李炳坤
农民工是我国经济社会发展进程中的特殊产物和伟大创举，在推动中国特色社会主义建设中做出了不可磨灭的伟大贡献。农民工社会保障制度建设是我国社会建设的难点重点问题，事关数亿人口切身利益，事关城乡二元结构调整转变，事关社会主义和谐社会建设。
一、农民工社会保障制度建设的现状
农民工是我国改革开放以来迅速发展壮大的新型劳动大军，日益成长为产业工人的主体。据有关部门数据，目前全国约有农民工2.3亿人（其中进城农民工1.26亿人），占产业工人队伍的2/3，占据了建筑业劳动力的90％，煤矿采掘业的80％，纺织服装业的60％，以及城市一般服务业的50％。他们不仅为开辟农民增收致富道路、改善农村生产生活条件做出了重大贡献，而且为加快工业化和城市化进程、推动经济社会发展做出了重大贡献，是我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。
早在上个世纪90年代后半期着手建设城市职工社会保障制度的过程中，有些城市就开始探索建立农民工社会保障制度。在全国范围内推进农民工社会保障制度建设，则是最近几年才开始的。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（即国务院2006年5号文件）明确提出：“高度重视农民工社会保障工作。根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。”国务院文件精神在各地的贯彻落实，标志着农民工社会保障制度建设进入了一个新阶段。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对于农民工社会保障制度建设提出了专门要求，进一步明确了农民工社会保障制度建设的方向和目标。
全国农民工参加社会保险的人数从无到有、逐年增加。截至2008年10月，全国农民工工伤保险、医疗保险和养老保险人数，分别达到4891万人、4142万人和2330万人。2008年12月，全国人大常委会已经公开发布《社会保险法（征求意见稿）》，这部法律一旦获得通过，必将对农民工社会保障制度建设起到极大的推动作用。
各地在建设农民工社会保障制度的过程中，还把农民工社会救助作为重要内容来抓，通过政府倡导、社会帮扶等有效途径，向遇到特殊困难的农民工伸出援助之手，在大病医疗、意外伤害、法律诉讼、子女上学等方面提供了种种帮助，解决了许多农民工自己无力解决或难以解决的急难问题。
二、当前农民工社会保障制度建设存在的主要问题和基本判断
（一）农民工社会保障制度建设亟待加强。相对于农民工社会群体的庞大规模和弱势地位，农民工社会保障制度建设面临着一系列亟待解决的突出问题。
第一，社会地位不平等。农民工的基本权益虽然得到了保障，但从“农民工”的称谓，到农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多政策性、观念性的歧视成分，与城镇职工相比存在着较大的差距。有的已经在城市打工一二十年，还是脱不了一个与生俱来的“农民”身份。
第二，农民工参保率低。按照2008年10月参保人数计算，全国参加工伤保险的仅占农民工总数的21.3％，参加医疗保险的仅占18.0％，参加养老保险的仅占10.1％。主要原因是农民工工资收入低、工作不稳定、参保意识差，同时也有部分企业为降低生产成本，不愿为农民工主动缴纳保费。如此低的参保率，导致社会保障制度赖以发展的重要规律“大数原则”难以有效发挥作用。
第三，社保关系不能转移接续。农民工的一个突出特点是流动性强。而现行政策制度恰恰在农民工社保关系的转移接续上设置了层层障碍，极大地压抑了农民工参加社会养老保险的积极性。农民工一旦离开原先打工的城市，往往选择退出社会养老保险，但也只能拿走个人缴的保费，用人单位缴纳的保费则无法带走，作为统筹基金留在打工的城市。以后农民工到其他城市打工则要重新参保，原先的基础全部消失。这样就极大地限制了社会保障制度优越性的充分发挥。
第四，统筹范围过小、层次过低。目前多数省份基本停留在市县统筹范围内，还没有实现省级统筹，在现有基础上也很难实现全国统筹。这不但妨碍了农民工社会保险的顺利扩展，而且在农民工输出地和输入地之间造成了许多矛盾，产生了许多不合理现象。
第五，缺乏总体设计。农民工的社会保障和社会管理涉及数十个政府部门和工作领域，是一个十分复杂的社会系统，亟须从最顶层进行统筹和设计。但目前从中央到地方还分属几个部门管理，各地自我探索实践，模式、标准、做法差异很大，水平高低悬殊，很可能会重蹈许多制度建设零散纷乱的覆辙，也增加了今后全国规范统一的难度。
（二）正确看待承包地与社会保障制度的关系。目前承包地与社会保险都是农民工不可缺失的。承包地是农民工的一道重要保障线，只要保留“农民工”的身份，就应当保留他们的承包地。但也要看到，我国人均耕地面积少，土地边际效益持续下降，2007年农民人均纯收入只有31.5％来自土地，绝大部分收入来自二、三产业和外出务工。目前，全国约有1.26亿农民工全年一半以上时间工作生活在城镇，几千万农民工举家进入城镇长期居住，农村住房闲置或转让，承包地也通过各种方式流转出去，他们既不愿意回农村、也难以真正融入城市。
特别是农村的“空巢化”和老龄化问题日渐突出，多数地方乡村集体经济比较薄弱，农民工下岗回流后相当部分选择了“返乡不返家”或者“返乡不返土”的方式，滞留在小城市或小城镇。对于他们来说，承包地数量极其有限，往往只能解决吃粮问题，无法满足增收致富的要求，往往在家庭遇到重大变故时连生存都会发生很大困难，仅仅依靠土地保障是远远不够的。相对而言，社会保险制度所起到的保障作用越来越重要，受到广大城乡居民的广泛欢迎。正是基于这样的原因，各地农村也相继开展了社会保险制度的建设或试点。
必须清醒地认识到，以往农民工“进城—返乡”双向可逆的情况正在发生根本变化。据杭州、宁波等输入地调查，大多数（60％—70％）农民工已经很难返乡返家。特别是上个世纪80年代以来出生的新生代农民工，80％以上只是在农村接受过义务教育，从来没有真正务过农，也不愿意再当农民了。不少农民工子女根本就是生在城里、长在城里的，他们享受城市文明，留恋城市生活，生活需求层次迅速提升，已经不可能回到祖辈生活的农村。
各级党委、政府要从战略高度来认识和对待农民工社会保障制度建设，加大资源统筹力度、政策支持力度和实际推进力度。不仅要算经济账，而且要算政治账，要把加强农民工社会保障制度建设作为增加国内消费需求、促进社会和谐稳定、保持国家长治久安的一件具有全局意义的大事来抓。面对的困难和压力越大，越要不失时机地抓紧农民工社会保障制度建设，力争在近几年内（最好在本届政府任期内）基本建成农民工社会保障制度。
（三）农民工社会保障制度建设滞后可能引发的问题。社会保障是体现社会公平的最重要的尺度之一，也是缓解社会矛盾的最有效的措施之一。经济社会越是发展，综合国力竞争越是激烈，应对就业和经济增速下滑等现实问题的压力越大，这一制度安排就越是紧迫重要。如果农民工社会保障制度建设长期滞后，不仅会使数亿人口的基本生活得不到保障，使城乡居民之间的公共服务差距趋于扩大，使国内消费需求难以拉动，而且会使社会矛盾加剧，社会和谐稳定受到影响。
与留在农村务农的农民不一样，进城农民工长时间工作和生活在城镇，直接耳闻目睹城镇职工、居民的社会保障日趋完善，必然会联想到自己，容易产生心理失衡，加深与城镇职工、居民以及政府的情感鸿沟。农民工在城市务工和生活的经历，开阔了他们的眼界，提高了他们的民主意识、组织意识和维权意识，也激活了他们实现自我发展和改变不合理现状的意愿。对于农民工的民生问题，如果引导、处理得不好，很可能会酿成重大的社会问题甚至政治问题。特别是有可能引发新生代农民工的不满，容易产生我们不愿看到的群体性事件。
对于可能发生的类似情况，我们必须要有清醒的认识和充分的准备，从多方面提前做好化解工作，做到防患于未然。加快农民工社会保障制度建设，是其中最扎实、最有效、最持久的根本性举措。
（四）加快农民工社会保障制度建设的条件基本具备。各级政府和相关部门对农民工问题的认识普遍有所提高，建设农民工社会保障制度已经有了较好的思想基础。特别是进入新世纪以来，城市经济社会发展迅速，财政收入快速增加，支持社会保障制度建设的能力明显增强，基本具备了解决农民工社会保障的经济基础。
资本主义国家曾把社会保障视为“增进国家认同、渡过危机时刻、消灭工人革命的必要成本”。早在100年前，当英国的人均GDP还不到400美元时，就颁布了世界上第一部《救济金法》，并在1948年宣布建成世界上第一个福利国家。欧洲和美、日等许多国家群起仿效，政府用于社会保障的投资占财政收入的50％—70％，普遍获得了预期的社会效果。近些年来，韩国甚至喊出了“国民福利与国民经济同步增长”的口号。
无论从哪方面看，我国现阶段的整体经济实力和人均水平都明显提高，预计2008年全国人均GDP接近或达到3000美元，尤其是经济社会快速发展的大中城市完全具备了建立比较健全的社会保障体系的客观条件。深入学习实践科学发展观，要求我们有效利用各种资源，积极稳妥地解决好面临的各种矛盾和困难。既要妥善应对国际金融危机的冲击，又要抓住中央和地方巨额投资的战略机遇，下决心建立健全新的制度格局，着力培育增值型的社会保障体系，奠定国家经济社会永续繁荣昌盛的战略基石。
三、加强农民工社会保障制度建设的对策建议
社会保障制度建设是改善民生的重要途径，最能体现科学发展观中以人为本这个核心。农民工社会保障制度建设难度极大，更应当作为重点内容来对待。
（一）在积极应对国际金融危机冲击中努力推进农民工社会保障制度建设。当前国际金融危机冲击对加快农民工社会保障制度建设已经带来了负面影响，但是也从另一方面凸显出农民工社会保障制度建设的重要性和迫切性。必须强调，解决农民工当前面临的实际困难，只能采用前进而不是后退的办法。对于农民工来说，当前就业是最大的保障。失去了就业岗位，农民工的社保缴费就没有企业承担，农民工自己更无力承担。农民工社会保障制度建设，也会因此成为无源之水、无本之木。在这种形势下，无论经营形势好的企业，还是微利维持的企业，都要为国家分忧，承担社会责任，在最困难的时候尽可能不减员或少减员，使进城农民工尽可能留在城镇就业，使已经转移就业的农民工尽可能少返乡务农。现阶段农民工的就业方式可以灵活多样，工资可以慢升少涨，最低工资调整也可以相应延后，这样有利于农民工稳定就业。保住了农民工的就业，也就保住了农民工的社会保险。
在当前积极应对金融危机冲击的情况下，允许企业在一定时间内缓缴社会保险保费，对于当前缓解企业困难是必要的。但是，对于具有保底性质、直接关系农民工长远利益和根本利益的社会保障制度建设，既不能松，更不能停，必须抓得紧而又紧。当前应当抓紧健全完善农民工社会保障制度的总体设计和实施方案，把各方面可能碰到的问题考虑得更充分些、设计得更周全些、衔接得更严密些，一旦时机成熟立即付诸实施。
加快农民工社会保障制度建设对于扩大内需有着重要的促进作用。由于农民工及其家庭大多数属于低收入群体，边际消费倾向高，还具有接近城镇职工和居民的消费观念，特别是年轻农民工的消费方式更多地受到城镇青年消费观念的影响，完全有可能成为我国扩大消费、拉动内需、促进增长的潜力最大的领域之一。
（二）按照城乡一体化要求推进农民工社会保障制度建设。针对我国现行社会保障制度建设基于城乡二元结构、统筹层次低、缺少灵活性等瓶颈问题，着眼于我国人口众多的国情和“大数原则”的规模效益规律，对目前种类繁多的社会保障制度进行强势整合，大幅增加社会保障投入，全力扩大参保面，优化社会保障的制度格局，促进社会保障体系良性发展。
可以考虑，农民工社会保险制度建设先建立制度框架、后充实完善内容；先低水平起步、后分步骤提高。首先做到低水平、广覆盖、能转移、可持续，然后再逐步提高保障水平，努力缩小社会保障差距，实现基本公共服务均等化，推进城镇化和新农村建设。
（三）农民工社会保障制度既要适合农民工特点又能与城镇职工对接。根据工业化、城镇化发展趋势，今后大多数农民工都将可能在各类城市和小城镇落户，农民工社会保障制度设计应更多地考虑有利于与城镇职工社会保障制度接轨。为此，有必要明确以下几个操作要点：
一是量身定制一套适合农民工特点的社会保险制度。确保农民工能够享受工伤、养老、医疗、生育、失业等项基本社会保险，但要尊重农民工和企业的选择，有条件的尽量参加城镇职工社会保险。
二是农民工养老保险必须做实个人账户。不仅包括个人缴费部分，而且包括企业缴费部分，至少在账面上要计入个人账户，以利于转移接续时能够及时如数转走。
三是实行全国联网和转续。信息化平台和数据库建设先行，建立全国范围的社会保险转移接续机制，包括个人缴费部分和企业缴费部分都可转移，各地社保服务机构均可查询和接续。对于形成积累的养老、医疗和失业保险的个人账户，都应允许转移接续。可以考虑，在人力资源和社会保障部专门设置事业单位性质的服务机构和工作人员承担这项职能。
四是实行强制性社会保险制度。根据劳动合同法的有关规定，所有劳动者在签订劳动合同关系的同时必须参加社会保险，参保者原则上不得退保。所有用人单位都必须按规定为就业者及时足额缴纳保费，除特殊情况经申请批准外，不得拒缴、少缴或缓缴。
五是逐步提高农民工个人缴费和企业缴费比例。随着工资水平的提高，逐步接近和达到城镇职工保费缴纳水平，真正做到承担同等责任、享受同等待遇。
六是创造农民工养老保险的兑现条件。鉴于各地养老保险水平高低不一，对转移接续的养老保险费可采取分段累积计算的办法。在同一个城市交足15年社会养老保险保费、由于种种原因离开打工所在地的农民工，可以在当地保留养老保险关系，到达规定退休年龄时再回到当地社会保障服务机构办理退休和养老金领取手续。通过采取灵活多样的方法，调动农民工参加养老保险的积极性，解除他们的后顾之忧。
七是逐步扩大社会保险统筹范围。尽快实现省内统筹，适当时候推进全国统筹。但是，社会保险统筹并不等于对社会保险实行同一个标准。应当根据城乡一体化的要求，在全国城乡建立统一的社会保障体系，借鉴工资制度的某些做法，可以对社会保险设计成不同的等级或档次，将各地现有的社会保险标准进行整理，本着“就高不就低”的原则，归并到相近的等级或档次中去，以此实现全国社会保险的规范统一。农民工社会保险制度将与全国社会保险体系全面对接，融入全国社会保险体系之中。今后随着国家财政支持力度的加大，逐步提高农民工社会保险的保障水平。
八是有条件的企业可实行企业年金制度。推进补充养老保险和补充医疗保险，提高养老保险和医疗水平，努力使农民工养老和医疗的实际保障水平接近或达到城镇职工社会保险平均水平，鼓励农民工稳定就业，愿意为企业发展持续作出贡献。
（四）加强下岗返乡农民工的社会救助工作。健全相应的规章制度，完善农民工社会救助工作的相关制度。进一步把进城农民工的社会救助纳入城镇社会救助体系，政府加大支持力度，使农民工在遇到重大困难时能够及早得到社会救助，帮助他们渡过难关。
积极做好返乡农民工的社会救助工作，是当前保持社会稳定、促进农村发展的一件大事，必须切实抓紧抓好。在当前特定的形势下，更要充分彰显政府的责任，体现以人为本的理念，最大限度地增加积极因素，最大限度地减少消极因素，使所有返乡农民工在最困难的时候能感受到社会的温暖。应在健全农民工返乡报告制度、积极引导和鼓励创业就业的同时，更要关心和帮助返乡农民工解决生活困难。目前农民工大量返乡回流含有回家过春节的因素，但是如果到三四月份大部分返乡农民工重新就业无望，就可能会产生新的困难和矛盾。对此，要加大多种形式培训力度、提高农民工的技能水平和就业能力，积极帮助他们再就业，同时对生活陷入困难境地的返乡农民工及其家庭，符合农村低保条件的要纳入低保救助对象，不符合农村低保条件的要及时实行临时性社会救济。
