面临的上涨压力仍然很大。第一，主要原材料价格持续大幅上涨。据湖南、山东、云南等地反映，目前化肥生产企业“计划内”块煤到厂价每吨已超过1200元，同比上涨50％，而煤炭供应偏紧的状况仍在持续。我国生产化肥的硫磺、钾肥等原料70％以上靠进口，国际市场价格节节攀升，进口到岸价成倍上涨，而且涨势强劲。第二，化肥产销形势不断恶化。受能源原材料价格大幅上涨以及交通运力不足等因素的影响，化肥生产企业生产成本超过政府最高限价，禁止性关税政策的实施，使企业亏损面进一步增加，一些企业开工不足甚至停产。前4个月化肥出口量的大幅增加，也加剧了国内供应紧张局面。近一个月以来，湖南、江苏、河南、山东等地尿素批发价已达到了2200-2400元/吨，出现淡季暴涨现象。第三，柴油供应紧张局面短期内难以缓解。随着国际石油价格的大幅攀升，柴油货紧价扬局面日益加剧。为优先保证“三夏”用油，近期国家已出台了一系列措施，构筑农机供油“绿色通道”。但“平价”加油站只是“能供应，但不能满足”，一些地方农民等待数日也加不上油。第四，农资流通市场和价格监管难度大。农资流通环节点多面广，供货渠道管理不规范，各个环节层层加价，还有一些企业绕开限价监管变相加价。农资价格持续上涨势必加重农业生产成本，导致农业生产效益下降。

    （四）国内外粮食价差持续拉大，国内粮价走势存在不确定性。自去年以来，国际市场粮食价格一路走高，一些国家甚至出现粮荒。而我国依靠强农惠农政策和强有力的调控，实现了粮食增产，保障了有效供给，保持了粮食市场和价格的基本稳定。但下一步粮价走势并不十分明朗，粮价下行和上涨的压力都不同程度地存在。从短期供求层面看，粮价存在下行的压力。我国粮食连续四年增产，自给率达95％以上，除大豆需要进口外，稻谷、小麦、玉米均供求平衡有余。今年夏粮有望实现连续第五年增产，目前粮食库存充裕，加之出口限制，粮价下行的压力是存在的，尤其是小麦价格下行的压力要更大一些。从影响价格走势的因素看，粮价上涨的压力也在不断积累。首先，生产成本上升推涨。农资价格的大幅上涨，客观上存在推动粮食价格上涨的压力。其次，国际高粮价助涨。现在国际国内小麦、大米价差达到2-3倍，玉米价差60％-70％。虽然出口受限，但巨大的价差一方面增强了粮价看涨预期，另一方面也刺激一些企业以走私或其他方式出口。近期，美国中西部遭遇严重洪灾，可能导致玉米减产和价格上涨，进一步推高国际粮价。再次，其他农副产品带涨。相对于油料、肉类等产品，粮食在此轮农产品价格上涨中涨幅最低。粮食与其他主要农副产品的比价偏低，有补涨的要求和条件。同时，长期趋势看涨。从粮食期货价格看，粮价上涨是长期趋势。

    二

    为争取今年农业有个好收成，确保“三夏”化肥、柴油供应，搞好震后生产恢复和灾后重建，国务院已连续出台多项政策措施，必须认真贯彻落实，确保政策执行不走样，确保农民群众得实惠。鉴于今年特殊情况很多，面临的不确定性因素增加，应进一步强化、细化、实化各项扶持政策，统筹搞好抗震救灾、防汛抗旱和农业生产各项工作，为确保粮食等主要农产品供给，实现全年经济发展目标任务奠定基础。

    （一）免费提供农业生产资料和服务，帮助灾区尽快恢复农业生产。地震灾区和南方洪涝灾区抢种、补种任务重，可针对灾区面临的实际困难，免费为重灾区农民提供种子种苗、化肥、柴油等农用生产资料。抓紧化肥、柴油等农资调运，恢复农资供应渠道，保障灾区农资供应。针对地震灾区水稻迟栽面积大、水改旱面积大的情况，要加强关键栽培技术培训和生产指导，帮助农民补种改种；南方洪涝灾区则要抓紧进行田间排涝除渍。要组织非灾区劳动力和农机服务跨区帮扶。鼓励饲料企业向有条件的农户赊销饲料，尽快恢复养殖业。动员各方面力量帮助灾区修复畜禽圈舍、农田水利设施。

    （二）切实抓好防汛抗旱各项工作，确保今年防汛不出大的问题。今年我国大事多、喜事多、难事多。抗震救灾，安置受灾群众、恢复生产和灾后重建的大量工作将长时间进行。一个多月后，我们又将迎来举世瞩目的北京奥运会。要办好这些事情，得举全国之力。在此情况下，一旦再有水患袭来，政府将面临空前压力。要充分估计今年水患形势的严峻性，统筹抓好防汛抗旱减灾各项工作。各地区各有关部门必须做好防大汛、抗大洪、抢大险、救大灾的充分准备，强化预警、落实措施，把方方面面的工作做细、做足、做实。受旱严重的地区要广辟抗旱水源，抓紧对现有供水和灌溉设施进行维修改造，因地制宜兴建一批应急抗旱设施，最大限度地满足生产用水需求。切实做到奥运会、抗震救灾、防汛抗旱都不误。

    （三）进一步提高化肥出厂限价、农资综合直补和粮食最低收购价格。据各方面反映，当前农资市场处于国家监管难以奏效、企业经营难以为继、农民增支难以弥补的“三难”境地，可考虑通过适当提高化肥出厂限价、提高对农民的农资综合直补和粮食最低收购价格“三提高”加以解决。一是，按照保本微利的原则，适当提高尿素中准价格或增加对生产企业的补贴，缓解化肥行业困难，促进化肥企业增加供给。二是，按照目前的农资价格水平测算，今年稻谷、小麦、玉米三种粮食平均每亩生产成本比上年增加70多元，而今年的农资综合直补比上年仅增加23元，可以考虑进一步提高农资直补标准。同时，抓紧研究出台鼓励农民增施有机肥的补贴政策，这不仅可以减少对化肥的依赖，还可以改善和提高耕地质量，节约能源资源。三是，在国际粮价持续走高、国内外价差持续拉大，粮食生产成本持续增加的情况下，可以考虑再次提高水稻最低收购价，进一步调动农民种粮积极性。

    （四）做好夏季粮油收购和当前农业生产各项工作。夏粮收割已近尾声，各地要认真落实好小麦最低收购价政策，保证夏粮收购资金和仓容，方便农民售粮。近期南方地区暴雨不断，洪涝灾害严重，有关部门要主动帮助农民解决夏粮烘干、存储问题；加强生产技术指导，抓紧排涝除渍、补种改种。北方地区干旱少雨，农区蝗虫等病虫害偏重发生，要加强农作物田间管理和病虫害防治。要以市场需求为导向深入推进农业结构调整，引导和鼓励农民扩大夏播粮食、油料等作物面积。做好重大动物疫病防控，促进畜牧业健康发展。

    2008年6月16日

    关于稳定当前化肥价格保障春耕用肥需要的几点建议

    农村经济研究司调研组

    最近，化肥等农资价格在去年大幅上涨的基础上继续上涨，其中磷肥、复合肥上涨幅度较大。据国家发改委价格监测中心和中华商务网监测，1月中旬，国内市场尿素平均出厂价格1712元/吨，比上月上涨0.7％，同比上涨5.4％；磷酸二铵平均出厂价格3975元/吨，比上月上涨13.1％，同比上涨90.5％；三元复合肥平均出厂价格2823元/吨，比上月上涨5.5％，同比上涨53.4％。化肥零售价格的上涨幅度更大。这样粮食主产区就面临着化肥价格上涨和粮食价格下跌的双重压力。对此，农民群众反映十分强烈。目前，国际化肥价格在快速增长，国内化肥生产价格受原材料价格上涨和运输成本增加的影响也呈上涨趋势，加上春耕备耕用肥高峰即将来临，近期很可能会出现新一轮化肥价格大幅上涨。根据国务院领导指示，有关部门正在研究应对之策。根据对粮食主产区的实地调研和对全国化肥价格走势的分析，我们感觉现在研究拟定的措施力度还不够，还不足以遏止化肥价格大幅上涨的势头，还不足以调动农民的种粮积极性，建议在促进化肥生产和流通、调控进出口和增加农资补贴等方面采取更加有力的措施。

    一、加大氮肥贮运力度

    目前，我国氮肥总体上是产大于需，部分地区氮肥价格上涨的主要原因是流通不畅造成的。据有关部门初步估算，今年春耕期间，尿素供给量2400万吨，需求量约为1900万吨，供大于求500万吨左右。在这种情况下，考虑到原料价格上涨和国际氮肥价格上涨影响，尿素价格小幅上涨是正常的，但江西、湖北、海南等地却有显著上涨。其中江西1月份尿素价格同比上涨13％左右，环比上涨幅度也超过5％。目前正是贮肥备肥期，又值春运高峰，持续大范围雨雪冰冻灾害使运输十分紧张。要高度重视化肥运输问题，铁路、公路、内河航运等部门要保证运力，支持化肥调运工作，特别要优先保证一季作物地区、粮食主产区和库存薄弱地区的化肥调运，确保不误春耕备肥。要充分发挥淡季储备在化肥价格调控中的作用，完善化肥淡储政策，加大对淡储企业贴息补助力度，适当延长储备时间，通过淡储平抑氮肥季节差价。

    二、加大磷肥生产支持力度

    磷肥特别是以磷酸二铵为代表的高浓度磷肥，价格大幅上涨的主要原因是国内资源不足、主要原材料成本上升。第一，磷酸二铵产需和供求关系偏紧。据有关方面预测，春耕期间磷酸二铵供应量300万吨左右，正常需求量为330-360万吨，将会出现30-60万吨的供应缺口。第二，国际硫磺价格大幅上涨推动了磷酸二铵生产成本增加。硫磺是生产磷酸二铵的主要原料，硫磺成本占到总生产成本的60％以上。我国硫磺又高度依赖进口，国际硫磺价格对国内磷酸二铵价格影响巨大。1月上旬，进口硫磺到岸价高达535美元/吨，比上月上涨33.8％，同比上涨幅度高达6.3倍，仅此一项就使磷酸二铵生产成本每吨增加1500元。第三，磷酸二铵出口太多，减少了国内市场的资源量。去年国际市场磷酸二铵价格一路大幅上涨，近日美国海湾地区磷酸二铵离岸价又比上月上涨23.7％，同比上涨175％。2007年第四季度，全国磷酸二铵出口57万吨，同比增长115.9％。据中国农业生产资料集团反映，去年12月底，东北、华北、西北地区流通企业的磷酸二铵库存仅相当于往年同期的60％左右。

    控制磷肥价格上涨，根本在于扩大生产、控制出口，增加国内市场供给。要千方百计促进增加国内供应，以充足的供给平抑价格。在鼓励企业充分挖掘现有生产潜力的同时，关键要在进出口调节上做文章。第一，进一步提高磷肥出口关税，有效控制出口。去年12月份调整化肥出口关税税率，对控制尿素出口作用比较明显，但没能有效遏制磷肥的出口冲动。有关部门正在考虑在备肥用肥旺季将磷酸一铵、磷酸二铵出口关税税率由现行1-3月的20％、4-9月的30％统一提高到35％，并对含磷超过25％的复合肥开征出口关税，税率与磷酸一铵、磷酸二铵一致。有关专业人士认为，这个关税税率不足以抑制出口。1月份，我国磷酸二铵出口离岸价每吨达710-720美元，比上月上涨200美元，涨幅39.2％，且存在继续上涨可能。即使将磷酸一铵、磷酸二铵出口关税税率提高5-15个百分点，对于企业出口来说只是赚取的利润较以前少些，仍有利可图。现在国内大型磷铵生产企业建在云贵一带，出口费用往往比运到内地主产区还要低，加上运输瓶颈问题，企业宁愿选择做出口市场，这样势必还要导致资源继续大量外流。为此，建议这次将磷酸一铵、磷酸二铵出口关税一下子调整到让企业出口无利可图的幅度，以有效控制出口、保证国内供应。第二，对进口硫磺免征进口环节增值税，降低磷酸二铵生产成本。目前国内磷酸二胺生产企业用硫磺制酸的占80％，全部使用进口硫磺。1月上旬，进口硫磺价格上涨推动磷酸二胺生产成本比上年同期增加1500元/吨。建议对进口硫磺免征增值税，以缓解磷肥价格上涨压力。按目前进口硫磺到岸价测算，免征进口环节增值税可以降低磷酸二铵生产成本250元/吨；随着国际硫磺价格进一步上涨，降低成本的效应将会更加明显。此外，硫磺属于我国相对稀缺资源，短期内硫磺供不应求和高度依赖进口的格局不会改变，鼓励进口有利于缓解国内资源压力。

    三、加大农资综合直补力度

    调研中，不少同志认为，即使国家采取调控措施，但由于受国际市场价格上涨和国内生产运销成本推动的影响，春耕期间化肥价格仍会上涨，应通过农资综合补贴给农民补偿。国家发改委预计，今年春耕期问尿素零售价格在1800元/吨左右，同比上涨60元/吨；磷酸二铵零售价格4300元/吨左右，同比上涨1500元/吨；三元复合肥零售价3150元/吨，同比上涨11100元/吨。据此计算，这三种化肥上涨将使全国每亩粮食生产成本增支17.7元，其中三北地区增支23.4元（三北地区磷酸二铵用量比全国高一倍）。根据我们在一些主产区调查的情况分析，今年化肥价格上涨增支数量要远超过这个数字。加上柴油价格和电价的上涨，农民增支的数量更大。据江西南丰县农民估计，2008年每亩地的化肥和农药支出比2007年高85元；湖北监利县农民算账，2007年由于农资价格上涨，种1亩田的投入比上年增加了150元以上，今年会更多。根据目前的初步方案，今年农资综合直补每亩将增加13元，但这仍难以补偿农资涨价给农民造成的损失。建议进一步加大农资补贴力度，并尽早向社会公布，给农民一个正确而稳定的预期，以免影响农民的种粮积极性。

    四、加大测土配方施肥力度

    我国化肥施用强度是世界平均水平的3.3倍以上，盲目施肥、过度施肥的情况较为突出。这不仅增加了生产成本，还引发严重面源污染。随着化肥价格持续上涨，农民节肥意识也随之增强，这为转变施肥方式、提高化肥利用效率提供了契机。建议抓住这一机遇，加大推广测土配方施肥力度，大幅增加支持资金。在充分发挥农技推广机构作用的同时，要高度重视发挥农业科研院所和农资企业的作用，鼓励他们为农民提供从测土配方到解决方案再到肥料供应的“一揽子”服务。

    五、加大市场价格监管和打假力度

    随着农资价格上涨，有的经销商囤积化肥待价而沽，另外假冒伪劣农资也有抬头之势。要加强监督检查，加大对违法行为的查处力度，切实起到威慑作用。同时，要加大农资打假力度，严厉打击制售假冒伪劣化肥的行为，维护化肥市场正常秩序，从根本上保护农民利益。

    六、加大开发国际磷钾资源力度

    考虑到化肥产业对磷钾等原料的需求日益增长及国内资源匮乏的实际，建议出台鼓励政策，引导有实力的龙头企业进入国际磷、钾资源市场，通过控股、参股等方式，广泛开展国际合作，开发国际资源。近几年中化公司在土库曼斯坦、突尼斯、哈萨克斯坦三国进行的合作开发开采磷、钾矿项目，取得了初步成效，今后应鼓励更多的企业走出去。

    2008年1月28日

    （调研组成员：黄守宏 董忠 翟俊武 张顺喜）

    肉牛生产要防止重蹈生猪波动的覆辙[6]

    郭玮

    去年以来，我国肉牛价格大幅度上涨，但价格上涨并没有刺激生产的发展，很多地方甚至还出现了肉牛存栏下降的问题。为此，一些业内人士呼吁，国家应重视和支持肉牛产业发展，“别让肉牛再现生猪危机”。

    一

    肉牛产业发展出现的问题，主要在三个方面：

    （一）牛源紧张。全国大型肉牛加工企业河北福成集团董事长李福成向媒体抱怨，肉牛收购价格在涨，牛肉消费在增加，供应却相对减少，公司现在都收不到牛。全国养牛大省黑龙江，过去是“有牛无厂”（无加工厂），现在是“有厂无牛”，全省200万头的肉牛加工能力，可供加工的架子牛不足100万头。

    （二）存栏下降。据报道，2007年黑龙江省肉牛存栏500万头，比上年减少1.6％。中国农科院农经所调查，我国肉牛主产省山东和安徽，2006年肉牛存栏分别是739.7万头和231.3万头，比2000年分别下降25％和47.6％。山东郓城县2007年肉牛存栏比2000年下降了31.5％。安徽省的利辛县和临泉县2007年肉牛存栏分别比2000年下降68.9％和17.5％。

    （三）最危险的是，能繁母牛数量大幅减少。黑龙江2005年末繁育母牛存栏280.2万头；2006年237.1万头，一年锐减43万多头；现在能繁母牛数量还在下降之中。宾县姚家屯养了几十年肉牛，去年村民姚连壁一年出售200多头肉牛，净利润100多万元。但这个“姚百万”说，前几年姚家屯只有两三户农民育肥牛，有10多户养母牛，去年这个数字倒了过来。往年全村能出生肉牛200多头，现在却只能维持20头左右。中国农科院课题组调查了山东和安徽两省的四个县市，能繁母牛都出现了大幅下滑，其中东平市下降了31.6％，郓城县下降了17.1％，临泉县下降了33.7％，利辛县下降了76.2％。调查的四个县市中的四个村庄2007年能繁母牛存栏更是比2000年下降了90.2％。

    肉牛存栏减少，特别是能繁母牛存栏减少，主要是比较效益太低。相对于猪、羊等品种而言，肉牛不仅繁殖率低，而且生长速度慢，饲养效益低。养一头猪，从出生到宰杀仅需5-6个月，现在的收益是800-1000元；而一头肉牛育肥6个月的效益不足600元。繁育母牛18个月后才能进行配种，配种10个月后才能生产一胎小牛，比较效益更低。据对山东、安徽两省四县市的分析，肉牛育肥户每出栏1头肉牛可获得纯收益692.87元，若不考虑自家养牛劳动报酬，则每出栏1头肉牛可获得纯收益821.78元；而繁育户每出栏1头肉牛损失1986.95元，若不考虑自家养牛劳动报酬，每出栏1头肉牛可获得纯收益310元。养牛效益本来就不好，养母牛的效益更低。所以，近些年很多农民将母牛当成育肥牛养，宰杀母牛现象严重，使繁育母牛数量逐年减少，直到目前肉牛养殖“杀青、杀母”现象仍比较突出。

    能繁母牛的持续减少，可能会极大冲击肉牛业的发展基础。黑龙江农民姚连壁说，“如果谁也不养母牛，就没有架子牛，又拿什么育肥牛呢？这样下去，母牛就会像前两年的母猪一样，岂不宰没了？”

    二

    在畜牧养殖业中，肉牛的生产周期较长，一旦出现大一点的波动，没有五六年时间，恢复不过来。因此，应尽快出台扶持肉牛业发展的政策。

    （一）对能繁母牛进行补贴。参照国家对母猪的补贴政策，对饲养母牛户实行补贴，如饲养1头普通能繁母牛补贴200元，饲养1头良种母牛补贴500元等。

    （二）加快肉牛品种改良，提高牛肉品质。要加快科技进步，促进产量增加、品质提高。我国牛肉的品质总体提高不快，特别是优质牛肉很难满足市场需求，甚至出现从食品价格很高的日本走私牛肉的现象。2007年11月3日晚，上海浦东国际机场来自日本大阪的一个航班上，一次就查获旅客行李中夹带的800公斤牛肉。

    （三）发展规模化健康养殖。规模饲养便于统一人工授精、统一防疫、统一饲料供应、统一饲养规程、统一粪便处理、统一活牛交易，不仅有利于提高肉牛饲养效益，也有利于饲养出品质优良的肉牛。应积极鼓励农民转变肉牛养殖方式，在有条件的地方积极发展规模养牛场、养牛小区等适度规模经营。

    （四）建立肉牛繁育基地。增加资金投入，坚持本品种选育，培育出具有我国自己特色的肉牛品种，健全肉牛繁殖体系，提高基础母牛在产业链中的地位和经济效益。通过重点支持繁育母牛的规模化饲养，辐射带动散养户扩大基础母牛群体规模。

    （五）加强对肉牛产业的信贷支持。肉牛养殖一次性投资大，饲养周期长，占用流动资金多，承担的市场风险大。据调查，一个存栏20头的规模养殖户，仅购入架子牛投入就需6-7万元，再加上饲料费用以及棚圈折旧以及其他固定费用，至少需要投入资金8万元，对于经济实力不强的农户来说根本无法承受。但养殖户贷款难的问题相当突出，据对山东、安徽两省24个肉牛养殖户的调查，只有1户从信用社贷过款。资金短缺一直是制约肉牛产业发展的重要因素。

    （六）研究针对肉牛生产的政策性保险制度。一头肉牛从下种到屠宰，生长周期比较长，一般为四年，比肉鸡和生猪的周期都长，饲养的风险比较大，因此更需要保险的保障。

    2008年3月22日

    恢复和发展油菜籽生产保障油料供给的几点建议

    孙梅君

    去年以来，包括食用油在内的食品价格大幅上涨，导致了物价总水平的过快上涨。年初南方罕见的雨雪冰冻灾害，又给油菜籽生产造成重创。各方面认为，油菜籽因灾减产将加剧油料供应紧张矛盾，居高不下的食用油价格今年可能快速上涨。为此，国家有关部门出台了促进油料生产、保障食用油供应的政策措施。最近我们在农村实地调研感到，油料生产中一个突出问题是农民油菜籽种植积极性不高。我国食用植物油已严重依赖进口，促进油菜籽生产发展，对于提高油料自给率、缓解油料供求矛盾具有现实意义。建议国家采取更有力的措施，加快恢复和发展油菜籽生产。

    一、当前油菜籽生产面临的主要问题

    （一）灾情不仅影响生产，更影响农民积极性。自2004年以来，油菜籽播种面积、产量连年下降。在价格和政策作用下，今年油菜播种面积好不容易扩大了1050万亩。而此次冰冻灾害，使越冬油菜受灾面积达到4922万亩，绝收502万亩，特别是早播已抽薹的油菜，基本上冻死绝收。农业部门预测，今年油菜籽将因灾减产170万吨。这不仅使农民的生产投入受到损失，更重要的是使刚刚有所恢复的生产积极性遭到打击。湖北油菜受损面积较大，一些农民说，今年再也不种油菜籽了。

    （二）比较效益偏低，农民不愿意种。油菜籽虽然是经济作物，但费工费时，成本高、效益低。国家发改委调查，去年油菜籽价格好，全国平均每亩油菜籽产值合计508元，扣除物质费用，净产值339元。据四川、湖北一些地方的农民反映，种油菜籽劳动投入多，每亩需要12-15个工，家里青壮年劳动力都外出打工了，请人帮工一天要支付30元。如果扣除劳动费用，忙活半年不仅挣不到钱反而还要赔钱，如果遇到灾害损失就更大了。到城里做小时工，一个月就能挣1000多元，即便是买油吃，也比在家种油菜籽划算得多。

    （三）政策激励效应有限，难以调动农民积极性。为恢复发展油料生产、保障市场供给，国家从去年开始实施油菜籽良种补贴政策，每亩补贴10元，鼓励农民利用冬闲田扩大“双低”油菜种植面积。从春节期间在四川农村了解到的情况看，一亩10元的补贴对农民没有太大的吸引力。过去种有油菜籽的田地，如今还“长”着稻茬，冬闲田不仅没利用，连地都还没有翻耕。村民们说，现在没有多少人愿意种小春（油菜籽、小麦），大多数农户一年只种一季水稻，保证口粮就行了。问及今年种油菜籽给补贴，为何不愿意种？他们说，补贴10元钱太少了，赶不上农资价格年年涨。

    （四）生产规模小、管理粗放、品质较差。我国油菜籽生产沿袭着一家一户、分散种植的老模式。油菜籽生产的全过程基本上都是手工操作，机械化程度低，劳动强度大。随着农村青壮年劳动力大量外出务工，种地的不是老就是小，他们大多不投入、不管理，撒种望收，捡一点算一点，生产品种多杂乱，菜籽品质参差不齐。近年来，长江流域推广“双低”油菜，但由于生产规模小，产业化程度低，不少农户种植品种多年不变，品质退化严重，种植“双低”油菜品种，生产不出真正的“双低”油菜籽，缺乏市场竞争力。这也是导致油菜籽效益差，农民不愿意种的重要原因。

    二、发展油菜籽生产是提高油料自给水平的有效途径

    近几年，我国油料生产不断萎缩，供求缺口不断扩大，进口量已占消费量的60％以上。去年以来国际食用油价格大幅上涨，今年1月下旬，南美豆油离岸价同比上涨84％，加拿大油菜籽离岸价同比上涨51％。有关方面预测，年内国际食用油价格将持续走高。我国人多地少，通过一定进口平衡国内需求是必要的，但对于粮油等关系国民生计的大宗农产品，必须确保一定的自给率，食用植物油严重依赖进口的状况难以持续。加快恢复和发展油菜籽生产，是提高油料自给水平，缓解当前和今后油料供给压力的有效途径。

    （一）油菜籽在植物油中占有重要份额。菜籽油是我国消费的主要植物油。油菜籽是我国5个种植面积超亿亩的农作物之一。在包括大豆在内的油料作物中，油菜籽种植面积仅次于大豆列第2位。菜籽油产量占植物油总产量的45％左右，菜籽油消费量占植物油消费总量的25％左右。我国油菜籽主要是秋种春收，正好与其他油料在收获和供应季节上形成良好的搭配，对于保障油料均衡供应发挥着重要作用。

    （二）扩大油菜籽种植面积有潜力。我国油菜籽生产主要分布在长江流域和南方地区，成熟期较小麦早，落花落叶可以肥田，特别适合与水稻轮作。该区域油菜籽生产的发展，对于提高耕地利用率，开发冬季农业，缓解耕地压力，促进粮油双丰收具有重要意义。油菜籽种植利用的是冬闲田，不与主要粮食作物争地、争劳动力。目前长江流域和南方地区尚有近2亿亩的冬闲田可利用，通过基础设施建设可增种一季冬油菜籽。

    （三）提高油菜籽单产和品质有基础。我国油菜籽生产标准化、规模化、产业化程度低，良种良法推广不够，单产水平差异很大，高的可达170公斤，低的只有60多公斤，全国平均单产近几年一直在120公斤左右徘徊。与进口油菜籽相比，我国油菜籽含油率偏低，“双低”油菜籽品种芥酸和硫甙含量偏高。目前，我国在油菜籽良种培育上已有新的突破，一批高产、“双低”、高油、抗病新品种正在逐步推广。如果政策、技术和投入能够到位，油菜籽单产和品质就会有大的提高。

    （四）我国油菜籽参与国际竞争有优势。我国油菜籽面积、产量自1985年以来就稳居世界前列，占世界油菜籽面积和产量的30％左右。长江流域是世界上规模最大、开发潜力最大的油菜籽黄金生产带，油菜籽单产水平明显高于菜籽主要出口国加拿大和澳大利业。而且长江流域生产的是冬油菜籽，上市时间比加拿大等其他油菜籽主产国早3个月左右，在参与国际竞争和满足国内需求方面有比较优势。

    三、几点建议（一）高度重视油菜籽生产。油菜籽是我国优势农产品，并有利用长江流域冬闲田的独特资源条件，但长期以来没有得到足够的重视。调研中，不少同志希望国家有关部门要像支持粮食生产一样，加快恢复和发展油菜籽生产，大力开发冬季农业，并作为现代农业的一个重要组成部分来建设，努力把油菜籽产业打造成具有国际竞争力的大产业。要抓紧出台对油菜生产大县的奖励政策，在长江流域油菜产区建设一批生产基地。加快推进油菜籽生产的标准化、规模化、产业化，全面提高油菜籽综合生产能力和经济效益。

    （二）加紧做好灾后生产恢复和市场供应保障工作。针对南方油菜大面积受灾情况，有关部门要组织专家和农技人员，深入田间地头，开展技术指导，采取措施加强田间管理，保温防冻，保苗补苗，努力帮助农民减少损失。同时，为弥补南方油菜籽的损失，保障食用油供应，要采取措施扩大春油菜种植面积；鼓励北方农民多种大豆、花生；并提早部署食用油进口事宜，填补国内缺口。

