推进改革的两个目标和四个重点[11]

    江小涓

    中央多次指出，要把深化改革开放作为促进科学发展的根本动力。这是关系未来发展的根本决策，因为经济发展和社会变革，已经对进一步改革提出迫切要求。改革涉及重大利益调整，需要突破障碍，凝聚共识，协力推进。集中力量办大事，不仅指发展，也应指改革。

    从我国国情、发展阶段和国际国内环境看，下一步改革的两个目标是提高全要素生产率和提高消费率，四个重点领域是存量资产改革重组、服务业改革发展、城镇化市民化进程和社会保障体系建设。

    一、两个阶段性改革目标

    过去30年，改革解放和发展了生产力。不同领域中增长潜力的持续释放，都有重大改革措施作为引擎。农村家庭联产承包制，价格形成机制改革，国有企业利润分成、承包制和股份制改革，多种所有制企业的发展，劳动人事和分配制度的改革，住房制度改革，基础设施和城市建设投融资体制改革等，都激发出巨大的活力和动力，是解释我们过去30年持续高增长的重要因素。目前，大多数已有改革释放能量的高峰期已过，如果改革没有新的重大突破，我们就可能回到发展中国家在这个阶段的“常规路径”上，年度增长率很可能回落到5％以下。因此，继续保持平稳较快增长，就必须继续推进改革。当前中国经济体量已经很大，改革要有相当广度和深度才有全局意义。

    改革要解放和发展生产力，这个总目标不会变。从我国今后发展面临的制约因素看，提高全要素生产率和提高消费率是今后一段时期改革的阶段性目标。

    设定提高全要素生产率的目标，是因为我们正处于比较优势调整升级的变化之中。以往的增长模式是靠大量低成本的新增要素投入到非农产业中，特别是土地和劳动力从农业向非农产业的转移。今后这种转移的空间缩小，非农产业的增长要更多地依靠提高现有要素的产出效率。这要求加快自然资源、金融、财税、国有企业等领域的改革，提高资金和物质要素的产出效率；要求加快科技、教育等领域的改革，开发更高水平的人力资源，提高劳动生产率；还要求加快行政管理体制改革，降低要素流动和交易成本，提高要素配置效率。

    设定提高消费率的目标，是因为消费比重低特别居民消费比重低，是我国内部外部各种失衡的重要根源，也是中长期发展的重要制约因素。促进消费要从消费供给和扩大消费需求两个方面入手，促进服务业发展是最有潜力的供给领域，加快城镇化、市民化进程和健全社会保障体系是最有潜力的需求领域。

    二、四项重点改革任务

    围绕上述两个目标，要加快推进以下四项重点改革。

    （一）推进存量改革。过去30年，我们主要采用增量改革模式，即原有体制内的部分维持原有运转模式，体制外新增部分采用新机制。价格“双轨制”改革模式，非国有经济的成长，国有企业吸纳非国有成分形成的混合所有制，资本市场中的“流通股”，新增工业、服务业和城市建设用地，对社会事业发展和社会保障大量增加投入等，都是增量改革。随着存量资产的大量积累，今后增量改革空间缩小，而积累起来的存量资产规模巨大。提高这些存量资产配置效率，能够不断提高全要素生产率，在新增要素相对规模缩小的条件下，存量改革将成为推动增长的主要因素。

    ——国有企业改革。国有企业是我国经济中实力最强和潜力最大的“存量”。通过多年改革，国有企业体制机制发生了重要变化，整体上增强了市场地位和赢利能力。但是，相当一部分国有企业拥有低成本资源和市场控制力，是否处于最有效率的经营状况并不清楚，需要通过对内对外开放和平等竞争，继续提高产出效率。需要深化国有大型企业公司制、股份制改革，健全现代企业制度。要鼓励、支持和引导非公有制经济发展，要落实放宽市场准入的各项政策，支持民间资本参与国有企业改革、进入基础设施、公用事业、金融服务和社会事业等领域，形成真正的市场主体和竞争环境。

    ——事业单位改革。经过多年发展特别是近10年来的大规模投资建设，我国科技、教育、文化、卫生等各项社会事业有了长足发展，各种资源存量大幅度增加，能力和水平提升。我国一些大型先进科研设施的拥有量已经超过美国等发达国家，一些先进医疗设备的绝对拥有量甚至服务区域内的人均拥有量已经达到发达国家的水平，一些高等院校的硬件条件已经世界领先。但由于体制机制不活，这些领域中相当一部分资源使用率不高。今后在继续增加这些新设施的同时，更应重视通过存量资产放开搞活增加服务供给。