（五）逐步吸纳进城农民工在城镇落户。国务院2006年5号文件明文规定：“中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题，对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者，应优先准予落户。”农民工在城镇落户，由农业户口转变为城镇户口，不仅是解决农民工社会保障问题的有效办法，而且是推进工业化、城镇化的重要措施。从总体上看，农民工在城镇落户工作进展较慢，主要是各地城市担心附着在户籍上的各种社会福利所带来的压力太大，忧虑城市财力、住房和基础设施、公共服务难以承受。
由于长期不能在打工城市落户，已经给农民工带来了许多个人难以解决的困难和问题。其中，最突出的是农民工子女只能在打工所在地接受九年义务教育，读高中和参加普通院校高考则需要回到户口所在地，这往往需要家长放弃工作陪同子女回家乡读高中。即使勉强在打工城市读完高中回家乡参加高考，也因为打工城市与家乡的高中教材和高考试卷不同而难以取得较好成绩。对此应当采取妥善方法加以解决。可以考虑，对于在父母打工城市接受九年义务教育达到一定年限的外来人员子女，不受户口所在地的限制，允许他们在同一城市读高中并参加高考。当然，最终解决这个问题则有赖于允许农民工在工作所在地落户。
实际上，我国在今后一个相当时期内仍将处于经济高速增长阶段，城镇经济增长更是快于农村，财政收入增加也主要在城镇实现。这个时期是加快推进人口城镇化的最佳时期，适当吸纳农民工落户完全符合推进城镇化的大趋势，也具备了一定的财力基础，应当不失时机地加以推进。如果错过了城镇经济快速发展的有利时机，将来要求在城镇落户的农民工数量将越来越多，农民工在城镇落户的门槛将越来越高，对城镇自身带来的各方面压力将越来越大。千万不要以为对于农民工落户问题置之不理就可以抹去这个问题，其结果不过是推迟这个问题的解决，并且将使今后解决这个问题变得更加困难。还要看到，适当吸纳农民工在城镇落户，固然会增大城镇财政压力，但更重要的是能够促进落户农民工稳定就业，激发他们的工作热情和消费愿望，从而增强城镇经济发展的动力和活力，促进城镇经济又好又快发展。
建议加快立法程序，尽快修订户口登记条例，适时出台《户籍法》，为深化户籍制度改革提供法律基础。考虑到制定适合我国国情、适应城乡经济社会发展的户籍制度需要一个过程，目前可制定过渡性的政策措施，重点是落实国务院2006年5号文件精神，努力推进农民工落户问题的逐步解决。除了对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者应优先准予落户外，对一般农民工也应从实际出发制定相应规定。比如，在所在城市打工满10年或15年、没有违法记录、没有重大诚信问题的可以在城市落户。在一些人口达到几百万甚至超过上千万的超大型城市，可以考虑在郊区小城镇适当接受一部分农民工落户，以降低他们进入城镇的门槛。我们建议，通过持续不断的努力，力争到2020年基本解决符合条件的农民工及其家属在各地大中小城市和小城镇的落户问题，中小城市和小城镇的步子应当迈得更快一些。农民工一旦在城镇落户，则应享受城镇原有居民同等待遇，其中包括享受城镇职工社会保障和廉租房政策，并在制度上彻底融入城市社会，取消他们的“农民工”称谓，真正实现城镇化。同时，城镇发展也允分考虑农民工落户这个新的因素，把农民工列入城镇公共财政支出和固定资产投入的服务对象，逐步满足他们对住房和基础设施、公共服务等方面形成的需求增长。
总之，要把农民工社会保障制度建设与国家管理体制改革等宏观措施更好地统筹起来，真正从巩固中国共产党执政地位的高度关注民生，关注越来越突出的农民工问题。通过健全完善社会保障体系，把中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨和实现国家民族振兴的伟大事业统一起来，把国家经济社会发展的实惠撒向普通大众，用城乡和谐、工农和谐支撑起社会和谐的大厦。
2009年2月3日
中央党校省部级干部进修班（第44期）
社会建设支部农民工社会保障课题组人员：
组长 林智敏 全国政协副秘书长
成员 李长江 中共十七届中央委员
李炳坤 国务院研究室副主任
侯贺华 总装第21试验训练基地政委
黄星 军事科学院科研指导部部长
刘国祥 宁夏军区政委
谢勇 湖南省人大常委会副主任
徐辉 浙江省政协副主席
指导老师：叶庆丰 中央党校科社部副主任 教授
部分地方免除城市义务教育阶段学杂费政策实施情况的调查报告[9]
李萌 邓文奎 刘文海 王汉章
中央决定，从今年秋季起，将在全国城市实行免除义务教育阶段学杂费政策。最近，我们到先期实行这项政策的北京、浙江、广东、辽宁、湖南、宁夏等地进行了调研。总的看，这些地方都高度重视这项工作，加强领导，加大投入，扎实推进。调研中我们也发现了一些新情况和问题，需要进一步完善政策，做细致的工作。
一、基本情况
日前，全国有十多个省（市、区）全部或在部分城市免除义务教育阶段学杂费，既有东部发达省份，也有西部欠发达地区。我们调查的几个省份中，浙江省、宁夏回族自治区2006年在农村义务教育经费保障机制改革中，就对城乡义务教育阶段的学生全部免除了学杂费。北京市2007年秋季在全市范围内全面实施免除义务教育阶段学杂费。广东省、湖南省今年春季开始免除城市义务教育阶段学杂费。综合各地情况看，有几个特点：一是多数地方采取先试点、后推开的方式，渐进推动。北京市、广东省先从城市特殊困难群体开始，然后到全体义务教育阶段学生。湖南省2007年先在16个县级市和部分市州进行试点，今年春季在全省推开。辽宁省今年春季先在沈阳、大连、鞍山三城市进行试点，秋季再全面推开。二是免费补助资金实行“省出大头，市、县出小头”的原则。比如浙江省财政投入的资金占总投入的51％。宁夏自治区财政资金安排占60％。三是在免费标准上，发达地区高于欠发达地区，有的地方还扩大了免费范围。广东省免除学杂费补助标准小学每生每学年为326元，初中为466元；还免收学生课本费，财政补助标准为小学每生每学年100元，初中180元。湖南免除学杂费标准是小学每生每学年280元，初中为417元；而长沙市芙蓉区将学杂费、课本费、作业本费、校服费也一并免除，财政补助小学每生每学年550元，初中达到800元。四是中西部地区多数城市免杂费对象包括外来学生，发达地区只对本地区户籍学生免除杂费。湖南、宁夏对在城市就读的义务教育阶段学生学杂费全部免除，不分是否本地户口。北京、浙江、广东只对本地户籍非农户口的学生免收学杂费和课本费。
在调研中，各方面都反映，在城市实施免除义务教育阶段学杂费政策，是政府的又一利教惠民的重要决策。一是家长、学校普遍欢迎，城市居民尤其是低收入家庭的负担减轻了，学校发展也有了切实保障，都得到了实实在在的好处。二是地方政府有积极性，即使是中西部财政困难地区也都愿意拿钱支持这项工作。三是在一定程度上有助于解决教育乱收费问题。多数地方在免除学杂费的同时，严格收费管理，杜绝一边免费，一边收费现象；有些地方全部取消收费，按照“一费制”标准由财政对学校进行补助，不再允许学校再收取任何费用。
我们认为，城市免费义务教育，是在我国城市化进程不断加快阶段推行的，进城务工人员和城市低收入群体子女上学受益最大，这有利于提高教育质量，促进教育公平，在一定程度上也能够促进解决农村留守儿童问题。同时，也要看到这项改革对城乡义务教育资源配置将产生深远影响，需要认真对待。
二、存在的主要问题（一）强化了部分农村学生向县城和大中城市城乡结合部学校集中的趋势，产生了区域性上学难。目前各地都出现农村学生向城镇集中的情况，农村生源急剧减少，许多教育资源处于闲置状态；而城市生源逐年增多，教育资源不足，校舍短缺，师资紧张，班额超标严重。浙江省2005年接受义务教育的外来务工人员子女为65万，2007年达到98万，两年增长51％。其中外省流入学生数占60％。银川市兴庆区55人以上的班级数占64％，60人以上的占34％，有的班级达到80人。促使农村学生向城市流动有两方面的动力：一是父母在外打工，就业和收入稳定，将孩子带在身边读书。二是追求城市优质教育资源，家长想让孩子上好的学校。阻碍农村学生向城市流动的一个主要因素是城市生活成本和教育成本都比较高，相当多的家长负担不起。免除城市教育学杂费后，出现两种情况：一是流向县城的学生继续增加。县城生活成本相对较低，免除学杂费后，城乡教育成本差距缩小，为获得更好的教育，即使父母在县城没有工作也愿意租房子供孩子上学。前几年，县城城镇户口的学生纳入农村义务教育保障机制范围后，农村学生流向县城的人数不断增加。现在，县级市纳入城市义务经费保障机制，保障水平高于农村，更促进了这一流动趋势。湖南省汨罗市2007年在城镇义务教育阶段学生为5900名，2008年春季实施免除学杂费政策后增加到6293名，而同期农村义务教育阶段学生由55285名下降到52684名。二是向大中城市的城乡结合部市区流动的学生有所增加。主要原因是城镇化的快速推进，城市向外扩张，周边地区和外来人口向新建城区流动，学生也随迁进城。免除学杂费也是一个重要因素。这些地区生活成本和教育支出相对较低，免除学杂费后，教育成本进一步下降，父母能够将孩子带来上学。长沙市雨花区位于城乡结合区，是新建的小区，2007年义务阶段学生为41225名，2008年为44529名，增加了3304名学生，这个地区的学校70％以上都是非本地区学生。总的看，学生从农村向城镇流动是工业化、城镇化这个大趋势决定的，免除城市学杂费政策，在一定程度上推动了流动趋势进一步加快。
（二）学生流入地财政负担加重，地方政府压力大。免除学杂费后的经费补助由省、市、县三级财政按比例分担，中央只对欠发达地区进行补助。外来学生接纳的越多，地方财政需要补贴的就越多。还要改扩建学校，增加教师编制，这是一笔更大的投入。现在县城和大中城市城乡结合区，外来学生多，而这些地方财政状况又相对较差。长沙市雨花区，2007年在校学生中外来务工人员子女为16025万人，占全市总数的1/3，免除他们的学杂费共计212万元，而额外增加教师每年花费为3336万元，新建一所小学需要4000多万。
（三）外来务工人员子女义务教育免费标准与城市学生有差别，同校学生政策不平等。主要有三种情况：一是在政策上完全没有将进城外来务工人员子女纳入保障范围。如北京规定只对城八区公办学校有本市户籍的义务教育阶段学生实行免交学杂费。二是本省籍流动学生享受，省外户籍流动学生不享受。如广东规定凡广东省籍非农户的学生，纳入城镇免费义务教育范围，免收学杂费和课本费。三是免除学杂费不分户籍所在地，但地方补助的资金只对本地的城市学生，非本地学生不享受。如长沙市芙蓉区，芙蓉区学生上学全部免费，包括免杂费、书本费、作业本费、校服费等，非芙蓉区学生只免交湖南省规定的学杂费补助标准。这种等级差别政策，容易给青少年带来不良的心理影响。
（四）对民办教育造成较大冲击，许多民办学校出现办学困难。在实施城市免除学杂费政策时，大多地区都没有把民办学校纳入到财政保障范围，有的即使纳入，但实际上也很难落实。如湖南规定民办学校必须执行公办学校收费标准，才可以享受免除学杂费政策，而民办学校大都不愿意执行公办学校的收费标准。由于民办学校就读的学生享受不到免费政策，一些学生回流到公办学校。如银川市原有16所义务教育阶段民办学校，城市学校免除学杂费后，已有10所难以继续举办，其他6所学校已向当地政府及教育部门提出免学杂费资金补助申请，要求享受与公办学校同等待遇。
（五）部分城市学校收入相对减少，给学校运转增加了困难。免除城乡义务教育学杂费后，学校保障水平大致可分为三种情况：一是办学条件简单、规模大的农村学校经费较以前增加较多；二是办学条件中等的城市学校，经费前后大体持平；三是城市名校、重点学校，经费较以前下降较多。义务教育经费保障机制改革前，城市学校靠收费补贴学校经费，如用于发放班主任津贴、教育教学奖金、超课时代课费、保安门卫工资，以及改善办学条件、组织学生开展课外活动等。新政策执行后，不允许再向学生收费，上述开支就没有了资金来源，影响了教师的积极性。如银川市原来各学校的班主任津贴每月一般在100-300元之间，现在按老的规定只有10多元，没人主动愿意当班主任。
三、几点建议（一）统筹考虑城乡义务教育资源配置，农村重点加强教师队伍建设，城市重点着眼于生源增加而加强学校基础设施建设。农村学生向城市流动，在今后一段时间内还将持续，必须对城乡义务教育资源进行统筹规划。在农村，建设学校已经不是主要问题，重点要抓好教师队伍建设，加大培训力度，提高教学质量。同时，要针对农村生源减少的趋势，调整学校布局，提高办学效益。在城市，尤其是在外来务工人员流入较多的城市，要加大对城市义务教育基础设施建设的力度，加快校舍建设，增加师资，确保满足生源增加的需求。新建城区从一开始就要把学校建设纳入建设规划。湖南省为了解决新建城区学校不足问题，2007年发文作出四项硬性规定，要求各级政府在财政预算中安排专项学校建设经费，城市附加费50％以上，城市维护建设税收入总额的15％—20％和城市基础设施配套费中提取20％以上比例，用于城市义务教育基础设施建设。
（二）完善城市义务教育经费保障机制，保证义务教育事业健康发展。一要根据城市义务教育发展实际需要，合理确定保障水平。在核定学杂费补助标准时，除了按照“一费制”中规定的相关费用标准外，还应结合学校实际开支需要考虑财政补贴水平，以保证教育经费投入水平不降低。同时，在保障经费使用上，要给学校一定的自主权，可以留出一定的比例让学校自行支配，以调动教师的积极性，突出办学特色。二要按照学生入学时间确定财政拨款进度。市县级普遍反映，中央和省补助资金拨付滞后，有时学期已经过半，经费还不能到位，影响学校正常运转。要改进预算下拨制度，简化审批程序，保证补助资金提前到位。三要开展对义务教育经费使用的绩效评估。这几年，各级政府对城乡义务教育投入力度很大，投入效益如何，应进行科学评估，以完善投入政策。四要规范城市学校收费制度，严格政府监管和社会监督。对确需收取的费用，要坚持自愿原则，使用要公开透明。
（三）妥善解决外来务工人员子女免除学杂费问题，切实保障他们享受义务教育权利。要研究外来务工人员子女义务教育经费保障机制，探索建立中央、流出地和流入地政府共同分担的机制。
（四）把民办学校义务教育阶段学生纳入各级财政补助范围，与公办学校享受同等待遇。国家全部免除城乡义务教育阶段学生的学杂费，受惠的主要是学生而不是学校。因此，无论在哪类学校就读，凡属义务教育阶段的学生，都应享受与公办学校同等待遇，真正体现义务教育权利的公平性。这也有利于鼓励社会资本举办义务教育，满足社会对教育的多样性需求。
（五）研究建立义务教育学生电子学籍管理制度。要适应外来务工人员子女流动性强的特点，建立更加灵活的学籍管理制度。可以通过建立电子学籍管理系统，探索中小学学校基本信息管理、学生信息管理、学籍管理、学业管理的新途径。这有利于加强对外来务工人员子女就学情况的监管，也为今后教育财政补助拨款实行“费随人走”搭建平台。
总之，免除城市义务教育阶段学杂费是一项新政策，对实施过程出现的新情况、新问题，特别是城乡教育资源配置的长远影响要高度重视，加强调研，做好动态监测，及时完善政策，把好事办好。
2008年5月4日
加强校企合作是办好职业教育的重要途径——对南京高等职业技术学校的调研报告
刘文海
最近，我们对南京高等职业技术学校进行了调研。该校前身系南京职业教育中心，2000年7月由南京建筑职业技术教育中心与南京市建筑工程学校合并新建。2005年经江苏省教育厅批准，升格为高等职业院校，举办五年制高职全日制学历教育为主、三年制中职为辅的教育。该校是全国率先引进德国“双元制”职业教育教学模式的学校之一，与德国汉斯·赛德尔基金会的合作已长达24年。多年来，该校始终坚持德国“双元制”职业教育本土化，坚持“而向市场、服务社会、校企联合、多元开放”的办学模式，逐步走出了一条具有鲜明特色的校企合作培养高技能人才的发展道路。该校的具体做法是：