    （三）进一步增加油菜籽良种补贴。我国油菜籽生产具有资源优势，但品质上处于相对劣势。现在每亩10元的良种补贴力度太小，不足以调动农民生产积极性。建议国家大幅度提高“双低”油菜良种补贴，并尽早向社会公布。

    （四）研究实施油菜籽重大栽培技术推广补贴政策。促进油菜籽生产发展，关键是要改进栽培技术，降低成本，提高效益。要大力普及油菜轻简栽培技术，建立高产高效示范区，实现良种良法相配套。建议将油菜籽栽培技术推广纳入到财政专项支持范围。

    （五）加快推进油菜籽生产机械化。抓好油菜籽品种的区域化布局，解决一家一户分散种植问题。加快开发适宜南方丘陵地区的农业机械，特别是适宜油菜籽生产作业的农机具，降低劳动强度。提高农机具购置补贴标准，扩大补贴机具种类，推广油菜籽生产机械作业。

    2008年3月13日

    云南省积极促进农业和粮食生产取得明显成效

    张顺喜

    今年以来，面对五十年一遇的特大低温雨雪冰冻灾害给农业造成巨大损失的严峻形势，云南省认真贯彻落实中央关于农业抗灾减灾和恢复重建的决策部署，抓紧进行灾后恢复重建，千方百计减轻农业灾害损失。特别是国务院农业和粮食生产工作电视电话会议后，又根据本省实际，及时采取了一系列措施，积极支持农业和粮食生产发展，力保全年粮食增产和农民增收目标，取得了显著成效。

    一、农业生产形势明显趋好

    （一）灾后恢复重建效果好。云南省把农业灾后恢复重建作为年初农业农村工作的中心任务，有力有序加以推进，工作进度快、成效大。全省共完成补种改种作物面积222.1万亩，组织调进种子26.5万吨、畜禽种苗107万头（只），修复疏通集镇乡村供水设施11000处、管道7200公里、田间沟渠264万米，修复加固蔬菜花卉大棚1700多万平方米、圈舍60万平方米，补造林113万亩。在及时完成农业灾后恢复重建任务的同时，农田基本建设等年度规划中的项目建设进度也明显加快。两个5万亩高产稳产农田和基本农田建设项目的工作进度比上年快15％。

    （二）春耕生产任务完成好。为弥补早春雨雪冰冻灾害给春耕生产造成的严重损失，云南各地按照“保面积、抓节令、增投入、强科技、防灾害”的春耕生产工作指导方针，早部署、早启动，春耕备耕工作扎实主动。加之今春雨水来得早，大春栽插进度快，各种农作物栽种进度比上年快7-10天，是近10年来春耕工作最快的一年。全省共完成大春作物播种面积6530万亩，同比增加90万亩。其中，粮食作物4619.6万亩，同比增加44.6万亩；蔬菜完成466.4万亩，同比增加36万亩；甘蔗完成457.2万亩，比年初计划增加1.6％；新植蚕桑25万亩，全省桑园面积达到135万亩。

    （三）农业增产措施落实好。以良种、良法推广和病虫害防治为主要内容的农业科技增产措施工作力度明显加大，措施的普及到位率不断提高。在良种推广方面，全年粮食良种面积达3195万亩，比去年增加135万亩。其中水稻良种面积1250万亩，同比增加50万亩；玉米良种面积1560万亩，同比增加60万亩。在增产良法普及方面，已有64个县推广测土配方施肥1214万亩，配方肥22万吨，减少化肥使用量8.74万吨。仅此一项，就使农民节本增效10.5亿元。在病虫害防控方面，上半年组织防治小麦锈病、玉米大小斑病、稻瘟病、稻飞虱等病虫害5000万亩次，成功堵住了境外动植物疫情的传入。

    （四）高效农业建设势头好。为发挥农业科技和实用技术的集成效应，进一步提高农业发展效益，今年启动了农业高产示范园区建设项目。按照“百亩核心区、千亩展示片、万亩示范区和辐射带动片”的建设规模，共安排了包括28个水稻、18个玉米在内的89个优质高产作物创建示范区建设项日。目前，大春水稻、玉米和马铃薯已栽种结束；蔬菜、水果、甘蔗和蚕桑等顺利启动，园区建设各项工作进展顺利，各地正加强巡回指导，力争实现核心区平均每亩增产20％、展示片平均每亩增产15％、示范区平均每亩增产10％、辐射带动大面积粮油作物增产8％的发展目标。

    二、促进农业生产的主要做法

    为打破重重不利因素的制约，云南省认真落实中央各项支农惠农政策措施，积极促进农业和粮食生产发展。其主要做法有：

    （一）抓贯彻，做到组织领导到位。省委、省政府在年初已经对农业生产和抗灾减灾工作作出全面部署的基础上，又迅速召开省政府常务会议专题研究制定贯彻落实国务院农业和粮食生产工作电视电话会议精神的具体措施，并以省委、省政府名义召开全省春耕生产工作现场会议，要求全省把思想和行动统一到国务院的决策和部署上，统一到省委、省政府对农业和粮食生产工作的安排上，切实把春耕生产作为农业农村工作的中心任务，迅速掀起全省春耕生产高潮。各级干部深入田间地头，摸实情、出实招、办实事，加强督促检查和指导，及时研究解决新情况、新问题。昭通市把春耕生产作为重点督查督办事项，对领导干部“定目标、定地点、定责任、定时限”，实行分片挂钩责任制，组织35个工作组到各地督促检查种植计划的落实。

    （二）抓投入，做到政策落实到位。省委、省政府明确要求，全省各级财政支农投入增幅要确保达到25％以上，固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，各级政府土地出让收入的40％要用于农村建设，耕地占用税新增部分要全部用于“三农”，城市建设维护税的30％要用于乡村规划、基础设施建设和维护，“三农”贷款投入增量、增速不低于去年。此外，省级财政在年初增加预算、3月份追加农业救灾资金的基础上，又增加1亿元资金用于支持农业和粮食生产。各地在加大农业和粮食生产投入的同时，结合春耕生产工作大力宣传支农惠农政策，利用“惠农一折通”将各项补贴资金迅速兑付给农民，以最快速度落实各项政策措施。今年中央下达的扶持农业和粮食生产各项资金于4月20日前全部下达到基层和项目单位。

    （三）抓扩种，做到面积增加到位。针对年初雨雪冰冻灾害对小春种植和作物生产的影响，按照“小春损失大春补、产量损失面积补、粮食损失经济补”的思路，及时调整年初种植计划，努力扩大种植面积。省政府对新增加的150万亩粮食种植每亩给予10元的种子补贴，同时对增产粮食较多的州市和工作力度较大的省级部门加大奖励力度。预计今年全省粮食播种面积将达到6500万亩，比年初计划增加150万亩。在稳定粮食面积的前提下，油料种植计划比年初计划扩大50万亩；蔬菜、甘蔗、马铃薯等特色经济作物种植计划比年初计划增加100万亩。目前，大春播种面积已经增加100万亩，冬季农业开发面积增加33万亩。剩下的扩大种植面积任务，已按区域、分品种分解下达到县（市、区），正逐村落实到户。文山州灾后扩大玉米种植40万亩，比省里安排的多出25万亩。

    （四）抓科技，做到增产措施到位。以良种、良法和无公害生产技术等增产措施为重点，以实施科技进村入户工程、科技减灾促春耕行动、高产创建活动为载体，加强农业科技培训和推广示范，加快科技成果转化和普及。上半年，全省举办各种层次、不同类型的培训班1.8万多次，发放资料13.5万份，仅红河州开展的11项主推技术培训就达24万余人次。春耕时期组织了省级专家100多人次，同12100名农业科技人员一道深入乡村，进行技术服务和指导。今年的优质品种推广、地膜玉米、水稻精确定量栽培、免耕栽培、测土配方、水果保优栽培等各项科技措施都比上年落实得好。目前，主要粮食作物水稻、玉米的良种化率达到90％和80％，精量播种、育苗移栽、免耕栽培、旱作节水等增产良法推广面积达2500多万亩，水稻、玉米、马铃薯、蔬菜的规范化和标准化种植面积达3700多万亩。

    三、借鉴和启示

    地处西部经济欠发达地区的云南省，在农业基础设施十分薄弱、农业生产方式较为落后、农业发展水平相对较低的不利条件下，在遭受严重自然灾害、农业生产面临诸多特殊困难的情况下，促进农业和粮食生产发展不断趋好的成功实践，具有重要借鉴和多重启示。

    （一）领导重视是农业和粮食生产形势迅速转好的关键。组织领导有力是全面贯彻落实各项支农惠农政策措施，抓紧进行灾后恢复重建，迅速推动农业生产发展的重要保证。云南省委、省政府按照中央的要求，把抗灾减灾和发展农业生产作为关系全局的大事要事来抓，明确各地和各有关部门具体职责，在领导精力、工作部署、财力分配等方面充分体现“三农”工作重中之重的地位。各地按照省委、省政府的统一部署，进一步细化各项措施。比如大理州在2月份下达《大理州2008年大春生产意见》对春耕生产进行全面部署的的基础上，进一步将工作任务包干到县，并由州委常委、州人大主任、州政协主席牵头对各区（县）进行督促检查。

    （二）充分准备是农业和粮食生产发展趋好的基础。充分的准备是做好任何工作的前提，对千头万绪的农业生产工作更是如此。不论是抢节令还是保面积，都需要扎实细致的基础工作来保证。在小春及冬季农业开发时期，云南各地就积极推进农田水利建设，加快雷响田水改旱进度，为抓紧犁耙、抢播抢种、增加粮食种植面积打好了基础。发生雨雪冰冻灾害后，采用县乡调剂、市内协调、市外补充、省内统筹等方式组织调运种子、化肥等农用生产资料，为加快农业灾后恢复重建准备好物资。在大春时节，组织乡镇干部和农技人员就进村入户督促指导农户栽种，对节令未到地区及时组织雨后盖膜保墒待播，为加快栽插进度创造了有利条件。

    （三）增加投入是推动农业和粮食生产发展的动力。在农业生产比较效益偏低、农民自身投入不足的情况下，增加投入是调动农民生产积极性、促进农业发展的重要举措。云南省在可用财力十分有限的情况下，在年初按照中央的要求已经加大了对农业投入的基础上，省级财政又追加1亿元、全省共增加近8亿元资金用于农业抗灾减灾、恢复重建和春耕生产，为迅速掀起春耕生产高潮提供了有力支撑。比如，省级财政新增的1亿元资金，有力地推动了新增150万亩粮食、333万亩地膜玉米、65个高产示范区建设和40个边、远、穷、老县的农业生产发展；曲靖市追加的1000万元，有效地促进了全市地膜玉米的发展，新增了100万亩地膜玉米。

    2008年7月16日

    东北粮仓的困扰与出路

    郭玮 张家团

    东北地区是我国最重要的商品粮生产基地，是我国“粮食市场稳压器”。但是近些年东北地区粮食发展深受干旱困扰，加强东北地区水利建设，是保障我国粮食安全的战略之举。

    一、干旱困扰加剧，亟须加强水利建设

    近年来，干旱对东北地区粮食生产的危害越来越严重。2003年，东北发生严重的春旱，吉林的干旱波及全省70％的县，黑龙江波及55％的县。2006年，辽宁西部地区出现建国以来最严重的夏伏旱。2007年，东北再次发生大范围严重夏伏旱，历史上极少出现干旱的三江平原发生了建国以来的第2位严重干旱，黑龙江、吉林、辽宁三省作物受灾面积达1.75亿亩，占到全国的40％左右，因旱损失粮食256亿斤，占到全国因灾损失的34％。

    今年入春以来，东北大部和内蒙古东部地区降水异常偏少，主要江河来水持续偏枯，水利工程蓄水严重不足，出现近年同期最严重的春旱。截至4月17日统计，东北和内蒙古东部地区春播白地缺水缺墒面积就达1.57亿亩，占全国2.49亿亩受旱面积的62.9％。黑龙江全省92座有灌溉任务的大、中型水库蓄水总量比去年偏少30％以上，其中17座水库降至死水位、108座小型水库干涸。

    东北地区干旱加剧，有气候变化的因素，但更重要的是水利基础设施条件差，难以适应粮食生产发展和现代农业建设的需要。据统计，黑龙江和吉林两省共有耕地2.6亿亩，有效灌溉面积仅5200多万亩，约占耕地面积的20％，其余2亿多亩耕地都没有灌溉条件。辽宁省有耕地6262万亩，有效灌溉面积2290万亩，占耕地面积的36.6％。内蒙古东部的赤峰市现有耕地1650万亩，有效灌溉面积460万亩，占耕地面积的28％。水利基础设施薄弱，大部分农田靠天吃饭，严重困扰东北农业和粮食的发展。

    东北地区完全有条件改善农业水利状况。与华北、西北很多地区相比，东北地区水资源占有比较丰富，但水资源的控制和利用程度却不高。东北及内蒙古东部许多地方，地势平坦，河流密集，但由于大江大河缺乏控制性工程，水资源调蓄能力普遍不足。目前，黑龙江省截蓄地表水的能力只有23％，调控能力不足5％。因此，只要加强水利基础设施建设，提高水资源的利用率，东北粮食和农业发展将会释放巨大潜力，前景十分广阔。

    加强东北水利基础设施建设，对实施国家粮食战略工程具有重要意义。东北地区土地资源丰富，不仅有较强的粮食生产能力，而且还有较大的开发潜力，在国家粮食核心产区、粮食后备产区建设中具有特别重要的地位。加强水利基础设施建设，解决好干旱对东北粮食核心产区、后备产区的制约，不仅是东北地区农村经济发展的需要，也是实施国家粮食战略工程的重要措施，是提高我国粮食生产能力、保障国家粮食安全的战略之举。

    二、加强水利基础设施建设，需要转变工作思路

    从长期看，干旱缺水在东北大部和内蒙古东部地区已经是一种常态问题。水利建设和抗旱减灾工作必须坚持以科学发展观为指导，走可持续发展之路，要紧密结合东北地区水土资源分布特点和社会经济发展状况，从农业生产发展、经济社会进步和生态安全的需要出发，全面推进水利事业的发展。东北地区加强水利建设和抗旱，思路要有大转变。

    （一）要把水利建设作为东北现代农业建设、发展粮食生产的关键环节，摆到重要位置，改变过去水利建设和抗旱工作零敲碎打的状况。大力加强水资源控制性工程建设，提高水资源利用效率，就可以突破干旱对农业和粮食生产的瓶颈制约，大大提高农业和粮食生产水平。因此，要按照合理布局、统筹安排的原则，建设一批重点水利工程，特别是水源工程。同时，要加强大中型灌区续建配套，提高灌溉水的利用率；要结合重点枢纽水源工程建设，新建配套灌区，开发后备灌溉耕地，提高粮食和农业的综合生产能力。

    （二）要把多留天上水、用好地表水作为水利建设和抗旱工作的重要内容，多方面开源节流，改变一些地方对地下水的过度开采。东北地区调水工程少，提灌工程少，集雨工程少。一些地方由于缺乏统一的抗旱规划和科学指导，把抗旱打井当作抗旱和水利建设的唯一手段。盲目打井导致地下水位严重下降，新井越打越深，旧井不断报废，或出水不足，不仅造成抗旱资源浪费，而且造成生态环境破坏。目前，辽宁省中西部地区已出现地下水漏斗区1379平方公里；吉林中西部地下水位比去年同期下降了0.6-2.5米，全省31万多眼抗旱水源井，近3万眼干涸，8.9万眼出水不足。今后，应重视抗旱蓄水、引水、提水、调水工程建设，增加抗旱水源。对于临近大江大河、大中型水库、湖泊、泡泽等水源地区，应采取泵站改造、提水引水和灌区渠系配套等方式，提高抗旱用水保证率。

    （三）要把水利基础设施建设作为农村建设的百年大计，提高建设标准和质量，改变过去低标准、不配套、低效率的状况。东北很多地方，水利设施临时工程多，永久工程少。水利基础设施建设标准普遍偏低，缺乏配套，抗灾能力弱。黑龙江省70％左右抗旱工程都为临时性工程。吉林省敦化市近几年来修建的110多座拦河坝，80％以上也都是临时性的柳条坝或堆石坝。

    （四）要把水利建设和抗旱作为农村一项常规性工作，列入议事日程，改变过去临时动员、满足于眼前救急的状况。长期以来，东北不少地方水利建设和抗旱工作普遍存在着旱时千军万马齐上阵，作为压倒一切的中心工作，全力以赴组织发动，而旱情一缓解或抗旱一结束，水利建设和抗旱工作就无人问津的状况，必须坚决予以改变，从全局的、系统的、可持续的高度，建立水利建设和抗旱工作的长效机制，把应急抗旱与长远建设紧密结合起来，以适应经济和社会发展的需要。

    三、提高水利建设水平，需要统筹安排部署

    （一）要把东北重大水利工程项目放到国家重点建设项目中统筹考虑。近十多年来，长江流域、黄河流域、淮河流域一批重点水利工程项目的建设，对促进相关地区农业以及整个经济发展，提高抗灾能力发挥了重要作用。从当前情况看，东北地区一些重大水利枢纽工程急需建设，跨区域调水问题急需研究，骨干控制性水源工程急需增加。东北地区大型水利工程建设，如三江平原地区“两江一湖”水资源开发利用工程等，对提高我国粮食生产能力具有重要战略意义，应当给予大力支持。

    （二）要把东北水利基础设施建设作为一个整体进行统筹规划。要紧密结合东北地区国民经济和社会发展水平、水资源综合开发利用情况、干旱规律和特点、可供水资源量和抗旱能力，以及城乡居民生活用水、工农业生产和生态用水的需求，尽快组织编制水资源利用和抗旱规划。要统筹考虑天上水、地表水和地下水的综合利用，考虑不同地区之间的相互协调。

    （三）要把节约用水放到水利基础设施建设中给予统筹安排。东北大部分地区农业灌溉耗水量很大，水资源利用率很低，大部分地区节水农业的发展依然处于“示范”阶段，节水灌溉占灌溉总面积比例很低。据黑龙江省调查，大部分灌区用水，从源头到田间平均损失率达60％。东北三省约4000万亩水田，绝大部分仍采用传统灌溉方式，每亩用水量一般都在600-800立方米，年用水总量达240-320亿立方米。如果采用“浅、湿、薄、晒”等节水技术，用水量可减少一半以上。因此，在水利建设中要高度重视发展节水灌溉，大力发展节水农业。

    2008年4月30日

    一个水稻大市粮食生产的隐忧与对策——岳阳市粮食生产发展情况调查及思考

    谌亚忠 张顺喜

    湖南省岳阳市地处洞庭湖平原，是我国重要商品粮生产基地和水稻主产区。2004年以来，在国家强农惠农政策支持下，粮食产量连年增长。2007年，全市粮食播种面积770.5万亩，总产量309.7万吨，达到历史最高水平。但从粮食生产持续稳定发展的长远目标和维护国家粮食安全的全局要求来看，当前粮食生产仍有许多亟待解决的隐忧。

    隐忧之一：粮田减少、地力下降、设施老化，粮食生产的基础能力堪忧

    （一）粮田面积减少速度加快。近几年来，由于实行了最严格的耕地保护政策，岳阳市耕地总面积快速减少的势头得到了有效遏止。但由于建设项目占用粮田的比例不断提高，而占补平衡所补充的大多是不宜种粮的丘岗地，可用于种粮的耕地面积下降速度却不降反升。2003年全市有耕地486万亩，2007年减少到477万亩。五年间虽然耕地只减少了9万亩，但可用于种粮的耕地却减少了5.8万亩，占耕地减少总数的64％，这一比重是10年前的2倍。

    （二）耕地质量明显下降。由于长期依靠施用化肥提高粮食产量，土壤有机质无法得到有效补充，加上农业环境污染加剧，耕地质量不断下降。尽管近年来采取了测土配方施肥、秸秆还田等保护性耕作措施，土壤有机质含量有一定程度回升，但仍然阻止不了耕地质量不断下降的趋势。据初步统计，目前岳阳市约有26.4％的耕地养分失衡，25.9％的农田灌溉水源受到污染，高产田所占比例从1997年的34.4％下降到目前的27％，平均每年净减少3000多亩。

    （三）农田基础设施功能退化。农田基础没施建设一直是近年来的薄弱环节。以水利工程为例，岳阳市现有的2.3万处各类农田水利工程设施中，绝大多数是在实行农村家庭联产承包责任制以前建设的。这些设施由于年久失修，功能退化严重。目前，这些农业“命脉”工程中，大中型设施的可利用率仅为41.3％，中小型设施的可利用率只有40.7％。

    隐忧之二：中央重安全、地方讲发展、农民要实惠，粮食生产的内在合力堪忧

    （一）从决策层面看，中央十分重视粮食安全，为发展粮食生产营造了良好政策环境。在全球粮食供求关系趋紧、国际经济增长速度趋缓的形势下，粮食生产稳定发展不仅关系到粮食安全，而且还关系到整个国民经济的健康发展。中央对此高度重视，不仅从2004年起连续五年下发中央一号文件，出台一系列鼓励和扶持粮食生产的政策措施，而且还对各地、各有关部门提出明确要求，给农业特别是粮食生产的实惠之多、力度之大都是前所未有的。

    （二）从落实层面看，地方更讲究经济发展，重农抓粮的主动性不够。对地方政府而言，头等大事还是经济加快发展和财政增收。抓粮食生产投入大，对GDP贡献小，甚至还会给地方财政背上包袱。2007年，岳阳市、县两级仅承担的粮食收购补贴支出就高达4113万元。粮食生产越多，收购数量就越大，地方政府的财政补贴负担也越重。虽然近年来中央财政对产粮大县实行财政奖励，但毕竟数量少、力度小，有些地方还不如引进一家小型企业的税收多。为此，地方政府只得把主要精力放在招商引资上，很多地方把降低农业在GDP中的比重作为政绩考核的重要指标，抓粮食生产仅仅停留在争取中央的支持上。

    （三）从生产层面看，农民需要的是经济实惠，粮食生产比较效益低严重影响农民种粮积极性。尽管中央惠农政策的力度不小，但农资价格上涨幅度更大，粮食生产的比较效益仍然明显偏低。据岳阳市农业局的调查统计，目前在岳阳市水稻产区同一类耕地上种植棉花、蔬菜和水稻的效益比约为5:4:1；成年劳动力从事水稻生产日平均收入不到30元，而外出务工日工资在60元以上。在种粮不如种菜、种棉，务农种粮不如外出务工的情况下，除少数种粮大户外，大多数农民生产商品粮的积极性不高。在人均耕地较少的山丘地区，农民种粮主要是自给自足；在人均耕地较多的平湖区，农民则积极发展棉花、蔬菜等专业化生产，粮食产销基本在本区域内平衡。近年来，岳阳市粮食商品率一直在24％左右徘徊，粮食储备大幅下降，1998-2003年平均8亿斤，2004-2007年平均7亿斤，2007年只有6亿斤。

    隐忧之三：投入相对不足、农技服务体系不健全，粮食生产的保障能力堪忧

    一方面，粮食生产直接投入相对减少。与国家财政不断加大对粮食生产投入力度不同，近年来农民用于粮食生产的直接投入不仅没有增加，而且还相对减少。据调查，在2004-2007年的四年间，岳阳市农民直接用于粮食生产的种子、肥料、农药等三项成本支出基本保持在同一水平上，亩均约245元；四年来三项主要农资价格上涨78％。在货币投入持平的情况下，农资价格上升就意味着实际投入物的减少。2008年农资价格上涨幅度更高，氮肥上涨了48％，磷肥上涨了54％，钾肥上涨了118％，不少地方出现“商家不调、农民不买”的现象。2008年上半年全市化肥使用量比2007年同期下降了28.6％。

    另一方面，农业科技服务不到位。实行联产承包责任制后，与分户经营相适应的农业技术推广服务体系一直没有建立起来。以户为单位生产的分散性和差异性，客观上又为农技服务增添了难度。技术服务经费来源窄，农技队伍专业人员少。许多农业技术服务措施难以落实到位。

    由上可见，导致当前粮食生产出现隐忧，主要在于粮食生产比较效益低和政绩效应小，影响了农民种粮和地方抓粮的积极性。要消除这些隐忧，必须着力保护和调动农民与地方两个方面的积极性，形成上下一心共保国家粮食安全的新局面。为此建议：

    （一）要强化粮食生产的公益观，建立科学合理的粮食直补制度。充分认识粮食生产的公共作用和公益性质，理直气壮地利用公共财政手段加大补贴力度，从根本上消除长期以来种粮农民亏本、全社会受益的不合理现象。一是加大补贴力度。应以能够实现粮食生产与再生产的正常循环、保证种粮农民获得适当利润作为补贴标准，其下限为可支持粮食简单再生产，上限为可支持粮食生产获得社会平均利润。从国际经验来看，补贴收入占到粮食总收入的20％以上，会形成对种粮农民的有效刺激。二是完善补贴内容。充分利用WTO提倡的“绿箱”政策，设立“技术补贴”，对测土配方施肥、病虫害综合防治、农业标准化及农技推广服务等增产措施进行补贴，提高粮食生产的科技贡献率。三是规范操作程序。补贴资金的发放，需要农业行政主管部门负责播种面积和产量的核实申报，统计部门负责依法确认所报数据，财政部门负责资金的发放，审计监督部门负责审计监督。四是形成制度。可以考虑由国务院颁发《粮食生产财政补贴条例》，也可以考虑通过全国人大常委会立法颁布《中华人民共和国粮食生产财政补贴法》，用法律形式将粮食生产补贴稳固下来。

    （二）要强化粮食生产的调控观，建立国家粮食安全保障区。加强粮食生产的宏观调控，是确保国家粮食安全的重要手段。应以完善粮食大县政策为主线，逐步建立国家粮食安全保障区，作为国家调控粮食生产的“抓手”。一是适度调整粮食大县的划分。综合考虑总产量、人均产量和商品粮贡献率等因素，对粮食大县进行适度调整和补充，以此作为近中期国家粮食安全保障区。同时，在粮食生产战略储备区选择一些有潜力的大县作为长期国家粮食安全保障区。二是加大政策倾斜力度。对列入国家粮食安全保障区的地方，除认真落实中央各项惠农政策外，在标准粮田建设、水利配套设施建设以及农技服务体系建设等方面，国家要给予特别的扶持政策，尽快提高这些地区的粮食综合生产能力。三是严格目标考核。对粮食生产条件实行严格保护制度，确保基本农田不减少，农业环境受污染不增加，粮食生产能力不破坏。将粮食生产水平和粮食生产能力的提高情况纳入领导干部业绩考核，作为中央财政转移支付力度与粮食生产奖励额度的主要标准，形成抓粮食生产就是抓“财政收入”，抓粮食生产就是抓“政绩工程”的行为导向。

    （三）要强化粮食生产的效益观，建立粮食生产稳定发展的经营机制。粮食生产发展最终取决于粮食生产的效益。在粮食价格水平较低的现实条件下，提高粮食生产比较效益，必须积极创新生产经营方式。一是发展种粮大户。在落实好家庭联产承包责任制这一基本经营制度的基础上，通过土地使用权的有序流转，鼓励和引导耕地向种田能手集中，催生种粮大户，推进规模经营。二是发展农技服务专业户。与建立健全农业技术服务体系相结合，大力扶持发展机耕机收、病虫防治等功能配套的农技服务专业户，使之成为农业技术服务网络的重要节点和现代农业集约化规模经营的有效载体。三是发展专业合作社。积极扶持发展粮食生产专业合作社，由专业合作社担当起组织协调生产要素和环节的职责，对参加专业合作社的农户，实现农业投入品统一配送，机耕机收统一调度，病虫防治统一把关。

    2008年10月17日

    促进农业机械化再上新台阶的建议

    董忠 翟俊武

    近几年，我国农业机械化处于历史上最好的发展时期，为弥补农业劳动力减少、实现粮食连续增产作出了重要贡献。2007年，农业综合机械化水平超过40％，农业从业人员比重降到40％以下，我们已经到了加快推进农业机械化的新阶段。据有关方面预测规划，2020年全国农业综合机械化水平将达到70％左右，这意味着未来十几年内每年要提高两个百分点以上。为此，必须全方位加大支持力度，促进农业机械化在新的起点上再上新台阶，努力抵消农业劳动力持续减少对粮食和农业生产的不利影响。就此，我们赴陕西等地作了一些调研，提出以下六点建议。