    ——资源性产品价格改革。我国不少重要资源类资产价格偏低，不利于节约高效使用。建立健全依据市场供求、反映节约使用、生态保护、替代能源开发等社会成本的价格和税收制度，是提高资源产出效率和促进节约使用的根本措施。包括建立健全矿产资源有偿使用，生态补偿和水资源费征收等制度。资源性价格改革和环境生态补偿，要注重发挥市场机制的作用。例如，排污权交易就是利用市场机制降低减排成本。上世纪90年代美国推行排污权交易后，减排成本仅为预测值的1/3。

    ——金融体制改革。重点是提高金融体系配置存量资产的能力和效率。我们有庞大的存量资产，企业之间兼并重组、优胜劣汰会成为常态，这是提高全要素生产率的必然过程。各类金融市场的充分发育和有效运转，规范有效的破产和重组程序，是资产存量及时有效调整的制度基础。

    ——行政管理体制改革。配置增量资源和配置存量资源，对行政管理体制的要求不同。政府动员、集中新资源的能力较强。但是当现有企业和资产兼并重组成为提高竞争力和推动发展的重要因素时，政府恰当干预的方式要发生变化。多年来强调而落实不够的改革，如企业主体地位、市场公平竞争、打破行政垄断等，能够降低存量资源重组中的市场和行政障碍，提高资源配置效率。

    （二）促进服务业发展。我国服务业长期发展滞后，约束了消费增长和产业竞争力提升。服务业发展滞后的一个重要原因是体制机制没有理顺。许多服务行业以自然垄断、“市场失效”、公益性质、文化传承、维护稳定等特性为理由，改革开放进程缓慢，大大约束了服务提供和消费。我国一些供给不足的行业，相对价格明显高出国际市场的行业，质量远远不能满足消费者需求的行业，大多数存在于服务业中，抑制了服务业发展和居民最终需求。

    要加快服务业改革，特别要加快那些市场化、产业化、国际化水平低、进八障碍多、活力不够的服务业改革进程。这需要解放思想、改革开放，更充分地发挥市场机制的作用，更充分地通过开放利用全球资源。重点是放宽市场准入，引入竞争机制。对一些短期内完全放开进入有难度的行业，要尽快实行政企分开、政事分开，开展竞争，提高效率。

    许多原来被定义为“事业”的服务业，在加快发展中要增加“产业”视角，更多地调动积极性、创造供给和激发需求。科技行业发挥作用要从点、线扩展到面，增强对市场科技需求的响应能力，通过为广大企业和各行各业提供多层次的服务，不断扩大科技服务规模。教育具有保障社会公平的重要职能，特别是义务教育，更要以事业型发展为根本。但教育的本质是人力资本投资，受教育者个人回报可观，提供市场化教育服务的空间仍然很大。多年来我们强调体育事业的竞技比赛和群众健身两种职能，但体育产业在我国的发展还很不充分，从国际经验和国内需求看，体育产业有巨大的发展潜力。

    巨大存量资产提高效率和产出能力，要求相当一部分事业单位转为企业或非营利机构。文化体制改革充分说明了这一点。实践表明，市场相对放开的文化行业和改制先行到位的文化单位，发展就快就好。有市场主体，有国内外竞争，才有压力和动力不断创新。即使是公益性的文化事业，也可以采取市场主体运营、政府购买服务的方式，提供激励机制，提高效率和降低成本。其他社会事业领域的转企改制也同样有很大空间。

    规范行为和加强监管对服务业的发展十分重要。其中需要重点强调服务业的规范服务和诚信服务。服务业的特点是相当一部分服务的水平和质量事先无法确定，只有在服务过程中才能表现出来，如果缺乏信用，消费者对服务质量心存疑虑，潜在需求就不能转化成为现实。在教育、咨询、健身、体育、家政等行业中，这种状况并不少见。加强职业道德教育、行业自律和外部监管，加快信用评价体系的建设和服务标准的制定等，都是需要推进的工作。