第一，完善机制制度，推进校企合作。该校与国内40多家企业长期合作，配合默契，关系良好。一是学校管理实行校企合作。学校成立了由行业行政主管部门及其研究院、有关集团公司领导组成的董事会，定期研究学校发展规划、企业人才需求、教育教学改革、校企合作等涉及学校建设的重大事项。同时，成立由董事会成员单位技术骨干、学校教学管理人员和骨干专业教师组成的各专业教育指导委员会，直接参与学校的教育教学改革、专业建设和师资队伍建设。二是学校和企业共建共享实训基地。学校的实验实训中心由学校提供场地、企业提供设备，既为学校教学服务，又为企业员工培训服务。作为实践基地的企业，参与制定和实施生产实习、毕业实习和员工培训计划，提供设备、学生实习岗位和实习指导教师，并为顶岗实习的学生支付合理的报酬，为专业教师提供下企业实践的岗位。三是建立专业教师到企业实践的制度。鼓励教师参加企业新技术培训，参与技术开发与服务。聘用企业工程技术人才、高技能人才到学校兼职。四是搭建联结学生与企业的平台。学生入学即与有关企业签订协议，在三年的学习期间既是学校的学生，又是企业的学徒。企业资助学生的全部或部分学费，适当补助学生的生活费，为成绩优异的学生提供奖学金，为学生实习免费提供实训工具、材料、劳动防护用品等。学生学习期满考试合格可获得学校颁发的毕业证书、国家颁发的技能等级证书，以及德国工商行会（AHK）“双元制”培训证书，将被企业直接录用为正式员工。
第二，借鉴“双元制”模式，科学设置专业和课程。德国“双元制”职教模式的特征是其教学一部分在课堂、一部分在工厂，核心理念是重实践、重技能、与企业保持良好关系。专业影响就业，好的专业意味着有好的就业前景。南京高等职业技术学校坚持根据岗位职业群的需要，与企业共同确定人才培养质量规格和标准，从专业设置、教学实施到毕业设计指导等，都由学校和企业合作完成，企业直接参与人才培养的全过程。该校无论是课堂教学还是实训操作，所涉及的课程全部由学校根据德国职业技能标准自行编制。如“预防事故和环保的各项措施手册”、“建筑电气制图的基本技术”、“电力拖动技术”、“安装与动力技术”、“PLC控制电路”、“西门子LOGO控制技术”等特色课程，都是由学校根据企业用工需要自行设置的。这些特色课程，练就了学生过硬的本领，毕业生的职业技能达到了“国际通用”标准。同时，学校瞄准区域经济社会发展和市场需求，及时捕捉职业种类及其变化趋势，不断根据企业需求开发新专业、新的专业化方向或调整课程教学内容。近年来，学校新开设了建筑工程造价、工程监理、建筑装饰、楼宇智能化工程、电子技术应用、电子商务、汽车维修与应用等特色专业。学校引进的德国设备是市场还未投入的新工艺，掌握了这种技术的毕业生在劳动力市场上很抢手。此外，学校还大力引进国内外权威职业资格证书，实施课程内容与资格认证相结合的“教证合一”办学模式，要求每个学生毕业时能取得计算机等级证书、外语等级证书、普通话等级证书、职业技能资格证书和毕业证书，学生的就业空间更为广阔，不少学生能获得出国工作的机会。
第三，特别注重实训，积极推行“半工半读”。提高职业教育专业课教学质量的关键在于实践。形象地说，专业即“饭碗”，车间即教室。2006年，学校率先在江苏省实行半工半读办学模式。学校以企业为依托、以实践为核心，把学校设在工厂，把教室搬进车间，做到学校与企业合一、教师与师傅合一、学生与徒弟合一、作业与产品合一、育人与创收合一。在学校，所有专业课都针对从业需要创设了仿真环境，进行情景教学。如对于建筑专业而言，教室就是“微型工地”——墙体保温、钢筋捆扎、管道排设、防渗防漏等专业操作都是在仿真环境中完成。在实际操作时，学生是徒弟，教师是师傅。教师既讲课又手把手地教技术，学生在学习理论知识、训练技能的同时，了解了生产过程，然后再独立操作。学校还把课堂搬到了企业，如电子技术应用专业学生的实训课就开在合作的广告公司，学生每学期都要在教师和公司技术人员的指导下，制作大型LED电子显示屏等电子产品。这种情景教学与企业的规范化操作实现了零距离对接，学生就业时不存在上岗的过渡期和不适应期，也不需要企业投入成本进行二次培训，学生毕业即能直接进入企业工作。2006年，经该校培训的江苏省选手，在全国建筑业技能大赛中取得了八个大奖的优异成绩。
第四，实行“订单式”定向培养，出现招生、就业“两头旺”。该校通过与高水平的企业合作，搞“订单式”培养，充分根据企业需要来培养行业和岗位对口的专业人才，有针对性地训练学生的专业技能。从2000年起，学校已经与建筑、装潢、IT等领域的20多家大中型企业开展“订单式”培养，包括青岛海尔、海信、三星、安普泰克、韩国LG、西门子等著名企业，按计划、有比例、高质量地为企业培养、输送高规格人才。毕业生就业率稳定在95％以上，专业对口率高达90％。由于毕业生就业有保障，入学招生的生源又好又充分。校长潘东标介绍，以前是学校找生源，现在是很多家长赶在年前就来打招呼，生源根本不用愁。这几年，该校录取的中考考生成绩比普高还要高几十分，甚至有一些已经进入普高的学生纷纷要求转入这所职业学校。目前，该校学生的实习工资一般能达到每月1800元左右，正式就业后工资一般超过2000元，高职毕业生在劳动力市场中颇具竞争力。
第五，职前、职后教育一体化，拓展职业教育的外延。利用职业学校优质的教育资源，为企业提供广泛的技能培训、技术服务与人才支持，是校企合作的重要形式，也是职业教育从学校扩展到社会、向纵深发展的有益探索。现在，苏宁集团、雨润集团、西门子、博世、吉博利、威凯等大型企业，分别在该校设立了企业员工培训基地和新技术展示基地，几乎每个月学校都要接受来自全国各地的员工培训。不同公司独特的培训课程、培训模式，丰富了学校自身的课程内容，优化了教学模式，学生接受到当前市场上最新的技能课程和操作标准，使学校教育与企业对员工的技能要求完全接轨，学生毕业后成了企业的“免检”人才。适应加快建设社会主义新农村的新形势，该校与中国建筑总公司合作，建立大型出国劳务培训基地，促进农村劳动力转移和农民脱贫致富。到目前，该校累计为企业培训员工6000多人，培训出国建筑劳务工人5万多人，为社会培训各类人员10多万人次。
几点建议：
第一，推行校企合作，推进职业教育人才培养模式的转变。校企合作可以实现学校和企业的互利互惠、合作共赢。通过校企合作，使职业学校成为企业继续教育的基地，使企业成为职业学校学生实习的基地。职业院校应紧紧依靠行业企业办学，主动寻求行业企业的支持，积极探索校企合作的持续发展机制，完善管理制度和合作机制，建立学校和企业之间稳定的组织联系制度，形成产教结合、校企共进、互惠双赢的良性循环，在为企业作贡献的同时，赢得自身更大的发展空间。对于企业支持校企合作的经费，可以考虑从企业职工培训费中列支，计入企业成本。
第二，加强实训基地建设，提高技能型人才培养的质量。实训基地是开展实训的前提和基础，没有高质量的实训基地就不可能培养高质量的技能型人才。实训基地建设不单是学校和企业的事，各级政府也要舍得投入。对于那些资源共享程度高、一次性投入大的实训基地建设，应给予财政资金支持，并在土地使用、税费等方面给予政策优惠。实训基地可以面向市场、对社会开放，通过提供对学生的实训服务以及对社会的技术咨询、技术支持、产品和设备检测、职业技能鉴定等相关服务，来获得一定的经费支持。对于实训基地的指导教师，应制定一套专门的准入标准，突出对技能和操作方面的要求。
第三，以就业为导向，推广“订单式”人才培养模式。职业教育是就业教育，就业率是职业学校的生命线。实行“订单式”培养，有利于培养企业所需要的高质量人才，也有利于职业院校扩大招生和促进毕业生就业，是一种双赢的模式，应当大力推广，并从政策上给予适当扶持。可以考虑，对实行“订单式”委托培养人才的企业，参照促进再就业的有关扶持政策，给予税费减免或吸纳就业补贴。
2008年10月10日
加拿大高等教育体制与管理——加拿大高等教育研究考察报告之一
王汉章 韦大玮 武德昆
加拿大高等教育分为大学、大学学院、社区学院和技术职业学院三种类型，全国共有大学92所，122所大学学院，400多所社区学院、职业技术学院。加拿大大学毛入学率为46％，高等教育进入大众化阶段，25-64岁年龄段人中40％的人完成了高等教育，居世界前列。加拿大是由不同文化和不同种族、宗教背景的人群组成的国家，坚持多元文化共同发展。这种社会性质和特点也充分反映在加拿大的高等教育管理体制中。
一、行政管理以省为主
加拿大是一个联邦制国家，联邦政府不直接管理高等教育，没有建立统一管理全国教育事务的教育部，高等教育由省设立的教育部负责。联邦政府对各省高等教育的发展主要通过立法和制定政策来管理和引导，全国性的教育交流与合作由各省教育部长组成的教育理事会进行协调。总体上看，联邦政府对高等教育调控有限，管理的重心主要在省。各省的教育部保障大学基本运行经费，负责制定高等教育发展的方针政策。各省在学制、课程、考试等方面的规定都不完全相同。这种以省为主的教育管理体制，客观上调动了各省政府举办高等教育的积极性，在制定教育方针、政策时，都适应了当地的特点和要求，也体现了本省特有的文化传统。
二、大学办学充分自主，内部治理各具特色
加拿大各省教育部对大学的管理权力非常有限，大学具有很强的办学自主权和独立性，学校的行政管理和教学均由学校自行决定和实施。主要表现在：自主招生，不同省不同学校甚至同一学校的不同院系，可以根据自己的需要和条件制定不同的招生标准；自主设置专业和专业的研究方向；自主设置课程和学分；自主进行联合办学；自主开展国际教育与合作交流。
加拿大大学内部管理都建立了特色鲜明的组织体系，设置了董事会、评议会、校务会、教师联合会、非教师联合会、学生会、研究生会等，并且还有下属的许多专业委员会，共同管理大学的各类行政事务。加拿大大学治理主要有三种类型：一是“两会制”，即分别设立校董事会和学术委员会，这是多数大学的管理模式。董事会由当地政府官员、企业界人士、教育行政官员、学校教师和学生代表组成，是大学运行管理的最高决策机构，包括聘任校长。学术委员会由学校各院系的代表组成，与董事会平行，独立运作，负责一切教育和学术活动，包括安排学科课程、制订教学计划和学术活动、聘任教授等。二是“三会制”，即在“两会制”的基础上，再由董事会、学术委员会等部分成员成立理事会。类似于决策咨询顾问组织，向校董事会和学术委员会提供咨询，同时，还负责监督校长和学监的选举。三是“一会制”，这种管理体制摈弃了传统的由董事会和学术委员会组成的两会制，而是成立单一的委员会治理大学。如多伦多大学，由50名成员组成大学治理委员会，集行政管理和教学管理于一身，是学校运行的最高权力机构。
三、重视社区学院等高等职业教育的发展
加拿大联邦政府很早就认识到职业技术教育培训对提高劳动力素质的重要作用，大力支持职业技术教育的发展。从1910年到现在，加拿大联邦政府先后颁布了7部支持职业技术培训的教育法律法规。加拿大联邦政府对大学投入有限，但对社区学院发展投入力度很大。根据《联邦与省财政安排法》，联邦政府与省级政府就发展高等职业教育达成税金分配协议，规定中学后学生高等职业教育运行费的50％由联邦政府支出。目前加拿大有400多所社区学院，平均每所学院约有5000名全日制学生和15000名业余学生。社区学院以培养学生的就业能力为主要任务，学制一般为2-3年，也有一年或不足一年的短期培训。
社区学院职业课程范围极其广泛，可分为工艺、商业、卫生、技术等几大类。有些规模大的社区学院的校区分布在全国各地，开设上百个专业，如安大略省的辛尼卡学院拥有11个校园，共设200余种专业。
加拿大社区学院培养目标十分明确，就是为社区培养高素质、实用型的专业技术人员和半专业技术人员。其作用主要体现在以下四个方面：第一是职业教育功能，主要为职业高中和高中升学毕业后或者大学毕业又转入的在校生提供两年或者三年的正规职业培训课程，其中包括大量的实践课程，如与企业合作的学徒工培训课程，合作教育课程等。通过几年的学习，学生获得这些课程的规定学分后，可以获得相关专业的文凭，为就业打开了一条道路。第二是继续教育功能。在加拿大，只有少数规模很大的企业才自己搞在职培训，中小企业因为缺乏规模效益，人力物力投入很大等原因，一般自己不进行在职培训。因此很多企业与社区学院开展合作，由企业派人到社区学院学习，或者由社区学院派人到企业进行现场讲解。另外，已经参加工作的人员，如想转岗或者想在本专业上有更大的提高，也可以在工作之余选择社区学院进行短期培训，学分修满后可获得证书。第三是学历教育的功能。社区学院对有意升大学的学生提供大学转学课程，教授大学的文化基础课，给予学分，学习两年后可以根据有关协议转入四年制本科大学继续学习，在社区学院获得有关课程的学分也会得到承认。据统计，在社区学院学习的学生中大约有20％的人可转入四年制大学。第四是社区教育服务功能。社区学院在建立之初就是结合当地的经济发展状况、人才需求方向等形势而构建其组成和发展方向的。建立社区学院的目的就是面向社区，服务于社区，促进地方经济发展。
四、办学理念以学生为本，学习和实践紧密结合
一切以学生为中心是加拿大高等教育的重要特色。加拿大各大学在办学过程中时刻把学生放在首位，明确规定筹集资金的70％用于学生资助、学生项目、学生服务等事务上，为学生提供最好的服务。各校均设有学生活动中心大楼，由学生自我管理、自我服务；设立咨询中心和学习中心，帮助困难的学生；设立就业中心，为学生谋求职业。加拿大大学实行完全学分制和弹性学分制，为学生提供较大的发展空间。学生入学后没有固定的班级，学生可以根据必修学科和学分要求自选课程、自选授课教师。完全学分制有利于学生自由的选课、转系甚至转校，学生也可以根据自己的情况选择专业和课程，及时调整学习方向，并可以自主决定提前完成学业或延长学习年限。在教学上，倡导“教师不是万能的，问题没有愚蠢的”理念，鼓励学生提问、讨论，注重学生表达、沟通和创新能力的培养。
加拿大大学非常重视学生的学习实践，许多大学为了培养学生的实践能力，专门设立了大学与企事业的合作项目。学校为部分修完二年级课程的优秀学生提供到公司、企业实习的机会，接受单位也要付给学生工资，学生一般实习四个月后回到学校继续学习。一些大学的工学院，还为学生提供一种称为“相互促进”的长期实习机会，学生修完三年课程后，可到一些公司、企业连续带薪实习一年，再回到学校完成学业。高校通过与企业的合作办学，学生可以在本专业有关的用人单位工作，获得实际工作经验，增强社会适应能力，促进综合素质的提高，为毕业后就业奠定基础。
五、鼓励大学产学研紧密结合，加快科技成果转化
加拿大大学的科研组织包括四种模式。第一种为传统的教授负责的实验室形式，由领头教授负责科研项目从申请到完成的全过程，研究生是科研的重要主体。第二种模式是在院系内部，建立了一些专业性比较强的研究机构，称为研究所或研究中心。这些研究所（中心）集中了学院的资源，专注于某一领域的研究。如阿尔伯塔大学各个学院内部共建立了82个研究所或中心。第三种模式是在学校层面上，建立一批高水平的科技创新平台，形成更大规模的科研组织模式。如卡尔加里大学的可再生能源、环境和经济研究所。该研究所由省科技官员、一些国际著名石油公司CEO和卡尔加里大学校长组成董事会，集中学校19位来自化学、生物、机械、市政、地质和石油工程等领域的首席教授组成研究小组，集中从事石油开采和浓缩、各种能源的可持续开发等方面的研究。第四种模式是产学研官结合，高校、研究机构、政府和企业共同建立科技创新基地。典型的代表是阿尔伯塔大学的纳米技术国家研究所。该研究所由联邦政府、省政府和大学共同投资1.2亿加元建立在大学内，集中了全校范围的各类研究人才。这种科研组织模式不同于以往零散的、小型的、短期和项目式的产学研合作，已经成为系统的、有规模的、中长期的合作。