    一、进一步完善农机具购置补贴的操作办法，最大限度地发挥补贴资金对农业机械化的促进作用

    农机具购置补贴，是这几年农业机械化大发展最具决定性的支持政策。2004-2008年短短4年间，补贴资金规模从7000万元增加到40亿元，补贴实施范围从66个县扩大到2653个县场（即所有农牧业县），补贴机具种类从5类扩大到9大类33种，有力地促进了先进适用农机的应用普及。随着农机补贴覆盖面的快速扩大，它已经从单纯支持农民购买使用农机的单一政策发展为对农机工业和农业机械化全局具有重要影响的重大政策。但是，农机补贴政策在操作中也面临一些新的问题。

    一是不少农民的购买心理发生了微妙变化：以前补贴少的时候，得了补贴感觉是占了便宜；现在多数人都能拿到补贴了（陕西省预计，今年补贴资金能满足60％左右的购机需求），反而是没得到补贴的感觉吃了亏，今年排不上补贴，宁愿再等到明年。这个情况需要引起重视，搞不好可能抑制农民的购买需求。二是农机补贴面的快速扩大使非补贴市场越来越小，许多没进入补贴产品目录、靠非补贴市场生存的农机企业生存空间变窄，可能对农机工业发展产生一定影响。三是农机生产企业抱怨增多，主要是：补贴资金结算太慢，一般要4-6个月、最短也得3个月才能兑现给企业，严重影响企业资金周转；一些地方直接指定补贴机具经销商，冲击了农机企业长期形成的销售网络；一些市县层层搞补贴目录和产品选型，使企业把大量资源投入到一个个省、市、县的公关上，放松甚至放弃了正常的新产品研发和市场营销。这些问题的产生，根本原因在于我们实行的选择性补贴制度，在于补贴快速扩大后操作办法没有作相应调整。

    为最大限度地发挥农机补贴资金的作用，建议对现行农机补贴操作办法进行重新评估，特别要深入研究从选择性补贴向“普惠制”补贴过渡的问题。普惠制是农机补贴的国际通行做法，它不搞政府选型，不限制企业参与，把选择权完全交给农民，只要农民购买规定有补贴的机具，一律全部给予补贴。我们认为，当前，由于补贴资金数量的限制，还不具备全面实施普惠制的条件；今后，应当在继续大幅增加补贴资金的基础上，先抓几个省的试点，力争用三年左右时间完成从选择性补贴向普惠制补贴的过渡，从根本上消除农机补贴对农机工业和农业机械化的负面效应。

    二、实施丘陵山区农业机械化攻坚，带动农业机械化实现新的突破

    农业综合机械化水平要在2020年之前年均提高两个多百分点，丘陵山区是最大的潜力所在。陕西的关中平原地区，农业综合机械化水平已达63.3％，但陕北、陕南丘陵山区仅分别为19.7％、12.7％，相差40-50个百分点。全国18.3亿亩耕地，丘陵山区占60％以上。丘陵山区不突破，农业机械化水平就很难有大的提高。建议中央财政设立丘陵山区农业机械化攻坚专项资金，集中攻克这一难关。一是用于支持丘陵山区中小型适用农机的研发创新。这是攻坚工程的关键。要发挥农机科研国家队和特大型农机企业的优势，打破农业、工业、国资等部门界限，集中国家级攻关力量，理顺创新机制，力求在关键技术、主力机械上实现突破。既要加强原始创新，更要注重做好日本等小规模机械化成功国家的技术引进和消化吸收再创新。二是用于支持适用农机的示范推广。推广新型农机比一般农业技术更为复杂，不仅要求有能接受的农民，还要求有熟练的机手，一些农机甚至还会对土地提出特殊要求，因而必须辅之以必要的财政支持。要通过示范补助、作业补助、损失赔偿、免费培训机手和农民甚至免费作业、租地示范等方式，促进新型适用农机尽快为农民所接受。三是用于支持建设丘陵山区农业机械化综合示范区。农业机械化不仅包括农机的研制、生产和推广，还包括提高农机利用效率、实现农机服务产业化、保障农机安全运行等内容。要选择一些有条件的县市，从土地整理、机耕道建设、场库棚建设、维修点建设、适合农机的农艺改革以及发展农机合作社等方面进行全方位支持和综合性示范，真正探索出一条丘陵山区农业机械化的路子。

    三、大力度开展土地开发整理，为大规模推进农业机械化奠定基础

    调研发现，不论是平原还是丘陵山区，凡是没有农机作业的地方，不是地块规模偏小、农机施展不开，就是没有机耕道、农机进不去；容易撂荒的也基本是这些地块，打不了多少粮，机械还进不去，靠人干费时费力不划算。无数实践证明，推进土地开发整理，实行山水田林路综合治理，既可以显著增加耕地面积、大幅提高耕地质量，又可以大大拓展农机作业范围、明显提高农机作业效率。口本正是靠着五次大规模的国土综合开发整治，大幅提高了农田整备水平，有力促进了农业机械化进程。所以，应当将大规模土地开发整理作为加强农业基础建设、提高农业综合生产能力和推进农业机械化、转变农业发展方式的战略性举措，给予更大力度的支持。

    为此，建议：一是将土地治理项目占农业综合开发资金的比重由目前的70％提高到80％，新增的农业综合开发资金原则上全部用于土地治理项目。二是进一步提高土地出让收入用于农业土地开发的比重，同时加强国土资源部门的土地整理复垦开发工作。三是农业综合开发的土地治理项目和国土资源部门的土地整理开发项目，都必须有农机部门参与规划制定，确保土地开发适合并满足农业机械化的需要。

    四、加大对农机社会化服务的支持力度，努力实现农机综合服务保障的大提升

    随着农机拥有量的不断增多，加快发展农机服务业、完善农机综合服务保障体系日显重要；这块跟不上，农业机械化就缺一条腿，就难以走稳、走远。建议突出抓好以下几件事，使农机“有处修，有地停，能挣钱，能报废”：

    （一）支持农机生产企业兴办农机维修服务网点。农机维修服务是今后一段时期农机社会化服务最为突出的任务。农机维修长期得不到发展，根本原因是投资回报率偏低。鉴此，应当充分利用大型农机生产企业加强售后服务、拓展营销网点的积极性，将他们引导到提供全面的维修服务上来。建议研究制定专门扶持政策，吸引他们在农机保有量较大的县城和中心镇设立农机维修服务网点，同时承担其售后服务、农机展示、市场营销、技术培训等任务。

    （二）扶持农机合作社和专业服务公司建设农机场库棚。场库棚缺乏是当前影响农机寿命的突出问题。农机手们讲，由于雨淋口晒，本来能用14-15年的机器7-8年就不能使了。我们一路看到的大型农机具基本都露天放在农民自家门口。当问到为什么不建个棚子时，机手们说，自家附近没那么大地方，离家远了又怕偷，我们认为，场库棚建设对提高机手经济效益、促进农机行业发展十分重要，但全面铺开既不现实，也不好操作。建议从有一定规模的农机合作社和农机专业服务公司做起，对其建设场库棚占地视为农业用地（比照享受畜牧业用地待遇），同时给予一定资金支持。

    （三）对农机合作社、农机大户和专业服务公司试行作业补助。调研中，农机户认为，柴油涨价直接影响的是农机作业者，农资直补却补给了农民，这不合理。农民们认为，享受了农机补贴的户也没少收费，再给他们燃油补贴，农民照样得不到好处。我们认为，当前农民光化肥涨价的支出就已超过了农资综合直补的收入，应当进一步增加综合直补，弥补燃油等涨价支出；尽管《农业机械化促进法》对燃油补贴作过规定，但我们已经搞了农资综合直补，故不宜再实施燃油补贴；对农机合作社、农机大户和农机专业服务公司试行作业补助，既可缓解燃油涨价对农机作业者的影响，又可体现国家的支持导向，形成强有力的扶持格局，借此带动农机社会化服务实现大突破、大跨越。

    （四）对老旧农机报废予以适当经济补偿。目前，我国使用10年以上的大中型拖拉机占50％，小型拖拉机占18％，联合收割机占25％。这些老旧农机油耗高，故障多，安全隐患大，作业成本高，还抑制新型农机具的推广应用。据调查，50型拖拉机使用10年后的油耗比新机高40％以上。鼓励老旧农机报废，是实现农机安全生产、促进节能减排、提高农业机械化水平的重要举措。但农民一般不到万不得已舍不得报废。2007年，国务院《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》明确提出：“研究建立高能耗农业机械和渔船更新报废经济补偿制度”。建议责成有关部门尽快拿出对农机报废进行经济补偿的具体方案，报国务院批准后施行。

    五、尽快实现农机年度检验费的财政转移支付，促进农业机械化安全发展

    农机安全直接关系人民群众生命财产安全。陕西农机局反映，从2004年实施《道路交通安全法》、农机监理部门不允许上路检查后，农机检验实际处于失控状态，形成许多事故隐患。渭南市临渭区这几年农机发展很快，但年检数量却不断减少，2002-2003年为7000-8000台，去年降为3900台，今年春季集中检验高峰基本已过，还不到2000台。

    从道理上讲，不上路检查了，就应当到田间庭院去检验；而且农机检验费全部留给县乡，基层监理部门应当有积极性。可事实上，由于许多农民能不交尽量不交，陕西已出现了多起农机监理人员到村里收费被围攻甚至殴打的事件。为提高农机检验率，确保农机安全，必须实行免费上门检验；同时加强工作考核，确保检验全覆盖。延安、铜川的部分县已经实行了免费检验，之后检验率大幅上升，取得了满意效果。为此，建议将农机年度检验收费纳入财政转移支付，中西部省份由中央财政全额负担。从可行性上看，每台拖拉机一般性年检，收费25元；仪器检验，收费50元，陕西全省一年实际收费也就300多万元，满打满算、全收上来也就600多万元，由中央财政转移支付是可行的。

    六、加快促进农机工业结构调整和技术改造，强化农业机械化的产业支撑

    农机工业是农业机械化的核心产业支撑，也是农业综合机械化水平一年提高两个多百分点的又一关键所在。从调研情况看，影响农机工业发展的深层次问题，一个是农机企业多、小、散，进入门槛低，极易造成一哄而上、恶性竞争、大起大落；另一个是企业普遍积累少，装备水平落后，研发能力低下，导致行业发展后劲不足，全行业研发投入占销售收入比重、新产品产值占销售收入比重连年下降。为此建议：

    一是对重要农机产品，从人身安全、环境保护、资源节约角度，适当提高准入门槛。二是加大对农机企业发行企业债券、公司债的支持，鼓励进行技术改造，提高装备水平。三是在国家重大技术装备的技术进步专项资金中，将农机企业摆到更重要位置，给予更多支持。四是对农机企业增加研发投入幅度较大的，给予一定比例的奖励补助。五是积极支持国内大型农机企业实施收购兼并，进一步做强做大。六是对外资企业的大规模购并保持高度警惕，尽快制定应对之策。

    2008年9月9日

    扩大内需农村大有可为

    郭玮 孙梅君

    一

    最近中央出台了增加投资，扩大内需的十条措施，这是应对全球金融经济危机，保持国民经济平稳较快发展的重大举措。十条措施把增加农村投资和扩大农村需求作为一个重点，既抓住了当前扩大内需的重要环节，又有利于加强“三农”这个薄弱环节、解决我国经济社会发展中的长期矛盾。但在贯彻落实中，一些地方存在重大项目、轻小项目，重城市、轻农村的倾向。大型项目的建设，对扩大内需、提高城市和工业建设水平是必要的。但我们认为，在当前扩大内需、促进经济增长中，对增加农村投资、扩大农村消费应给予更多的关注。

    （一）扩大内需，农村潜力最大。从消费需求看，农村7.3亿人是我国最大的消费群体，消费水平低，增长空间大。农村消费水平的一个小的提高，就能形成巨大的市场需求。以家电为例，农村家电产品消费每增加一个百分点，就可以增加200多万台（件）的需求。改革开放以来的实践表明，我国家用电器等很多重要消费品增长最快的时期和产业走向成熟的时期，都是农村市场消费急剧扩大的时期。从投资需求看，农村建设欠账很多，农村投资需求迫切，增加农村投资，不仅不会出现过度投资带来的重复建设，而且还有助于不会造成生产能力过剩，而且能够促进经济结构调整，能够充分发挥政府投资的经济与社会效益。扩大农村需求，不仅可以有效消化当前的过剩生产能力，而且能对国民经济增长形成强大而持久的拉动。

    （二）政府增加农村投资，对带动社会投资、拉动产业发展具有重要作用。政府增加农村投资，可以带动农民以及社会资本的投入。比如，一个户用沼气及其配套改厨需要投资3000元，政府每户投入1000元的补贴，就可以直接带动农民增加投资2000元。政府给予小型农田水利设施建设一定的补贴和奖励，对农业产业化经营进行扶持，都能带动农民以及龙头企业较多的投资。同时，农村投资项目具有分散性、多样性的特点，具有更广泛的产业带动面。只有众多产业的稳定发展，才能有效控制经济总体下滑的趋势。

    （三）政府增加农村投资，对增加收入、扩大消费具有更直接的影响。扩大农村消费关键是要增加农村居民收入。大的建设项目，资本有机构成更高，需要的投资量大，提供的就业机会相对较少。农村投资往往能吸纳更多劳动力，创造更多的就业机会，对增加农民收入具有更直接的促进。不仅如此，农村投资主要在基础设施等民生工程上，与改善农村生产生活条件，特别是改善消费环境联系紧密，对扩大消费的影响更加直接。

    二

    因此，扩大农村需求，既是当前调整经济结构、促进经济增长的当务之急，更是实现城乡统筹、促进科学发展的战略之举。不仅大有可为，而且正当其时。扩大内需，必须毫不动摇地坚持城乡统筹，坚持把国家基础设施建设的重点放到农村，大幅度增加国家对农业基础设施和农村民生工程的投入，力争经过几年的努力，使农村面貌有明显改善。当前，重点抓好九件事。

    （一）以粮食核心产区建设为重点，全面改造中低产田。我国2/3的耕地是中低产田，今后粮食增产主要靠提高单产。要加快中低产出改造，大规模开展土地整治，连片推进，鼓励农民开展土壤改良，建设一批高标准农田。以县为单位集中投入，整体开发，加快新增千亿斤粮食工程建设，减少粮食主产区配套资金比例。

    （二）以农田基本水利建设为重点，全面提高农业综合生产能力。过去10年，全国平均每年农田水利建设基金只有40多亿元（其中中央财政约26亿元），远远不能满足农业发展的需要。要加强大中型灌区的配套改造，特别是灌区末级渠系改造，解决好农田水利“最后一公里”问题。增加对农田水利建设的奖励和补贴，充分利用目前部分地区农村劳动力回流的有利时机，抓住冬春农闲季节，大规模兴修农田水利。

    （三）以民生工程为重点，全面加强农村基础设施建设。加快农村公路建设，大力发展农村公共交通，可以促进商品流通，方便农民消费。加快农村用电、供水、通讯等设施建设，可以促进农村家用电器等的消费。要适当增加农民购买家电的补贴，引导农民提高消费水平；增加农村沼气、太阳能推广补贴，并适当提高补贴标准。同时，要加大农村教育、卫生基础设施建设力度，特别是增加农村职业技术学校的实训基地等基础设施建设投资。目前农村职业高中数量增多，但大部分职高不具备职业教育的条件，很多职高在学生培养上与普通高中没有太大差别，迫切需要大力加强师资队伍建设和实习培训基地建设。

    （四）以商贸物流设施建设为重点，全面改善农村消费环境。农村商贸物流基础设施差，流通秩序混乱，流通成本高，假冒伪劣商品多，是影响农民消费的重要因素。近几年农村商品零售价格涨幅一直高于城市，与落后的商贸物流设施直接相关。要加快农村流通设施建设，特别要注意在城乡结合部建设物流集散中心、大型百货超市、农资连锁配送中心或直销超市，这不仅有利于发展农村现代流通，也有利于提升农民的消费水平。

    （五）以农村劳动力就业培训为重点，全面提高农民创业就业能力。目前农村劳动力整体素质不高，无论是外出就业，还是从事现代农业生产，在很多方面都存在不适应的问题。要利用当前经济增长放缓的时机，大力开展就业培训，并把农村劳动力培训作为扩大内需的重要措施。要高度重视农业生产后继无人的问题，研究和实施青年农民计划，对有知识、有能力的年轻人从事农业生产活动，在农业职业教育、技术培训、土地流转服务等方面给予支持，并设立专门资金给予补贴。

    （六）以农村危房改造为重点，全面推进村镇建设。农民住房建设与城市房地产业一样，对经济增长有较强的拉动力。要加快实施农村危房改造工程，在加强村庄规划、加强耕地保护、提高土地利用效率的前提下，增加政府投入，引导村镇建设。积极开展村镇建设试点工作。清理农村建设用地，严格控制新增农村建设用地，对农村建设用地、废弃地的复垦进行补助。

    （七）以增加农业农民的补贴为重点，全面扩大对农村的转移支付。在当前农产品价格走低、农民工出现回流的情况下，应进一步明确促进农民增收的政策取向，稳定农民收入预期，扩大农村消费。一要尽快明确增加种粮农民补贴的政策，增加对生猪、棉花等生产扶持。今年我国对粮食和农业的补贴只有1028亿元，“黄箱”政策的使用率仅为14％，尚有6000多亿元的支持空间，应视财力情况加大力度。二要适当提高农村最低生活保障标准，提高扶贫标准、加大扶贫力度，大幅度增加对农村低收入人口救济和补贴。三要加快完善社会保障制度，逐步将相对稳定就业的农民工纳入城镇社会保障体系。最近沿海一些城市提出将常住农民工纳入城市失业救助行列，如登记为失业、提供失业补助和再就业培训等，这是一件值得倡导和推广的事情。

    （八）以生态建设为重点，全面提高农业可持续发展能力。加强二北防护林、天然林保护等生态重点工程建设，扩大生态补偿制度试点范围。利用林权制度改革调动农民积极性的有利时机，通过加强林业设施建设、对生态功能明显的营林造林进行补贴等，加快生态建设。加快实施草原建设和保护工程。用两三年的时间，在耕地少的山区大规模推进坡耕地改造，使有条件的地区农民能拥有必要数量的稳产高产田，这既是解决山区粮食问题的根本手段，也是加强生态建设的重要措施。

    （九）以健全农业公共服务为重点，全面转变农业生产方式。加快建设乡镇或区域性农业技术推广、动物疫病防控、农产品质量安全监管等公共服务机构，同时加强科技推广基地建设，发挥示范带动作用。鼓励和支持各种类型的农业社会化服务组织的发展，农机具购置补贴向农机专业户、农机作业队、农民专业合作组织等倾斜，支持农业产业化龙头企业对农户的服务，多种方式解决小农户的生产难题。加快建设标准化、规模化养殖小区，推进畜牧水产健康养殖，提高畜水产品质量安全水平。

    2008年12月2日

    部分全国人大代表和政协委员对深化农村改革的新期待

    叶兴庆

    今年是农村改革30周年，各方面对下一步如何继续深化农村改革十分关心。在全国“两会”期间，部分全国人大代表和政协委员对深化农村改革寄予新的期待，并就此发表了一些代表性、针对性、建设性都很强的意见和建议，值得高度重视。

    一、把破除城乡二元体制放在更加突出的位置

    全国政协委员、北京大学教授厉以宁认为，中国改革开放到现在为止，最大一个没改的问题就是城乡二元体制。计划经济体制有两大支柱，分别是国有企业体制和城乡二元体制。国有企业在30年的时间里改得相当好，但城乡二元体制基本上没有触动。如果不把城乡二元体制改革放在重要位置上，像前30年国有企业改革那样进行大力改革，就没法最终建立起市场经济体制。每年过春节两亿人左右坐火车流动，就是城乡二元体制种下的“恶果”。破除城乡二元体制是下一步改革的关键点和着力点，有两个步骤不可绕过：第一步，通过转包、出租等方式，加强土地使用权的合理流转，让更多的农民到城市中找工作；第二步，通过置换的办法处理农村宅基地问题。农民通过置换将宅基地交给当地县市政府，政府安排农民转入城市，并获得一定的住房面积，同时在较短时间内建立社会保障制度，享受教育医疗服务，分享改革发展的成果。这些改革不易于在全国一下子铺开，需要先试点，总结经验后再逐步推广。

    二、着力推进新一轮农业经营体制改革

    30年前开始推行的农业家庭经营体制改革，极大地调动了农民的生产积极性，农业生产的持续发展支撑了30年来的工业化、城镇化。随着农村富余劳动力的大量转移，农业、农村发展出现一系列新的变化。如何从新的历史起点出发，与时俱进地推进新一轮农业经营体制改革，是各方面广为关注的话题。全国政协委员、新希望集团董事长刘永好认为，目前农村是“身强力壮去打工，精兵能人去创业，老弱幼小留家园”，农村人口转移已经超过了2.5亿人，农村人口结构有了很大改变。过去中国有2亿多小养殖户，但现在许多人不愿意从事养殖业，转而奔向城市就业。在这种格局下，从事农业生产的群体规模在下降，而现代规模化养殖企业没有跟上，造成养殖规模与市场需求存在差距，使得农产品价格特别是猪肉价格上涨。由此造成的农产品供应缺口必须要靠现代规模农牧业来补充。

    全国人大代表、齐齐哈尔市市长刘刚认为，依法推动土地经营权流转，发展土地适度规模经营，是提高土地利用率，挖掘土地增产潜力，发展现代农业的先决条件。要在坚持农村土地基本经营制度不变的前提下，坚持依法自愿有偿的原则，引导和推动农民依法将土地经营权向种田能手、经营大户、农村合作经济组织、农业企业合理流转；要大力提倡连片转包、联户出租、合伙入股、规模租赁等多种流转方式，积极鼓励龙头企业通过村企共建，合作开发，互惠互利，加快土地规模流转步伐；要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，绝不允许强迫农民流转、改变土地农业用途等问题的发生。去年，齐齐哈尔市土地承包经营权流转速度加快，27.3万农户流转土地529.3万亩，分别占总数的31.8％和21.1％。

    三、加快农村金融改革步伐

    全国人大代表和政协委员对政府工作报告提出的“强化中国农业银行、中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行为‘三农’服务的功能，继续深化农村信用社改革，积极推进新型农村金融机构发展”和“积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作”做出积极响应，就加快农村金融改革提出许多具体建议。全国政协委员、汇丰银行亚太区主席郑海泉和全国政协委员、荣丰集团董事长王征建议，应打破村镇银行和农村合作银行的地区限制，发挥统一法人条件下的规模效益，适度放宽投资人入股比例、资本地域限制和风险融资渠道，推进跨区域战略投资和兼并重组。全国人大代表、中国人民银行沈阳分行行长盛松成建议，为降低银行农业信贷风险和成本，调动其发放农业贷款的积极性，应尽快建立农业贷款风险补偿基金，按照各银行农业贷款年平均增加额的一定比例给予风险补偿，运用财政资金构建对银行机构的有效激励机制。全国政协委员、新希望集团董事长刘永好认为，向现代农业转变，面临的最大问题是农民没有钱建规模化的养殖场。即使银行愿意贷款，但是没人担保，从而也无法放款。既然农业是重中之重，就应该在金融政策方面有所倾斜，就应该允许对农业多贷些款，也应该在证券、债券等融资方面对农业企业进行支持。

    四、推进征地制度改革已刻不容缓

    全国政协委员、中国科学院地理科学与资源研究所研究员梁季阳认为，推进征地制度改革已刻不容缓，应该严格界定公共利益的内涵，严格限制公权的运用，缩小强制性征地范围；对于经营性的土地开发，土地使用权的转让应该是非强制性的，在市场经济条件下运作，通过用地者与供地者协商，通过国土资源部门办理集体所有土地流转手续；要尽快根据实际情况，对有关的法律法规进行修改完善，以确保各方权益。

    九三学社中央建议国家尽快着手建立长效的失地农民基本生活保障制度：一是建立合理的征地补偿和利益分享机制，对开发性项目用地应引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，逐步直接参与市场交易；二是为集体经济组织保留部分财产，在征地过程中划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，并为今后农村社区向城镇社区过渡创造条件；三是建立医疗、养老社会保障机制，把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；四是建立教育培训保障机制；五是建立再就业创新机制；六是建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制，在农民市民化过程中加强集体资产管理，保障失地农民对集体财产的所有权和收益权。

    五、尽快建立新型农村养老保险

    农村老龄人口比重已超过城市。随着农村生活水平的提高，老年人的寿命在不断延长，患病率在上升，农村养老成本在不断加大。如何让农村老人实现“老有所养”，引起了部分代表、委员的关注。全国政协委员、河北省农林科学院副院长王海波认为，养儿防老是我国农村几千年来的传统养老方式，过去一般是几对夫妇供养一对老人，但现在乃至今后一般是一对夫妇供养一对甚至两对以上老人，子女的养老负担加重，传统的家庭养老开始面临诸多挑战。全国人大代表、安徽省旌德县白地镇洪川村党支部书记余的娜说，他们村里70％以上的老人是和子女分开过的，就算子女孝顺，一年也只是给父母几百斤粮食和少量的钱，仅能解决老人的基本温饱，农村老人的生活很艰难。全国政协委员、河北农大资源环境学院院长许皞说，大量农村青壮年进城打工，迫于竞争压力和传统孝道观念的减弱，使他们无暇顾及农村的父母，而是把有限的时间、精力和财力都向子女倾斜，产生了重幼轻老现象。全国人大代表、中国社科院农村发展研究所所长张晓山指出，以前农村养老的主要经济来源是土地，然而土地收益只是农民的生活保障，可以提供粮食等生活必需品，并不是社会保障，而且现在农民从土地上获得的收益很有限，承包土地的保障功能也在日益弱化。

    鉴于农村传统家庭养老功能日渐弱化，部分人大代表和政协委员认为，必须在农村大力推广社会养老保险。全国人大代表、安徽省劳动和社会保障厅厅长朱勇认为，我国经济发展已经达到了一定水平，建立新型农村养老保险势在必行，是早晚都要做的事情，早做比晚做好，扩大新农保的试点范围和覆盖面的时候已经到了。农村社会养老保险一定要坚持“低门槛起步，广覆盖，保基本，可持续”的原则，分地区、分层次、分类型地推进。他希望国家出台指导性意见，解决老农保的历史遗留问题，并让新农保与老农保乃至整个社会保障体系的总体构架衔接起来。

    2008年3月20日

    统筹城乡发展的先行者如何更上一层楼——江西农村电网调查及建议

    叶兴庆

    电网是农村的重要基础设施，供电服务是农村生产生活必不可少的基本服务。最近，我们就电网企业如何支持新农村建设，到江西省广丰、玉山等县进行了调查。总的认识是，电网企业不愧为统筹城乡发展的先行者，工业反哺农业、城市支持农村的实践者，新农村建设的促进者；同时，电网企业在统筹城乡发展方面遇到一些深层次矛盾和问题有待解决。现将有关情况及建议反映如下。

    一、统筹城乡发展的可贵实践

    1999年国家利用新增建设国债，启动实施以“两改一同价”（改造农村电网、改革农村电力管理体制，实行城乡同网同价）为主要内容的农村电网改造工程，开统筹城乡发展之先河，为各部门、各行业如何贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针积累了宝贵经验。

    （一）由国家和大型企业承担农村电网建设投入，为创新农村基础设施建设投资体制积累了宝贵经验。1999年以来，江西全省农网建设与改造投资总计121.12亿元，其中农改一、二期投资77.71亿元、县城电网改造投资21亿元、中西部农网完善工程和无电地区电力建设工程投资6.53亿元、“户户通电”工程投资15.87亿元。通过大规模改造建设，农村电网供电质量和效率明显提高。从农改前的1998年到2007年，农村高低压综合线损率由42％下降为9.4％，电压合格率由60％提高到96.73％，供电可靠率由70％提高到99.5％。值得注意的是，在农网改造和建设投入中，省电力公司承担的贷款占大部分，成为农网建设的责任主体和投入主体。农村电网建设的资金来源，实现了由以前主要靠县乡政府、村集体和农民集资，向主要靠国家基本建设投入和大电网企业投入的重大转变。这既体现了国家逐步承担农村基础设施建设的责任，也体现了大企业的社会责任。