    （三）加快城镇化、市民化进程。我国现代化进程中的一个突出问题，是工业化和城镇化、市民化不同步，城镇化慢于工业化，农民市民化进程更为滞后。我国有2亿多农村劳动力以“农民工”的身份进入工业化过程中，其中有部分农民工及其家属长期居住在城市，进入了城镇化过程中，但绝大部分农民工因为没有城市户籍而基本上被排斥在市民群体之外。城镇化滞后的结果，是抑制了对城市基础设施建设和住宅建设的需求。而市民化滞后的结果，是这部分人不能享受城市提供的公共服务和社会保障，抑制了大量的服务需求，影响社会公平正义。这种状况也造成大量资源浪费：许多农民工收入水平不高，却要在城镇和农村有两套生活生产设施，重复且低水平。

    加快城镇化、市民化进程，能够释放出大量的社会化需求，包括对城市建设、房地产和大量生产生活服务消费的需求。从农村移民到城市的大多数人，不可能一步购买城市的商品住宅，要靠政策性住宅供给。这个巨量人群的住房供应有很大的投资和增长空间。如果未来有4亿农民进城居住，按人均建筑面积25平米计算和每平米3000元投资计算，建筑面积就达100亿平米，投资总额将达到30万亿元。再加上城市配套设施建设，是巨额投资需求，也是改善民生的重大举措和促进社会公平的根本性改革。这部分需求供给方式可以多种多样，包括农民工公寓，廉租房配租，经济适用房和限价房配售，购买商品房等。

    城镇化、市民化的推进需要良好的制度设计，使这个过程能有效节约资源和保护环境。一是提高现有城市容积率。据王建先生提供的数据，日本的城市容积率（城市建筑面积与城市建成区的比率）是2，我国台湾省是1.2，香港是1.6，中国内地平均只有0.78。二是选择适当的城市规模，目前中国不同规模城市的人均占地和单位土地产出率相差数倍乃至数十倍。三是探索将农村的住房、宅基地和承包地等作为城市购房抵押物或置换物的具体办法。如果进城农民可以用宅基地置换城市住房，释放出来的土地面积可以以数千万亩计。至于农村发展，国内外专家许多研究表明，中国有一亿农民完全可以满足农业更高水平的发展要求，而且农民收入水平会大大提高。

    （四）加快社会保障体系改革。社会保障体系不健全，居民将较高比例的当期收入转化为储蓄。建立比较完善的社会保障体系是促进消费的重要制度基础，也是现代国家治理架构中的基本要素，是经济发展达到一定水平后政府应该提供的公共产品。一要完善社会保障体系建设，特别加快重要缺项的制度框架设计，包括医疗保障体系的整体设计和推进，农村居民各项保障制度的整体设计和推进等。二要着力于加强和完善已有体系中的弱项，重点是将非公有制经济从业人员、农民工、被征地农民、灵活就业人员和自由职业者纳入现有保障体系的范围，加快实现社会保障全覆盖的目标；三是量力而行继续提高各项社会保障待遇，重点是优先提高那些保障水平较低人群的保障水平，包括企业退休人员、城乡低保、农村五保、优抚对象等。

    推进改革要有紧迫感。不能以发达国家经历了数百年才建成比较完善的市场经济体制为参照，为改革设定一个漫长的“过渡期”。我们用了30年走过了发达国家更长时间才走过的增长阶段，必然对制度建设提出更高更紧迫的要求。体制掣肘要付昂贵代价。

    2009年4月

    积极稳妥推动国内优势企业开展跨国并购

    侯云春 刘健生 卫新华

    跨国并购已成为我国企业“走出去”的重要形式，近三年跨国并购分别占我国对外投资总额的53％、36.7％和32.6％。积极稳妥地推动我国优势企业开展跨国并购意义重大。最近，我们选择机床行业对我国优势企业跨国并购问题做了一些调研，现将情况报告如下。

    一、机床行业“走出去”开展跨国并购成效显著

    从2002年至2006年短短5年间，我国机床行业企业开展了10次国际并购活动，大连机床集团、上海精明机床公司、沈阳机床集团、哈尔滨量具刃具集团、北京第一机床厂、杭州机床厂、陕西秦川机械发展公司等7家企业，并购了德国、美国、日本等国10家老牌机床制造企业。总体来看，跨国并购好处很多，成效也很明显，突出表现在以下三个方面：