加拿大各大学非常注重科技成果的转化。为了保证科技成果转化的成功，各大学都制定了一系列有关专利、版权、论文发表、学术道德、科研成果转化等方面的政策。阿尔伯塔大学规定教授拥有成果产权，转让后能够获得利益的1/3。也有大学鼓励教师将自己研发出来的成果作为技术投资，与社会企业合作，组建高技术公司。加拿大各大学还都成立专门的机构，帮助教授进行成果的评估、策划、知识产权申请以及处理与有关企业的关系。如卡尔加里大学的创新技术转移中心，建立无偿的创新基金、组织学生实习团队参与成果转化。这几年，卡尔加里大学科技成果转化成功率均达到95％以上。
2008年9月8日
加拿大高等教育的发展趋势和特点——加拿大高等教育研究考察报告之二
王汉章 韦大玮 武德昆
近年来，随着经济的全球化和加拿大经济社会发展的变化以及新兴技术的兴起，加拿大各高校的性质、学科建设、资金筹集、办学方向等，呈现出多方面的发展与变化。
一、政府对大学的影响逐渐增加，调控力度加大
加拿大建国初，法律规定联邦和省政府都不能介入大学内部事务管理，大学自主管理、自由发展。进入20世纪以后，尤其是近几年，加拿大政府逐步意识到大学对国家经济社会发展的战略地位，于是采取多种措施对大学的管理和发展施加影响，这种影响不是直接干预，而是通过经济、政策手段进行调控。经济杠杆调节是加拿大联邦和省政府对大学展进行管理的主要手段。加拿大大学绝大多数是公立的，其运行和发展很大程度上依靠政府。联邦政府主要依靠建立科研基金引导各大学的研究方向。如英国女王大学37％的科研经费来自联邦政府。
省政府主要通过提供高校的基础设施建设和经营运作资金，对高校的结构、布局进行调整。如安大略省为解决高校本科生比例过高、研究生比例偏低问题，就调整发展高校的财政预算，增加招收研究生、博士生的投入，减少本科生的支出。各高校为了争取政府的拨款，就调整学校规划，扩大招收研究生、博士生的数量。其次是对高校的学生收费进行监控。2006年，安大略省出台了高校收费政策，要求高校学费增长不能超过5％，而且学费增长要与教学质量挂钩。另外，加拿大政府加大了对高校经费使用的监督，定期对其经费使用情况进行审计。最近，安大略省还专门出台了政府对高校拨款的使用管理办法，加大对高校经费使用的监督，以保证大学发展符合政府的要求。
二、不断推进教育公平，更加关注弱势群体
教育公平是加拿大高等教育的重要理念，他们认为，只要公民有能力、有智力，政府就有义务保证他获得高等教育的机会。近几年，加拿大政府在推进教育公平性方面做了许多工作，主要通过两种途径。一种是联邦政府通过财政转移支付，帮助经济欠发达地区发展高等教育，以缩小各省高等教育发展的差距。这几年力度逐渐加大。加拿大有10个省、3个地区，其中有7个省每年都要接受联邦政府的资助。与其他国家相比，加拿大各省高等教育发展水平差距不大，基本保证每个公民都能享受到均等的教育资源。另外就是通过专项拨款，帮助弱势群体如原著居民、少数族群、残疾人等获得高等教育的机会。加拿大的高等教育已进入大众化阶段，高中毕业后不需要入学考试就能升入高等院校学习。但是，由于经济水平、文化传统、社会等因素的影响，加拿大的原著民、少数族群、残疾人等不能进入大学。为此，加拿大各省政府采取多种措施帮助这部分弱势群体接受高等教育。加拿大安大略省，2005年制定高等教育十年发展规划，列出专项财政预算资助这部分群体能够进入高等院校，并要求各高校每年招生原著居民、少数族群、残疾人和第一代大学生必须占有一定比例，并对招收情况进行考核。女王大学每年从政府得到30万加元专项拨款，主要用于改善原著居民的教学、科研环境，以及进入原著民区开展教育、招收工作。
三、大学发展与社会联系更加紧密，发展日趋社会化
以往大学是个象牙塔，对外面的世界不闻不问。现在，随着全球化进程的加快，高等教育面临非常激烈的竞争。外部环境对大学的发展变得越来越重要，维多利亚大学对外关系副校长Valerie Knohne说，“关注外部建设、发展与社会关系的大学会得到很大发展，否则会被淘汰”。加拿大各高校都投入了大量资源发展与社会的关系，使大学与社会的结合越来越密切。从大学的周围环境看，加拿大各高校与城市融为一体，城中有校、校中有城。城市居民可以与大学生一起共享大学的各种资源，社区机构可要求参加学校的活动，学生和教师也经常深入到社区为居民提供各类咨询和服务。从大学的发展看，加拿大各高校越来越重视从社会上获取发展资金，社会资金已经成为大学发展的一个重要来源。多伦多大学2005年从社会上筹集资金1.0亿加元，2006年筹集到1.6亿元。从大学的发展目标看，也与社区的发展目标日趋一致。卡尔加里大学规划学科计划的一个重要指导原则就是大学的教学、研究要回报社会，科研工作要反映社会要求。另外，加拿大各高校都加强宣传力度，以增加学校在社会上知名度，主要目的还是为了获得更多的生源和筹集到更多的资金。维多利亚大学专门成立了对外宣传部，还组建演讲委员会，每年到社区宣传教育工作达35万小时。
四、加强国际合作，推动高等教育国际化
从考察的几所大学看，我们深深地感觉到，加拿大各高校从招生、教学内容到课程设置，以及科学研究、人才引进，都站在国际化的制高点上。开展国际交流，拓展国际办学空间已经成为加拿大高等教育新的发展趋势。加拿大高等教育国际化是全方位的：一是争夺优秀的生源，从国内扩展到国际。学生是高等教育的基础，高等教育普及后，一流大学对优秀生源的争夺日趋激烈。滑铁卢大学目前外国本科留学生为8％，计划6年后提高到20％，研究生比例计划从目前的27％提高到30％。一些大学为了争夺生源，专门在国外设立办事处。二是争夺优秀的管理者、教师和著名教授。如加拿大联邦政府在2000年制定在世界范围内聘请2000名大师级教授规划，并对聘请到的教授每年给予140万加元的研究资助。三是广泛开展国际学术交流与合作。滑铁卢大学在国际学术交流上走在各高校的前列，与世界上2500所高校建立联系。卡尔加里大学与世界上260所高校有合作协议，其中与中国大学进行合作的就有27所。四是到世界上其他国家进行联合办学。如滑铁卢大学在中国南京建立分校，与南京大学共同培育本科生。五是将自己培育的学生派到国外学习，培养学生的国际视野和经验。女王大学每年送出1000多名本国学生到世界各国工作学习。维多利亚大学每年将4000多名毕业生送到其他国家工作。
五、注重社会筹资，高等教育发展资金渠道多元化
加拿大高校普遍认为中学后的高等教育是一种社会服务，应在政府的主导下，充分发挥市场机制在高等教育中的作用。目前，加拿大政府正逐步消减公共财政对大学的投入。上世纪80年代，政府财政投入占大学财政预算的70％，现在仅占40％。这就使大学不得不向社会筹措发展资金。加拿大大学都非常重视筹集经费工作，所有大学都配备强有力的领导、专门的机构、专职的人员，大学从社会上筹集的资金逐年增加。如多伦多大学资金筹集专职工作人员就有300多人，滑铁卢大学也有60多人。除了专职人员以外，还有很多兼职人员，特别是学校的教授，他们与校友都有良好的关系，经常也会参与资金筹集工作。
维多利亚大学筹款金额年增长4.5％，卡尔加里大学2006年筹款高达1.01亿元。另外，各高校还通过多种途径，与企业、基金会、社会机构等加强多元化的合作，比如建立大学高科技企业的孵化园区、以专利技术入股、与企业共同进行R&D等举措，以获得更多的社会资金的参与和支持。该项经费收入可占大学收入的2％左右。
六、畅通各层次高等教育的流动渠道
加拿大社区学院与我国的高等职业教育不同，不是某一层次高等教育的终点。以前，加拿大大学、社区学院，与我国现有的大学与高等职业技术学校一样，界限非常清楚。现在，加拿大政府为了普及高等教育，提高学生的整体素质，积极推动大学与社区学院的逐步融合，保证各个层次的学校、人才与知识流动渠道的畅通。目前，加拿大社区学院的学生有两个方向，一是可直接就业，相当于我国的专科。二是选修四年制大学前两年的基础课程，第三年可转入四年制本科大学继续学习。四年制本科学校接受社区学院的毕业生的申请后，承认其学分。英属哥伦比亚省是最先开始在社区学院建立四年制学位制度的，各社区学院都建立专门的委员会，帮助学生进入本科院校继续学习。
安大略省从2000年开始立法允许社区学院设立本科学位教程，但比英属哥伦比亚省要求较为严格，只涉及9个领域。如Senca社区学院，是安大略省最大的社区学院，有15％课程是学位课程，每年约有40％的学生升入大学本科。
2008年9月8日
对我国高等教育发展的建议——加拿大高等教育研究考察报告之三
王汉章 韦大玮 武德昆
我国高等教育的发展水平与发达国家相比，还存在一定的差距，我们有必要学习和借鉴发达国家在高等教育发展过程中积累的一些成功经验。为此建议：
一、完善高校的管理模式，促使高校办出特色和优势
大学能够得到持续发展，依靠的是理念、信誉和长期积淀形成的优势和特色，而非通过行政手段造就品牌和质量。从加拿大高校发展历程看，建立政府指导、社会评价和同行竞争的高等教育运行机制，更符合大学的办学规律和特点，更有利于大学的全面发展。因此，在政府对高校管理方式问题上，我国应当改变以往计划经济体制下对学校的直接行政管理模式，要通过立法、拨款、规划、信息服务、政策等方式和一定的行政手段对高等教育发展进行管理。同时，要确立学术组织在学校管理中的职能和作用。大学是创造知识、传授知识、传承文明、推动社会进步的特殊单元，大学内部管理的特点在于它有很强的专业性与学术性。因此，大学要真正起到其原本意义上的作用，就应在其内部治理结构中科学划分权力界限，充分发挥学术权力的作用，使学术权力深入到学术事务的咨询、决策、审议、监督、保障等主要环节，切实担负起学术事务的各项职责，并加以制度化和规范化。
二、为高等学校多渠道筹资营造良好的环境
加拿大的高校十分重视资金的筹集，每一所高校都有专门的副校长负责分管筹款工作，并与校友和社会建立了良好的联系制度，高校除学费收入和政府拨款以外，都有相当数量的企业和个人捐款，甚至把筹集资金的能力作为聘任校长的重要条件，这一点对我们很有启发。尽管我国国情不同，不能完全照搬加拿大大学的筹资模式，但加拿大大学筹资的理念和思路还是值得我们借鉴的。大学仅靠政府的投入和学费收入是难以满足发展需要的，这也是我国高校负债十分普遍的重要原因。我国经济发展已有良好的基础，许多企业和个人都已具备捐款的能力，只是缺乏捐款的环境和动力。建议政府应该出台相关政策，为高校向社会筹集资金营造良好的政策环境和社会氛围。高校也应该加强向社会筹集经费工作的力度，通过各种途径建立与社会的良好关系，赢得社会的资金支持。
三、要让职业学校毕业生有继续深造的途径
建议出台一系列职业学校与各类大学相衔接的政策，为职业学校的学生提供更优惠的学习条件，为毕业生就业提供更优惠的待遇。职业教育与普通教育要相互渗透，根据不同时期的社会需要，及时加强职业学校的专业调整和更新，紧密结合本地企业发展需要和人才需求，合理设置专业。鼓励普通院校举办高等职业教育，打通中等职业学校学生进入高等职业院校深造的通道，完善职业教育体系。
四、推行学分制和双学位制，加强实践教学，改进人才培养方式，提高人才培养质量
我国高等教育仍然沿用传统的学年制和对学生所选专业限制过死的教学管理制度，与社会经济发展对人才素质结构的要求及对复合型人才培养极不适应。如理工类专业的学生缺乏哲学、社会学和经济学等方面的人文和社会科学知识，部分文科学生缺乏数学和计算机方面的知识。我们要更新教学理念，从学生和用人单位对人才素质结构的要求出发，推行学分制和双学位制，取消对学生选择专业的限制，减少必修课，增加选修课，鼓励学生跨学科跨专业选修课程和获得第二学士学位，注重培养学生的综合能力。在人才培养方式上，要克服教学过程中重理论轻实践，理论与实践相脱节，实践教学相对薄弱的现象。高校要加强与企事业单位的联系与合作，使高校师生广泛接触社会，接触实际，从而推动专业调整和课程改革，也使高校的学术思想、服务方向、教学内容、教学方法能直接受到社会实践的检验。同时要重视高校与企事业合作项目的建设和学生实习基地的建设，加大实践教学的课时、学分和投入，以校企合作培养人才的方式，增强学生的社会实践能力和社会适应能力，提高教育教学质量。
五、增强高校发展的市场观念
目前，高等教育的商业化、市场化已经成为世界趋势。我国高校要突破传统的自我封闭式的办学模式，面向社会，面向市场。一是要积极与企业合作，校企联合，共同发展。高校通过与企业的合作办学，学生可以在本专业有关的用人单位工作，获得实际工作经验，增强社会适应能力，促进综合素质的提高，为毕业后就业奠定基础。同时，高校通过与企业的合作，可提高科研工作的针对性，缩短科研成果转化为生产力的周期，寻求办学和研究经费的支持，不断扩大办学规模和社会影响，提高办学实力和办学效益。二是专业设置要面向市场。社会需要什么样的人才，大学就开设什么样的专业，专业设置随用人市场的变化而变化，形成高校、学生、雇主三方合作办学。三是要有成本核算理念。办学资源的配置要进行成本核算，评估投入和产出的效益。同时要进一步推进高校后勤社会化改革，充分发挥各种资源优势，提高办学效益。
六、大力推进高等教育的国际化
教育国际化是21世纪国际高等教育发展的必然趋势，中国高等教育也必须适应这一发展方向。因此，要深刻把握教育国际化的内涵，不仅要把学生送出去，而且要注重引进优质国际教育资源，促进学术与文化交流，扩大合作范围，提高教育国际化层次，形成良性的国际教育合作机制，推动高校的对外开放。在人才培养目标方面，要注重学生的国际意识和国际竞争能力的培养。
2008年9月8日
中国科技人力资源研究报告
邓文奎 王春法
我国是科技人力资源大国，但是科技人力资源的研究却比较薄弱，甚至还没有建立统一公认的分类指标体系和测度标准规范。我国通常使用的人才、科技工作者、科技活动人员、科学家和工程师、研发人员等概念，虽从某一角度反映了我国科技人力资源的情况，具有某一方面的统计和政策意义，但不能反映科技人力资源的全貌，也不具有国际可比性。关于我国科技人力资源的总体规模，至今没有一个公认的权威数据。
相比之下，西方国家和经济合作与发展组织、欧盟等国际组织的相关研究则走在了前面。经济合作与发展组织和欧盟统计局1995年联合编写的《科技人力资源手册》，对科技人力资源的基本定义、分类标准、相关因素等进行了详细分析和解释，将科技人力资源分为总量和流量，并在国际上提出了第一个有关科技人力资源的统计和分类指标体系和测度标准规范。美国、日本、欧盟各国和澳大利亚等国家，对本国科技人力资源的规模、结构和教育、培训、就业、流动、薪酬状况以及发展趋势、战略规划、配套政策等，都有系统深入的研究。
所以，加强科技人力资源研究，从我国实际情况出发，参照国际通行的分类指标体系和测度标准规范，对我国科技人力资源的总体规模、结构、特点、存在的问题以及相关的国际比较等进行研究，较为准确地掌握我国科技人力资源状况，对于促进科技人力资源培育、开发，增强政策制定的针对性，推动我国科技发展、提高创新能力等，都具有重要意义。
一、什么是科技人力资源
（一）科技人力资源的基本定义。国际上首先提出科技人力资源定义、并比较系统地从统计角度进行研究的是经济合作与发展组织和欧盟统计局等联合编写的《科技人力资源手册》。该手册按照国际教育标准分类和国际标准职业分类，分别对科技人力资源接受的教育和职业范围进行了界定，认为科技人力资源是指完成了科学技术领域高等教育的人员，或者虽然不具备上述资格但实际从事通常需要上述资格的科学技术职业的人员。
参考《科技人力资源手册》，我们认为：科技人力资源是指实际从事或有潜力从事系统性科学技术知识的产生、发展、传播和应用活动的人力资源。既包括实际从事科技活动或科技职业的人员，也包括具有从事科技活动或科技职业潜能的人员。具体地说，科技人力资源包括：一是完成科技领域大专及以上学历（学位）教育的人员，二是虽然不具备上述资格，但从事通常需要上述资格的科技职业的人员。