    （二）由城市业务分担农村业务高成本，为创新以工补农、以城带乡的具体途径积累了宝贵经验。1999年农改前，江西农村用电平均价格为1.5元/千瓦时，最高的达到了3.6元/千瓦时。农网改造后，由于降低线路损耗和堵塞管理漏洞，农村电价平均降至0.9元/千瓦时。2003年，通过实施城乡同网同价工作，实现居民用电同价，进一步降低了农村电价水平，目前为0.6元/千瓦时，较“两改一同价”前下降了0.9元/千瓦时。到2007年，除工业类用电外，江西全省居民生活用电、非居民和商业用电、农业生产用电、农业排灌用电均实现城乡同网同价。据统计，截止到2007年底，仅农村居民生活用电和农业生产用电两项同价，就累计减轻农民负担65.24亿元。由于线路长、用户分散、用电规模相对较小，农村电网的供电成本高于城市电网，单纯从成本核算的角度，农村电价应当高于城市电价。城乡同网同价的实质，是“抽城市之肥、补农村之瘦”，在较大区域范围内分摊农村供电的较高成本。这为有效降低农村地区电价提供了体制保证，是典型的以工补农、以城带乡。这启示我们，电信、交通、金融、保险等经营业务跨城乡的行业，如果都能像电网企业一样，在一定区域范围内城乡统筹核算经营成本、统一费率和价格，就可以明显降低农村生产生活费用。

    （三）由大电网企业整合和管理县及县以下供电企业、站所，为创新城乡管理一体化积累了宝贵经验。体制改革前，县设供电局、乡设供电所、村设农村电工，层次过多，管理混乱，“三电”（人情电、权力电、关系电）和“三乱”（乱加价、乱收费、乱摊派）问题严重。按照“两改一同价”的整体部署，到2001年底，江西全部完成了县供电企业股份制改革任务，全省共组建了97个县级供电有限责任公司，其中省电力公司全资子公司5个、控股公司92个（出资比例为：省公司60％，地方政府40％）。同时，撤销原乡镇电管站，建立县公司直管的农村供电所。农电体制改革后，省电力公司承担了对县供电企业的管理责任，发挥大电网的管理优势和技术优势，在较短时间内迅速提升了县供电企业的管理水平和专业技术能力。农村各项事业的健康发展，既需要大量资金支持，也需要管理水平的全面提升。由城市大型企业整合农村相关业务，是提升农村管理水平的有效途径。

    二、在供电领域推进城乡统筹发展面临的困难和问题

    （一）农村电网发展缺乏持续投入。江西农网一、二期改造设计标准低，改造面只有83％，已改造设施的运行时间也已近十年。随着经济社会的快速发展，农村用电需求迅速增长，电网“卡脖子”、过负荷情况十分普遍，加上今年年初历史罕见的冰冻灾害的严重破坏，农网脆弱与缺乏投入的矛盾日益明显。据测算，“十一五”期间，江西全省农网投资需求为61.81亿元。今年冰冻灾害导致江西农网直接财产损失为18.07亿元，资金来源尚未落实。2007年，江西全省农电企业利税总额8.71亿元，仅靠农电企业自身的利润来进行电网再投资，力量明显不足。县公司平均资产负债率高达84.1％，有6家资产负债率超过100％，采用商业贷款的难度也比较大。

    （二）农电管理体制有待进一步理顺。省电力公司作为县供电公司股东，可以增加农电建设资金投入，尽最大可能扶持农电发展。但作为地方股东的县政府，主要靠县供电企业原有的存量净资产解决首期出资资金。出于经济实力和投资回报等原因，县政府对改制后县供电有限公司的后续发展缺乏投入动力，往往不能按照所持股比与省电力公司追加等比例资金注入，限制了县供电企业的进一步发展。

    （三）同网同价工作有待全面完成。目前，江西省城乡工业用电还没有实现同价。我们在广丰、玉山了解到，县域工业用电为0.65元/千瓦时，而上饶市城区工业用电电价仅为0.55元/千瓦时。在江西其他地方，县级电网工业各类用电电价普遍比省级电网电价（不含城市附加费）高6-8分/千瓦时。在县域内生产经营的工业企业承担着更高的用电成本，影响了企业竞争力和投资者的积极性，制约了县域工业发展。调研中，广丰和玉山县领导强烈要求工业用电尽快实现城乡同网同价。

    （四）实施电力普遍服务压力较大。2005年以来，江西省电力公司为促进新农村建设，大力实施“户户通电”工程，已累计投入资金15.88亿元，取得了良好的社会效益。但是，由于“户户通电”工程大多数在贫困地区，用电负荷较少，工程项目的资金回报率较低，通电后的电网运行维护资金严重不足，有些地方的农户虽然通了电，但交不起电费。工程的实施实现了电力普遍服务，但也进一步加剧了县供电企业的经营负担。

    三、进一步推进供电领域城乡统筹发展的建议

    （一）继续加大国家对农村电网建设的投入。虽然省级电力公司对县级供电企业实行重组整合后，会增加对农电建设的投入，但由于农村用电负荷分散，输变电线路较长，单纯依靠省级电力公司难以实现农村电网的持续健康发展。建议沿用一、二期农网改造政策，出台统一的投资和管理办法，各省级电网企业作为项目法人，按照统一规划、统一建设、统一标准的原则，具体负责工程的组织实施。东部省份自筹资本金，中西部省份由中央财政专项资金安排资本金，其余工程资金由项目法人统贷统还，通过出台电价逐步还本付息。

    （二）继续深化农电管理体制改革。目前各地农电管理体制差异较大，大致有四种模式：一是自供自管模式，县级供电企业完全独立；二是代管模式，县级供电企业的资产归县政府，委托省级电力公司进行经营管理；三是股份制模式，县级政府与省级电力公司按一定比例出资组建县级供电股份公司；四是上划模式，县级供电公司为省级电力公司的全资子公司。江西等省的实践表明，从有利于统筹城乡发展、加强农村电网建设、降低农村电价、提高农电管理水平的角度来看，县级供电公司与省级电力公司的资产联系越紧密越好。建议重点推进自供自管和代管县的电力管理体制改革，对已实行股份制改造的县级供电公司存在的问题也应认真研究解决。

    （三）加快推进城乡各类用电同网同价。目前全国范围内还有部分地区未实现城乡居民生活用电同网同价，分类用电同网同价的地区比例更低，离“两改一同价”的既定目标有较大差距。建议综合考虑城乡发展整体情况，经过科学测算，有计划、有步骤地尽快实现城乡各类用电同网同价，实现农村与城市的公平用电，促进城乡协调发展。城乡同价是将农村高于城市的供电成本由城市和农村共同承担，在抬高城市电价的同时将降低农村电价，综合算账并不影响全社会的总体电价。

    （四）对电网企业履行电力普遍服务给予适当扶持。从长远看，需要通过制定法律，将普遍服务的义务赋予特定的企业，通过这些企业去实施普遍服务，以实现政府的公共政策目标。国家也应通过法律和政策，给予实施普遍服务的企业以成本补偿。电力普遍服务是政府公共服务的重要内容，是实现公民公平用电的政府行为。为保证电力普遍服务的顺利实施，建议对电网企业因履行普遍服务义务而付出的经济损失进行科学测算，通过建立电力普遍服务基金等措施，建立科学完善的普遍服务成本补偿机制。

    2008年5月30日

    接续和提升农业产能的中坚力量——关于龙头企业在保障农产品供给中所起作用的观察与思考

    叶兴庆

    一

    以贸工农一体化、产加销一条龙为主要特征的农业产业化经营，是农村改革发展的新生事物。对龙头企业所发挥的作用，一般认为主要是解决农产品销路、提高加工增值度、促进农民增收。实际上，龙头企业在我国农业发展中所起的作用远不只这些。从农业产能的接续和提升看，龙头企业发挥着不可替代、不容忽视的重要作用。

    （一）龙头企业是新产能的直接提供者。向农产品生产环节延伸，是农业产业化经营的新趋势。在以前的“公司+农户”模式中，龙头企业集中在良种繁育、农资供应、产品加工和市场营销环节，对农业生产环节的参与度、控制度较低，仅限于向农户提供投入品赊销、技术指导，通过订单或市场向农户收购农产品。现在，越来越多的龙头企业转向农业生产，兴办独资或合资养殖场、种植场，建立完整的产业链条。例如，福建圣农集团是一家大型肉鸡生产企业，除投资建有种鸡场、饲料厂、屠宰厂外，还投资建有24个现代化规模养鸡场，拥有400多座配有国际先进养殖设备的现代化自动控制鸡舍，年饲养能力达7000万羽，相当于几千个专业养鸡户的饲养能力。又如，我国奶业巨头蒙牛集团规划在内蒙古、北京等地投资建立5个万头奶牛场，其在总部所在地内蒙古和林格尔县建立的万头奶牛场已经投产，所产奶源用于生产特仑苏等高端产品。一个万头奶牛场的产奶能力至少相当于1000户散养户的产奶能力。之所以出现这一新趋势，既与龙头企业为保障终端产品质量安全、不得不对农业生产环节实行直接控制有关，也与龙头企业为保障原料供应稳定、不得不向农业生产环节延伸有关。在主要靠散户提供农产品的情况下，由于信息不对称，龙头企业保障原料农产品质量安全和供应稳定的交易费用过高。只有把原料农产品生产环节变为企业的一个车间，才能控制质量、稳定供应。这一新变化，客观上增加了新的农业产能。

    （二）龙头企业是新产能的重要孵化者。多数加工型龙头企业所需农产品原料主要由散户生产提供。但以鲜活农产品为原料的加工型龙头企业的辐射半径有限，为了在一定地域范围内收购到足够数量的原料农产品，龙头企业有培养更多农户从事所需原料农产品生产的内在激励。主要有两种方式：一是投资建立生产基地，带动基地农户发展相关产品生产。广东温氏食品集团有限公司与清远市政府签订合作协议，在清远市投资建设百万头良种生猪养殖加工基地，以“公司+基地+农户”的运作模式，带动当地生猪养殖业发展。温氏集团已分别在英德、清新、佛冈、阳山、连州等县市建立分公司，总投资10多亿元人民币，建立相应的商品猪苗场、饲料厂、服务部、销售部等。温氏集团还走出广东，在全国19个省（区、市）的近百个县开办了100多家成员企业，在700多个乡镇带动4000多个自然村发展养殖业。二是为农户提供资金支持，解决农户发展生产的瓶颈制约。一些龙头企业与政府、银行联合出资，建立贷款担保公司，通过提供贷款担保扶持规模养殖户发展生产。如新希望集团准备2008年拿出1亿资金与其他机构合作，成立至少10家担保公司，在放大5到10倍的基础上，对那些愿意发展现代农业的农民进行担保放款。通过这两种方式，龙头企业得到了加工原料，农民得到了生产机会，国家得到了农业产能。

    （三）龙头企业还是既有产能的重要维护者。龙头企业除了通过直接或间接方式提供新产能外，还通过多种方式降低生产波动、牵制退出动能、保护既有产能。一是通过保持必要的良种繁育能力以维护基本产能。在传统饲养体系中，种畜种禽大多由农户分散饲养，行情不好时大量同步宰杀，一旦行情好转又要从繁殖后备母畜母禽做起，等到后备母畜母禽长成能繁母畜母禽、生产仔畜仔禽、商品畜禽上市，需要很长周期。在产业化经营体系中，一些龙头企业投资兴建种畜种禽养殖场，行情不好时能保持种畜种禽存栏量基本稳定，一旦市场行情好转，很快就能恢复正常生产。保持种畜种禽存栏量基本稳定，实际上就是在保护基本产能。二是通过保护价收购机制以维护农民积极性。农民积极性是最本源的产能。如果农民没有积极性，一切潜在产能都不可能变为现实产能。一些龙头企业通过建立原料农产品的保护价收购机制，稳定农户生产收益，在市场行情低迷时发挥了托市作用。广东温氏集团自1989年以来实行保护价收购制度，保证与公司合作的农户每只鸡至少可获得1.3-1.5元的利润、每头猪至少可获得45-55元的利润。即使在1998年初受香港禽流感影响最严重时期，公司顶着每天亏损130万元的压力，仍坚持对农户给予适当补贴。三是通过提供农业保险以维护农民抗风险能力。一些龙头企业与政府、保险公司合作，为农户提供保费补贴，引导农民参保，增强了农民抗风险的能力。2007年小麦播种期间，青岛大度谷物有限公司出资33万元，按照每亩3元的标准，为订单农户的10万亩优质小麦统一投保小麦冻害和雹灾商业保险，解除了订单农户的后顾之忧。今年该公司为订单农户提供的保险费用将达100万元。通过以上三种方式，缩短了市场周期，熨平了市场波动，维护了市场稳定。以龙头企业为核心的产业化经营体系，作为一个整体，其抗风险能力比散户强，其稳定性比散户高。

    二

    我国农业发展正面临重大考验。随着工业化城镇化的发展，相当一部分农业产能将因劳力转移、耕地占用、水源短缺、成本上涨而逐渐萎缩、退出。如何使农业产能得到接续和提升，是今后一个较长时期内我国农业发展面临的重大课题。龙头企业在农业产能接续和提升中发挥的独特作用，对调整农业扶持政策的着力点和切入点、探索适合我国国情的农业现代化道路，具有启发意义：

    （一）应借助龙头企业提高农业产能。为提高农业综合生产能力、满足经济社会发展的需要，采取保护耕地面积、加强农田水利建设、促进农业科技进步等措施是必要的，对规模细小、高度分散、兼业经营的广大农户实行多种补贴措施也是必要的。但要注意到，龙头企业向农业生产环节延伸而产生的新农业生产能力、向专业农户提供资金等帮助而培育的新农业生产能力、向专业农户提供多种保障而维护的既有农业生产能力，是建立在市场机制基础上的农业生产能力，因而也是可持续、靠得住的农业生产能力。这种生产能力将发挥越来越重要的作用。应把扶持龙头企业扩大产能，作为提升我国农业综合生产能力的重要抓手。

    （二）应借助龙头企业推进农业转型。随着农业富余劳动力的转移和农村人口结构的变化，我国农业必将经历一场经营规模、组织方式、物质装备等的剧烈转型。一些发展中国家的经历业已表明，这种转型往往并不顺利，因农业萎缩而影响现代化进程的国家不在少数。由于我国这一转型是以小规模分散经营为起点的，转型过程势必更为曲折艰难。龙头企业直接投资兴办的种植场、养殖场，是典型的公司制农业，经营规模大、现代化程度高；龙头企业扶持带动基地农户从事种养业，实现了区域化布局、专业化生产。可以说，龙头企业直接投资兴办的公司制农业和辐射带动的家庭式农业，基本完成了农业的转型过程。应把扩大以龙头企业为核心的农业产业化经营体系的覆盖面，作为推进我国现代农业建设的重要抓手。

    （三）应借助龙头企业落实农业政策。龙头企业接续和提升农业产能、促进农业从传统向现代转型，既是企业追求自身利益的客观结果，也符合国家政策导向。把政府的导向性和企业的自利性结合起来，把政府和企业的共同点作为农业政策的着力点，符合双方的目标和利益。国家支持农产品基地建设、扶持规模经营、推广良种、发展农业保险等政策，如果与龙头企业建设基地、带动农户、统一供种、降低风险等措施结合起来，就能够显著提高双方效率。应把龙头企业作为农业政策的直接扶持对象，作为执行农业政策的重要载体、落实农业政策的重要桥梁。

    2008年9月1日

    我国农业步入高成本时代的应对之策

    孙梅君

    伴随着工业化、城镇化的全面推进，我国农业正经历着一系列重大而深刻的变化。生产成本显著增加，务农种粮比较效益不断下降，成为备受关注的热点话题，也给未来的国家粮食安全和农业可持续发展带来新的挑战。对此，必须高度重视，并积极采取有效的应对之策。

    一、我国农业正步入高成本时代

    2004年以来，我国农产品价格启动了新一轮上涨行情。这种在粮食产量连续4年增产，主要农产品供求基本平衡条件下出现的价格持续上涨，意味着我国粮食和农业生产已开始步入高成本时代。突出表现在：

    （一）总成本明显增加。从国民经济核算宏观数据看，近10年来，农林牧渔业中间消耗年均增长7.6％，近几年增长加快，2004-2007年年均增长率达到12.7％。从农产品成本调查微观数据看，三种粮食（稻谷、小麦、玉米）平均每亩总成本（含劳动力和土地成本）由2003年的377元上升到2007年的474元，年均增长5.9％。平均每头生猪规模化饲养成本2003年为598元，2007年达到1051元，年均增长15％。蔬菜亩均总成本年均增长率也达到了14.6％。预计今年粮食亩均总成本将达到575元，比上年增加95元，增长20％左右。农户饲养一头生猪总成本达到1300多元，比2006年增加77％。

    （二）成本构成发生明显变化。现代生产要素越来越广泛地渗透到农业生产领域，农业外部成本如物质和服务费用支出增长加快、份额提高；随着农业劳动力大量外出以及机械对劳动的替代，劳动力成本在总成本中所占的比重下降；土地流转现象增多，使得土地成本比重提高。2004-2007年，三种粮食平均每亩物质和服务费用年均增长6.4％，占总成本的比重一直稳定在50％以上；近10年来，土地成本年均增长8.1％，所占的比重由10年前的9％上升到现在的17％；而劳动力成本则由10年前的40％左右下降到现在的32％。

    （三）石化工业品投入明显加快。农业越来越依赖石油、机械、化学工业品的投入。2007年每亩粮食化肥支出91元，比2003年增加33元，年均增长12％，预计今年将达到126元，增长38％；化肥支出占总成本的比重由2003年的15％上升到2007年的20％左右。农机作业费用也由2003年的24元上升到2007年55元，年均增长22.9％；农机作业费占总成本的比重也由6％上升到12％。“石油农业”正悄然而至。

    （四）高成本导致粮食和农业效益明显下降。虽然近几年我国粮食等主要农产品价格整体呈上升趋势，但由于生产成本的加快上涨，农业生产效益总体上呈现出下降走势。2007年三种粮食平均出售价格比2004年上涨了8％，而平均每亩粮食生产净利润下降了16％。农业增加值率（农业增加值占农业总产值的比重）也由2004年的59％下降到57％。预计今年粮食亩均净利润约为135元，比去年下降20％，比2004年下降32％，甚至比1996年还低14％。

    二、农业生产高成本的原因及其影响

    农业生产成本提高，成因是多方面的，既有农业外部成本的拉动，也有农业内部成本的推动；既有不利的影响，也有积极的作用。

    （一）高油价推动农资价格大幅度上涨。农业生产资料是构成农业成本的主要部分。受国际石油、铁矿石等能源原材料价格上涨的影响，近几年农资价格居高不下且持续攀升，成为拉升农业生产成本的主要力量。国际原油价格自1999年以来上涨了9倍，近一年就上涨了1倍，铁矿石价格自2003年以来也是连续6年大幅上涨，而我国50％的原油、90％的硫磺、70％的钾肥依靠进口。高油价向下游传导，必然导致农机、柴油、化肥、农药、农膜等农资价格上涨。2007年与2003年相比，全国农资价格总水平上涨36％，今年上半年同比继续上涨20.7％，其中6月份上涨24.4％。据有关部门测算，仅农资价格上涨，每亩粮食生产成本就比上年增加95元。而能源原材料价格高位运行具有持续性。

    （二）农业的机械化、化学化程度加深。我国农业已步入以机械化、化学化为特征的“石油农业”时代，不仅大量使用以石油产品为动力的农业机械，而且大量使用以石油制品为原料的农用化学品。从第二次全国农业普查数据看，2006年末全国机耕面积占耕地总面积的59.9％，比10年前提高17.8个百分点，机播面积占32.6％，提高16.4个百分点；机收面积占24.9％，提高12.9个百分点；农用化肥施用量比10年前增长30％以上。2007年仅化肥、机械作业两项费用就占到粮食生产总成本的30％以上，占物化成本的60％以上。

    （三）农业土地、劳动力要素价格上升。工业化、城镇化一方面导致土地要素价格上升，另一方面也带来农村人口和劳动力结构的变化。当种田一年不如外出打工几天时，农村青壮年劳动力大量向城市转移也就顺理成章。经过长时间、大规模的转移，农业劳动力结构性短缺现象显现，这不仅使劳动力变得更“贵”，也使承包耕地流转变得有“偿”。据农产品成本调查，近三年雇工工价上涨了61％，廉价劳动力优势开始下降；粮食流转地租金上涨了78％，经济作物承包地流转费用更高。随着工业化、城镇化的推进，农业的机会成本会越来越高。

    （四）规模小导致农业成本高。农产品是土地密集型产品，就是说土地面积越大，成本越低。我国人均耕地面积只有1.39亩，劳均耕地面积只有5亩左右，劳均粮食产量只有1400多公斤。一家一户分散的小规模经营，必然导致单位面积的投入成本高、产出效益低。近几年农机作业成本之所以增长很快，原因之一就是由于土地规模小，农业机械投入效益难以充分发挥。“富粮国家”农业生产规模大，规模效益显著。如美国劳均耕地面积是我国的100倍，家庭农场的平均规模已经达到200公顷，大农场达到1600公顷，劳均谷物产量近6万公斤，每亩小麦的机械作业加上燃料动力费用只有30元，而我国则高达60元左右。由于农村人口众多，我国农业小规模经营模式还将长期存在，高成本时代还很长。

    此外，农田水利基础条件差，公共服务水平低，抗灾减灾能力弱，也增加了农业生产成本，影响农业生产效益。

    农业生产高成本，对农业的影响是深刻的。一方面，高成本导致粮食和农业比较效益下降，种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化趋势越来越明显，粮食和农业安全面临的考验越来越严峻。如果没有大的政策举措和机制创新，粮食和农业生产萎缩的风险是存在的。另一方面，高成本也将倒逼农业生产方式转变和农业政策调整。事实上，发达国家在工业化、城镇化推进过程中，也不同程度地经历过农业生产高成本的冲击。如欧盟一些成员国在上世纪50年代就曾出现过农业萧条、食品供应不足问题。在农业规模化、专业化口益加深以及农业技术进步的支撑下，特别是在巨额农业补贴政策的保护下，这些国家的粮食和农业成为了具有国际竞争力的产业，这些国家也成为了重要的农产品出口国。

    三、高成本时代的粮食和农业政策取向

    我国农业正进入高成本时代，农业发展正进入关键转折时期，农业生产方式、经营模式、组织形式正经历剧烈转型。这要求我们必须顺应农业发展变化规律，以确保粮食安全和农业可持续发展为目标，在农业政策方面做出相应安排，加快构建促进粮食和农业发展的长效机制。

    （一）大力推进农业生产的规模化、集约化。实践证明，农业的根本出路在于规模化、集约化。要抓紧研究制定有利于推进农业规模化经营的政策措施。在坚持土地家庭承包经营的基础上，通过健全规范土地流转制度，将土地经营权集中到种粮大户手中。鼓励发展农业专业合作组织，在生产各环节集中作业、连片经营，如现在麦作区展开的统一供种，统一耕种、统一施肥、统一机收，统一病虫害防治等等，形成实际上的规模经营、集约经营。也可以通过扶持培育规模大、有潜力的龙头企业，通过公司+基地+农户的产业化运作模式，推进农产品生产的规模化、集约化。

    （二）大力推广节本增效农业技术。目前我国化肥亩均施用量已是美国的3.5倍，农业用水成本也很高，长此以往难以为继。据报道，“粮食丰产科技工程”自启动实施以来，化肥利用率与灌溉水利用率提高10％以上，农药用量减少约25％，每亩节本增效100元左右。要加大农业科研开发力度，启动实施转基因生物工程，推广良种良法，努力提高粮食和农作物单产水平。大范围推广测土配方施肥、秸秆还田、节水灌溉等先进实用技术；抓紧研究出台鼓励农民增施有机肥的补贴政策，减少对化肥的依赖，促进耕地质量的改善。

    （三）大力提升农业公共服务水平。政府通过提供一般公共服务，可以改善农业生产贸易条件，减轻农民的生产投入成本，提高农产品的竞争力。应积极运用WTO倡导且不设限的“绿箱”政策，抓住财政收入增长较快的有利时机，大力加强农业科研和技术推广体系、各类农业专业合作组织、农业政策性保险、农民培训、生态环境保护、农村小额信贷以及农产品流通设施等方面的建设和发展，改善农业的公共服务，增强农业的综合生产能力和抗风险能力。

    （四）大力支持农业基础设施建设。在耕地面积逐年减少、农村劳动力大量转移，土地、劳动力等要素投入价格逐渐上升的情况下，只有提高土地产出率和劳动生产率才能提高粮食和农业生产比较效益。据河南调查，每改造一亩中低产田，可平均增产300-400斤粮食生产能力。因此，在加大对农业投入的同时，要调整结构、突出重点，重点加强农田水利基础设施建设，加大土地开发整理力度，改造中低产田，建设高标准农田，重点向粮食核心产区倾斜。要加快转变农业发展方式，加快改善农业装备条件，加大对农业机械化的支持力度。

    （五）大力增加粮食和农业补贴。对粮食和农业进行补贴是国际的通行做法，也是由农业的公益性、弱质性所决定的。尤其是在高成本时代，加大对粮食和农业的补贴力度，既是保障国家粮食安全的需要，也是维护国内粮食市场稳定、增加农民收入的需要。美国近几年的农业补贴年均达190亿美元，占WTO允许限额的99.5％。我国2007年农业总产值（按WTO口径计算，不包括渔业和林业）为42574亿元，“黄箱”政策的支持空间为7237亿元，而目前我国对粮食和农业的补贴只有1028亿元，“黄箱”政策的使用率仅为14％，尚有6000多亿元的支持空间。因此，我们可以根据国家财力增长情况，采取多种筹资方式，比如开征粮食消费税，让消费者补贴生产者等，较大规模地对粮食和农业进行补贴。要进一步完善补贴办法，确保务农种粮农民的收益。

    （六）合理提升、逐步理顺粮食价格。价格是调节农产品供求最有效的手段，也是促进农民增收最重要的举措。高成本势必推动粮食价格在一个新的高点达到动态平衡。基层反映，由于国有粮食购销企业仍是主渠道，目前的最低收购价事实上成为一些地方的最高限价。粮价偏低，农民种粮的利润空间在不断缩小。为此，应根据成本上涨情况，适当提升粮食最低收购价水平，使农民得到合理的利润。要更好地利用国际国内两个市场、两种资源，有效运用粮食进出口调节手段，让农民分享到粮食涨价的利益。同时，增加对低收入困难群众的补贴，保障他们的生活不因粮价提升而受到大的影响。

    2008年8月22日

    河南省促进粮食增产农民增收的做法与建议

    介新 欧继忠 王昕朋

    河南地处中原腹地，是我国第一人口大省和第一粮食生产大省。粮食产量已经突破1000亿斤的阶段性水平，占全国粮食总产量1/10。近些年来，河南省认真贯彻中央的决策部署，全面落实各项强农惠农政策，积极促进农业特别是粮食生产稳定发展，不仅解决了近1亿人的吃饭问题，推动了农民收入持续增加，还向省外调出大量粮食和畜产品，为稳定主要农产品市场供应、确保国家粮食安全作出了重要贡献。

    一、粮食增产和农民增收基本情况

    进入新世纪特别是自2004年以来，河南粮食生产连年增产，农民收入连年增加，呈现出增产增收的“双增”局面。

    （一）粮食等主要农产品连年增产。从2004年起，河南省粮食产量连续四年保持增产，2006年生产粮食1011亿斤，成为全国第一个粮食产量超1000亿斤的省份；2007年又增产28亿斤，达到1039亿斤，占全国粮食总产量的1/10强。粮食单产也创下历史新高，2006年达到724斤/亩，比2000年增加118斤/亩。在粮食连年增产的同时，畜产品、棉花、油料等产量也大幅增长，特别是肉类产量由2000年的517万吨增加到2007年的818万吨，占全国肉类总产量的1/10左右。农业连年增产，不仅有效地解决了河南近1亿人的农产品供应问题，还有力地支持了其他省份。据河南省农业厅统计，近几年来每年往省外调出30多亿斤粮食、3000多万头生猪和450多万头活牛。

    （二）农民收入连年增加。2004-2006年，河南全省农民人均纯收入分别达到2553元、2871元、3261元，实际增长速度分别达8.1％、7.5％、12.1％。2007年预计达到3700元，实际增长8％。特别是2006年，农民人均纯收入实现了近10年来的首次两位数增长，不仅比全国平均水平高出4.7个百分点，而且还高出当年全省城镇居民人均收入实际增长速度0.2个百分点，扭转了连续多年农民收入增长速度慢于城镇居民收入增长速度的局面，初步遏制了城乡居民收入差距不断扩大的趋势。