    （一）显著提高技术水平。机床行业最先进技术长期为欧美日等国企业所掌握，虽然前些年一些企业生产经营出现暂时困难，但雄厚的技术实力依然保存。如德国希斯公司的制造技术始终处于世界机床制造领域最高水平，产品重点服务于国际尖端客户；美国英格索尔公司在专用机床和柔性制造系统技术方面处于世界领先地位；美国兹默曼公司是世界铣削和镗削技术的领军企业，为福特、通用、大众、丰田、波音等众多大公司提供产品技术服务。沈阳机床集团并购希斯公司后，直接掌握了与世界主流水平同步的重大型数控铣镗床、重大型车铣复合加工中心、重大型数控立式车床等设计和制造核心技术；大连机床集团并购美国三家机床公司后，获得了“专用机床及集成制造系统”等177项专利。我国机床行业引进消化吸收国外先进技术，走过了引进设备、引进单项技术、合资合作、并购国外企业等四个阶段，实践证明，开展跨国并购是最有效的方法和手段。通过并购，不仅直接获得了一批专利技术，使我国机床行业技术水平得到大幅跃升，跨上了一个新台阶，更重要的是，使我们拥有了一批专业技术人才，得到了“活的智力资源”，增强了技术开发的持续能力。

    （二）加快形成国际销售网络。机床产品的特性，决定了大规模拓展国际市场必须构建比较完善的国际营销网络，特别是售后服务体系。机床企业国际营销体系的建立需要较长的时间和大量的资金投入，而通过并购，我国机床企业可以利用并购企业原有的营销渠道，快速、低成本地建立起国际营销体系，不必在海外另起炉灶。杭州机床厂是以生产平面磨床著称的机床企业，多年来虽积极拓展海外市场，由于营销网络不健全，始终迈不开大步。近几年，该厂利用并购企业的全球营销网络，促进了产品出口，扩大了市场份额。大连机床集团通过整合并购企业的营销网络，在美国、欧洲等地设立销售公司，建立中国机床出口基地，大量产品通过成熟的销售渠道销往世界各地。

    （三）直接获得国际知名品牌。我国机床企业并购的国外公司，都是国际机床行业的知名企业，品牌知名度很高。希斯公司有140多年的制造历史，英格索尔公司、兹默曼公司等也都是有着几十年历史的老牌机床生产企业，在同行和用户中享有很高声誉。我国机床企业通过并购直接获得了这些企业的品牌，改变了“贴牌”生产和“有牌无名”的状况，大大提升了企业和产品的知名度。

    我国机床企业通过开展跨国并购，获得了国外机床企业的先进技术、成熟网络和知名品牌，与国内强大的加工制造能力相结合，大大提升了我国机床企业的装备制造水平和国际竞争力，缩短了“走出去”的过程，拓展了企业的发展空间，使我国机床企业实现了新的跨越。实践证明，成功地开展跨国并购，是企业实现跨越式发展的一条捷径。

    二、机床行业开展跨国并购的几点启示

    我国机床行业在开展跨国并购中，积累了许多好的经验和做法，值得借鉴。

    （一）准确把握并购时机。我国机床行业跨国并购的成功，关键是把握住了并购的机遇。近年来，我国机床产品国内需求旺盛，2002年开始我国成为世界上最大的机床消费国，国内机床行业快速发展，企业实力不断增强。与此同时，国外机床市场不景气，制造成本居高不下，一些机床企业陷入低谷甚至濒临破产。当时德国希斯公司已申请破产，美国英格索尔公司、德国凯狮公司已进入拍卖程序，这给我国优势机床企业提供了吃“休克鱼”的良机。另外，国外机床企业大多是家族制企业，由于社会价值多元化，下一代不愿子承父业，众多家族企业后继无人，纷纷出售求购。我国机床企业正是抓住了难得机遇实现成功并购。

    （二）深入了解并购对象。我国机床行业与海外同行打交道较早，对国外机床企业的文化、管理、人员等都比较熟悉，企业之间合作关系紧密。如北京第一机床厂与德国科堡公司从20世纪80年代就开始在技术研发和产品开发等方面进行合作；大连机床集团与美国英格索尔公司也有20多年的合作经历，早在1996年双方曾就合资一事进行过接触。在实施并购前，并购方对被并购企业进行了认真的“尽职调查”，对并购对象比较知根知底。这是企业成功并购的重要基础。