（二）科技人力资源的鉴别标准和统计范围。鉴别科技人力资源的主要依据：一是资格，即受教育程度，二是职业。按“资格”统计的数据可以反映科技人力资源的储备水平和供给能力；按“职业”统计的数据可以反映科技人力资源的实际投入水平和社会经济发展对科技人力资源的需求。
关于科技人力资源的范围，国际上看法并不一致。《科技人力资源手册》的定义最为广泛，认为“科学”包括社会科学和人文科学，“技术”是指知识的应用。韩国认为社会科学和人文科学都不属于“科学技术”的范畴。我国则将自然科学、农业科学、医药科学、工程与技术科学以及部分与科学和技术知识的产生、发展、传播和应用密切相关的人文与社会科学学科纳入科技的范畴。
至于科技职业，理论上应按国家职业分类标准中属于科技的职业来统计。但是目前我国职业分类还难以全面确定科技职业类别，实际工作中的处理方法是用与科技职业相关的专业技术人员分类代替科技职业分类。
二、我国科技人力资源总量测算
依据上述关于科技人力资源的定义，对科技人力资源的测算可从“资格”和“职业”两个方面进行。我们采用“资格”和“职业”相结合的方法，对我国科技人力资源的规模进行了测算，方法是：科技人力资源总量=符合“资格”条件的就业人员+符合“职业”条件的人员-“资格”和“职业”条件重合的就业人员。
其结果是：到2005年底，我国科技人力资源总量为4200万人。根据经济合作与发展组织统计，2004年欧盟大约有5400万人从事与科技相关的职业，美国有大约4200万人，日本大约有1000万人，依此推算，我国科技人力资源总量仅次于欧盟和美国，已经成为名副其实的科技人力资源大国。
（一）按“资格”测算的我国科技人力资源总量
考虑到我国科技人力资源统计资料分散且口径不尽统一的实际情况，在遵循上述科技人力资源基本定义和统计原则的前提下，我们把按“资格”测算的我国科技人力资源总量细化为三部分人员：一是具有科技相关专业大专及以上学历人员总量，二是非科技相关专业毕业研究生总量，三是不具有大专及以上学历但实际从事科技活动的就业人员总量。
1.具有科技相关专业大专及以上学历人员。根据《中国科技教育统计年鉴》，1949年至2005年，由普通高校、成人高校、自学考试和网络高校构成的我国本专科高等教育体系共培养大专及以上学历毕业生5415万人，其中有1390万毕业于非科技相关专业，不宜纳入科技人力资源范畴，剩下的4025万科技相关专业本专科毕业生，就是我国高等教育系统培养的科技人力资源总量。
2.非科技相关专业研究生培养总量。按照国际通行标准，获得硕士、博士学位的研究生应纳入科技人力资源范畴。科技相关专业的硕士、博士生一般都具有本科或专科学历，已经作为大专及以上学历人员纳入了测算，因此这里只考虑非科技相关专业研究生培养总量。根据教育部门的统计资料，1949年至2005年间我国共培养硕士研究生121万，非科技相关专业研究生约占研究生总量的10％左右。据此推算，则我国非科技相关专业的研究生人数为12万左右。
3.不具有大专及以上学历但实际从事科技活动的就业人员。这部分人员不是很多。但我们认为应当把技师和高级技师纳入科技人力资源范围。技师和高级技师是具有特殊专业技能的人才，他们一般不具有大专及以上学历，也没有获得相关专业技术职称，但在我国的经济建设、特别是企业技术进步中发挥着举足轻重的作用，是科技人力资源的重要组成部分。根据2004年第一次全国经济普查，当年我国有技师163万人、高级技师52万人，合计215万人，2005年没有新的数据。
4.按“资格”测算我国科技人力资源的结论。基于以上分析，截至2005年，我国科技人力资源的总量为4252万人。其中：具有科技相关专业大专及以上学历人员总量4025万人，非科技相关专业毕业研究生总量12万人，不具有大专及以上学历但实际从事科技活动的就业人员215万人。
（二）按“职业”测算的我国科技人力资源总量
我国科技职业分类不够规范，相关统计数据既分散又不完整，难以作为测算我国科技人力资源总量的基本依据。根据上述科技人力资源的基本定义，从职业角度测算我国科技人力资源总量包括两部分人员：一是在科技岗位就业的具有大专以上学历或相关专业技术职称的人员；二是没有大专及以上学历或相关专业技术职称，但已是技师或高级技师的技能型人才。
1.在科技岗位就业的具有大专以上学历或相关专业技术职称的人员。2004年第一次全国经济普查数据表明，在我国的全部就业人员中，具有大专及以上学历、或者虽不具有大专及以上学历但是具有相关专业技术职称的就业人员总量为5185万人。考虑到具有大专及以上学历的人员不一定从事科技相关职业，而且具有相关专业技术职称的人员也不一定在科技相关岗位上工作，上述5185万人不应全部计算为科技人力资源。有鉴于此，我们按产业和行业对科技人力资源进行了具体测算和分析：
（1）第一产业科技人类资源数量。针对单位就业人员的经济普查数据表明，第一产业中具有大专及以上学历或相关专业技术职称的科技人力资源数量为17万人。由于我国农村是以联产承包责任制为主要生产形式，多数农业劳动力没有进入规模化的农业企业中去，经济普查数据显然低估了第一产业中科技人力资源规模。统计部门通过其他渠道对农业产业单独进行的统计表明，还有51万人应纳入科技人力资源范畴。据此测算，我国第一产业科技人力资源总量为68万人。
（2）第二产业科技人类资源数量。由于第二产业特点，就业人员的专业技术职称基本上都属于科学技术类职称，而且有专业技术职称的人往往也具有大专及以上学历，少数文科类专业技术职称系列在总量计算中可以忽略不计。据此测算，我国第二产业科技人力资源总量计有1433万人。
（3）第三产业科技人类资源数量。第三产业的情况比较复杂，需要区别情况，分类计算。一是交通运输和仓储、邮政业，信息传输、计算机服务和软件业，教育、卫生、社会保障和社会福利业，科学研究、技术服务和地质勘查业等部门大专以上就业人员绝大多数是科技相关专业学历，取得了专业技术职称的人员绝大多数也可纳入科技人力资源范畴。二是批发零售、住宿餐饮、租赁和商业、居民服务及其他服务业等劳动力密集型行业中，具有大专及以上学历人员所从事的工作大多是非技术研究开发和非技术应用类的，而且只有少部分是科学技术相关学科毕业的，因此需要对其学习的专业以及所从事的岗位进行甄别。从实际情况来看，基本上要剥离其中的一半左右的人员。三是金融业、房地产业、水利、环境和公共设施管理、文化、体育和娱乐业等部门难以一概而论，经过逐一甄别，初步认定其中不符合科技人力资源定义的人数所占比例约在1/4左右。四是在公共管理和社会组织中，虽然有不少高学历、高职称人员，但其中相当数量是文、史、哲、行政管理等非科技类学科的毕业生。据此测算，我国第三产业科技人力资源总量为2644万人。
2.已是技师、高级技师的技能型人才。如前述，据2004年第一次全国经济普查资料，我国共有技师和高级技师215万人。
3.按“职业”测算的结论。以2004年第一次全国经济普查数据为基础，经过上述调整测算，2004年我国科技人力资源总量为4360万。加上2005年高等学校的毕业生中符合科技人力资源条件的300万人，截至2005年，我国科技人力资源的总量为4660万。
（三）两种测算方法数据差异的解释
从上述测算分析可以看出，截至2005年，按“资格”测算，我国科技人力资源总量为4252万，按“职业”测算，我国科技人力资源总量为4660万，两者相差约400万。出现这样的差异，主要有三方面原因：一是按“资格”测算中未计入获得非科技领域学历但从事科技活动的人员。二是按“资格”测算中未计入非学历教育（教育部不承认学历）人员。三是改革开放以来我国流入了相当数量的外国科技人员。
（四）结论
根据上述分析，考虑我国实际情况，我们认为，教育系统培养的4037万具有科学技术领域高等教育学历人员是比较可靠的数据，而且符合我们关于科技人力资源定义的第一个条件；统计部门经过经济普查和人口普查获得的215万技师和高级技师的数据，符合科技人力资源定义的第二个条件，是我国科技人力资源的重要组成部分。将上述两个数据相加，得出我国科技人力资源总量为4252万人。
由于测算中不可避免地存在这样或那样的误差，我们认为把科技人力资源总量的数量级精确到百万级是比较恰当的。因此，可以确认，截至2005年底，我国科技人力资源总量约为4200万人。
三、几点想法和建议
（一）加大科技人力资源培养力度，努力提高科技人力资源质量。我国虽是科技人力资源大国，总量与排在我国前面的欧盟和美国十分接近，但从占人口的比例看，即使与排在后面的一些国家相比也远远落后。作为快速发展中的大国，从发展趋势、科技在经济社会发展中的重要性和实际需求看，我国都需要壮大科技人力资源规模。壮大科技人力资源规模，重点是多种形式地发展高等教育。国家应进一步加大教育投入，鼓励更多的社会资本进入高等教育领域，有序扩大招生数量，使我国高等教育与经济社会发展和科技发展相适应。同时应当更加重视提高科技人力资源的质量。要积极推进教育教学改革，推动应试教育向素质教育转变，推进教育教学和学生评价制度改革，特别要推进高考制度改革，不拘一格地培养人才，为各类人才成长创造条件。要面向经济社会和科技发展的需求调整高等教育学科结构、培养人才，有效解决人才培养与经济社会发展需求脱节的问题。要不断完善鼓励人尽其才、才尽其用的政策和制度，在人才使用上避免急功近利，给人才更多的宽容，最大限度地激发科技人员的创新激情和活力，特别要为年轻人才施展才干提供更多的机会和更大的舞台。
（二）加强科技人力资源宏观管理和规划，深化人事管理制度改革，促进科技人力资源合理配置。当前我国对科技人力资源的配置和使用总体上规划和指导不力，人事管理制度改革滞后，科技人力资源配置就不合理。一方面大量科技人员从事与科技无关的工作，另一方面一些地区、行业、企业科技人才短缺，科技人才浪费和短缺并存。长期以来，我国科技人力资源流动主要表现为从第一产业、第二产业流向第三产业，从中西部地区流向东部地区，从中小城市流向北京、上海等大城市，这种情况加剧了第一产业、中西部地区科技人力资源短缺的矛盾。应当通过加强科技人力资源发展规划和深化人事制度改革，一方面通过激励政策和灵活的用人机制，一方面利用市场机制，促进科技人力资源的合理流动。要充分考虑国家长远的科技和经济发展战略、教育和就业市场，探求有效措施，促进科技人力资源合理配置，解决好科技人力资源供需总量和结构不协调问题。
（三）加快发展职业教育，把高技能人才纳入科技人力资源范围。要转变人才观念，把高技能人才作为科技人力资源的重要组成部分。制定和完善提高技能型人才社会地位和经济收入的政策措施，形成有利于技能型人才成长的社会环境。我国技能型人力资源严重不足，特别是高技能人才的总量、结构和素质，远远还不能满足社会经济快速发展的需要，必须大力发展职业教育，加快扩大我国高技能人力资源规模。实行更加灵活的职业教育学制和教育教学方式，促进各种形式的产学结合，让更多的青年技术人才在实践中接受教育、增长才干。
（四）加强科技人力资源研究工作。研究建立统一的分类指标体系和测度标准规范，加强科技人力资源存量、流动和发展趋势的研究和预测。建议将科技人力资源的统计纳入国家统计范围，建立科技人力资源统计、监测体系，为经济社会和科技发展提供基础数据。
2008年10月31日
推进我国医药卫生体制改革的几点思考
李萌 王汉章
医药卫生体制改革是当前社会各方面广泛关注的热点问题，从各级领导、专家学者到普通老百姓都对医改给予极大关注。越是进行深入地研究，越是感觉这项工作的复杂性、艰巨性，必须具有全局意识、长远眼光，创新性地推动这项改革。
一、切实把握好政府在医疗卫生服务中的职能定位
医药卫生事业具有明显的公益性，直接关系公众利益，直接关系社会公平正义。推进这项改革须强化政府职责，加大财政投入，这已经形成共识。问题的关键是如何使政府的投入有效地转化为增加公共医疗卫生服务，保证公益性的最大化。这里有两个问题需要解决：
（一）这个公益性如何与中国国情相适应，成为可持续发展的公益性。现在，比较流行的观点是政府加大投入，全包下来才能体现公益性。但医改目的既要能够给老百姓带来好处，也要有利于经济社会的持续发展，如果过分强调政府包揽，既不利于解决卫生领域的深层次问题，也会从根本上伤及老百姓的长远利益。西方国家面临的一个难题就是医疗保健费用已经成为公共财政的沉重负担，政府也意识到必须改变这种模式，也在逐步调整现行的政策，但由于怕丢失选票，任何政党也不敢大动真格去改革。我国医疗卫生体制改革必须要汲取这些教训。一是医疗卫生事业发展要量力而行，与我国经济发展水平相协调。目前，我国大中城市许多医院规模、数量、设施、设备都居于世界前列，卫生保健服务超前“消费”，大大超过了我国经济发展水平。医改必须改变这种现状，目标和规划要立足国情，不能要求过高过急。要坚持从做得起的事情做起。二是在指导思想上，在强调政府投入的同时，也要突出社会、个人的责任。
（二）财政投入投向哪个环节才能有效体现公益性，让老百姓能够真正享受得到公益性。财政投入要发挥基础性、引导性作用，才能更好地体现公益性、公平性。这几年，政府大幅度增加投入，改善了医疗服务条件，但总的看直接受惠的主要是医院。
今后政府的财政投入要从主要支持医疗服务的“供方”转向支持医疗服务“需方”，从主要支持“看病”转向“看病”、“防病”支持并重，从主要支持公办“大医院”转向大医院、社区医疗机构、民办医疗服务机构支持并重，使政府的投入能够切实起到增强群众医疗服务的支付能力、引导社会增加医疗服务资源的作用，达到缓解看病难看病贵的目的。
我国医药卫生体制改革应站在新的起点上，在借鉴国外经验的同时，更要汲取他们的教训。要结合我国基本国情，把握政府的角色定位。要通过制度创新、政策引导，逐步建立政府适度投入、社会互助供济、个人合理分担，各方积极参与、共同享有的基本医疗卫生制度。
二、抓紧建立健全医疗保障制度
这是推进医改的基础性工作。做好这项工作，能够解决群众看病的后顾之忧。我们已经建立了医疗保障制度框架，当前还要抓好三件事：（一）做好医疗保障的扩面和提高。城镇职工基本医疗保险制度实行了十几年，至今还有1.2亿以上的就业人口还没有覆盖到。新农合覆盖了农村人口的86％，但筹资标准偏低，保障能力有限。当前，最重要的工作就是要进一步加大工作力度，加大财政投入，扩大制度的覆盖面，提高保障水平。
（二）进一步完善医疗保障的相关制度。首先要理顺管理体制。现在的格局是劳动保障部门管理城镇职工和城镇居民医疗保险，卫生部门负责新农合的具体经办。这种分头管理体制，使各项制度之间缺乏统筹规划，不利于政策衔接，也造成管理资源分散，加大了运行成本，影响了管理效率。因此，要抓住这次行政管理体制改革的机会，理顺管理体制。其次就是要提高统筹层次。对新农合可以先在市级进行统筹，然后逐步扩大到省级；对城镇职工基本医疗保险，要加快实行省级统筹。这既能增强互助共济和抗风险能力，也有利于促进全国或省统一劳动力市场的形成。另外就是要加强医疗保障机构对医疗服务机构的监管。要进一步明确第三方对医疗服务的的监管作用及地位，促进医疗服务诚信水平的提高。探索建立医疗保障机构代表需方利益与供方进行谈判的医药价格形成机制，完善医疗保险结算体系，建立医疗保障基金有效使用和风险控制的防范机制。
（三）提高医疗救助水平。这是多层次医疗保障体系的底线，主要是为城乡居民基本医疗保险以外的大病医疗提供帮助。目前我国城乡医疗救助资金主要是政府投入，救助水平也不高。从长远看，发展医疗救助事业，应当与发展慈善事业结合起来，政府发挥引导作用，动员社会各方面广泛参与。
三、大力促进民营医院发展，构建更加开放、更具活力的医疗卫生体制