    在粮食连年增产、农民连年增收的同时，农产品加工也得到快速发展。2006年，粮食、肉类和奶业加工能力分别达到3370万吨、490万吨、166万吨，分别比2002年增长27.2％、1.45倍和4.53倍，加工转化率分别达到67％、66％和100％，农业产值与农产品加工业产值之比达到1:1，成为全国最大的粮食加工转化基地、最大的肉类加工基地、最大的速冻食品生产基地，食用菌、味精、方便面和调味品的产量均居全国首位。河南正在由全国第一粮食生产大省向全国第一粮食转化加工大省转变，由“卖原料”向“卖产品”、由全国“大粮仓”向全国“大厨房”转变。

    二、促进粮食增产农民增收的主要做法

    （一）不断强化政策支持。对中央连续几年下发的“一号文件”，都分别出台了具体的落实意见和配套措施，确保中央各项强农惠农政策全面落实。同时，不断加大省级财政对农业生产发展的支持力度，逐年提高农业补贴的范围和标准。在地方财政较为困难的情况下，2005年率先免征农业税，使农民减负增收29.2亿元；2006年又出台了七项惠农补贴，补贴资金达30.45亿元，2007年进一步增加到46.4亿元。2006年全省各级财政用于改善农村生产、生活条件的支出超过300亿元，占财政一般预算支出的1/4左右。

    （二）大力改善农业生产条件。以农田水利基本设施为重点，加强农业基础设施建设，提高抗御水旱灾害能力，农业生产“靠天吃饭”的局面明显改观。2006年，全省农田有效灌溉面积7296多万亩，占耕地总面积的67.5％；旱涝保收田面积5823多万亩，占耕地总面积的53.9％。以国家出台农机补贴为契机，加快推进农业机械化进程。2006年全省农业机械总动力达793.43亿瓦，比2002年增长26.9％，全省最主要的粮食品种小麦耕、种、收等生产全过程基本实现机械化。

    （三）切实加强农业科技支撑。增加对农业关键技术攻关和高新技术研发投入，推动农业科技创新。实施种子工程、植保工程、沃土工程、绿色证书工程、科技入户工程，推广优良品种，普及配方施肥、病虫害综合防治、节水灌溉等农业先进实用生产技术，提高农业科技支撑水平。2006年，主要农作物良种覆盖率达96％以上，小麦、玉米等主要粮食品种的良种覆盖率达到98％以上；农业科技成果转化率达40％，农业科技进步贡献率达45％。

    （四）积极推进农业产业化经营。加强农业生产区域布局调整，在区域内集中成一定规模，带动专业化生产、产业化经营，初步形成了优势明显、特色突出的农产品区域化生产经营的新格局。优质小麦基地规模不断扩大，30万亩以上连片种植的县就有30多个，优质专用小麦种植面积占总面积的65％；沿黄地区的优质水稻基地，豫东、豫西南的优质棉花基地，以及瓜菜、水果、中药材、花卉苗木等基地，都已初具规模。农业产业化组织和“龙头”企业数量不断增多，规模、档次不断提高。

    三、进一步促进粮食增产农民增收的几点建议

    尽管河南粮食生产发展和农民增收取得很大成效，但农业发展整体水平仍然不高，农业生产特别是粮食生产的比较效益仍然偏低，进一步促进粮食生产稳定发展、农民收入持续增加还面临许多困难和问题。特别是作为中部地区的传统农业大省，河南的工业化、城镇化水平与沿海发达地区和全国平均水平还存在很大的差距，经济实力和财政支农能力明显偏弱，“以工促农、以城带乡”的机制尚未真正建立，要巩固和发展来之不易的增产增收局面，还需要国家和有关方面进一步加大支持力度。

    为此，建议：

    （一）进一步加大粮食直补力度。这是提高粮食生产比较收益、调动农民务农种粮积极性最直接的政策措施，其成效已经在近年的粮食增产实践中得到充分体现。要继续坚持、逐步加大对种粮农民直接补贴政策力度，给农民一个稳定的预期；抓紧利用一卡通、一折通等现代支付工具建立农业补贴综合网络，规范操作程序，健全工作机制，构建政策连续稳定、运转规范高效的支持粮食生产长效机制。同时，要进一步完善补贴政策，直补的增量适当向粮食主产区和规模种植农户倾斜，促进粮食生产向种田能手集中和农业先进实用技术的推广应用。

    （二）进一步加大农机具购置补贴力度。这既是改善农业生产条件、提高农业综合生产能力的基本内容，也是粮食主产区大量农村劳动力转移后实现粮食持续增产的必要条件。目前，河南省常年有40％的农村劳动力转移就业，发展农业机械化、保持粮食生产持续增产的任务十分繁重。现有农机具购置补贴与实际需求之间的缺口很大。2006年，河南省新增大中型农机具16890台，而农机购置补贴只有4300万元，实际补贴远远达不到购买价30％的政策标准，有的地方只有购买价的10％左右。要扩大农机具购置补贴规模，增加补贴种类和范围，加大对粮食主产区推进农业机械化的支持力度。

    （三）进一步加大对农民专业合作组织的支持力度。这是提高农业生产组织化程度、增强农业生产抗御市场风险能力的有效途径。河南农业近几年取得增产增收的良好局面，很大程度上得益于近年来各类农民专业组织的快速发展。目前，各类农民专业合作组织虽然有了较大发展，但仍然存在着小而散的问题，急需进一步加强支持。要以《农民合作社法》的颁布实施为契机，加快对农民专业合作组织的资格审核和认证工作，在目前试点的基础上，进一步扩大对粮食主产区农民合作组织的补贴范围，增加补贴项目，增强引导带动能力。

    （四）进一步加快农村市场和现代流通体系建设进度。这是使季节性生产的农产品均匀流入市场，满足消费市场对农产品需求，提高农产品效益和促进农民增收的重要举措。要加快农产品产地批发市场建设，组建诸如国家农产品仓储中心等农产品物流设施，培育壮大各种类型的农产品市场主体，努力形成以批发市场为中心，以集贸市场、连锁超市、便利店、单体零售经营门店为基础，布局合理、辐射力强的全国农产品流通网络。

    （五）进一步加大农村教育培训力度。这既是农业发展的长远之计，也是解决粮食主产区农村较高索质劳动力外出务工后农业生产后继乏人的当务之急。要切实加大农村教育和培训投入力度，大力推进农村实用人才培训工程，扩大新型农民科技培训和新农村实用人才培训工程实施规模，拓展培训内容，加快培养适应现代农业和新农村建设要求的新型农民。要充分考虑粮食主产区农村劳动力外出较多的实际，诸如“十一五”期间国家重点建设1000所县级职教中心等项目应尽可能往粮食主产区倾斜。

    2008年1月14日

    主产区现代粮食流通体系建设亟待加强——黑龙江省农民“卖粮难”调查与建议

    农村经济研究司调研组

    自2007年以来，国际市场粮价大幅上涨，国内成品粮市场价格也呈上涨之势，粮食市场价格和供应受到国内外前所未有的关注和重视。为防止粮食价格过快上涨和供应紧张引发严重通货膨胀、导致社会动荡，各国相继制定了强有力政策措施，努力扩大粮源、增加储备。然而，就在国际市场粮价大幅上涨、国内不断加大粮食生产支持政策力度之际，我国最大的商品粮生产省和粮食调出省——黑龙江省去冬今春却出现了粮价低迷、农民“卖粮难”的“反常”现象。特别是水稻产量占黑龙江全省近一半、商品量占全国8％的黑龙江垦区，市场水稻收购价甚至一度跌破国家制定的最低收购价，最低时粳稻还不到0.7元/斤，严重影响农民增收和粮食生产稳定发展。

    一

    为什么在国内外粮食价格上涨、供应趋紧的情况下还会出现“卖粮难”现象呢？通过调查我们认为，其主要原因在于粮食特别是水稻流通方式不活、收储设施不足和对外运输不畅阻碍了粮食物流畅通，从而导致粮价低迷、农民惜售、粮食大量积压。具体而言，就是由于主产区粮食流通体系存在三个方面的“不适应”：

    （一）僵化单一的粮食流通方式不适应粮食季节性集中生产和常年性均衡消费的需要。粮食生产是季节性的，地处东北边远地区的黑龙江垦区这一特性表现得尤为明显，每年只生产一季秋粮，水稻所占比重相当大。秋粮大量收获后很快就到了农民还清年初贷款和借款的期限，加上农户家庭储粮条件差、损失大以及严冬在田间地头看粮难，大部分农民必须在粮食收获后不久出售。与农民需要在短期内集中售粮截然不同的是，粮食的消费却是常年性的，市场对粮食的需求是均衡的。粮食大量集中倾销进一步加剧了粮食流通压力，使农民在粮食市场中完全失去了主动权，在市场粮价低迷、利益受损时不得不出售，而当粮食市场回暖、价格上涨时却又无粮可售。建三江分局七星农场的一位种植了400亩水稻的农民在座谈时说：“为了及时返还春耕备耕时的贷款，我家的水稻大部分被迫在去年底以0.7元/斤左右的低价卖了，现在价格涨到0.9元/斤以上，却又无粮可卖，这种状况真让人对种水稻感到伤心，如果不是因为稻田基础设施投资过多，早就改种大豆或其他旱生作物了。”

    （二）仓储等粮食流通基础设施不适应粮食生产迅速发展的需要。近几年来，在国家一系列支农惠农政策的推动下，黑龙江省粮食生产迅速发展，粮食总产屡创新高，2007年在遭受严重旱灾的情况下，粮食产量仍然达到将近780亿斤，比2003年增加近300亿斤。占黑龙江省粮食总产量近1/3的垦区增产幅度更大，其中建三江分局2007年粮食产量达到80亿斤，比2005年增加27亿斤。在粮食产量迅速增加的同时，粮食收储等流通基础设施建设却没有得到相应加强，特别是在粮食收购市场化改革以后，由于国家没有直接的粮食收储设施建设投入，多元市场主体投入基础设施建设的积极性不高，致使粮食收储能力建设与粮食生产迅速发展形成巨大反差。在农垦建三江分局区域内，最大收储能力只有30亿斤（其中85％是露天储存，固定仓容只占15％），而该区域内的商品粮多达77亿斤。2007年从秋粮收获上市到当年12月14日，全局仅销售水稻14亿斤，农户有60亿斤余粮待售，当时米厂到库收购价（中等品）却从开秤价0.77元/斤降到0.7元/斤以下。收储能力严重不足不仅导致粮价低迷，还使大量粮食只能长时间堆放在田间地头，既给粮食安全存放带来严重隐患，也让农民因为要连续几个月住在田边窝棚等简易房看粮而遭受零下20-30度严寒的折磨。

    （三）运输等粮食物流能力不适应粮食商品量和省外销售量迅速增加的需要。随着粮食总产量和商品量的快速增长，粮食省外销售量迅速增加，对粮食运输的需求也相应迅速增加。加上产区粮食加工能力低，原粮出省比例高，进一步增加了运输需求。但黑龙江省特别是垦区粮食产区地处偏远，远离销区，铁路直运入关能力十分有限，公路运输和铁水联运又受较高成本限制，阻碍了粮食外运畅通，严重制约着粮食流通能力的提高。以水稻为例，今年黑龙江垦区的建三江、红兴隆、牡丹江和宝泉岭四个分局的产量预计会达到150亿斤上，商品量140亿斤，需要3200个专列才能运完。按300天运输计算，仅这四个分局每天就至少需要配10个专列，现有铁路运输能力根本无法满足。2007年建三江分局通过铁路发运粮食27亿斤，只占待运总量的1/3。产区粮食对外运输受阻，必然会影响到粮食收购的进度和价格，出现农民“卖粮难”自然不奇怪了。

    二

    由上可见，去冬今春黑龙江省在粮食供求偏紧情况下出现的农民“卖粮难”，并不是一时偶然发生的“反常”现象，而是粮食流通体系建设严重滞后的必然结果。在我国粮食种、管、收等生产环市现代化程度和水平最高的地区出现的这种“反常”现象，集中暴露了主产区粮食流通体系存在的突出问题，充分反应了加快建设现代粮食流通体系的必要性和紧迫性。这一问题的出现，已经影响到主产区农民增收和粮食生产的稳定发展，进而将会影响国家粮食安全，必须予以高度重视并及时加以解决。现在离黑龙江省今年秋粮收获只有4个月时间，应当抓紧研究建立现代粮食流通体系，尽快使粮食流通状况有较大的改观，以免重蹈去冬今春的覆辙。为此，提出以下建议：

    （一）积极支持主产区发展新型粮食流通业态，创新粮食流通方式。主产区集中销售现粮的单一售粮方式和传统的粮食物流体系，不仅使农民失去售粮主动权，给粮食收购带来巨大压力，影响农民粮食销售价格，而且.还增加了粮食流通成本，降低了流通效率。据测算，目前黑龙江垦区的粮食流通成本占粮食销售价格的20％—30％，是发达国家的2倍；同等运距所需的流通时间是发达国家的2倍以上。要大力支持水稻期货等现代新型粮食流通业态的发展，形成合理粮食价格，规避市场风险，减少粮食市场价格大起大落给农民带来的经济损失。目前黑龙江垦区已经开始探索建立粮食集并、储存、交易、运输一体化并具有遍布销区连锁经营网络的现代粮食流通企业（有人将其称为“粮食银行”），为农户提供免费存粮和以存粮为抵押发放春耕备耕贷款等综合服务，使农民能够根据市场行情选择有利时机销售粮食，增强售粮主动权，争取卖个好价钱。同时，通过搭建网上粮食交易平台和粮食物流配货、交易管理信息系统，推广粮食散装火车、散装船舶和散装汽车等散粮运输方式（可将运输过程中多次拆包装包的损失由5-7％减少到1％以下），畅通粮食物流信息，降低粮食运输损失，提高粮食流通效率，既能有效抑制成品粮和原粮价差过高，又能让主产区和种粮农民更多分享粮食流通收益。建议金融、财政等部门给予积极支持，特别是加强粮食流通贷款支持，加快现代粮食流通体系建设，适应主产区粮食生产发展对粮食流通的新要求。

    （二）有效整合仓储等粮食流通基础设施的使用和建设，增强主产区粮食收贮能力。这既是缓解主产区农民“卖粮难”的重要举措，也是消除当前粮食安全存放隐患、减轻农民寒冬看粮痛苦的迫切要求；既是维护粮食安全之举，又是改善民生之需。建议以国有粮食购销企业和储备企业为重点，适应粮食流通方式创新的要求，统筹粮食主产区内各类仓储等粮食流通基础设施的使用，通过提高现有设施利用效率来增强收储能力。要将仓储和烘干处理等设施建设向商品粮生产发展较快地区倾斜，适当增加国有储备规模，通过新增储备点和新建储备设施尽快提高这些地区的粮食收购能力和贮存水平。对产区水泥晒场等整晒设施严重不足的问题，应将这类设施建设纳入粮食主产区基础设施建设支持范围，通过以奖代补等方式鼓励引导农民大力新建和扩建水泥晒场，提高粮食产后处理能力，改善贮存条件，减少粮食产后损失，确保粮食贮存安全。

    （三）切实改善主产区粮食运输条件，畅通粮食物流渠道。铁路运力紧张，公路和铁水联运成本过高，加上收粮运粮又正逢全年煤电油运最紧张的时节，使粮食对外运输更加困难，成为主产区加快粮食物流速度、提高粮食流通能力的重要“瓶颈”。从保障国家粮食安全的大局出发，建议进一步加大对主产区粮食外运的支持力度，切实纳入国家铁路运输重点保障范围，除了继续实行特别运输基金补贴等优惠政策外，还要在铁路战略装车点、集装箱受理站等运输设施建设上予以重点支持，在请车、配车等运力调度安排上予以重点保证，确保铁路外运这一主通道的畅通。同时，要抓紧研究制定将粮食纳入农产品运输“绿色通道”的具体办法，加快现有粮食装卸基础设施改造和陆海联运节点建设，推动多种运输方式有效衔接，提高粮食综合运输能力，降低运输成本。

    2008年6月13日

    县域经济实现跨越式发展——如皋县域经济发展情况调查（上）

    农村经济研究司调研组

    县域作为我国经济社会功能比较完备的基本单元，在国民经济和社会发展中具有举足轻重的地位。据有关方面统计，全国县域所占国土面积达94％，人口达70.9％，GDP达55.15％。县域经济的发展，不仅是解决“三农”问题的根本途径，也是国民经济发展的重要基础和维护社会稳定的可靠保障。近些年来，地处长江北岸、经济基础较为薄弱、号称“南通小六子”的江苏省如皋市，认真贯彻科学发展观，以沿江开发为契机，大力推动工业化、城镇化和农业现代化，经济增长速度持续加快，产业结构持续优化，基本竞争力持续提升，呈现出全面发展的良好态势。

    一、县域经济整体——发展又好又快

    这是如皋县域经济实现跨越式发展最突出的标志。主要表现在三个方面：

    （一）县域经济总量持续快速增长。自2003年以来，如皋经济连续五年实现快速增长，GDP和财政收入持续跨入新台阶。2007年，GDP达225.1亿元，是2002年的2.56倍，年均增长17.2％，增长速度连续五年居南通市第1位，在江苏省排名从第22位上升到16位；财政收入27亿元，在江苏省排名从第21位上升到14位；其中一般预算收入11.5亿元，财政综合水平在南通市居第1位，分别是2002年的4.1倍和3.7倍，连续四年被省政府表彰为财政收入上台阶县（市）。2008年上半年，GDP达125.58亿元，比2007年增长15.4％，增长速度在南通市列第2位；财政收入完成19.12亿元，其中一般预算收入完成8.03亿元，比2007年分别增长52.5％和增长52.4％，增长速度在南通市列第1位。

    （二）县域经济结构持续快速优化。产业结构调整速度快、效果好。一、二、三次产业的增加值在GDP中所占比重，从2002年末的22.6％、42.7％、34.7％，调整到2007年末的11.4％、54.4％、34.2％。在产业门类结构不断优化的同时，各产业内部特别是工业内部的投入产出结构日趋合理。在2007年205亿元的全部工业投入中，规模工业投入占82.9％，比2002年提高了25个百分点；规模工业产值占全部工业产值51％，比2002年提高了10.7个百分点。此外，所有制结构也不断完善，特别是引进外资速度持续加快。2007年，注册外资14.05亿美元，实际到账7.6亿美元，分别是2002年的37倍和48倍，到账外资持续四年实现翻番。

    （三）县域经济效益持续快速提升。在粮食生产稳定发展的同时，高效农业规模化快速推进，规模种植面积占总种植面积的53.7％，生猪、家禽规模养殖率分别达53.1％和95.6％，高效农业面积和规模化水平在南通市列第1位，在江苏省也名列前茅。2007年实现农业生产总值48.89亿元，农业增加值26.34亿元，分别比2003年增加11.21亿元、5.56亿元，粮食总产量达69.7万吨，创历史新高。工业特别是规模工业的产值、销售和利润均连年实现大幅增长，并呈现销售增长速度快于产值增长速度、利润增长速度快于销售增长速度的好势头。2007年规模工业产值510亿元，年均增长速度超过45％；完成规模工业销售490亿元，年均增长46％；实现规模工业利润23亿元，年均增长超过60％。2008年上半年，规模工业产值、销售和利润同比分别增长79.9％、93.9％和165.4％。

    二、县域经济发展缩影——桃园镇实现历史性跨越

    位于如皋中部的桃园镇，是由桃园乡和马塘乡在2000年合并建立的。这个面积只有58平方公里、人口只有4.6万人、曾经被认为是如皋经济社会发展最落后的乡镇，经过建镇以来七年多的不懈努力，彻底打破了经济基础薄弱、环境建设滞后、发展陷入停滞等重重不利因素的制约，经济社会发展不断取得新突破，成为如皋经济社会又好又快发展的典型缩影。

    （一）经济总量快速扩张、经济结构快速优化，经济实力跃上新台阶。2007年，全镇GDP达6.65亿元，是2000年1.65亿元的4倍多，年均增长22.03％；财政收入3025万元，是2000年297万元的10倍多，年均增长39.15％。在经济总量实现快速扩张的同时，产业结构不断趋向合理，工业特别是规模工业迅速增长，成为经济增长的主导产业。2007年，企镇实现工业总产值38亿元，是2000年的近13倍，年均增长43.31％；其中规模工业产值12.8亿元，是2000年的近50倍，年均增长74.48％。在如皋20个乡镇的目标管理考核中，桃园镇近两年连续居第2位。

    （二）镇村环境明显改善、要素吸纳能力明显提高，发展基础提到新水平。在2000年建镇时，桃园镇是如皋23个乡镇中唯一一个没有集镇的镇。通过七年多的努力，桃园镇不仅从无到有新建了一个商贸和生活功能较为齐备的新型卫星镇，而且还为满足人民群众文化体育生活需求，在全如皋率先建成中心休闲广场、文化体育广场和环河景观带的基础上，所有农村集居区都建立了集体育健身、书报阅览、农资供应、警务服务等功能于一体的村居公共服务中心。如今的桃园镇，拥有20多公里的“四横四纵”骨干道路网络，绿化面积20多万平方米、路灯300多盏、各类公共建筑面积近百万平方米。优美的镇村环境已经成为桃园镇经济社会发展的重要优势资源，不仅吸纳了多个产销两旺的规模企业，而且还为农民进镇经商、兴业、务工搭建了良好平台，为全镇经济持续快速发展提供了强有力的支撑。

    （三）发展成果不断惠民、小康进程不断加快，和谐社会建设取得新进展。桃园镇从与广大农民密切相关的实事入手，充分发挥政府投入的引导作用，大力兴办各类社会事业。近年来，在不向群众集资一分钱的情况下，修建100多公里的通村硬化达标公路，疏浚8条三级河和64条四级河道，改造20座危桥，自来水普及率达98％，农户三格式无害化厕所改造率达85％，有线电视入户率达65％。在不要学生家长赞助一分钱的情况下，新建中心幼儿园、小学教学楼、中学实验楼，创建成江苏省教育现代化镇。2007年，在江苏省以镇为单位衡量全面小康社会建设进度的18项指标中，桃园镇有口项已经达标。随着生产生活条件的切实改善，干群关系不断密切，广大人民心齐气顺，社会和谐成为桃园镇经济社会更好更快发展的强劲动力。

    三、县域经济发展引擎——沿江经济步入快车道

    2003年以来，如皋根据江苏省委、省政府新一轮沿江开发重大战略部署，依托长江黄金水道和岸线的优势，坚持科学开发、和谐开发、统筹开发，沿江地区实现了“一年大变、三年突变、五年巨变”，成为县域经济发展的重要增长极。

    （一）沿江地区经济高增长成为县域经济发展的火车头。五年来，沿江地区主要经济指标始终保持45％以上的增长速度。2007年，沿江地区GDP达97.91亿元，工业产值431.6亿元，财政收入11.56亿元，分别占整个如皋的45.1％、38.5％、42.7％，分别是2003年的7.6倍、10.2倍和9.1倍。其中如皋港区GDP由2003年的4.2亿元增长到2007年32亿元，年均增长66％；财政收入由2003年2986万元增长到2007年2.73亿元，年均增长74％。2008年上半年，大沿江开发各主体单位完成到账外资占如皋90％以上，重大项目占80％以上，规模工业产值占70％以上，财政收入占近60％。

    （二）沿江地区产业大发展成为县域经济结构优化升级的推进器。沿江开发形成的大产业推动整个如皋产业加速优化升级。在如皋港区已建和在建的173个项目中，1亿元以上项目34个，1亿美元以上项目9个。目前，沿江地区已经初步形成四大支柱产业，即以投资49.6亿元的熔盛造船项目和投资40亿元的海工平台项目为代表的船舶修造及配套产业，以投资2.5亿美元的德源高科功能性表面活性剂项目为代表的化工产业，以投资292亿元的沙钢冶金物流加工配送中心项目和投资1.2亿美元的公用码头项目为代表的现代物流业，以投资1.5亿美元的韩国高丽来湿地公园为主题的生态旅游业。其余各镇主动融入沿江大开发，接受沿江地区优势产业辐射，引进先进制造业项目占制造业项目比重达到85％，轻重工业比重调整到39:61。

    （三）沿江地区开放水平快提升已成为县域经济发展的新动力。从2003年到2007年，港区累计到账外资17亿美元，注册外资19.2亿美元。在高平台、高起点上的沿江地区开放带动整个如皋对外开放水平的大提升，从2003年到2007年的五年间，如皋累计完成工商注册外资43.75亿美元、实际到账外资19.62亿美元，其中2007年完成14.05亿美元和6.8亿美元，是2003年的37倍和48倍，总量、增幅和项目单体规模均居南通市第一；进出口总额五年累计21.5亿美元，2007年达到7.6亿美元，是2003年的4.8倍。对外开放水平的迅速提升，为充分发挥内外“双轮驱动”效应、推动县域经济持续大发展提供了新动力。

    四、县域经济发展后劲——自主创新能力显著提高

    这是如皋县域经济实现跨越式发展的重要举措，也是今后如皋经济持续快速健康协调发展的重要依托。近年来，如皋应用高新技术和先进适用技术，大力改造传统产业，加快发展具有如皋特色的高新技术产业，建立健全政府引导下的以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的科技创新体系，科技进步和自主创新能力明显增强。

    （一）企业科技研发体系健全，自主创新能力明显增强。通过企业技术中心建设，增强企业在科技创新中的主体地位，提高企业创新效率。目前，如皋销售额3000万元以上企业基本都建有研发中心或技术中心，销售额在1亿元以上企业基本都建有科技创新中心。不仅研发新产品、推动高新技术产业发展，还积极参与产品行业标准、国家标准乃至国际标准的制定。2007年，高新技术产业企业114家，产值115多亿元，同比增长67.4％；九鼎集团、神马电力科技、思源电器等一批重点企业成为制定或参与制定国家行业标准的单位。2008年初，神马电力科技有限公司承担的高压、超高压、特高压支柱复合绝缘子项目获得省科技专项资金支持，熔盛重工建成了省级船舶工程研究院和焊接理化工程技术中心、生产设计工程技术研究中心。

    （二）科技成果转化应用速度加快，科技贡献率明显提高。通过大力推动重点企业与相关高校及科研院所开展紧密合作，加快新产品开发和科技成果转化应用的速度，全面提高经济发展科技含量。2007年，如皋工农业科技进步贡献率分别达到45.5％和55.6％，都超过全省平均水平。其中，申请专利1411件，建成南通市级工程技术研究中心12家，申报科技项目363项，发明专利申请量、增幅均居南通市第一位。值得一提的是，轮胎集团全钢子午线工程胎系列产品的研究开发项目获省科技进步二等奖。2008年上半年，又推动企业与全国109家高校、科研院所建立产学研关系，签订科技人才、技术合作协议429项。

    五、县域经济发展成果——城乡一体化进程全面提速

    如皋县域经济的跨越式发展，极大地增强了统筹城乡发展的能力。随着强农惠农政策力度不断加大，农业增效、农民增收、农村发展的步伐不断加快，城乡一体化进程不断加速，成为如皋县域经济发展惠及人口最多、影响范围最广、发挥作用最大的成果。

    （一）发展规划全面覆盖，城乡发展规划一体化进程加快。缩小城乡发展差距，加快城乡一体化进程，首先要加强农村发展规划，通过城乡规划一体化引领城乡发展布局、推动城乡一体化进程。近年来，如皋以规划全面覆盖城乡为目标，在高起点编制完善城市总体规划、产业规划、城镇布局规划、工业集中区规划等全面发展规划的同时，编制了333个村（居）的村庄建设规划和聚居化修建性详规，把规划覆盖到广大农村地区，使城市和农村规划无缝对接，初步形成了总体规划、专项规划、详细规划三者相融相通的城乡规划体系。

    （二）基础设施统筹建设，城乡发展条件一体化进程加快。统筹基础设施建设，促进城乡共建共用。加快农民聚居化和小城镇建设步伐，农村居住条件明显改善。截至2007年底，已累计开工建设452个农民聚居点，有19253户农民入居；小城镇路网框架、基础设施和生产、生活配套设施基本形成。加快农村路桥建设步伐，农村交通条件明显改善。从2003年到2007年的五年间，新建通村硬化道路1850公里，维修县乡公路178公里，改造危桥470座，客运班车通村率达97％以上。加快整治农村环境，农村环境条件明显改善。三、四级河道全部得到疏浚，农村绿化覆盖率由11.5％提高到20％，基本建立起“户集中、组保洁、村收集、镇转运、市处理”的生活废弃物收集处理体系。