目前，我国民营医院无论在数量上、规模上，还是卫生资源占有量方面，都远远低于公立医院。社会上对发展民营医院主要有两个误区。一是认为只有政府办的医院才具有公益性，民营医院以盈利为目的，缺乏公益性。其实，医疗卫生事业的公益性的标准不是看姓“公”还是姓“私”，而是靠政策规范和调控。政策到位，民营医院也能够承担公益性服务，政策不到位，公立医院也会以盈利为目的，失去公益性。二是认为政府主导就是公立医院要占大多数。政府在医疗服务体系中的主导地位，并不意味着公立医院的数量必须占大多数，而应是公立医院在保障基本服务、维护卫生服务公平性、实现政府目标方面起主导作用。从国外医疗卫生事业的发展经验看，一些经济发达、医疗卫生保障条件较好的国家，公立医院的数量也不是占绝大多数。如美国公立医院仅占10％，德国42％，加拿大43％，瑞士占46％。而我国公立医院的总数占96％。总体上看，目前公立医院以外的其他所有制医院，不是发展的太多，而是很不够，需要采取措施加快发展，逐步满足群众多层次的医疗保健需求。
大力发展民营医院有两个方面的好处：一是有利于加快推进公立医院改革。要通过发展民营医院，打破公立医院垄断地位，引入市场竞争机制，“逼迫”公立医院进行改革。二是有利于快速增加医疗服务资源。目前，我国医疗卫生资源总体不足，光靠政府投入的单一渠道无法满足人民群众多样的、多层次的和不断发展变化的卫生保健需求。目前，社会资本有投资医疗卫生领域的期望，只要我们加以正确引导，就能够把更多的社会资本转化为医疗卫生服务资源。
四、深化人事制度改革，优化卫生资源配置
我国医疗卫生资源配置不合理，既有基础设施配置不合理的问题，也有医疗卫生服务人员配置不合理的问题。近几年，通过制定卫生规划和加大财政投入，明显改善乡镇卫生院和社区卫生服务条件，基础设施配置不合理得到了缓解。但群众反映的看病难、看病贵问题还是没有得到有效解决，大医院仍然人满为患，一些乡镇卫生院、社区医院却门前冷落。这主要是因为在基层医院缺少好的医生，许多病人到大医院主要是“奔人”而去。所以，必须把解决当前医疗卫生人才配置不合理问题，作为深化医药卫生体制改革的一项重要内容，加快推进。
现在的用人管理制度，促使医务人员向大城市、大医院单方向流动。西方一些发达国家，医院只养护士，不养医生，好的医生大都在社区或自开门诊，医院只是化验、检查、做手术的场所，医院内的仪器、设备、手术器械都是对外开放使用，这既节约了卫生资源，也有效地将病人分流到基层。所以，医改必须加快推进人事制度改革，促进医务人员走出大医院，向农村、社区的基层医院分流，提高基层医疗卫生服务水平。
五、必须推进管办分开、医药分开
“管办分开”和“医药分开”这两项改革难以推动的关键因素是部门利益问题。管办分开涉及卫生行政部门利益，医药分开涉及医院利益。这两个问题不解决，医改的成效就会大打折扣。
在管办分开方面，一些部门主张在卫生行政部门内部设立负责管理公立医疗机构。我们认为，如果公立医疗管理机构设在政府卫生行政部门内部，仍然存在行政隶属和利益关系，与当前的管理体制没有什么本质的区别。“管”和“办”不可能真正分开，政府行政部门还是难以真正公正地对整个医疗机构履行监管职能。要真正实现管办分开，就必须把“办”的职能从卫生行政部门分离出来，从机构设置上把政府医疗卫生行业的监管机构与医院的主办机构分开。只有这样才能保证卫生行政部门对所有医院一视同仁地进行行业管理。
医药分开主要是针对如何解决“以药养医机制”和医生开大处方问题。主张“实行医药收支分开管理”，即把药房保留在医院内，只是在经济利益上相对独立。我们认为，要从根本上解决上述问题，必须对“医”和“药”进行彻底地分开。主要原因是：一是医药分开是世界上大多数国家的选择，有效解决了医生开大处方的问题。二是从国内近几年改革探索看，无论采取多大的监管和保障措施，“不分”和“内分”都不能从根本上切断医疗机构及其工作人员与药品销售商的利益联系。只有从产权上把医疗机构与药品销售主体分开，才能有效地斩断医院、医生与药品经营之间的经济联系，保证医生因病施治、对症下药。三是医药分开，医药收入主要来源于医务人员的技术和劳务价值，有利于促进医院和医务人员把精力真正用在提高医疗服务水平上。
2008年5月5日
对建立健全我国医药卫生体制基本框架的思考与建议
陈文玲
医药卫生体制改革不仅是民生问题、社会问题和经济问题，还是事关中国特色社会主义道路成败的全局性、战略性和前瞻性的重大政治问题。这是一项涉及多个部门、多个行业、多个利益群体的复杂系统工程，处于经济发展与社会发展的交汇点，处于各种矛盾和利益调整的焦点，处于深化改革与制度创新的矛盾点，是“牵一发而动全身”的深层次问题和极为敏感的关注点。确立中国特色医药卫生体制改革的总体目标和基本框架，使之具有前瞻性、可操作性和可持续性，在整体推进改革之前显得尤为重要。
深化医药卫生体制改革，要针对存在的问题，坚持防治并重、预防优先，以人为本、健康优先，配套设计、改革优先，供求匹配、公平优先的原则，明确医药卫生体制改革的总体目标。经过几年的调查研究，并综合各方面的表述，我国医药卫生体制改革的总体目标应该是，贯彻落实科学发展观，在全面建设更高水平的小康社会和构建和谐社会的进程中，加大改革力度，创新体制、机制、制度和体系，加快建立全民健康社会和为之提供服务保障的公共健康体系、医疗卫生服务体系、医疗保障体系、药品保健品和食品生产流通体系、政府管理框架。在满足人民群众基本健康和医疗需求的同时，满足多元化、多层次、个性化的健康与医疗的需求。使全民具有良好的健康素质，具有良好的生活环境和工作环境，具有健康的生活方式和工作方式。促进全民健康产业和服务蓬勃发展，使人民群众的健康水平和享有的医疗服务保障水平迈上新台阶，实现健康与医疗卫生服务的公平、效率和可持续。应着力从以下五个方面建立我国医药卫生体制的基本框架。
一、建立健全国民健康和疾病预防体系
建立健全国民健康和疾病预防体系，总体框架应该是：保障全体国民获得尽可能高的健康水平，使全体国民获得良好的健康保障、健康服务、健康环境和健康教育。建立健全对食品、药品、保健品、化妆品和有电子辐射商品的全过程、可追溯监管体系，建立健全包括中医、中药、健身、足疗、保健、体育、旅游和文化活动在内的健康产业和健康服务体系，建立健全国民健康教育体系，建立健全促进和保障国民健康的生态环境指标体系，建立健全促进全民健康发展的法律法规和政策体系，在全面建设小康社会中实现基本建成全民健康社会。
世界卫生组织
住房问题考察组
最近，我们较为系统地研究了日本、韩国、新加坡等国家的住房制度和政策，并赴日本东京、大阪和新加坡走访有关机构，实地考察了一些社区和居民住宅。这几个国家都有人多地少的特点，在居民住房问题上都曾受到困扰。他们从本国实际出发，逐步形成了比较合理的住房建设和消费模式、住房保障体系和制度，并在住房市场管理和调控方面积累了经验，不少做法值得学习借鉴。
一、关于住房建设和消费模式
日本、韩国、新加坡住房政策的一个共同特点，是政府采取一系列措施，引导和推动以中小户型为主的住房建设和消费。主要体现在：
（一）确定不同类型家庭住宅面积标准，并从政策和法律上引导住房适度消费。日本依据家庭人口规模、都市或一般地区，确定合理的居住标准，包括最低居住标准和引导性居住标准。上世纪90年代，三口之家住房面积（使用面积，下同）最低居住标准为39平方米；引导性都市型居住标准为75平方米，一般型居住标准为98平方米。2006年出台的《住生活基本法》，又从法律上对以上居住面积标准加以规范。韩国低收入家庭住房标准为60-80平方米，最低收入家庭为40平方米。政府通过住房贷款比例、贷款利率、税收等方式，引导、鼓励中小户型住房的建设和消费。2006年所有住户中，居住面积不足60平方米的约占42％，60-80平方米的约占36％。新加坡上世纪60年代建设的政府组屋以每套40-70平方米为主，到80-90年代人均GDP超过1万美元后，新建组屋户型面积才逐步扩大。现有已出售组屋中，面积在45平方米以下的占10％，60-65平方米的占26％，90平方米的占40％。
（二）各级政府直接参与和主导住房建设，投资兴建供中等和低收入家庭居住的住房。日本1966-2000年公有资金支持建设的住宅，占总建设户数的比例保持在37.5％-52.9％，平均为44.4％。韩国在上世纪80-90年代两次大规模住房建设规划中，政府投资建房分别占总量的45％和51％。新加坡政府直接建设的公共组屋，占到全部居民住房的80％。这些国家由政府直接投资建设的住房，基本上或大多数是中小户型住宅。
（三）制定实施中长期住房建设规划和政策，有针对性地解决不同时期的突出住房问题。日本从1966年开始正式制定颁布“住宅建设计划法”，到2005年已完成八个住宅建设五年计划。韩国上世纪60年代开始将住房建设纳入国家发展规划，构建以5年住房发展计划为主体的住房政策体系。新加坡上世纪60年代以来持续制订和实施“五年建屋计划”。三国政府通过实施住房建设规划和政策，大力支持和推动中小户型住宅建设发展，相继解决了住房短缺、住房质量等问题，目前重点是发展老龄人口住房、节能环保住房和提高住房性能。
二、关于住房保障体系和制度
日本、韩国、新加坡住房保障范围都包括中等和低收入家庭，从保障机构、保障方式、保障政策和法律法规等方面建立了比较完善的体系和制度。
（一）职能明确、分工合作的住房保障机构。日本住房保障体系以公营住宅、住宅金融公库、住宅公团（现分别改为住宅金融支援机构、都市再生机构）三大机构为核心，并通过《公营住宅法》、《住宅金融公库法》、《日本住宅公团法》和《城市住房规划法》等法律法规建立起保障制度。公营住宅是各级政府保障公民基本居住权利的专门政策机构，主要向低收入者提供出租住宅；住宅金融公库属政府全额出资的政策性金融机构，向建造或购买住宅的家庭提供长期低息贷款；住宅公团为政府全额出资的特殊法人，主要在全国建设中小户型出售或出租住宅，弥补前两个机构在保障对象阶层和地域上的局限性。韩国住房保障机构包括负责建设房屋的大韩住宅公社，负责提供住房贷款的韩国住宅银行等。新加坡住房保障机构主要是建屋发展局，全面负责公共组屋的建造、租售、贷款、管理等一系列事宜，同时公积金局为居民购买组屋提供资金积累。
（二）层次分明、相互衔接的住房保障方式。日本公营住宅保障对象主要是低收入阶层，对承租人的收入上限规定为收入水平最低的25％群体；住宅金融公库贷款对象主要是中等收入阶层，要求申请贷款者的月收入应在月还款额的5倍以上；住宅公团对保障对象的收入水平既有下限要求又有一定的上限要求，承租者月收入的下限标准为家庭收入的20％能够支付公团住宅的租金，上限标准则根据具体租金数额确定。韩国廉租屋的保障对象主要是月收入低于城市家庭月收入平均水平50％的居民户，而小型商品房的供给对象主要为在收入水平下位20％—60％的低收入家庭。新加坡的住房保障对象包括80％的居民，主要是中等和低收入家庭。月总收入不超过8000新元且不拥有其他任何私人产业的，可直接向建屋发展局申请购买政府组屋。对少数最低收入家庭提供出租组屋，租金远远低于市场水平。同时，对政府组屋和商品房实行两个市场管理，公共组屋不得进入商品房市场流通。
（三）中央政府主导、各级地方政府参与的住房保障政策。在机构资金来源方面：日本公营住宅由中央与地方政府共同投资，以地方投资为主，中央政府提供资金补贴，包括建设费用补贴和房租差额补贴；住宅金融公库贷款资金主要来源于中央政府财政投融资借款，每年政府在财政投融资计划中决定当年的贷款额和预定贷款户数，中央财政为公库提供相当于利率差额的补助金；住宅公团资金来自国家财政以及保险、信托等民间长期融资，中央财政为公团提供运营补贴。韩国廉租房开发资金由财政、国民住宅基金、建设单位（大韩住宅公社）以及承租家庭共同承担，其中财政、国民住宅基金占大头，建设单位占10％，入住者按收入水平和居住面积不同分别承担10％、25％和30％。在购房贷款支持方面：韩国对低收入无房家庭给予低息购房贷款支持，年收入低于3000万韩元或27000美元的无房家庭，购买85平方米以下公租房或二手住房，可以申请总额不超过6000万韩元的贷款，贷款年利率为7.75％—9％；购买85平方米以下的新建住房，可以获得3000-5000万韩元的住房贷款，贷款年利率为8.5％；如果购置60平方米以下的住房，则可获得相当于全部房价70％的贷款支持，贷款年利率为8.5％。新加坡政府强制性规定由员工和雇主分别按月薪20％和14.5％的比例交纳公积金，公积金可以用来支付购买组屋的首付款，也可以用于支付月供。政府通过发行特别国债把公积金投向建屋发展局，建屋发展局发放优惠贷款，还款期长达30年，年利率为2.6％。在住房财政补贴方面：韩国基本生活保障法规定，收入低于最低生活费用标准的家庭，当地政府应给予住房补贴。新加坡对首次和特殊群体购买组屋给予津贴，实行分级补贴政策，按照反向递减原则确定购房补贴标准，对购买组屋面积小的补贴比例较高，中等面积的补贴比例较低，大面积的没有补贴并按成本加收一定利润。在购房税收优惠方面：韩国规定购买低于40平方米的住房可免缴住房购置税和交易登记税；购买40-60平方米的住房减半征收住房购置税和交易登记税。新加坡对低收入者的住房贷款实行免税政策。
三、关于住房市场的管理和调控
日本、韩国、新加坡都十分重视住房市场管理和调控，但各国的调控重点有所不同，日本侧重于对住房供地和地价的调控，韩国侧重于住房税收和信贷调控，新加坡则主要从税收方面进行调控。
（一）通过住房供地政策遏制地价上涨拉动房价上涨。日本从上世纪60年代中期到90年代初期，修订和制定了一系列规范土地市场、控制地价上涨对房价影响的法律法规和政策措施。一是改进土地利用计划制度。包括制定各级国土利用规划和土地利用基本规划，改善公共土地取得制度，调整土地税制，促进都市土地高效利用，加快闲置土地开发利用等。二是加强土地供求和地价变动监控。如实行大面积土地交易申报制和土地交易劝告制；制定土地管制区域并在区域内实行土地交易许可制；建立合理的地价制度；创设地价监视区域制度等。三是遏制土地投资投机行为。主要是严格管制土地融资、强化土地税制。如对法人短期持有土地（持有期未满两年）出售所得课征重税；修订《地方税法》，创设特别土地保有税；制定《地价税法》，对持有一定价值总额以上土地的，除原有应课征的固定资产税（地方税）外，还课征地价税（国税），以增加大规模持有土地的成本。韩国先后采取土地交易许可及申报制度、扩大标准地价告示地域、地价公告制度、土地交易申报及说明资金来源等措施，遏制土地投机和地价过快上涨。新加坡在《建屋发展局法令》和《土地法令》中规定，政府有权征用私人土地用于国家建设，被征用土地只有国家有权调整价格，任何人不得随意抬价。
（二）通过住房税收政策抑制房产过度交易和房价上涨。日本规定住房转让时买方应缴纳固定资产取得税，税率为3％；卖方应缴纳利润所得税，税率为扣除项目费用后的20％—30％。住房持有环节主要征收不动产税，税基按评估值80％计征，税率为1％。韩国为抑制住房价格过快上涨，近几年先后出台了三项措施：一是2003年提高了房地产转让税率。二是2005年8月颁布《不动产综合对策》，征收累进的房屋综合不动产税，对拥有两套以上住宅家庭，房产交易价格超过政府制定的各地房产基准价10万美元时，转让所得税税率由9％—36％提高到50％。三是2006年3月颁布了《促进市民居住用地及住宅市场合理化方案》，规定2007年1月1日起对非土地所有者自住的土地交易征收60％的交易税。新加坡抑制房产投机的税收政策包括：购买组屋5年后才能转售，并缴纳1.5-5万新元的转售收入；商品房购入后出售，按持有年限对出售收入采取差别所得税政策。对富人住宅每年收取较高的物业税。
（三）通过住房信贷政策控制投资投机性购房扩张。韩国规定金融机构提供住房贷款额度不超过市场实际房价40％，以抑制投资投机性购房。还把住房价格涨幅高于消费物价和全国房价平均涨幅30％的地区设为“投机型”行政区，实行更为严格的购房贷款条件。
四、若干启示和建议