    （三）发展成果普惠共享，城乡社会事业一体化进程加快。不断增加教育、文化、卫生等公共服务和社会保障投入，并更多地向农村倾斜，农村的公共服务和社会保障越来越近、越来越好。城乡基本普及了高中教育，建成了江苏省教育现代化先进县（市）。镇文化站、村文化活动室全面建成，村公共服务中心实现“村村有”。新型农村卫生服务体系基本建成，农村社区卫生服务站437家，行政村覆盖率100％，新农合参合率99％。农民最低生活保障实现全覆盖，补助标准140元/人·月。农村五保户供养标准不断提高，集中供养率超过70％。被征地农民实现了逢征必保、即征即保。农村社会养老保险发展迅速，覆盖率已达73％。

    （四）就业创业体系健全，城乡居民增收一体化进程加快。这是城乡一体化进程加快最明显的标志。近几年来，如皋从健全城乡居民就业创业体系入手，通过畅通城乡居民增收渠道促进城乡居民收入一体化进程。到2007年，农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入分别达到6010元、13500元，年均实际增长12.6％、15.2％，增长速度连续五年在南通市居第一位。农民就业培训和创业体系不断健全，转移渠道不断畅通，创业稳定性不断增强。五年新转移农村劳动力64692人，新增个体工商户39482户、私营企业15999家。高效农业规模化进程不断加快，农业效益明显增加。仅2008年上半年，市、镇、村级农业园区分别新增12家、56家、375家（含在建），30万元以上的农业项目新增493个，投资总额15.45亿元。

    2008年10月17日

    推动县域经济又好又快发展的探索——如皋县域经济发展情况调查（下）

    农村经济研究司调研组

    如皋县域经济实现跨越式发展的五年，正是如皋深入学习实践科学发展观的五年。从如皋五年来的发展历程看，县域经济的又好又快发展，也正是如皋深入推进思想解放、正确分析自身形势、牢牢把握发展机遇、不懈努力奋进的结果。归纳起来，如皋以学习实践科学观推动县域经济又好又快发展的探索主要有四个方面。

    一、坚持高点定位，走快速发展之路

    这是经济欠发达地区实现跨越式发展的必由之路。五年来，如皋在思想大解放中找准高目标，在制定完善规划中把握住发展机遇，使一些看似高不可攀、遥不可及的发展目标一个一个地变成现实。

    （一）深入推进思想解放，破除了经济欠发达地区不能快速发展的思想束缚。解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝，更是欠发达地区加快发展的有力思想武器。如皋围绕学习实践科学发展观的新要求，在深入推进思想解放的基础上，通过将外面专家“请进来”和当地干部群众“走出去”等方式，帮助广大党员干部开阔眼界、拓宽思路。多次邀请国内的专家学者授课，先后组织镇党委书记赴美国、欧洲、新加坡、澳大利亚培训考察，组织镇长赴复旦大学、同济大学学习，组织村党组织书记赴韩国、华西村考察，组织中青年干部赴上海、昆山、温州、张家港等培训。思想大解放和眼界大拓展，消除了广大党员干部加快发展的畏难情绪，打破了以现有资源确定发展速度的陈旧观念，为跨越式发展打下坚实思想基础。

    （二）科学分析发展形势，制定了“学赶张家港、建设新如皋”的发展高标杆。从发展条件来看，如皋人口多，资源相对贫乏，经济发展起点较低；但随着经济全球化和区域经济一体化的加速推进，经济发展的动力从投资驱动为主转向创新驱动为主，发展的要素支撑从物质资源为主转向人力资源为主，这给欠发达地区吸聚更多的外来资源推动持续快速发展创造了条件。从发展机遇来看，江阴长江大桥的建成和苏通长江大桥的开建，特别是2003年江苏省实施沿江大开发战略，对地处长江入海口北岸、拥有48公里长江黄金水道和有17.2公里深水贴岸、微冲不淤黄金岸线的如皋，不仅能推动沿江经济和港口经济的快速发展，而且有利于全面承接上海、苏南、珠三角以及国际制造业转移。为此，如皋果断作出“学赶张家港、建设新如皋”的发展目标，不失时机地设置高目标，激发了加快赶超的精神，形成了加快发展的浓烈氛围。

    （三）及时完善发展规划，引领县域经济进入又好又快的发展轨道。确立了快速发展目标后，如皋立即着手组织编制和完善发展规划。经过深入调研和论证，2003年6月中旬，如皋在江苏省沿江15个县（市）中第一个编制完成通过专家评审的沿江开发总体规划，为推动沿江开发、促进县域经济的跨越式发展提供了行动指南。此后，根据发展形势不断完善规划。2005年，将发展成世界一流船舶制造基地的船舶修造及机电配套业产业，长江中上游进出物资的储存、中转基地的综合物流业，以及冶金、石油、精细化工以及高新产业的发展纳入规划，使昔日的沿江荒滩变成县域经济的增长极、快速发展的示范区。2006年，又对如皋城市建设和产业布局规划进行完善，把整个如皋纳入沿江项目承载范围。通过及时编制和完善发展规划，如皋沿江地区开发和内陆腹地发展互相呼应、互为补充，使整个如皋县域经济的发展都纳入跨越式发展的快车道。

    二、坚持“双轮”驱动，走强势发展之路

    这是县域经济发展迅速取得成效的关键举措。为将高标准的规划变成经济快速发展的现实，如皋在充分利用自身各种发展资源的同时，抓住世界生产要素优化重组和国内经济发达地区产业梯次转移的有利时机，积极引进外资和国内民间资金，并以项目建设为突破口，重点做大强势产品和强势产业，迅速提升产业水平和层次。

    在发展资源聚集上，通过创新招商引资方式，实现外资和民资“双轮”驱动。按照增量型、吸纳式发展的要求，把招商引资作为借力发展的突破口，全面创新招商引资的理念、方式、层次、主体和领域，全面聚集推动县域经济发展的资源和要素。通过从招商引资向挑商选资观念的转变，加强与世界500强和国内100强企业合资合作，引进产业关联度大、技术层次高、市场覆盖面广的龙头型、基地型大项目和金融、物流等生产服务性项目。通过从引资向引资、引智、引才的转变，增强科技创新能力。通过从注重第二产业向第一、二、三产业并重转变，把引进外资与提升产业层次结合起来，促进项目农业、先进制造业和现代服务业发展。从全员招商向重点产业、行业招商转变，优化招商服务、加快成果转化、提高招商效率。从2003年到2007年，如皋累计完成到账外资14.71亿美元，其中2007年达7.6亿美元，是2002年的52倍。2007年引进如皋以外的民间资金81.1亿元，民营经济入库税金的总量和所占比重在南通市分别居第二位和第一位。外资和民间资金的大量注入，特别是熔盛重工、上海轮胎等一批旗舰型、基地型项目进驻如皋，为县域经济发展注入强劲动力。

    在发展战略实施上，通过推进重点项目，尽快形成发展带动力。坚持以项目建设为中心，以龙头型、基地型重大项目推进产业集聚发展，带动县域经济加快发展转型。建立四套班子领导挂钩联系重点项目推进体系，建立完整的项目建设工作链，加大对重点项目的服务协调力度，为企业提供项目审批一条龙、落地开工建设投产全过程、围墙内外全方位的服务，推进资金、技术、人才等各类生产要素向优质企业集中，迅速打造一批单体规模大、科技含量高、经济效益好的亿元级企业。建立高新技术园区，搭建科技创业服务平台，促进企业与对口院校和职业学校之间的人才、技术交流，吸引科研院所、高等院校建立分支机构或共建研发机构，加快引进科技含量高、污染少、附加值高的现代新兴产业，引导和帮助企业引进培养技术、经营、管理人才，增强对新技术的应用能力，改造提升工艺水平。坚持集约开发，集聚发展，以大企业引导大集聚，推动各类要素向优势企业发展，到“十一五”期间可基本形成船舶产业板块和石油重工以及精细化工两个500亿产业板块，初步奠定以两个500亿板块为龙头、四个200亿产业为支柱、五个100亿板块为基础的块状经济发展格局，为县域经济发展再上新台阶奠定坚实基础。

    三、坚持环境先行，走持续发展之路

    这是县域经济健康发展的重要保障措施。如皋充分利用经济发展起点相对较低、生态环境保护相对较好的后发优势，认真吸取经济较发达地区的经验教训，避免走“先污染、后治理”的高成本发展道路，将改善提升县域环境、促进资源集约节约利用、推进节能减排作为实现经济持续快速发展的基础性工作。

    （一）多管齐下改善综合环境。以创建国家级生态示范区为契机，大力推进城乡综合环境建设。投入145亿元进行旧城改造、城市路网、城市绿化、雨污分流管网建设，使城市绿化覆盖率达38％，污水处理率达80％以上，城市环境焕然一新，经济辐射带动力和竞争力大大增强。推进农村环境综合整治，投入3.3亿元疏浚所有河道共计2291公里，形成了“底清、面洁、线畅、坡绿、岸净”的水环境，建立“户集中、组保洁、村收集、镇转运、市处理”的垃圾处理体系，全面推进河道、田园、道路、庭院绿化，农村绿化覆盖率达20％，农村生活环境明显改善，产业吸纳、集聚能力明显增强。

    （二）积极促进集约和节约利用资源。以推进工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中的“三集中”为重点，严把项目投资规模和强度，鼓励企业向空中要地，引导中小企业进入标准厂房，提高建设用地使用率。仅沿江地区通过推进农民集中居住、关闭砖瓦窑、依法回收企业征而未用的闲置土地、围堤造田等措施就腾出土地15200多亩，不但满足了耕地“占补平衡”的要求，还为下一步发展留下了允足的空间。严把岸线使用的投资强度和投资方向，坚持深水深用、浅水浅用，把最优质的资源配备给最好的项目。同时，积极推进港口和腹地联动开发，实施内港池工程，延伸腹地利用的深度，既提高了岸线利用的水平和效益，又腾出沿江经济发展容量，提高了经济发展承载力。

    （三）大力推进节能减排。坚决对环保不达标的企业进行整治和关闭，淘汰高能耗、重污染项目，关闭小土窑、立体窑463座，化工企业38家，通过调整产业结构实现节能减排。推进清洁生产，发展循环经济，实行建设项目和环保工程同步配套，污染集中控制、集中整治，已有28个工业企业通过清洁生产审计，18个工业企业和园区通过ISO14000环境管理体系认证，城区工业污水处理率达到100％、生活污水集中处理率80％以上，通过提高技术含量实现节能减排。建立独立的环境保护局和安全生产监督管理局，加强对环境监督管理，严格落实环保“三同时”制度，通过强化管理实现节能减排。2007年，实现减排COD800吨、二氧化硫100吨，万元GDP能耗同比下降1.7％。

    四、坚持城乡统筹，走协调发展之路

    这是县域经济实现全面发展的重要途径。如皋认真贯彻落实中央统筹城乡发展的基本方略，坚持“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，积极探索“以工促农、以城带乡”的实现途径，通过工业化、城镇化、聚居化的互动并进，推动农业增效、农民增收和农村社会和谐，让广大农民共享改革发展成果。

    在推动农业增效上，借助工业化经验推进农业发展方式转变，加快现代农业建设。借鉴迅速推进工业化的成功经验，建立健全高效农业规模化组织体系，积极扶持农民专业合作组织，培育农业龙头企业和专业市场，大力发展项目农业，全面提升农业发展的质量和效益。近几年来，在农民专业合作组织发展规划的引导下，在每年1000多万元财政奖励资金的带动下，产业化龙头企业、农村种养大户和返乡创业能人等市场主体，围绕当地主导产业和特色产品组建了282家农民专业合作经济组织，参加合作组织成员达35085户，推动外向型果蔬、优质畜禽、花卉苗木和高效桑茧这四大高效特色产业发展，成为提高农业组织化水平、带动农业结构调整的主导力量。2007年，如皋农业生产总值达48.89亿元，农业增加值26.34亿元，分别比2003年增加11.21亿元和5.56亿元，高效特色农业的面积和产值所占比重都超过了一半。

    在推动农民增收上，围绕提高农民分享工业化、城镇化成果的能力，加快增收致富步伐。充分利用各类职业学校和培训机构，搭建综合培训平台，全面加强农民就业技能和综合素质培训，提高农民向高端市场、高端技术和高端行业转移就业能力，促进就业增收和加快由农民向市民的转变。目前，如皋农民工资性收入占总收入的比重超过60％，其中仅对外劳务输出就达1万多人。围绕发展农村经济这条主线，大力打造农民创业平台。积极发展村级特色产业集中区，鼓励农民参与工业标准厂房建设，为农民创业提供载体，已完成100个村级特色产业集中区规划。努力搭建银企合作平台，开通创业小额贷款绿卡通道，鼓励建立创业担保机构，为农民创业化解资金瓶颈。加强创业辅导，强化信息服务，全面优化农民创业环境。在一系列就业创业举措推动下，农民收入实现迅速增长。2007年农民人均纯收入达到6010元，年均实际增长12.6％，增长速度连续五年在南通市居第一位。

    在推动农村社会和谐上，以新农村建设为抓手，提高农村公共服务和社会保障水平。近几年来，特别是全面推进新农村建设以来，如皋在将城市基础设施、功能配套和社会事业不断向农村延伸的同时，还以新农村建设中的几件实事为载体，加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件，健全农村社会保障体系，使公共财政覆盖农村的范围不断扩大、力度不断增强。农村通达工程已完成通村硬化道路1850公里，改造危桥470座；一池三改工作走在全省前列，有线电视入户率明显提高；公共卫生体系逐步健全，新型农村合作医疗参合率达98.5％，通过了江苏省农村初级卫生保健先进县（市）验收。在全省范围内率先建立以农村居民最低生活保障和“五保”供养制度为基础，临时社会救济、特困户大病医疗救助为补充，各项政策优惠相配套的农村社会保障体系，并在苏中苏北地区率先启动以财政资金引导农民参加的农村社会养老保险。

    2008年10月17日

    扶贫开发是拉动内需的重要内容

    黄黔

    当前，扶贫开发对促进贫困地区农林牧业发展，修复生态，扩大就业和拉动内需具有重要意义。现根据近期调研，将有关新形势下扶贫开发的一些研究和建议报告如下。

    一、新时期扶贫开发的任务和对象

    （一）扶贫开发的任务。改革开放以来扶贫开发基本解决了我国农村的温饱问题。新世纪以来我国进入全面建设小康社会的新阶段，但地区差距和城乡差距仍在持续拉大，消除农村的地区性贫困成为我国现代化面临的重大课题，成为新形势下扶贫开发的主要任务，也是当前拉动内需的重要内容。应加大扶贫开发投入，一方面利用贫困地区特色资源发展特色产业，在贫困地区推进工业化和城镇化；另一方面针对不同生态区农村的实际情况，引入资金、技术和管理等新的生产要素，因地制宜地发展农林牧渔业，争取在一个不长的历史时期内从根本上扭转我国贫困农村的落后面貌。我国已建立市场经济体制，但中西部农村仍然处在从半自然经济向市场经济过渡的进程中。扶贫开发项目的运行既要采用市场机制，又要适应半自然经济现状，促进贫困农村逐步向市场经济过渡。

    （二）扶贫开发的对象。我国正全面建立农村最低生活保障制度，农村贫困群体的温饱将由此得到保障。2007年农村低保总人数3452万人，农村贫困人口1479万人，低收入人口2841万人，低保对象与扶贫对象交叉重合，需要适当区分。目前农村的温饱问题已经是少数的个体性贫困问题，可依靠农村低保解决，应落实到户；而产业发展不足是地区性贫困问题，只能依靠扶贫开发解决，要落实到村组。低保、直补和扶贫是消除农村贫困的三项相互补充又缺一不可的根本措施。目前欠发展地区需要扶助才能在市场经济中立足发展的农村人口大体占农村常住人口的1/3，约2-3亿人，除了没有劳动能力的以外，都应是扶贫开发对象。

    （三）重新制定贫困线。我国按1985年12种食品物价水平和每人每天至少需要2100大卡热量的生理要求，配合其他必要需求，确定了农村贫困线，这是温饱贫困线，经适当调整可用于农村低保上作；为适应新时期扶贫开发任务还需要制定农村小康建设贫困线。

    联合国2000年提出每天收入或消费1美元的贫困线。世界银行评估2005年购买力平价，认为计算GDP时3.45元人民币相当1美元，计算农村贫困人口时4.08元相当1美元（不同类型商品购买力平价不同），2005年1.25美元相当2000年1美元，因此世行的网上软件给出2005年中国农村贫困线为1862元，农村贫困人口1.98亿人。应当看到，适当提高扶贫开发的贫困标准，有利于在国际上客观地描述我国是发展中国家的现状，有利于我国全面建设小康社会，有利于从根本上扭转我国农村地区的落后面貌，有利于拉动内需，促进就业。

    在统计上，农村居民总收入包含了农户家庭经营和农民家庭生活两个方面，与市场经济中的个人所得不对应；人均纯收入仍包含了扩大再生产部分，而且用实物计算不能反映从半自然经济向市场经济过渡。建议采用农村人均消费支出作计算依据，按2005年价格，人均消费1500元（其中现金消费不少于1000元）作为我国农村小康建设贫困线。根据农村住户调查估算，2005年消费在小康建设贫困线以下的有2.05亿人。当年甘肃农村人均消费1820元，其中实物消费524元；贵州农村人均消费工552元，其中实物消费457元。农村小康建设贫困线不是救助标准，而是在一个可以确切规划的时期内制定的我国消除农村地区性贫困的奋斗目标，符合中西部农村实际情况。应当说，这离东部发达地区城乡一体化目标还存在着巨大的历史性差距。

    二、划分贫困片区，制定扶贫产业规划

    在我国工业化和城市化进程中，农村人口将逐渐减少，但是国土的大部分仍然是农村或保持自然状态。许多国家在现代化过程中经历了农村凋敝和生态退化，我国必须避免类似现象发生。应认真组织力量，以自然生态区划、灾害分布、农林牧渔业产业区划为科学依据划分贫困片区，按照贫困片区制定扶贫产业规划，加大投入，认真实施。

    （一）划分贫困片区的初步想法。这里用2005年592个扶贫重点县的2.01亿农业人口为样本粗略分析我国农村贫困人口的分布概况。按照划分扶贫重点县的政策目标，扶贫重点县的贫困人口约占全国贫困人口的60％。在调研中感到，扶贫重点县内大约60％的农业人口在小康建设中需要给予扶助。

    据初步研究，592个扶贫重点县农业人口大体可分为以下8个片区。岩溶地区（涉及8省区市），县数约占27％，农业人口约占32％；黄土高原区（涉及7省区），县数约占21％，农业人口约占15％；蒙新草原区（涉及3省区），县数约占9％，农业人口约占5％；青藏高原区（涉及5省区），县数约占4％，农业人口约占2％；秦巴山区（涉及4省），县数约占7％，农业人口约占9％；横断山脉区，县数约占6％，农业人口约占4％；中部山区，县数约占12％，农业人口约占16％；中部平原区，县数约占9％，农业人口约占15％。

    岩溶地区，山多而平地少，石多而土壤少，大部分雨水渗入地下水系再汇入江河，垦殖过度引起的石漠化是该地区的主要灾害。黄土高原，有土缺水，干旱少雨，降水量的季节变率和年度变率大，十年九旱和水土流失是该地区主要灾害。蒙新草原地域辽阔，但牧区气候条件差，草原退化。青藏高原地处高寒，雪灾为害很大，粗放过牧造成草甸严重退化。秦巴山区包括秦岭南麓和大巴山区，山大沟深，交通不便，气候湿润，植被茂盛，但农村贫困，主要灾害是暴雨、水土流失和泥石流。横断山脉指滇西高山峡谷区，雨水丰沛，冬干夏雨，气候呈垂直性分布，丘陵坡地开垦普遍，水土流失严重，交通极为不便，农村十分贫困。中部山区属湿润和半湿润地区，跨越从南亚热带直到寒温带的不同气候带，水热条件较好，但植被退化，水土流失，灾害频繁，交通不便，农村贫困。中部平原的贫困农村，人多地少，土壤盐渍化，生活水平很低。

    （二）按贫困片区制定扶贫产业规划。我国农村的地区性贫困有深刻的自然原因和历史原因。应针对造成农村贫困的根本原因，按照贫困片区部署扶贫产业，从科学技术、政策引导和市场经营等方面探索该片区发展扶贫产业的途径，取得经验，完善产业技术、扶贫方案和片区政策，推动区域性扶贫行动，因地制宜地发展以农户家庭经营为基础的县域集群经济，使多数农户能够参与产业链而脱贫，县域产业能够占领市场稳定发展。

    （三）实施科技扶贫项目带动片区产业扶贫。科技扶贫项目包括科学试验、扶贫试点和区域扶贫三个阶段。例如经过25年南方草地的科技攻关和晴隆县7年科技扶贫试点，贵州33个县开展生态畜牧业扶贫行动，成效显著，应加大投入，在岩溶地区进一步推广。

    科技扶贫应由国务院扶贫办牵头，协调科技部和农业部按贫困片区开展科学试验；选择在实践中扶贫效果较好的产业项目，组织科技扶贫综合试点，在技术、政策和市场等方面完善配套支撑条件；引导各省按贫困片区扩大试点项目，发展扶贫产业。

    三、发挥贫困地区和贫困农村的资源潜力

    贫困农村多在山区，包括荒山荒坡在内土地相对较宽；也有一些贫困农村人多地少；一般有地有人有资源，但缺乏资金、技术和管理。

    （一）土地资源和植被资源。我国农村贫困人口大多分布在全国地势第二阶梯上的东亚季风区内，土地上有光温水资源形成不同植被，但过去林地和草地对农户没有发挥明显致富作用，任其一岁一枯荣。据2006年农村住户调查，全国户均耕地8.65亩，园地0.41亩，牧草地16.2亩，山地0.31亩，养殖水面0.03亩，家庭经营总面积25.6亩；但耕地分割细碎；农户勤于垦殖，但水土流失和生态退化限制了耕地扩展；荒山草坡因缺少水电路难以开发，林地和草地在县国土局有面积数字，但到村组一级就没有相应数据，也没有明细归属，尚未落实承包到农户。应改善水电路条件，适当调整地块形成家庭农场，扶助农户建设林地和草地发展有畜农业，让林木栽培、种草养畜和林下养畜成为农户收入新的增长点。农林牧结合可使生物量产量加倍而市场产值增长3-5倍以上，从而扭转生态退化和农村贫困的恶性循环，避免出现“徒有满山绿色，农户一贫如洗”的现象。

    （二）人力资源和教育资源。尽管贫困农村初中辍学率还很高，但初中生的进城冲动带动农民工进城浪潮，改变了我国产业工人结构，但初中生还较难在城里立足。下一轮农民工进城，人均受教育年限应再提高2-3年，学习现代科学知识。我国应像发达国家一样，允许优质中学开设大学基础课学分课程。我们可在592个扶贫重点县，依托1所较好的中学试办集高中补习、选修大学基础课、职业培训为一体的县级学院，用较低成本改变青年人一生的命运，为贫困地区增添无限生机和活力。这样的社区学院在国外十分普遍（如美国有1500万读大学学位课程的学生，仅1/3读完学位，约40％在2年制学院，40％年龄在25岁以上，形成了成本较低、学以致用的终身学习制度）。这样做需要的政策许可，只是在高等教育质量控制上从对整套学历课程的监管转为每一门学分课程的标准化，多数发达国家都完成了这样的教育改革（通常标准化教材每两年改版一次并在世界各国发行），可节约社会成本，办成农民工进城前和返乡后的“充电场所”。扩大大学基础课的学习面有利于提高我国劳动力素质，淡化容易专业不对口的文凭有利于社会稳定。高等教育既要提高又要普及，应两条腿走路。

    （三）特色资源和矿产资源。在贫困地区的特殊条件下有时可发展特色产业；充分利用特色资源发展特色产业是减少农民负担和发展现代农业的有利条件；适当提高贫困地区矿产开采的地方税比例有利于地方政府配合管理好矿区，保护资源，并利用矿区的生命周期发展多元经济和社会化矿区城镇，带动贫困区域经济的可持续发展。

    （四）引进资金技术管理要素。目前扶贫重点县每年中央财政各种项目约达5千万至1亿元，但项目官员不到现场，也没有企业和专家参与，效果较差。交通和信息化设施包括小型机场可提供跨越时空的手段。目前我国只有156个民航机场，与国外差距很大（如巴西有4223个公共机场）。应在592个扶贫重点县酌情部署建设铁路、高等级公路或小型机场（1200-1600米跑道，起降30-50座涡桨飞机），完善民航网络和机群结构，缩短中央及省级政府与偏远县份距离，提高财政投入的成效，实现以城带乡，以工促农。

    四、几点建议

    （一）调整温饱贫困线，设立小康建设贫困线。调整温饱贫困线做好农村低保工作；设立农村小康建设贫困线，分步做好欠发展农村2-3亿人的开发式扶贫；低保、直补与扶贫三位一体，消除农村贫困。

    （二）划分贫困片区部署扶贫产业。研究贫困农村的生态区划、灾害分布和农林牧渔产业区划，划分贫困片区；分片区制定扶贫产业规划；部署扶贫开发项目和农村发展项目。

    （三）推进贫困农村的市场化。解决扶贫重点县在农村金融、商品流通和农产品加工遇到的困难，促进产业资金良性流动，建立县域和省级技术和金融服务平台，完善农业政策性保险。

    （四）生态建设与扶贫开发结合。在初级阶段，生态脆弱区的综合治理应围绕发展生态经济，从扶贫入手，协调实施，把生态修复与农民脱贫致富结合起来，破解生态退化和农村贫困的恶性循环。

    （五）落实林地和草地的家庭承包。落实贫困地区农户对耕地、林地和草地的承包权和经营自主权，扶助贫困农户建设基本口粮田，适当调整地块形成家庭农场，栽培林木，种草养畜，协调农林牧业发展。

    （六）部署科技扶贫。加大科技扶贫的财政投入。在不同贫困片区开展长期的科学研究和技术开发；提炼形成扶贫方案，组织县级科技扶贫综合试点；取得经验，完善政策，推进省级和片区扶贫。

    （七）部署教育扶贫。在592个扶贫重点县巩固普九成果，整合高中教育和职业培训，在继续输送高中毕业生和外出务工人员的同时举办集高中补习、大学基础课程、职业培训为一体的县级学院。

    （八）优化扶贫队伍结构。扶贫重点县和贫困农村连片的省地级政府应加强扶贫机构，配备工作装备，协调相关部门，吸引年轻人和科技专家参与，深入贫困村组，扶助农户发展扶贫产业。

    （九）加强新农村建设。围绕新农村规划和扶贫产业规划加强基础设施建设，改变贫困农村交通不便，缺水少电，信息闭塞的状况。编制和实施偏远县份的民航小机场规划。促进就业，拉动内需。

    （十）编制扶贫开发中长期规划。适当提高贫困地区矿产开采的地方税比例，以改善贫困地区发展条件。适应农村低保新情况，组织编制扶贫开发中长期规划，从根本上扭转贫困农村的落后面貌。

    2008年12月17日

    关于实施岩溶地区生态畜牧业扶贫行动的建议

    黄黔

    近日，参加中国工程院对滇黔桂湘渝粤等省区市生态修复和扶贫开发的调研，发现生态畜牧业可解决生态修复和扶贫开发两方面的难题，而岩溶地区存在发展生态畜牧业的巨大潜力，有关情况和建议报告如下。

    一、岩溶地区兴起生态畜牧业

    近些年来，我国农区兴起了生态畜牧业，通过秸秆和畜禽粪便等废弃物的资源化利用，解决秸秆处理和舍饲规模化养殖所造成的环境污染问题；牧区也兴起了生态畜牧业，通过季节性休牧、划区轮牧和贮存过冬饲料等措施，遏制超载过牧所造成的草地退化。而岩溶地区兴起的生态畜牧业，值得给予更大关注。在岩溶地区和其他南方山地，通过栽培放牧型草地和饲用灌木，杂交配种加快出栏，实现季节性草畜平衡，农户小群体放牧，形成县域较大集群，发展以放牧为主的现代生态畜牧业，可修复重建和合理利用草地、灌木林地、疏林地、坡耕地和荒山荒坡的植被，生产高质量的肉奶；既能修复生态，又能脱贫致富，还能成为食物基地。这种生态畜牧业不同于原始牧业、传统畜牧业和工厂化畜牧业，比舍饲规模化养殖更为进步，反映了我国现代农业的新水平。

    上世纪80年代，贵州省威宁县出现以科研为目标的“灼甫模式”，面对南方飞播种草后杂草生长很快的情况，任继周院士在云贵几个万亩草场连续20多年承担国家科技攻关项目，引进优质牧草，靠科学放牧保持栽培草地的生态稳定性并带动周围农户致富。1996年中科院生物学部考察，认为南方栽培草地形成了新的植被类型——东亚亚热带山地常绿温带草地。

    本世纪初，贵州省涌现出以扶贫为目标的“晴隆模式”，把灼甫科学试验转化为生产力并扩展到全省。晴隆县6年米投入扶贫资金1600万元，开发性金融贷款1720万元，扶持了10600多户农民养羊；每户初始投入约为6千元，两三年后每户现金毛收入约为8千至2万元，配发的母羊回收后滚动扶贫。到冬季，牧草在薄雪下一片碧绿，生机盎然；许多农户盖上新房，绝大多数项目户成了“万元户”，生态景观和农村面貌大为改观。临近省份竞相来观摩学习。

    今年起，贵州省用地方财政资金在20个县开展草地生态畜牧业产业化扶贫行动，每县拨给500万元，连续支持5年，共将投入5亿元。各县每年扶持550户农民，每户种20亩优质放牧草地，配能繁母羊20只或能繁母牛3只。各县县长担任领导小组组长，整合农业、林业、交通、水利、电力等部门的资金和项目支持生态畜牧业，抽调技术人员组建县畜牧中心，乡镇成立项目办，引导农民协商调整地块，在坡耕地、撂荒地和荒山荒坡栽培优质牧草，农民种草养畜积极性很高。

    近两年，晴隆县在大面积栽培四季常绿草地的同时，还种植饲用灌木5万亩，并在未成林地清除灌木杂草栽种优质牧草放养绵羊促进树苗成长，形成包含耕地畜牧业（种饲用作物和冬闲田种草）、草地畜牧业、灌木林畜牧业和林地畜牧业的更为完整的生态畜牧业。

    二、如何破解岩溶地区农村贫困和生态退化的恶性循环

    （一）岩溶地区的致富资源。岩溶地区土层薄，基岩漏水，大部分雨水流入地下，经地表地下双层水系汇入江河，因此地表旱涝灾害频仍，农村十分贫困。然而，该地区水热资源丰富，夏天遍山绿色，虽然森林稀疏，灌丛和草丛十分繁茂。过去在占土地70％—80％的山地上，植被资源没有得到妥善利用，任其一岁一枯荣或樵采烧掉，生态压力集中到仅占土地10％—20％的耕地上，过度垦殖造成石漠化。现在有条件安排路、水、电等配套工程，可对坡耕地、撂荒地、荒山荒坡、疏林地和灌木林地的植被资源加以保护、建设和科学利用，发展林草生态经济。

    （二）生态修复需要与农村脱贫致富和谐同步。一般说，生态修复有三种路径。第一种是用生物措施和工程措施建造生态系统。工程区植被有所恢复，但常常没有认真考虑如何利用植被资源，在消除贫困方面没有发挥明显作用，因生态负荷集中在非工程区，还可能加快那里的水土流失。单靠这种路径难以摆脱农村贫困和生态退化的恶性循环，难以实现贫困地区生态修复。第二种路径是完全依靠自然修复，封山绿化。这个办法适用于自然保护区、40度以上的陡坡和重度石漠化地带，但不能任意扩大，以免造成生态负荷的集中。第三种路径是实现人与自然和谐。所谓生态系统不仅包括植物，也包括动物，还包括人，包括耕地农业、草地农业和林地经济等人类活动。我们既要承认生物措施和工程措施的作用，也要承认自然修复的力量，但要看到农村贫困是岩溶地区生态退化的主要原因，在工程区内不仅要修复生态，还要建设林草生态经济，在生态改善的同时适度地利用植被资源。实际上，森林抚育、灌木刈割、草地适度放牧可以促进植物生长。从全局看，生态负荷应相对分散，避免生态压力集中，全面协调农林牧业，科学利用植被资源和土地资源，使生态修复和脱贫致富和谐同步。生态修复不能仅仅依靠公共财政，应与群众利益结合，与经济发展及脱贫致富结合，各部门协同，充分调动群众的力量，实现人与自然和谐，这是社会主义初级阶段生态修复的根本途径。

    （三）有畜农业的基本原则。在恢复和保护植被的同时适度利用植被资源，通常采取有畜农业的形式。草山草坡、疏林地、灌木林地、灌丛草地、林下草地、林间草场，植被面积这么大，不可能完全靠人来刈割搬运，要靠家畜采食，又不能让家畜伤害植被，就需要科学放牧，通过放牧促进植被的修复和重建，实现植被和家畜的协同进化，实行“政策管人、人管牲畜、畜管植被”的原则，充分利用岩溶地区的水热资源，适度地科学地利用岩溶地区相对薄弱的土地生产力和目前农村相对较弱的劳动力资源，把劣势转变为优势。

    （四）培训农民种草和扶持农户购畜。发展生态畜牧业的基础是栽培优质牧草。岩溶地区的暖性或热性草丛和灌草丛适口性差，载畜量低。农民没有种草的习惯和经验，技术人员大都不掌握栽培放牧型草地的技术，必须充分认识培训农民种草的难度，认真投入经费、技术和管理。生态畜牧业是有畜农业，贫困农户往往没有资金购置基础母畜群，需要政府扶持。在技术和销售等支撑条件完备的地方可以利用贷款扶持；在贫困地区起步时往往需要财政扶贫资金的扶持，并以企业对农户借畜还畜形式为好。杂交配种可缩短出栏期，减少过冬消耗，因此需要建立配种服务体系。以养羊为例，羊的孕期短，生长快，为避免近亲繁殖，种公羊在农户只能住8个月，每个县要建设种羊场和一批种公羊基地，还要建设育肥基地做好商品羊销售。只有县畜牧中心建好配种和育肥基地网络，农户养殖才能取得较高的生态效益和经济效益。

    （五）技术体系和产业架构。生态畜牧业既是扶贫项目，又要建立县域支柱产业。在完成项目内容的同时要构建以农户养殖为基础的集群产业，建立完整的产业链，提供全面的技术服务和技术培训。县畜牧中心须派出技术员包村包户在第一线指导农户种草养畜，安排农户的种公畜，负责防疫和其他技术服务。应以公司机制处理县畜牧中心与技术员及农户的关系，才能保证技术员的工作效率和农户的效益，形成产业化架构。在农户得到显著效益的同时催生县域龙头企业。努力实现农民的转型、技术人员的转型、政府职能的转变和事业机构的改革。

    （六）整合资金和相关项目。过去农业和林业项目、基本建设和产业发展资金均难以整合，甚至草地建设和草食畜牧业都难以同步发展，以致生态效益和经济效益较低。这次由扶贫部门牵头，农林牧协调，路水电配套。除每县500万元扶贫资金外，各县整合的各方面资金和项目大多超过了扶贫资金。

    （七）效益验收和风险担保。通常，扶贫项目验收主要考核建设内容，未必有明显效益，也就难以延续。生态畜牧业产业化扶贫的考核目标是生态修复和脱贫致富的效果。晴隆县的栽培草地80％是四季常绿放牧草地，20％是准备过冬草料的刈割草地。四季常绿草地的面积可作为生态修复的考核指标。晴隆县对新参加项目并与包户技术员签约的农户，保证配畜后每年现金毛收入达到5000元，不到5000元的由中心补齐。一般有4％左右农户达不到，应逐步调整去做其他环节的辅助工作。多年来保持签约的农户约占84％，养殖大户一般不再签约。对初建的县畜牧中心，农户现金毛收入保证水平可适当降低。扶贫不是恩赐，而是我国现代化建设中一个专门从难处入手的重要方面军。为农户争来项目，安排好种草、建圈、配畜的经费，好事还远远没有做完，要取得效益并持续发展，路还很长，有许多风险和曲折。不但要落实技术要求，还要在项目实施头3年对农户收入提供风险担保，保护农户的积极性。

    （八）石漠化治理的后续产业。国家对岩溶地区的各种生态建设项目累计投入已达上千亿元，石漠化仍在扩展，生态效益和经济效益均不理想，一是因为各部门分头规划实施，没有形成综合治理局面，二是没有发展与生态修复相协调的后续产业。适度利用林草茎叶作饲料生产肉奶，不但成本低，而且质量高，可以占领国内外市场，这个后续产业应当大力支持。

    （九）生态畜牧业可作为初级阶段石漠化综合治理的主轴。从根本上说，农业是从生态系统中获取人类食物。生态畜牧业在保护和建设林草植被的同时适度利用植被资源生产肉奶，应成为初级阶段石漠化综合治理的主轴。初级阶段石漠化综合治理的规划应围绕发展林草生态经济来编制，治理经费也应当首先用于生态畜牧业，不但生态效益好，而且经济效益好。随着农民脱贫致富，植被也依照生态演进规律，灌草先行，森林逐步扩大，实现生态修复和脱贫致富的和谐同步。

    三、几点建议（一）在岩溶地区部署生态畜牧业产业化扶贫专项行动。中央财政对岩溶地区实施石漠化综合治理试点的100个县增设扶贫专项，每县每年拨给扶贫资金500万元，发展生态畜牧业作为石漠化综合治理的后续产业，连续支持5年，共25亿元。

    （二）高度重视南方草地建设，做好草畜平衡。把南方山地的草地建设纳入农业综合开发项目和土地开发整理项目，利用坡耕地、撂荒地、荒山荒坡栽培优质牧草，扶持农户配畜，实现季节性草畜平衡，高山区应建好棚圈，贮存过冬饲草料。利用南方山地的水热条件建设我国食物安全的战略后备基地。

    （三）养羊与养牛相结合。牛羊采食方式和喜食植物不同，为了科学利用植被资源和促进草地健康发育，应把养牛和养羊结合起来。肉羊、肉牛和奶业条件不同，岩溶地区山羊是扶贫的轻骑兵，奶业是致富的重工业。

    （四）提倡种植和利用饲用灌木。饲用灌木是治理石漠化和发展生态畜牧业的重要手段。在薄土上和石缝里种植饲用灌木可降低石漠化程度，减小石漠化面积。岩溶地区牛羊皆宜的饲用灌木品种很多，还有一些只宜羊或只宜牛的灌木，应加强灌木林畜牧业的试验示范和推广。

    （五）是否建设养殖小区应因地制宜地决策。岩溶山区道路崎岖，草地不平，刈割运输不方便，主要应采取划区轮牧方式，同时由农户单户或自愿联合建圈，辅以必要的舍饲。在山区较大面积建设草场后聚居农户出现逐步散居的现象，有向家庭农场过渡的趋势，应予以关注和支持。

    （六）建立试验和示范基地。针对不同的地质、气候、海拔高度和地理纬度，在岩溶地区建立多个生态畜牧业的试验示范基地，做好畜牧业科学研究和技术开发，加强生态监测和管理。

    （七）加强培训提高技术和管理水平。抓好农民、技术人员和管理人员三个层次的培训，提高种草、放牧、补饲、配种、防疫、产业链衔接、生态监测和保护等方面的技术和管理水平。

    （八）加强牧场的路水电设施建设。根据生态畜牧业发展情况，制定岩溶地区牧场交通、水利和电力规划，加大投入和实施力度。进一步抓好岩溶地下河勘探和开发的试点，研究和制定岩溶地下河勘探和开发规划。

    2008年1月14日

    农村“普九”债务化解和教师津补贴问题调研报告[7]

    刘文海 王汉章

    最近，我们就农村“普九”债务化解情况和教师津补贴发放情况到江西、贵州、陕西、甘肃四省进行了调研。现将调研情况报告如下：

    一、基本情况（一）“普九”债务化解的进展

    四省都按照国务院关于清理化解“普九”债务有关文件要求，认真做好债务的化解工作，取得了一定的成效。

    一是认真清理核查，准确锁定债务数额。各地都组织审计、监察、财政、教育等相关部门人员，对每一笔“普九”债务逐项审核，建立债务清理、审计、锁定公示制，做到程序、过程和结果公开。据各地核查，截止到2005年底，江西省99个县（市、区）有债务，最多的1.6亿元，最少的10万元，累计发生债务43.8亿元，2006年偿还8129万元。贵州全省88个县（市、区）有86个有债务，累计发生债务39.94亿元，到2007年底已偿还22.42亿元。陕西省债务总额为29.99亿元，平均每个县负债2803万元，到2007年底省财政已下拨农村义务教育债务化解奖补资金2.36亿元。甘肃省债务总额为23.62亿元。从各省债务结构看，主要是银行贷款、拖欠工程款、农民集资款以及个人或单位的借款等。如江西省“普九”债务中，拖欠工程队款29.3亿元，占债务总额的66.83％；个人借款5.9亿元，占13.37％；银行贷款4.87亿元，占11.15％；单位借款3.1亿元，占6.97％；向上级财政部门借款7370万元，占1.68％。各地债务锁定都经过了严格的审核，总体上是真实的，“水分”不大。

    二是建立激励机制，调动基层政府主动化解债务的积极性。各地都按照国务院文件精神，采取了“先化解后补助”的原则。有的地方还出台了化解债务的奖励政策，建立奖补结合的激励机制。陕西省设立了化解农村义务教育“普九”债务奖补专项资金，根据县区人均财力情况，确定奖补标准，最低为奖补化解额的30％，最高为75％。江西省明确提出对化解债务较快的县区市给予奖励，对未在规定期限内化解的不予奖励。这种奖补结合的激励机制，有利于调动各区县化解“普九”债务的积极性。

    三是化解债务资金来源主要是财政。去年国办下发的《关于开展清理化解农村义务教育“普九”债务试点工作的意见》提出了筹集偿债资金的六种渠道。从调研情况看，各地债务偿还渠道都是“统筹安排地方一般预算收入、上级财力性转移支付资金，以及中央财政给予的化解‘普九’债务补助资金”。其他如征收教育附加费、整合教育专项资金、盘活闲置校产、统筹非税收入和民间捐赠等途径，难以操作。

    （二）教师津补贴发放情况

    各地都高度重视教师工资和津补贴的发放。过去拖欠的教师工资和津补贴，基本都已补足。目前，调查省份没有发现拖欠农村中小学教师工资的现象。关于教师津补贴发放问题，主要存在两种情况：

    一是1993年机关事业单位工资改革后至2007年公务员工资制度改革前，教师反映的津补贴拖欠问题。教师津补贴大体分两大类，一类是国家出台的津补贴政策，这部分都兑现了；另一类是地方出台的津补贴政策，一些县（区、市）由于财政困难，没有落实到位，这些地方公务员也同样没有得到落实。如贵州省绥阳县，地方出台的津补贴政策约600多元/月，教师每月仅领到300元，公务员也是300元。当地同志认为，按照当时政策文件精神，这些津补贴如地方财力允许可全额发，财力不允许可适当发放，所以不能算是拖欠。

    二是2007年公务员工资制度改革政策实施后，公务员津补贴得以规范，公务员工资收入有了较大提高，但一些地方没有统筹考虑解决教师待遇保障问题，教师反映强烈。如江西省今年已有49个县公务员津补贴政策落实到位，平均为12000元/年，而教师虽然在原有的基础上提高了2000元/年，但全年也只是6357元，比公务员低5643元/年，低了近一半。

    二、存在的主要问题

    （一）经济欠发达的县（市、区）化解债务压力大。“普九”债务是过去十几年沉淀的结果，短期内全部消化，对于贫困县自身财力来说，难度很大。如甘肃省靖远县，2007年地方财政收入仅4088万元，而“普九”欠债超过4000万元，如果没有国家和省的大力支持，两年内很难完成化解债务的任务。另外，这几年国家连续出台多项发展农村义务教育事业的政策，教育支出增加较快，县级财政负担加重。如规范教师津补贴政策一项，2008年江西省广丰县财政就需要支出8600万元，比规范前新增加4800万元；鄱阳县教师1.8万人，如果教师与公务员的津补贴同时到位，县财政要额外支出1.4亿元，几乎占县财政的一半。

    （二）“先化解后补助”的做法，不利于贫困县的债务化解。按照现有文件精神，对“普九”债务，中央和省财政都实行“先化解后补助”的办法，对财力较好的市县会有促进作用，而对财政特别困难、“普九”债务数额较大的县，很难在短期内筹集到配套的偿债资金，可能会出现“垫不起、还不清”和“财政越困难，越得不到补助”的状况。

    （三）控制新债难，不少地方“旧债未清，新债又添”。地方同志反映，当地政府也不愿意举债办教育，但教育事业不能不发展，上级部门又要检查、验收，不通过就追究责任，举债办教育难以避免。如贵州省部分县实现省“两基”验收的时间较长，教学设备、设施已不同程度地损坏，明年国家要来检查验收，可能又不得不再次举债。特别是陕西、甘肃两省是这次汶川大地震的重灾区，震区多数学校校舍的“内伤”很严重，需要翻修、加固或重建，又不能完全依靠中央和省级财政，难免会出现各种债务。还有，一些地方乡镇中学的食堂和学生宿舍由建筑商投资兴建，原来通过提供学生用餐和收取住宿费来获取回报，现在国家规定要取消收取学生的住宿费，学校要收回学生宿舍和食堂，地方财政如不出钱，也会形成新的债务。

    （四）教师津补贴问题突出。一是津补贴名目繁多。国家出台的教师津补贴政策有五项，如班主任津贴、教龄津贴、特级教师津贴等，省内出台的政策更多，如甘肃省有少数民族地区补贴、边远贫困地区补贴、知识分子补助等七项。二是有些津补贴标准还执行上世纪80年代的标准，明显偏低。如班主任津贴，初中每人每月10-14元，小学12元。三是津补贴发放管理不规范，不利于调动教师工作的积极性。主要表现在学校内教师之间津补贴发放“平均化”，没有与教师的职责、工作量、贡献、奖惩等挂钩。四是教师工资收入出现新的不平衡，引发攀比。执行新的工资改革政策后，不少地区尤其是贫困县（区、市）农村义务教育阶段教师工资要高于非义务教育阶段的高中教师，对此高中教师不满。另外，进修学校和中等职业教育教师以及其他如卫生、计划生育等事业单位职工也会攀比，容易引发社会矛盾。

    此外，我们在这次调研中还发现农村义务教育中的三个突出问题，一并报告如下：

    一是农村学生向城市特别是中心镇、县城和市区流动的趋势非常明显。这个结论与我们前几次调研的结论是一致的。现在，城镇学校校舍、教师、教学设备等教育资源短缺问题突出，大班额甚至七八十人的超大班现象很普遍。下一步制定教育发展规划和配置教育资源，必须充分考虑这种变化。

    二是陕西、甘肃两省出现新的“县聘教师”问题，各有约3万人。这类教师经统一考试合格后录用，也在学校正式编制之内，但由于县财政困难，每月只发放基本工资500-700元不等，出现“同为教师，两种身份，两样待遇”的现象。当地同志反映，我们解决了“民办教师”问题，又出现了“新的民办教师”。这些教师恰是教学骨干或在边远艰苦地区任教，生活很困难。义务教育“以县为主”的保障体制，如果确实保障不了该怎么办的问题，要认真研究。

    三是北方地区学校冬季取暖费问题很突出。现在，冬季取暖费主要从公用经费中开支。由于有的乡镇学校和教学点规模较小、冬季需要取暖时间较长和煤炭价格上涨较快等原因，一些学校公用经费全部用来支付冬季取暖费都不够。学校冬季取暖费的问题具有明显的地域特征，建议从公用经费中单列出来。

    三、几点建议

    （一）化解“普九”债务要明确各级政府的责任，实行分类指导。“普九”债务化解责任，建议由中央、省、市县各级政府分担，省级政府负责统筹。对于中西部地区省份和东部地区财政困难市县，中央财政在现有的基础上适当提高补贴标准。在具体操作上，要改革“先化解后补助”的做法，可建立“普九”债务化解专门账户，各级政府包括县市财政的化债资金预先核拨到位。在债务锁定清楚的前提下，这样做是没有风险的。

    （二）尽快出台绩效工资和规范教师津补贴的政策措施。要对现有的教师津补贴项目进行整合，建立以基本工资、绩效工资和津补贴为组成部分的教师工资收入结构。鉴于各地公务员工资制度改革逐步到位，建议国家抓紧出台教师绩效工资的政策，以指导地方对教师工资进行改革。在制定教师绩效工资政策时，要与教师职务、职称、岗位、工作量、工作绩效等紧密结合，并给予学校一定的自主权，建立调动教师积极性的激励机制。同时，进一步规范津补贴政策，适当简化和合并津补贴项目，提高班主任津贴和教师教龄津贴的补助标准。

    （三）妥善解决农村义务“县聘教师”的待遇问题。农村义务教师临聘代课人员在全国尤其是中西部地区普遍存在。建议有关部门抓紧研究出台解决的办法。要推进教师人事管理制度改革，加快现有农村教师队伍的“新陈代谢”。原则上要杜绝“县聘教师”现象，只要是公开录用又在编制之内的，就应当与正式教师一视同仁。

    2008年7月8日

    应高度重视并妥善解决农民工回流问题[8]

    孙梅君

    随着国际金融危机影响的不断加深，我国一些地区特别是珠三角、长三角地区，部分以出口为主的劳动密集型企业，由于订单减少，出口受阻，资金短缺，出现停产甚至倒闭。在企业打工的农民工无工可做，不得不提前返乡或另谋出路。一些劳务输出大省情况比较突出。据河南省统计局最新抽样调查，截止10月底返乡劳动力占外出劳动力的16.2％，比上年增加12个百分点，且呈逐月增多的趋势。上半年返回的占13％，三季度返回的占46.1％，10月份一个月返回的就占40.9％。湖北、四川、安徽、贵州、重庆等省市也反映，近两个月以来农民工回流人数明显增多。

    虽然目前还没有出现全国性、大规模的农民工返乡浪潮，但经济困难对农民工外出就业的影响已见端倪，引发的一系列矛盾也开始暴露。一是农民增收和就业形势更加严峻。目前外出打工收入已占农民人均纯收入1/4左右，占新增纯收入的1/3以上，是农民增收的重要来源。目前农村劳动力回流，不仅给今年农民增收带来影响，也给明年农民转移就业带来压力。有关方面估计今年农民外出务工人数将比上年有所减少，这种现象是从未有过的。据调查了解，回流的农民对明年还能不能外出心中无底，对回乡做些什么也茫然不知所措。二是社会不稳定隐患增多。由于企业倒闭或亏损，资金短缺问题突出，引发的欠薪问题、补偿问题有可能集中暴露，劳资纠纷有可能增多。一部分失业而没有返乡的农民工处在极度的焦虑中，情绪不稳定，甚至聚集闹事。而那些返乡的人，大多是被迫无奈的选择。特别是那些年轻的打工者，回乡后不会干也不愿意干农活，闲散在农村。因此，无论是输入地还是输出地，都面临着不稳定隐患增多的压力。三是春节返乡高峰将提前。年关未至，沿海一些城市火车站、汽车站就已经出现了农民工返乡小高峰。加之元旦、春节两节很近，春运高峰将提前到来，需要抓紧做好安排。

    目前我国农民工数量已经超过2亿，他们的稳定就业和有序流动不仅关系到农村经济的发展、农民收入水平的提高，而且直接关系到经济社会稳定大局。尽管农民工失业还没有纳入城镇登记失业率统计范畴，但无论是现在还是未来，无论在城市还是在农村，无论是应对金融危机还是进一步扩大内需，都必须高度关注农民工这一庞大而特殊的群体，尤其是在经济下行趋势中，农民工就业问题更应引起高度重视。针对当前农民外出数量减少、回流人数增多的现象，各级政府和有关部门要密切关注，未雨绸缪，积极应对，及早化解农民工大量返乡可能带来的一系列矛盾，妥善解决好农民工就业问题。当前，要特别重视以下几个方面。

    第一，做好返乡农民工的工资清欠和劳资纠纷防范。对于停产、倒闭企业拖欠农民工工资、奖金等行为，政府有关部门应积极介入，组织资金并督促企业尽快兑付结清，保证农民工的劳动所得。要建立预防机制，防止大量出现企业老板“一跑了之”、企业“一倒了之”等问题，及时指导和帮助企业应对困难，疏导员工情绪，防范讨薪事件和一些极端行为、群体性事件的重演。同时，要抓紧研究解决好农民工社保账户的转接问题。努力做到问题控制在早期，矛盾解决在萌芽。

    第二，组织农民工有序返乡。对于一时无法找到工作而准备返乡的农民工，输入地和输出地政府要建立协调机制，组织好他们有序返乡，对困难人员给予适当救助，避免年末节日期间农民工滞留他乡。铁路交通运输部门要针对春运高峰提前的情况，及早安排组织好运力，保障交通运输安全。媒体要正确引导农民工的心理预期，理性看待当前经济波动和企业经营面临的困难，努力营造政府、企业、社会众志成城、共克时艰的舆论氛围。

    第三，鼓励返乡农民工投身农业农村基础设施建设。要利用当前农民工提前返乡、农村劳动力增加这个有利契机，抓住冬春农田水利建设这个关键时节，将扩大内需与促进就业有机结合起来，大规模兴修农田水利，并对农民投资兴建小型农田水利给予适当补助。加快农村教育、卫生、文化以及水电路气、危房改造等民生工程建设步伐，在农业农村基础设施中尽可能吸纳农民工，并对农业农村基础设施投资项目提供优惠政策。

    第四，大力扶持农民工返乡创业就业。据有关方面估计，现在全国回乡创业的农民工约有800万，他们创造了3000万个就业机会。要抓紧制定促进农民工返乡创业的政策，引导掌握了一定技能、积累了一定资金的农民工创业，以创业带动就业。建议给予农民工与城镇下岗职工同等待遇，对他们返乡创业也进行适当补贴。同时在金融、税收、用地、收费、工商登记、信息服务等方面，给予农民返乡创业更大的支持，降低创业门槛。鼓励发展农产品加工业、农村二三产业、县域中小企业。同时，劳务输出地要针对近年来出现的本地企业招工难问题，安排返乡农民工与本地企业进行对接，帮助他们实现就地转移就业。

    第五，抓住时机加强农村劳动力转移就业能力培训。目前农村劳动力整体素质较低，无论是面对城市产业调整和技术更新，还是留在农村建设新农村都很不适应。要利用经济调整时期和扩大内需的有利时机，将农村劳动力转移就业能力培训作为扩大内需的重要内容，并加大投入力度。输出地要利用目前到春节这段时间，对返乡农民工进行就业培训和创业指导，使一部分返乡农民能够自主创业，同时为明年外出打工积累知识和技能。输入地可采取政企联合、共同出资对仍留在当地的农民工进行技术培训，以满足企业产业升级后的劳动力需求，帮助他们实现再就业。

    第六，坚持稳定农村家庭承包经营制度不动摇。在我国社会保障体系还不足够健全的情况下，农民工仍将是流动在城乡之间的一个特殊群体，耕地仍然是亿万农民的基本保障，是解决就业的蓄水池。现阶段的农村土地流转，一定要充分尊重农民的自主权，充分保障农民权益。随着返乡农民增多，对土地的需求增加，原来转包出去的承包地现在要求索回，势必引起土地纠纷。有关方面要高度重视，积极化解可能引发的矛盾。

    第七，抓紧时间全面了解掌握农民工返乡和就业情况。据了解，目前包括河南、安徽、重庆、湖北等省在内的劳务输出大省正在积极组织调研，已经实施并正在制定有关做好农民工返乡回流的工作意见和政策措施。鉴于明年农民工外出就业形势比较严峻，建议由中央有关部门牵头，抓紧在全国范围内对农民工返乡情况进行一次全面调查，了解农民返乡的动向，掌握农民返乡的规模、速度和明年的外出意向，以制定更有针对性的政策措施，并将促进农民转移就业作为明年就业工作的重点。

    2008年11月

    促进畜牧业科学发展的探索与实践——福建圣农集团的创新及启示

    农村经济研究司调研组

    推动畜牧业又好又快发展，必须解决畜产品质量安全这一重大课题；解决好畜产品质量安全问题，必须创新畜牧业发展方式，促进科学发展。地处闽北山区的福建圣农集团，从构建完整肉鸡产业链入手，推动产业一体化、经营规模化、生产标准化、产品品牌化和环境友好化，实现了产品质量高、企业效益好、生态环境优。圣农也由一个传统的个体养鸡场发展成为我国现代化程度最高、南方规模最大的集饲料加工、种鸡饲养、肉鸡生产、屠宰加工、食品开发于一体的联合型肉鸡生产加工企业，为在传统农区发展现代肉鸡业探索出一条可行之路，被业界称为“圣农”现象、被学界称为“圣农”模式。