（一）大力推行以中小户型为主的住房面积标准。我国作为一个发展中国家，人多地少矛盾突出，必须加强对住房建设和消费的引导。根据不同类型地域和家庭的特点，研究设定合理的住房面积标准，特别是对大城市，要规定相对较小的引导性住房面积标准并划分若干档次。对廉租房、经济适用房等政府主导的住房建设要严格控制标准，加强配套设施建设，提高小套型住房的适用性。对市场供应的住房，充分发挥政府住房建设计划和供地、信贷、税收等政策的导向作用，推动住房建设和消费模式转变。
（二）加快建立多层次的住房保障体系和制度。推进住房体制改革和保障体系建设，逐步把中低收入家庭纳入住房保障制度。一是明确城镇住房保障的目标。对低收入家庭，政府通过财政手段提供基本居住保障；对中等收入家庭，政府主要通过金融、税收、土地政策支持其拥有适当住房；高收入家庭的住房需求主要通过市场调节解决。二是建立事权和财力相适应的住房保障体制。中央和省级政府负责住房政策制定、保障住房长期建设融资和对地方进行补助；市、县政府负责土地供应、保障对象审查等具体实施工作。抓紧建立面向低收入家庭的廉租住房保障体系，完善主要面向中等和低收入家庭的住房公积金政策。同时，研究建立政策性住房投融资机构，采取政府独资（或中央和地方政府合资）的形式，专门建造并向中等以下收入家庭提供较低租金或低价住房。三是对保障住房和商品住房实行两个市场、分开管理。经济适用房、廉租房等保障性住房的出售或出租，要开辟专门市场，封闭运转、严格管理，不得进入商品房市场交易。
（三）抓紧研究制定住房建设中长期规划和政策。组织力量研究制定本届政府五年以至到2020年的住房建设规划和政策，对解决居民住房问题及合理供应住房用地作出总体安排，明确阶段性目标和重点任务。这有利于引导中小户型为主的住房建设和消费，推进保障性住房建设和稳定住房市场预期，有针对性地满足不同收入阶层的住房需求，促进房地产业持续稳定健康发展。同时，抓紧在全国开展一次城镇住房普查，全面掌握住房和土地利用现状，为进一步完善住房政策提供依据。
（四）进一步完善调控住房市场的金融、税收、土地等政策。对购买一套以上或超过一定面积标准的住房，从贷款额度、期限和利率等方面进行调控，并对一套以上住房或超过面积标准部分征收物业税或调节税。加快完善住房供地制度和地价形成机制，严格管制土地融资，强化对囤积闲置、炒买炒卖土地的税收调节和征管，防止地价过快上涨拉动房价上涨。
2008年4月3日
（考察组成员：本室宏观经济研究司 郭克莎 肖炎舜 李继尊；
住房和城乡建设部住房保障与公积金监管司 侯淅珉；
国土资源部研究室 杨宜新）
日本解决居民住房问题的主要做法及启示（分报告一）
住房问题考察组
最近，我们较为系统地研究了日本的住房制度和政策，并赴东京、大阪走访有关机构，实地考察了一些社区和居民住宅。作为一个人多地少的国家，日本在“二战”后曾受到居民住房问题的困扰。通过学习西方发达国家的经验和自身的探索，日本逐步形成了符合本国特点的住房建设和消费模式，建立起比较有效的住房保障体系和制度，并在住房市场的管理和调控方面积累了一套比较成熟的办法。这些做法有不少值得我们借鉴。
一、日本住房建设和消费模式
日本根据人多地少的国情，解决居民住房问题一直推行“小而精”的模式，并在住房建设和消费上实施了一系列管理和引导办法。主要体现在：
（一）稳步增加居住面积，重点改善居住质量。上世纪60年代，日本基本上解决了住房短缺问题。随着居民收入提高和住房需求增长，日本政府采取了稳定增加居民住房数量，同时着力改善居住质量的政策。日本户均住房面积（使用面积，下同），1963年为54平方米，1993年为70平方米，2003年为95平方米。而都市圈的住房面积则要低得多，如2003年东京都户均住房面积只有64.5平方米。
同时，日本努力在较小的空间内创造较高的居住生活舒适度，引导消费者注重住宅品质和性能，注重住宅全寿命周期使用成本。日本政府通过各种途径提高住宅内在性能，完善安全而舒适的城市居住条件和环境，并建立住宅性能表示制度、住宅性能保证制度和住宅纠纷处理体制等，保护住宅消费者的知情权和合法权益。
（二）确定不同类型家庭住宅面积标准，并从政策和法律上加以引导。确定合理的居住标准，是日本引导可持续发展的住宅建设与消费模式的重要手段。不同类型家庭住宅标准的主要划分方式是：依据家庭人口确定每套居室的数量及相应的面积标准；依据区域分为都市型标准和一般型标准；依据保障性质分为最低居住标准和引导性居住标准。最低居住标准指同地区最低住房保障目标，引导性居住标准指政府提倡和预期计划将达到的目标。
按照以上住宅面积标准，1991-2000年期间日本3口之家的住房面积，最低居住标准为39平方米，引导性的都市型和一般型居住标准分别为75平方米和98平方米。2006年日本出台的《住生活基本法》，又从法律上对各种规模家庭在不同状况下的居住标准加以规范，并基本维持上世纪90年代的面积标准（见附表1和2）。
（三）政府主导住房建设，推动住宅产业有序发展。从1966年开始，日本正式制定颁布“住宅建设计划法”，到2005年已完成八个住宅建设五年计划。计划中制定了住宅的发展目标、人均住宅居住标准、公营住宅、公团住宅建设数量、新技术应用等内容。
为引导住房建设和消费模式，实行普惠式的住房保障政策，日本公有资金一直在住房建设中起着重要作用。从1966年到2000年，政府通过住房保障的有关机构，使公有资金住宅占总建设户数的比例保持在37.5％—52.9％，平均为44.4％（见附表3）。
同时，中央财政预算中设有专门的住宅预算，地方财政也有专门的住宅财政资金。地方政府还负责住房保障用地的优先供应和组织建设、管理等。
二、日本住房保障体系和制度
日本的住房保障体系以公营住宅、住宅金融公库、住宅公团（现改为住宅金融支援机构、都市再生机构）三大机构为核心，并通过《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》和《城市住房规划法》等一系列法律法规而建立起保障制度。主要情况如下：
（一）从住房保障职能看，三大机构的职能各有侧重、相互补充。公营住宅是政府保障公民基本居住权利的政策机构，主要由地方政府在接受国家补助的基础上，通过建造、买进、征借获得房源，然后向低收入者（包括流入城市的农村劳动力）提供出租住宅。住宅金融公库属政府全额出资的政策性金融机构，向准备建造或购买住宅的家庭提供长期低息贷款。住宅公团的主要任务是弥补住宅金融公库和公营住宅在保障对象阶层和地域上的局限性，完善住房保障制度。公团的性质为政府全额出资的特殊法人，其中中央政府出资约占3/4，大城市地区的地方政府出资约占1/4。
（二）从住房保障对象看，基本上覆盖中低收入阶层。公营住宅的保障对象主要是低收入阶层。对承租人的收入上限规定为收入水平最低的25％的群体。公营住宅一般采用抽签方式在符合条件的申请者中选取入住者，但对于住宅贫困度特别高者、收入低的老人家庭、单亲母子家庭、残疾人家庭等给予特别的照顾。面向特困阶层的住宅租金更为低廉，在房屋的面积、结构、材料等方面也相应地降低标准。住宅金融公库的贷款对象主要是中等收入阶层。公库要求申请贷款者的月收入应在月还款额的5倍以上，可为购房者提供占房款总额60％的贷款，偿还期最长可达35年，借款人可选择等额本息分期还款方式或等额本金分期还款方式。住宅公团对保障对象的收入水平既有下限要求又有上限要求。承租者月收入的下限标准额为房租的4倍，上限标准额则根据具体租金数额确定。
住房保障还建立了退出机制。承租公营住宅者，在连续居住三年以上时，如果收入超过政令规定标准，必须腾让出公营住宅，并且在搬出前要上调租金水平。住宅金融公库的贷款人群，所享受的贷款优惠条件仅限于贷款后的前10年，以及住宅面积在98平方米以下者。
（三）从住房保障资金来源看，以国家资金为主，同时广泛吸纳各种社会资金参与。公营住宅采取了中央与地方政府合作的形式，由中央政府对地方政府提供资金补贴。补贴分为两种，一种是对建设或收购费用的补贴，一种是对房租差额（承租方标准负担额与市场租金水平之间差额）的补贴。住宅金融公库贷款的资金主要来源于中央政府财政投融资借款。每年政府在财政投融资计划中决定当年的贷款额和预定贷款户数。由于公库以低于财政投融资借款的利率进行贷款，中央财政为公库提供相当于利率差额的补助金。住宅公团资金来自国家财政以及保险、信托等民间金融机构的贷款。中央财政为公团提供补助金，主要用于通过贴息降低公团出租住宅的房租。
三、日本住房市场的管理和调控
日本国土交通省住宅局是中央政府住宅政策的制定者，也是全国住房市场的监管者。住宅局对全国住宅建设实行资金、计划、政策、法令、设计、生产、技术等一体化管理的体制，强化了对住宅发展的综合管理，从制度上保证了住宅计划和政策的实施。
日本对住房市场的调控主要运用三种手段：
（一）住房金融政策。政府住宅投融资包括政府财政拨款和财政投资性贷款，后者主要通过两条渠道进行，一是对公团住宅建设的投资贷款，二是将资金贷给住宅金融公库，由公库将其用于对公共住宅的建造贷款，或向低收入者发放住房贷款。
政府对住房金融贷款的利率做了特殊规定。如对住宅金融公库的贷款，政府对政策性住宅、设计符合要求住宅、节能住宅等实行优惠利率，同时对大城市地区首次购建住房者提供利率优惠。
（二）住房税收政策。利用住宅贷款自购、自建住宅的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1％。住房转让时，买方应纳税为固定资产取得税，税率为3％；卖方纳税税种为利润所得税，税率在扣除项目后按20％—30％缴纳。住房持有环节主要征收不动产税，税基按评估值80％计征，税率为1％。
（三）住房供地政策。上世纪60年代中期到90年代初期，日本针对住房用地供求矛盾加剧、地价大幅上涨、土地投机盛行的问题，修订和制定了一系列规范、调控土地市场的法律法规和政策措施。一是改进土地利用计划制度。包括制定各级国土利用规划和土地利用基本规划，改善公共土地取得制度，调整土地税制，促进都市土地高效利用，加快闲置土地开发利用等。二是加强土地供求和地价变动监控。如实行大面积土地交易申报制和土地交易劝告制；制定土地管制区域并在区域内实行土地交易许可制；建立合理的地价制度；创设地价监视区域制度等。三是遏制土地投资投机行为。主要是严格管制土地融资、强化土地税制。如对法人短期持有土地（持有期未满两年）出售所得课征重税；修订《地方税法》，创设特别土地保有税；制定《地价税法》，对持有一定价值总额以上土地的，除原有应课征的固定资产税（地方税）外，还课征地价税（国税），以增加大规模持有土地的成本。
四、若干启示和建议
（一）积极推行中小户型为主的居住标准。我国作为一个发展中国家，人多地少的矛盾突出，必须加强对住房建设和消费的引导。借鉴日本的经验，我们也应根据不同类型地域和家庭的特点，设置合理的居住标准，特别是对人口流入过多的大都市，应规定相对较小的住房面积标准。同时，充分发挥政府住房建设规划和财税、金融、土地等政策的导向作用，推动住房建设和消费模式的转变。
（二）加快建立多层次的住房保障体系和制度。随着经济发展和财政实力增强，应逐步把中低收入家庭纳入住房保障制度。根据日本的做法，我国也要探索建立三位一体的住房保障机构：一是建立面向低收入家庭的政府廉租住房管理机构。二是建立面向中低收入阶层的政策性住房金融机构。这有利于加强住房保障投融资统一管理，多渠道筹集住房建设资金。可以把住房公积金、土地出让金、以至社保基金等纳入运作范围，增加中央和地方财政投入，拓宽社会资金进入渠道。三是建立政府主导型住房建设和经营机构。这类机构属于政策性房地产企业，可采取政府独资（或中央和地方政府合资）的形式，专门建造并向中低收入家庭提供低租金或低价住房，以弥补前两种机构的局限。这可以增加政府掌握的房源，有利于扩大住房保障覆盖面和调控住房市场。
（三）进一步加强对住房市场的管理和调控。加快制定和完善住房建设及供地中长期规划，并通过法律法规加以规范，通过政策措施加以落实。加快完善调控住房市场的金融、税收政策，对于购买一套以上或超过居住面积标准的住房，要从贷款额度、期限和利率上进行调控，并对一套以上住房或超过面积标准部分征收物业税或调节税。加快完善住房供地制度和地价形成机制，严格土地融资管制，强化对囤积闲置、炒买炒卖土地的税收调节和征管，遏制地价过快上涨及其对房价的拉动作用。
2008年4月3日
（执笔人：郭克莎）
韩国解决居民住房问题的主要做法及启示（分报告二）
住房问题考察组
作为人口高密度国家之一，韩国政府十分注重解决居民住房问题，其在推动形成与本国特点相适应的住房建设与消费模式、建立住房保障体系和制度、对住房市场进行管理和调控等方面的做法及成效，有不少值得我国借鉴。
一、韩国住房建设和消费模式
韩国政府在引导住房建设与消费、保障“民有所居”方面，发挥着主导作用。
（一）制定住房发展规划和政策，促进大规模住房建设。20世纪60年代开始，韩国政府就将住房建设纳入国家发展规划，构建以五年住房发展规划为主体的住房政策体系，制定以《住房建设促进法》为核心的一系列住房法规，明确住房建设和住房政策主管机构，组建大韩住宅公社（1962年）、韩国住宅银行（1969年）、大韩土地公社（1979年）等法定机构，逐步形成了韩国住房制度框架。1988年，韩国政府为促进大规模住房建设，相继推出“住宅200万套建设规划（1988-1992年）”和“新经济五年规划（1993-1997年）”，两次规划期间共建房584万套，使住房普及率大大提高，2006年韩国住房普及率达107％。
（二）政府直接参与住房建设，确保完成住房建设规划。20世纪60年代，韩国政府将投资重点放在产业基础设施的扩充上，住房建设主要依赖民间资本，结果住房发展规划往往不能完成，住房普及率下降，住房短缺问题加剧。1988年后，韩国政府在住房建设中的作用明显增强，在连续两个大规模住房建设规划中，政府部门分别投资建设90万套和127万套，所占比重分别达45％和51％。韩国政府投资兴建的住房主要提供给低收入家庭，既有力地推动了住房建设规划的完成，又保证了政府住房保障目标的实现。
（三）积极推行“小户型”住房建设与消费模式。韩国成为发达市场经济国家之后，其为低收入家庭制订的住房标准仍然是“小户型”，其中低收入家庭为每户60-80平方米（使用面积，下同），最低收入家庭为每户40平方米。韩国政府投资建设的住房都是“小户型”。更为重要的是，政府还制订了一系列配套政策，在住房建设贷款比例、贷款利率、税收等方面进行倾斜，引导“小户型”住房建设和消费。目前，韩国住房建设与消费模式的“小户型”特征十分明显。2006年所有住户中，居住面积未满60平方米的家庭约465万户，60-88平方米的约397万户，88-120平方米的约112万户，120平方米以上的约121万户；居住面积在88平方米以下的住户占全部住户比重接近80％。
二、韩国住房保障体系和制度
韩国住房政策的核心是保障中低收入家庭住房。主要是为低收入家庭提供廉租房，为中低收入家庭提供低价房，并通过财税、金融等手段，资助中低收入家庭购房。
（一）廉租房保障制度
1988年，韩国政府开始实施促进廉租房政策，廉租房的租金为市场价格60％—85％，最长租赁期30年。之前，韩国政府向占人口10％的最低收入家庭提供永久性出租房。2003年，韩国推出“100万户国民廉租房建设计划”，拟截至2012年，建设150万户国民廉租房，将廉租房占住房总数的比例从2003年的2.4％提高到2012年的15％。