    从圣农集团的实践历程来看，“圣农”模式的主要内容和做法可以归纳为以下“五化”：

    一（一）构建集种禽饲养、孵化、饲料加工、肉鸡饲养、屠宰、加工、副产品综合利用以及产品营销于一体的完整肉鸡产业链，通过健全产业链促进产业一体化。这是“圣农”模式最显著的特点。为保证产品质量的可控性和产品供应的稳定性，圣农集团从传统的“公司+农户”及“公司+基地+农户”转向“自主养殖、自主加工、自主开发”一体化道路。在种鸡生产上，圣农集团建有优良父母代肉种鸡存栏达80万套的良繁育场；在饲料供应上，有年产70多万吨的三个饲料加工厂和5万多亩饲料原料基地；在肉鸡养殖上，自建了24个养鸡场，有400多座配有国际先进养殖设备、年饲养能力达7000万羽的现代化自动控制鸡舍；在屠宰加工上，有亚洲单班产量最大、年宰杀能力达9000万羽的屠宰加工厂；在产品开发上，拥有产品降温成型系统、产品内在温度控制系统、出厂产品检测系统等先进设备和通过HACCP食品卫生安全体系认证的食品有限公司，成立了经营鸡肉快餐的美其乐餐饮连锁公司。这种将肉鸡生产加工产业链各个环节都纳入企业经营控制范围之内的一体化产业模式，既为疫病防控、实施全过程产品质量控制、确保食品安全、有效规避经营风险提供了保障，也为鸡粪等废弃物综合处理、合理利用创造了条件。圣农集团已经建成了年处理能力达2万吨、年产动物蛋白饲料5000吨的废弃物处理厂，即将建成总装机容量达4.8万千瓦的鸡粪发电厂，降低了对生态环境的污染，为企业发展开辟了新的利润增长点。

    （二）建设引进先进生产加工设施，通过设备现代化促进经营规模化。这是“圣农”模式提高经营效率、促进规模扩张的主要手段。对肉鸡生产加工各环节的重要装备设施，圣农集团都尽量采用国内领先、国际先进的技术装备。圣农集团先后投入7亿元人民币分别从荷兰、丹麦等畜牧业生产加工发达国家引进了现代肉鸡饲养、屠宰加工和熟禽生产线，实现了饲料供应、肉鸡饲养、屠宰加工全过程的机械化和自动化。现代化生产加工技术装备设施的建设引进，极大地提高了圣农集团和劳动生产率水平，推动企业经营规模迅速扩大。肉鸡饲养从20世纪90年代初的人均6000只/年提高到人均10万只/年，喂料、控温、饮水完全自动化，年饲养能力达到7000万只，肉鸡自养规模实现全国最大；屠宰能力由日宰杀1万只提高到32万只，宰杀厂单体生产规模和设备先进程度为全国之首，在国内唯一可以做到由机械自动掏膛；饲料厂实现了从原料投放到成品全流程和全封闭、自动化生产，单班产量为全国最高。

    （三）制定具有国际先进水平的技术标准和工艺流程，通过规范生产过程促进生产标准化。这是“圣农”模式确保产品质量和卫生安全达到较高水平的重要举措，也是适应现代自动化规模生产加工的基本要求。圣农集团按照欧美等国家的卫生环境标准，建立了生产环境和技术操作规范，在肉鸡业各主要环节全面实施标准化管理。在肉鸡加工方面，按照国际规范标准，对产品尺寸、颜色、肉皮厚度等都建有量化指标，冻鸡标准综合体系还被作为福建省肉鸡饲养加工行业统一示范标准；在冻鸡加工过程中执行HACCP国际食品卫生安全管理标准。目前，圣农集团的种鸡、肉鸡饲养、运输销售生产体系已经通过ISO9001国际质量体系、ISO14001国际环境体系和欧盟食品安全HACCP体系等三大国际质量认证体系的认证，并在整个生产经营过程中建立了“危害分析与关键控制点”质量控制体系，为产品质量安全装上“保险阀”。近几年来，圣农主打产品都被认定为“国家无公害农产品”，在市场上一直供不应求。

    （四）实施品牌发展战略，通过现代企业运作促进产品品牌化。这是“圣农”模式提高企业经营效益、实现企业发展最终目标的关键环节。圣农集团凭借自身全过程可控的标准化规模生产出的产品质量和卫生安全优势，以满足国内外肉鸡市场“专、高、精”需求为重点，充分利用其出口网络、专向配送、超市批发和连锁快餐等立体营销体系，在畅通产品销售渠道的同时，将“圣农”牌系列肉鸡产品打造成知名品牌，并借此进一步带动产品销售、促进规模扩大和推动经营效益提升。“圣农”牌产品不仅荣获了福建省著名商标、福建省名牌产品等多项殊荣，而且已经成为国际快餐巨头和大型快餐企业、大型超市具有竞争力的品牌，是肯德基在中国的五大核心鸡肉供应商之一和麦当劳、德克氏的主要鸡肉供应商，成为国内大中城市农产品市场的首选品牌之一，成为我国南方冻鸡肉市场的顶级品牌。特别值得指出的是，“圣农”牌鸡肉还在国内外众多竞争者中脱颖而出，成为麦当劳2008年北京奥运餐厅专供鸡肉。

    （五）将生产体系有机融入自然生态系统，通过二者的良性互动促进环境友好化。这是“圣农”模式持续快速发展的根本保障。肉鸡养殖业既对生态环境有较强依赖，也容易破坏生态、污染环境；既需要具有良好生态环境的安全产地，又需要有尽量减少破坏生态、污染环境的环境友好型生产经营方式。为顺应这一客观要求，圣农集团一方面利用福建省南平市光泽县地处闽江源头武夷山腹地的适宜气候和优良自然生态条件，把肉鸡养殖场建在相对封闭的平缓沟谷中，将天然的绿色屏障、清新的空气和优质的水源作为企业防控肉禽疫病、生产绿色无公害产品的重要组成部分，使企业生产系统有机地融入自然生态系统之中。另一方面，在肉鸡生产加工过程中，圣农集团采用稻壳等农副产品做鸡舍垫料，利用鸡粪生产有机肥和焚烧发电，利用屠宰加工剩余物生产蛋白饲料，利用鸡粪焚烧后的残渣作为钾肥生产原料，对废弃物力求做到“吃干榨尽”。通过强化生产过程中的污染处理和废弃物综合利用，不仅初步实现了废弃物零排放，而且还为企业构建了极具增长前景的循环经济产业链，实现了企业经营发展与生态环境保护良性互动的“双赢”局面。

    二

    圣农集团在我国传统农区创新畜牧业发展方式、积极发展现代畜牧业的成功实践，对转变我国畜牧业发展方式，探索中国特色畜牧业现代化道路，具有重要借鉴和多重启示。

    启示之一：转变发展方式是破解畜产品质量安全和稳定供应难题，推动畜牧业又好又快发展、走中国特色畜牧业现代化的必由之路。圣农集团从构建完整的肉鸡养殖产业链、实行大封闭的生产体系入手，通过规模化经营、标准化生产、品牌化运作等现代畜牧业发展的基本要素改造传统肉鸡养殖业，不仅为产品质量卫生安全提供了可靠保障，成功化解了当前制约畜牧业发展的突出问题；而且还为企业根据市场需求变化及时调整产品供给数量和质量创造了条件，提高了生产经营的主动性，降低了市场风险。可见，要从根本上保障畜产品质量卫生安全，实现优质、高效、可持续的产业发展目标，必须着力改变传统生产模式，努力创新经营组织形式，大力转变发展方式。对畜牧业中产业化发展最充分、工业化程度最高的肉鸡养殖业而言，更应主动适应现代专业化生产经营加快发展的普遍趋势，切实加快传统畜牧业向现代畜牧业转变。

    启示之二：按照发展现代农业的内在要求，始终瞄准行业先进发展水平，坚持高起点、高标准推进，是加快现代畜牧业建设进程的有效举措。虽然地处经济欠发达的山区，但圣农集团却敢以做全国乃至全世界同行业中产品质量最好、生产成本最低、价格最合理、最具竞争力的肉鸡生产加工企业为发展目标，在生产技术、加工设备和管理水平等方面坚持永创一流的不二发展理念，按照“用现代物质条件装备农业、用现代科学技术改造农业、用现代经营形式推进农业”等发展现代农业的基本要求，大力引进先进生产技术、现代自动化设备和国际经营管理方式，使企业生产经营过程的各主要环节的技术设施和管理水平迅速达到全国领先、世界先进的水平，加快了企业规模扩张、产品质量提升和经济效益提高。圣农模式的成功实践，为畜牧业以技术、设施和管理的现代化促进规模经营和标准化生产、尽快推进产业化进程探索出一条可行之路。

    启示之三：在现代农业发展尚不充分的传统农区发展现代畜牧业，是推动现代农业建设、促进农民增收、发展县域经济的重要突破口。圣农集团在农业产业化程度不高、传统种养业占主导的闽北山区，通过改造传统经营模式、创新发展方式，将一个传统肉鸡养殖场打造成具有国际先进水平的肉鸡生产加工企业，树立起一个名扬中外的“圣农”品牌，实现了传统农区畜牧业的跨越式发展。更重要的是，尽管实行肉鸡自养的“圣农”模式对周边农户发展肉鸡养殖的带动作用并不明显，但在提高当地以农民工为主的劳动者素质、促进农民转移就业、财政收入增加和相关产业发展等方面，充分发挥了现代大型龙头企业的综合带动作用，成为当地县域经济发展中最重要的支柱企业。在县域经济不发达、农业发展水平不高的传统农区，更要主动搞好健全动物疫病防控体系等基础工作，努力营造发展现代高效畜牧业的良好环境，为发展壮大主导产业、繁荣县域经济、破解“三农”发展难题开辟有效途径。

    启示之四：只要遵循自然和经济规律，现代畜牧业也能够实现生产体系与自然生态系统的良性互动，成为资源节约型和环境友好型的现代循环经济。畜禽生产过程中的废弃物特别是畜禽粪便是畜牧业生产发展中最主要的污染源，是影响畜禽疫病防控、危及生态环境安全和公共卫生安全、实现可持续发展的最大隐患。圣农集团坚持“不污染一滴水、不污染一寸土”的环保理念，在利用当地优良自然生态环境构建便于对肉鸡生产全过程实行生态化管理的主业链同时，构建了利用肉鸡屠宰下脚料生产蛋白饲料、利用鸡粪发电和生产有机肥等对废弃物进行全面处理和利用的副业链，利用稻壳做鸡舍垫料避免冲洗铺水泥地鸡舍造成的水体污染。通过建立这种肉鸡生产加工系统和自然生态系统良性互动的循环经济体系，既有效控制了生态破坏和环境污染，又提高了资源利用效率和经营效益。“圣农”模式不仅为现代畜牧业实现产业发展和生态环境保护“双赢”提供了有力证明，而且还为推动我国畜牧业可持续发展探索出一条很有借鉴意义和重要推广价值的发展模式。

    2008年6月20日

    三北防护林体系建设亟须加强

    郭玮

    三北防护林体系建设工程，是我国涉及面最宽、持续时间最长、对全局影响最大的生态建设战略性工程，已经走过整整30年的历程。从目前情况看，工程建设正处关键阶段，面临的任务和形势相当严峻，亟待加强。

    一、成就举世瞩目

    30年来，三北工程区累计完成造林面积2607.8万公顷，森林覆盖率由工程建设前的5.05％提高到10.51％，在三北万里干旱、风沙危害、水土流失地带，初步建成了防护林体系，初步形成国家生态安全的“绿色长城”，为改善工程区生态环境，促进全国生态建设发挥了重要作用。

    （一）重点治理区风沙侵害得到有效遏制，沙化土地和沙化程度出现下降。据第三次全国荒漠化和沙化监测数据，2000年到2004年的5年间，陕、甘、宁、蒙、晋、冀等6省沙化土地净减少7921平方公里。

    （二）局部地区水土流失得到有效治理，水土流失面积和侵蚀程度出现下降。如，黄土高原水土流失面积减少2万多平方公里，土壤侵蚀模数大幅度下降，年入黄泥沙减少3亿多吨。

    （三）保护了农田，促进了农业和粮食生产发展。三北工程营造农田防护林3795万亩，有效庇护农田2.88亿亩。林网化阻止了风沙对农田的侵蚀，保护了耕地，大批低产农田变成了稳产高产田。

    （四）促进了地方经济发展和农民致富。三北防护林建设，带动林业经济和相关产业发展，一批用材林、经济林、薪炭林、饲料林的建设，对促进农村经济结构调整、增加农民收入，发挥了重要作用。

    （五）提高了林业和生态建设技术水平，积累了生态工程建设管理经验。经过30年探索，不同地区生态建设技术路线更加清晰，造林技术水平有很大提高，生态工程管理模式不断完善。

    三北工程持续建设30年，树立了一个持之以恒改善生态的典型，成为我国坚持实施可持续发展战略的重要标志。一些国家将这项工程纳入中小学教科书。在2000年汉诺威世博会上，三北工程还被评为20世纪全球最具影响的重大项目。

    在新的历史条件下，经济社会发展对三北防护林体系建设提出了新的要求。第一，全国粮食生产重心北移，今后新增粮食产量大部分集中在三北地区，建设粮食核心产区和后备产区，改善中低产田的生产条件，适当扩大农田面积，都迫切需要加强三北农田防护林建设。第二，三北地区经济快速增长，特别是近些年能源、原材料开采加快，公路、铁路等基础设施上马较多，加上老工业基地振兴和一些新工业基地建设，生态环境压力增大，迫切需要加快三北防护林建设。第三，人民生活水平提高，对环境质量提出更高要求，水土流失治理，涵养水源，防沙治沙，任务更加繁重，迫切需要加强三北防护林建设。

    二、形势十分严峻

    根据三北防护林体系建设总体规划，工程建设从1978年开始，到2050年结束，共建设73年。目前工程建设进入中期阶段，正在进行的是第四期工程，巩固和发展建设成果，面临形势极为严峻。

    （一）巩固成果难。三北防护林，特别是三北地区的农田防护林，大多是工程建设初期营造。经过二三十年，相当部分已经过了一个生命周期，进入过熟林阶段，林带残次破损，防护功能弱化。大量防护林得不到及时更新改造，巩固几十年的建设成果面临重重困难。

    （二）完善体系难。过去三北工程建设中存在树种单一、造林方式单一、工程建设环节单一等问题。单一树种、单一造林方式，不利于森林生态系统的完善。按照营林规律，造林、经营、保护、利用是一个有机的、密不可分的整体。但受历史因素影响，三北工程建设只有造林一个环节，工程链条不完整，不能很好地体现工程的体系性，影响工程目标的实现。解决这些问题，需要部分防护林进行改造，加强管护，以经营利用促进造林、护林，但目前资金及相关政策方面都缺乏必要的支持。

    （三）按期推进难。长期以来，三北工程实行国家补助、多方筹资、群众投工投劳的建设机制。1978年到2000年间，三北工程每亩造林投资只有4.93元。造林最主要的是靠农民的义务工和劳动积累工。2001年开始，国家加大了三北防护林建设投资力度，每亩补助增加到100元，但这些补助在很多地方连苗木费都不够，与每亩300到500元的造林成本相差很大。加上农村“两工”取消，工程建设投入严重不足。完成工程四期规划造林任务，平均每年需要投资13.76亿元。2001到2008年尽管国家下达的造林任务低于规划任务，但按国家补助标准完成下达任务每年也需要9.9亿元，而每年的实际投资只有4.65亿元。按照现有国家核定的补助标准，实际投资不到完成下达生产任务所需投资的一半，相当于完成规划任务所需投资的1/3。2001年到2008年三北工程实际完成人工造林面积4137万亩，不仅远低于7600万亩规划任务，与5114万亩的生产任务相比，也还有977万亩的差距。

    三、支持亟待加强

    三北工程涉及西北、华北、东北13个省（区、市）551个县（旗、市、区）406.9万平方公里的国土，占全国陆地面积的42.5％，是我国建设期限最长、也是全世界规模最大的生态工程。我国83％的荒漠化土地、85％的沙化土地在三北地区，黄河下游淤积的泥沙，肆虐京津地区的沙尘，基本上来自三北地区。没有三北地区的生态改善，就没有全国生态环境的改善。三北防护林体系建设，是我国生态建设最重要的控制性枢纽工程。确保工程建设顺利推进事关重大，当前和今后一个时期必须进一步加大支持力度，扎实推进工程建设。

    （一）要对三北工程进行认真研究和总结。应组织力量，全面总结工程建设30年的经验教训，深入研究三北工程建设中存在的困难和问题，客观分析三北工程的战略地位，理清三北工程与其他生态工程的关系，进一步明确三北工程建设的基本思路、目标任务。

    （二）要认真做好三北工程建设规划。与30年前相比，三北工程建设的环境和条件发生了很大变化。正在实施的三北工程第四期规划到2010年也将结束。要根据实际，科学调整和修订三北工程总体规划，并在此基础上尽快制定第五期规划。

    （三）要切实增加工程建设资金投入。三北防护林主要是生态公益林，必须研究新的投入机制，大幅度增加政府投入。既要尽快制定合理的政府补助标准，又要按照规划目标严格落实资金投入，确保完成建设任务。

    （四）要高度重视巩固已有建设成果。工程建设要把巩固成果摆到重要位置，加强现有防护林更新改造，研究制定防护林管护机制，确保三北防护林面积稳定增加、功能不断完善、生态效益持续提高。

    （五）要突出重点，加强薄弱环节。大力加强国家粮食核心产区和后备产区农田防护林建设，加强重要水源涵养地防护林建设，加强重要风沙源区防沙林建设，增加对全局影响大的敏感地区、薄弱环节的建设投入，提高整个防护林体系的总体防护能力。

    （六）要深化改革探索三北防护林建设新机制。结合推进集体林权制度改革和落实生态补偿制度，努力把防护林造林、保护与经营、利用结合起来，充分调动广大农民和社会各方面的造林积极性，在生态效益优先的条件下，全面提高三北防护林经济效益、社会效益，促进三北防护林体系建设持续发展。

    2008年9月8日

    发展生物燃料要以维护粮食安全为前提——美国、日本、欧盟、巴西的做法及启示

    综合研究司课题组

    能源和粮食都是国家重要的战略资源，又具有很强的关联性。从能源看，近年来，世界油价持续攀升，最近每桶已突破100美元大关；从粮食看，世界粮食供求关系趋紧，库存明显下降，2006年9月至2008年1月，世界小麦、大豆、玉米价格分别上涨112％、75％和47％，其中，小麦和玉米的价格达到了近10年来的最高点。高油价直接推动了生物燃料的兴起，进而又进一步推动了世界粮价的上涨。面对能源与粮食两大世纪性挑战，如何在维护粮食安全的前提下保障国家能源安全？根据室领导批示，我们对美、日、欧等一些国家的做法进行了研究，现将有关看法和建议报告如下：

    一、部分国家发展生物燃料的主要做法

    （一）美国。美国是世界第一大能源消费国，能源对外依存度高达60％，具有发展生物燃料的客观需要。同时，美国粮食大量剩余，是世界上主要的粮食出口国，长期实行“休耕”补贴和出口补贴政策，具有以粮为原料发展生物燃料的独特优势。一是坚持国内为主的方针。自上世纪70年开始，美国就开始以本国玉米为主要原料发展燃料乙醇。为推动燃料乙醇发展，政府不仅对乙醇原料玉米种植提供税收优惠，还对乙醇混合汽油的生产和销售提供燃油税减免，提高其竞争力。二是逐步向海外拓展。在坚持国内为主的同时，也积极向国外拓展以获取生物燃料资源。今年，美国与巴西签署巴美乙醇燃料合作备忘录，决定建立战略联盟，共同推动乙醇燃料的推广和应用。美国最大的乙醇生产商ADM公司也准备进军巴西甘蔗乙醇行业。三是原料作物将逐步向非粮化发展。根据2007年美国“生物燃料行动计划”，政府将设立专门基金，支持各种生物质乙醇生产技术的研发，特别是支持利用碎木块、秸秆、草本植物等非粮作物提取燃料的技术创新。目前，美国已有3家公司从事以木本植物为原料生产生物柴油的技术研究，预计2015年全面进入产业化生产。

    （二）日本。日本的能源和粮食都高度依赖进口。日本是世界上第二大能源进口国、第四大能源消费大国，石油进口依赖度高达99％。同时，日本人口总量大，人均耕地有限，小麦、玉米、甘蔗产量较低，粮食自给率仅为40％，不具备利用粮食大规模发展生物燃料的条件。一是通过直接投资控制海外生物燃料资源。近年来，日本紧紧抓住全球能源资源再分配的有利时机，加大海外能源资源投资步伐，积极在国外投资收购、兴建生物燃料生产企业。2006年，日本投资80亿美元购买巴西40个乙醇生产企业的部分股权，以确保巴西对日本15年稳定的乙醇供应。此外，还通过投资设厂，利用泰国的木薯、甘蔗等原料生产乙醇汽油，利用马来西亚、菲律宾、印尼的棕榈油和“麻风树”发展生物柴油等。二是从国外进口原料以补充国内原料不足。坚持以国外为主、国内为辅的方针，从国外大量进口玉米、甘蔗等原料作物来发展能源生产。同时，利用本国大量种植水稻的优势，实施“水稻·日本工程”，开发以稻秸为主要原料的生物燃料。三是着力研发纤维质燃料乙醇技术。利用自行开发的技术或引进关国技术，开展了利用废弃食用油、一次性筷了、废弃木材、木屑等纤维质制造生物燃料的技术研究。

    （三）欧盟。欧盟是世界第一大能源进口区和世界第二大能源消费区，石油对外依存度高达50％，预计到2030年将达到70％。自20世纪70年代中期以来，欧盟粮食逐渐出现过剩，90年代以来一直奉行“休耕”政策，让部分土地退出粮食生产。由于欧盟人均耕地面积少，又地处温带，不具备大量种植玉米（或甘蔗）生产乙醇燃料的条件。根据本地的气候条件，欧盟主要发展生物柴油。一是各国结合自身特点发展生物燃料。德国和法国主要以大豆和油菜籽为原料发展生物柴油；法国、意大利和西班牙等国家利用滞销的葡萄酒提炼乙醇；匈牙利等国利用大量剩余玉米生产乙醇；英国还利用甜菜等植物生产生物丁醇等。二是从国外大量进口生物燃料。近几年，欧盟主要从巴西、东南亚等一些国家进口乙醇等生物燃料。目前，欧盟是巴西乙醇燃料的第二大进口国，年乙醇进口量相当于欧盟产量的15％，占巴西出口量的10％左右。同时，欧盟计划自2010年起，逐步改变传统的生物燃料贸易方式，从以燃料进口为主向以原料进口为主转变，注重用进口原料在欧盟区内生产。三是着力研发以非粮食作物提取生物燃料技术。目前，欧盟、法国石油研究院与其合作伙伴共投入7700万欧元推进纤维质乙醇的改进项目研究。壳牌、德国大众等跨国公司也正在研发生产纤维质乙醇的技术。四是调整休耕政策，扩大燃料作物播种面积。为缓解能源作物与粮食作物的用地矛盾，欧盟官员表示，将在明后年择时取消土地休耕政策。此外，新加入欧盟的罗马尼亚、保加利亚都存在耕地过剩情况，这也为欧盟扩大能源作物种植面积提供了空间。

    （四）巴西。巴西过去曾是能源进口国，70年代石油对外依存度高达48％。为改变这种状况，早在1975年，巴西就开始实施“酒精燃料计划”，决心发展替代能源。同时，巴西土地资源丰富，降雨充沛，盛产甘蔗，具有发展生物燃料的独特优势。经过30多年的发展，巴西的燃料乙醇技术已在全球领先，成为一个燃料乙醇生产大国。目前，巴西能源已基本实现自给，并成为能源输出国。一是利用法律和政策手段大力推广燃料乙醇。1975、1991年，先后颁布法令强制推广乙醇燃料，要求汽油中按一定比例添加乙醇；从1982年开始，对使用乙醇燃料汽车实行税收减免等。二是积极扩大甘蔗种植面积。为保证生物燃料的原料供应，巴西通过新开垦土地以及转用粮食、柑橘、咖啡等种植地或草场，不断扩大甘蔗的种植面积。目前，巴西甘蔗种植面积为590万公顷，未来10年内甘蔗种植面积预计可再增加一倍。三是继续扩大乙醇生产规模，加强配套设施建设。巴西政府计划在2012年前新建73家乙醇厂，将目前的乙醇工厂数量从336家增加到409家。与此同时，巴西正在加快专用管道建设，以便提高乙醇的运输能力。四是不断拓展生物燃料国际市场。与美国、日本、欧洲等国家继续加强合作，投资设厂共同开发乙醇燃料，并把中国、俄罗斯、印度、南非等作为巴西未来的出口目标市场。2004-2006年，巴西出口燃料乙醇分别达19亿升、21亿升、28亿升，呈逐年增加之势。

    总结这些国家发展生物燃料的做法，可以看出：其一，在发展定位上，都注意结合自身基本国情。美国、巴西等都是农业大国，原料来源极为丰富，技术也较为成熟，大量生产和推广生物燃料，符合他们的基本国情和国家利益；日本人多地少，粮食安全面临很大挑战，坚持走非粮路线和“走出去”获取海外生物燃料，是一种符合本国国情的战略选择；欧盟注重发展生物柴油和进口国外生物燃料，也是由本区比较优势和气候条件所决定的。其二，在原料来源上，从以粮为主向多样化方向发展。欧盟、日本等纷纷实施原料来源多元化战略，除采用玉米、油菜籽等粮食作物外，更多地利用纤维质、木本植物和各种废弃物为原料。巴西则更加坚定地坚持以甘蔗等非粮作物作为原料来源。其三，在技术研发上，从第一代生物燃料向第二代生物燃料转变。第二代生物燃料技术主要以灌木、秸秆、木屑等非粮食作物为主要原料，具有较强的经济效益、社会效益和环境效益。为有效缓解粮食与能源的矛盾，各国都逐步把研发重点投向第二代生物燃料技术。其四，在发展态度上，从一哄而起向理性反思转变。在过去一个时期，高油价推动各国掀起发展生物燃料的热潮。近年来，一些国际组织、研究机构和部分粮食净进口国，已经意识到发展生物燃料对粮食安全、生态安全可能形成的挑战，并呼吁合理控制开发规模。

    总之，一个国家是否发展以及怎样发展生物燃料，关键是要妥善处理能源安全与粮食安全的关系，以维护粮食安全为前提，统筹兼顾，扬长避短，走出一条适合本国国情的发展道路。

    二、对我国的几点启示

    （一）发展生物燃料要立足我国国情，既要合理扶持但也不能盲目跟风。一方面，我国是一个能源消费大国，我们要顺应世界能源发展新趋势，研究出台财政、税收等政策措施，合理扶持生物燃料发展。否则，在替代能源领域就会落后于人。另一方面，我国人多地少、人增地减的基本国情，决定了粮食安全具有更基础的地位。因此，在发展生物燃料过程中，要统筹规划，合理确定发展规模和布局，防止过度投资，威胁国家粮食安全。

    （二）继续坚持“不与民争粮、不与粮争地”原则，确保原料来源多元化。发展改革委、财政部已发出通知，叫停了玉米等粮食加工乙醇项目。今后，要继续坚持“因地制宜、非粮为主”的方针，妥善处理粮食作物和能源作物的关系，更多地考虑发展荒山荒林和盐碱地种植能源作物，更多地用甘蔗、木薯、甜高粱等非粮作物，以及工业副产品、城市生活垃圾等有机废弃物来制取生物燃料。

    （三）鼓励技术研究开发，降低生物燃料生产成本。要加大国家资金投入引导，进一步增强我国生物燃料技术研发和储备。特别要加大对纤维素生物质制取乙醇燃料技术的支持力度，促进生物燃料生产尽快由第一代以粮为主向第二代以纤维为主的方向转变。同时，国家有关部门要研究制定燃料乙醇产业的准入门槛，促进企业降低生产成本，提高生产效率。

    （四）充分利用其他国家的资源优势，“走出去”获取生物燃料。一方面，要在确保守住粮食安全底线的前提下，严格控制粮食出口，逐步扩大粮食进口，通过市场信号鼓励其他土地资源丰富的国家扩大粮食种植面积；另一方面，通过政府引导、政策优惠和金融支持等手段，鼓励企业和个人“走出去”种植能源作物或投资设厂开发生物燃料。

    （五）进一步参与生物燃料产业国际合作，合理控制粮食转化生物燃料规模。积极参与生物燃料国际贸易条约和协议的磋商和制汀，充分表达我国发展生物燃料的利益和要求。同时，作为负责任的大国，我国应同其他国家一道，合理控制利用粮食生产生物燃料的规模，维持国际粮食供求秩序。

    2008年1月14日

    （执笔人：郭立仕）

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