韩国廉租房制度的主要特点：一是廉租房分为新房和旧房改造房。新房占95％，主要出租给低收入家庭；旧房改造房则面向最低收入家庭。二是廉租房用地由大韩土地公社提供。大韩土地公社享有土地征用特权，其土地来源包括国有土地、土地置换和征用私人土地。三是廉租房开发资金由财政、国民住宅基金、建设单位（即大韩住宅公社）以及承租家庭共同承担。其中财政、国民住宅基金占大头（60％—80％），建设单位占10％，人住者按收入水平和居住面积不同，分别按10％、25％和30％三档承担。四是廉租房只向低收入阶层提供。韩国按家庭收入水平确定享受廉租房待遇的标准，向无房户和月收入为城市家庭月平均收入50％以下的家庭提供不同规格的国民廉租房。
（二）低价出售房保障制度
韩国政府通过建设小型商品住房和可售公租房，向中低收入家庭微利低价出售，满足其购房需求。
一是小型商品房。主要针对有住房购买能力的中低收入家庭，供给对象为在收入水平下位20％-60％的低收入家庭。小型商品房面积受到严格限制，全部在85平方米以下，多数是65-85平方米，有的只有20-30平方米。住房储蓄存款储户具有优先购买权。当申请者多于房屋供给数时，按照住房储蓄存款账户资金数额和无房时间决定优先权。
二是可出售公租房。这类住房由大韩住宅公社开发建设，由韩国国民住宅基金提供占总建筑成本40％-50％的低息贷款。其租赁期为5-50年，租赁期满后可卖给租住者。低收入家庭可以在租期内进行住房储蓄，在租期结束时依靠住房储蓄和政府其他金融支持购买公租房的产权。因此，此类公租房实际上也是政府为低收入阶层提供的“低价房”。
（三）住房保障政策
近年来，随着住房短缺问题缓解，韩国政府逐步减少了新建公租房，转而以租金补贴、低息贷款、减免税等方式支持低收入家庭，保障其达到合理居住标准，并逐步拥有住房。
一是政府住房补贴。韩国基本生活保障法规定，收入低于最低生活费用标准的家庭，当地政府应给予住房补贴。
二是低息租金贷款。在韩国，住房承租人在签订租赁合同时需要支付相当于住房价格50％—70％的押金。1998年亚洲金融危机之后，国民住宅基金推出了两种租房押金贷款。一种是，持有当地政府开具的证明文件，可以获得年利率仅为3％、贷款额一般不超过1000万韩元的押金贷款；另一种是，年收入低于3000万韩元的劳工及低收入居民可以获得相当于租房押金50％的贷款，贷款年率为7.7％—9％。
三是低息购房贷款。对于年收入低于3000万韩元或27000美元的无房家庭，购买85平方米以下公租房或二手住房，可以申请总额不超过6000万韩元的贷款，贷款年利率在7.75％—9％；购买85平方米以下的新建住房，可以获得3000万—5000万韩元的住房贷款，贷款年利率为8.5％；如果购置60平方米以下的住房，则可获得相当于全部房价70％的贷款支持，贷款年利率为8.5％。
四是税收优惠。无房低收入家庭购买小型住房可获得税收优惠，购买低于40平方米的住房，可免缴住房购置税和交易登记税；购买40-60平方米的住房，减半征收住房购置税和交易登记税。
三、韩国住房市场的管理和调控
（一）对房地产交易实行严格监管。1978年面对房价急速攀升，韩国政府制定了《有关稳定住宅价格、抑制投机、供给住宅的规定》和《抑制房地产投机及供给对策》，采取土地交易许可及申报制度，扩大标准地价告示地域等措施，规范住房供给条件与方法。同时，政府引进住房出让价上限制度。1988年因举办汉城奥运会土地投机日益猖獗，政府采取了房地产检印契约制度和地价公告制度。2003年建立了住房实际交易价格申报制度，并在住房价格增长过快地区禁止住房预售权转让。2005年为防止隐匿和以他人名义倒卖房地产，颁布《不动产综合对策》，规定在进行土地交易时，必须向国税厅和警察局等机关申报、说明资金来源。
（二）通过税收手段调节住房需求和交易。为打击房地产投机，抑制房地产价格过快上涨，2003年韩国政府提高房地产转让税率，对拥有3套以上住房家庭转让房地产征收60％的转让税。2005年颁布的《不动产综合对策》更加重视运用税收政策调节住房需求和交易，一方面，加强对房屋综合不动产税的征收，使拥有房地产越多的家庭，每年缴纳的不动产税就越多，提高囤积房地产者的经济负担，迫使他们及早出售多余房产；另一方面，加大对住房转让的税收调节力度，对拥有两套以上住房家庭，如果房地产交易价格超过政府制定的各地房产基准价10万美元时，转让所得税税率由9％—36％提高到50％，对高价高档住房转让所得税税率则更高，使房地产转让者不得不考虑政府评估价格，转让房地产时不敢要价过高。2006年3月，韩国政府又颁布《促进市民居住用地及住宅市场合理化方案》，进一步加大房地产税收调节力度，从2007年1月1日起，对非土地所有者自住的土地交易征收60％的交易税。新政策实施后，当月土地成交量减少36.3％，地价涨幅开始放缓。
（三）重视金融政策的调控作用。为遏制投机性购房，金融机构提供住房贷款的额度不能超过房屋实际市场价格的40％。同时，重视发挥利率杠杆的作用，通过中央银行加息，提高商业银行住房抵押贷款利率，抑制不合理的住房需求。
（四）设立“投机型”行政区。如果一个地方行政区内住房价格涨幅高于消费物价和全国房价平均涨幅的30％，这个行政区就被政府定为“投机型”行政区。在这类行政区内，购房贷款条件更为严格，房屋出售缴税更多。
四、若干启示和建议（一）合理制定住房规划和政策，促进住房市场有序发展。韩国根据本国住房需求实际，制定中长期住房建设规划，并通过政府主导将规划落到实处的做法值得借鉴。我国各地要从本地区实际出发，合理制定住房发展中长期规划，公布在一定时期内政府建房数量和预计市场主体建房数量，接受社会监督，稳定市场预期。
（二）根据我国人多地少的国情，引导发展“小户型”住房。政府资助建设出租或出售住房，绝大多数应采取“小户型”，以满足中低收入家庭基本住房需求为目标。“小户型”标准面积的确定，要从各地实际出发，以在一定保障范围内政府建得起、在低于市场价格一定幅度内低收入家庭消费得起为原则。同时，从土地、贷款、税收等方面制定一整套政策，鼓励房地产商建设和供给中小型出售或出租住房，并通过低息贷款、减免税等优惠政策引导“小户型”住房消费。
（三）建立多层次住房保障体系，按收入差别实施不同保障机制。对最低收入家庭，以实物廉租房为保障，并提供租金补贴；对低收入家庭，既可以提供实物廉租房，又可以提供经济适用房，合理确定租金水平或住房出售价格；对中低收入家庭，既可通过公营机构建设保本微利的出租房或低价房，也可通过土地、税收、金融等政策引导市场主体建设限制面积和价格的微利出租或出售房。对各个层次的保障对象，都要严格收入与资产限制。市场主体建设的政策性出租或出售房，对承租或购买者的限制可放宽一些，以扩大保障范围。不同层次的保障对象之间，尽量做到无缝衔接。
（四）加强对住房市场的调控与管理。完善土地招拍挂制度，加强对土地开发的监管，严厉打击囤积土地行为。完善房地产税制，对大面积住房、第二套以上住房在保有环节征收物业税，遏制投机炒作。加强金融调控，完善并严格执行房地产贷款标准，防止房地产风险向银行转移。
2008年4月3日
（执笔人：肖炎舜）
新加坡解决居民住房问题的主要做法及启示（分报告三）
住房问题考察组
新加坡是一个典型的人多地少的城市型国家。他们从上世纪60年代起开始实施的“居者有其屋”计划和政府组屋政策，给考察团留下深刻印象，许多做法值得学习借鉴。
一、新加坡住房建设和消费模式
新加坡自治后曾面临住房紧缺的难题。他们在考察学习香港廉价公寓的基础上，每五年制订和实施一个“五年建屋计划”，大规模增加房源，并不断完善住房政策体系。
（一）坚持政府组屋和商品房两个市场。新加坡明确界定政府与市场在解决住房问题上的职责，政府负责建设政府组屋并以低廉价格出租或出售给占人口总数80％的中低收入居民，占人口总数20％的高收入居民购买由私人投资商建设的商品房。政府组屋与商品房属于两个完全独立的市场，两者在地契、法律依据、公共设施权属和管理方式等方面有明显区别。其中，政府组屋地契相对较短，长的99年，短的30年；商品房地契一般为99年，还有少数为999年。政府组屋价格大体相当于类似商品房的一半左右，且波动幅度较小。
（二）坚持以中小户型为主的组屋供应结构。上世纪60年代建设的政府组屋以每套使用面积40-70平方米为主。八九十年代以后，新加坡人均国内生产总值超过1万美元，新建组屋的户型面积才逐步扩大，1998年曾经建设过1000多套每套使用面积145平方米的组屋。但他们很快认识到，新加坡人多地少的国情和组屋的性质决定了不宜过多扩大户型面积，中小户型的原则不能变。在已出售存量组屋中，使用面积45平方米以下的占10％，60-65平方米的占26％，90平方米的占40％。
（三）坚持政府直接参与住房建设、分配和管理。1960年成立的新加坡建屋发展局是开发、建设、经营和管理公共住房的唯一权威机构，在各市镇设有22个分局和2个服务中心。政府在土地和资金方面对建屋发展局给予大力支持。1966年新加坡政府颁布的《土地征用法令》规定，建屋发展局能够以远低于私人发展商的价格在任何地方征用土地，其占用的土地已超过新加坡土地总量的40％。建屋发展局的主要资金来源是：（1）抵押融资贷款，国家发行债券将中央公积金转化为可以使用的资金，由建屋发展局发放组屋贷款；（2）翻新融资贷款，国家资助建屋发展局向住户提供组屋翻新费用；（3）建屋发展贷款，国家资助建屋发展局发展计划和营运开支；（4）居民购房分期还款；（5）财政津贴，国家每年都从财政预算中安排一笔津贴弥补建屋发展局收支亏损，截至2007年10月已累计补助159亿新元。2006年度政府用于组屋建设的支出占总预算的3.1％。
（四）坚持科学规划和设计。一是综合考虑申购、基础设施、就业等情况，选择政府组屋最佳开发地点。先避开市中心区在城市边缘地带低成本起步，配套建设快捷交通设施，吸引居民疏散到郊区居住，然后待条件成熟时再改造旧城。二是不断调整组屋供应结构，逐步停建一、二居式，增建面积大、标准高的住房和适合老龄人特殊需要的住房。推行组屋区翻新改造计划。三是贯彻以人为本的规划设计理念，发展交通、服务设施齐全的邻里中心，规定每个邻里按一定种族比例居住，重视促进社会和谐，增加居住环境的美感、舒适度和亲密性。在新加坡榜鹅市镇中心，我们看到，虽然该小区组屋容积率很高，但规划设计合理，并不显得拥堵，小区绿地、道路、配套设施等十分完备，生活非常方便。
二、新加坡住房保障体系和制度
政府组屋有租赁和出售两种形式。初期主要租赁给中低收入家庭，从1968年开始允许国民利用公积金购买政府组屋，促进了从出租组屋向出售组屋的过渡。截至2007年3月底，81％的人口居住在政府组屋，其中出售占79％，出租占2％。租赁组屋的条件和租金标准是：年满21周岁的已婚新加坡公民，家庭月总收入不超过1500新元且不拥有其他任何私人产业，可向政府申请租赁使用面积不超过45平方米的单房式或二房式组屋居住。家庭月总收入不超过800新元的，根据租住面积每月交纳26-75新元租金；家庭月总收入介于801-1500新元之间的，根据租住面积每月交纳90-165新元租金。租赁期满两年后，房屋租金每年上调20％。购买组屋的条件和政策是：年满21周岁的已婚新加坡公民，家庭月总收入不超过8000新元且不拥有其他任何私人产业，可直接向建屋发展局申请购买组房。对购买转售、小型公寓等组屋的条件宽松一些。多数人以公积金储蓄购买住房，平均拿出收入的20％就可偿还购房贷款。不论是租赁还是购买组屋，任何时候每户家庭只能拥有一套组屋。
为了使居民租得起、买得起政府组屋，新加坡政府制定了一系列政策措施。
（一）在金融政策方面：中央公积金是新加坡居民购房的主要资金来源。政府强制性规定由员工和雇主分别按月薪20％和14.5％的比例交纳公积金，公积金包括普通户头、特别户头和保健储蓄户头，其中普通户头公积金可以用来支付购买组屋的首付款，也可以用于支付月供。强制缴纳的公积金享受免税政策，并可得到最低2.5％的年利率。居民购买组屋时可向建屋发展局申请优惠贷款，还款期长达30年，年利率为2.6％。
（二）在财政补贴方面：一是实行分级补贴政策，按照反向递减原则确定购买补贴标准。比如，对购买一居室组屋的居民家庭补贴1/3，三居室补贴5％，四居室及其以上没有补贴并按成本加收一定比例的利润。二是对首次和特殊群体购买组屋给予津贴。包括：对首次申请购买组屋的新加坡公民给予最高3万新元津贴；对靠近父母或已婚子女现有住房购买组屋的，给予1万新元家庭凝聚力购房津贴；对月收入不超过3000新元的35岁以上单身公民购买二手组屋，给予1.1万新元公积金购房津贴；对两名或两名以上超过35岁的单身公民联名购买二手组屋，如果联名购房人月收入不超过8000新元，最多各给予1.1万新元购房津贴，等等。
（三）在组屋买卖和转让管理方面：组屋购买者在一定年限内不得整房出租，购买5年后才能转售，并缴纳1.5-5万新元转售抽润。购买商品房后如不愿退回已购组屋，就必须继续在组屋居住，否则一经发现将受到严惩。
三、新加坡住房市场的管理和调控
新加坡政府对商品房市场并非完全放开，也从土地利用、税收等方面采取一系列措施进行调控。
（一）在土地利用方面：新加坡88％土地属于国有，对土地使用的控制相当严格。他们从实际出发超前制定概念规划蓝图和总规划蓝图，对相关公共配套设施、交通网络、产业布局甚至容积率等都作出规定，全国所有土地划分为近千个小区，每个小区都详细规定土地用途和出让方式。为防止高昂的土地成本推高房价，1960年《建屋发展局法令》和《土地法令》规定，政府有权征用私人土地用于建设，被征用土地只有国家有权调整价格，任何人不得随意抬价。建屋发展局也不是无偿使用土地，而是直接向土地局购买土地。
（二）在税收方面：政府通过征税抑制房地产投机行为。包括：征收所得税，商品房购入后一年内出售收入全部缴纳所得税，第二年出售缴纳2/3，第三年出售缴纳1/3，三年后可不再缴纳；征收特殊印花税，除一般印花税，出售或转售未完成的住房以及在买楼后三年内出售的，还要缴特殊印花税等；政府专门为占总户数3％的富人划地建富人住宅，在建房时收很高的土地出让金，建成入住后每年收取较高的物业税；业主出售购买不足一年的房屋，还要缴纳100％的房产税，等等。
四、若干启示和建议
（一）实行保障住房和商品住房两个市场、分开管理，强化各级政府为中低收入家庭提供保障住房的责任。目前我国经济适用住房和廉租住房制度覆盖面小，大量低收入家庭尚未纳入保障范围，进城务工人员住房问题也日益突出，迫切需要大规模增加保障住房房源。可考虑借鉴新加坡的经验，对新建廉租住房、经济适用住房等保障住房和普通商品住房实行两个市场，保障住房为有限产权，土地由政府划拨，不能进入商品房市场交易，这样能够降低建设成本和快速增加房源。对已有经济适用住房继续实行老办法。同时，将中等收入家庭纳入保障范围，扩大覆盖面。落实各级政府的责任，制定并公布保障住房建设规划，大幅度增加对保障住房建设的投入，多渠道筹集保障住房建设资金。
（二）建立健全保障住房建设、管理体制机制。鉴于城市居民住房问题的复杂性和社会性，有必要加强领导和管理，完善管理体制机制。可鼓励有条件的城市探索组建类似新加坡建屋发展局的住房保障管理机构，对保障性住房实行统一建设、统一分配、统一管理，中央和省主要负责宏观管理和政策指导。同时，更多地运用市场化的办法进行保障住房建设和管理。
（三）从人多地少、中低收入家庭人口比重大的基本国情出发，坚持中小户型的原则不动摇。对经济适用住房和廉租住房的户型面积应严格控制，同时允许各地根据实际情况适当上浮，还应加强配套设施建设，提高住房实用性和舒适度。考虑到中等和低收入家庭在住房保障上的区别，可采取分类供应、分级补贴的方式，引导居民家庭合理租住或购买中小户型住房。
（四）完善有关房地产的财税、金融和土地政策。总的方向是对保障住房的支持力度要加大，对商品住房的优惠政策要减少乃至取消。包括：土地供应、购房补贴、交易环节税费、贷款首付比例、贷款额度及利率等，这方面的政策应深入研究、科学设计。
2008年4月3日
（执笔人：李继尊）
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