    （三）注重搞好并购后的整合。企业并购后，能否进行有效整合，是跨国并购的难点和能否成功的关键。国际上企业并购有所谓“七七定律”，即70％的并购没有实现期望的商业价值，其中70％失败于并购后的整合。国内一些企业并购不成功的案例，也主要是由于并购后不能进行有效整合，造成企业“消化不良”。国际并购由于企业文化、管理模式等方面的巨大差异，整合难度就更大，如何搞好整合就更为重要。我国机床企业十分注重并购后的整合。沈阳机床集团并购希斯公司时提出了“三项基本原则”：收购后不卖掉企业从中渔利；不将企业搬到中国，立足当地发展；不更换管理层、不辞退员工，依靠原有人员搞好企业。归结到一点就是用当地人才实行属地化经营。在并购谈判中，沈阳机床集团承诺聘用原公司员工135名，结果聘用了140名，其中专业技术人员50名。同时，加强沟通、信任和合作，中德双方管理层在并购之初每月都要开一次协调会，加快相互之间的磨合。并购成功取决于整合成功，我国开展跨国并购的机床企业，在这方面都下了很大工夫，取得了明显成效。

    （四）关心和支持并购对象的发展。未来发展是被并购企业普遍关心的问题，他们最担心被卖来卖去，最希望并购后能够走出困境获得新的发展。我国机床企业并购的目的，也是利用双方优势，实现共同发展。因为双方目标一致，使并购能够得以实现。大连机床集团并购英格索尔公司时，有德国、意大利和美国的机床企业同时竞争，结果大连机床最终胜出，根本原因是，在所有收购者中大连机床最有诚意把企业经营下去，当时承诺把研发、营销、装配全部保留在当地。哈尔滨量具刃具集团公司也是在众多对手的竞争中收购了德国凯狮公司，虽然出价不是最高，但凯狮最终还是选择了哈量，主要原因是哈量的并购方案最有利于企业发展。并购后，我国机床企业在资金、订货等方面给予并购企业很大支持，使这些企业很快走出困境并得到新的发展，企业效益、员工收入明显提高。

    三、推动国内优势企业开展跨国并购的建议

    企业国际并购是在全球范围内进行企业组织结构调整、生产要素重新配置和资源优化整合的重要形式。目前全球重化工业正在加速进行产业转移，而跨国并购成为承接产业转移的一种重要方式。我国是有能力、有条件通过跨国并购承接产业转移的少数国家之一。对于我国一些行业的优势企业来说，通过开展跨国并购，对承接产业转移、实施“走出去”战略、提高整体素质和竞争力具有十分重要意义。建议国家有关部门根据不同产业的情况，采取必要措施，鼓励国内重点行业的优势企业积极稳妥地开展跨国并购，在国际产业转移和企业结构调整中，抓住机遇，争取主动，赢得优势。

    （一）加强跨国并购的指导和协调。首先要加强跨国并购的战略研究。有专家分析，我国企业开展跨国并购较易取得成功的，是那些具有比较优势且技术变革不快、非个人消费品、国内需求较大的行业，机床行业就属于这种情况，还包括资源开发等行业。而对于不具备这些优势和条件的行业，开展跨国并购应十分慎重，这方面，我们也不乏并购失败的案例。有关部门应加强企业开展跨国并购的行业指导。其次要加强跨国并购的信息收集和中介服务。有关部门、行业协会、研究单位、驻外机构应广泛收集有关信息，为企业开展跨国并购提供信息咨询。同时，加快培育我们自已的中介机构，为企业跨国并购提供法律、会计、评估等方面的中介服务。再是要加强跨国并购的统筹协调，防止国内企业在同一并购项目中恶性竞争、相互拆台。

    （二）加大跨国并购的支持力度。跨国并购需要较强的资金实力。从机床行业情况看，很多企业前些年都很困难，这几年企业实力虽有所增强，但要并购国外企业仍力不从心。据了解，机床行业10起并购案，大都得到了地方政府在资金投入等方面的大力支持，否则，企业没有能力也没有积极性开展跨国并购。建议对国家支持的重点行业和企业并购项目，采取提供长期低息贷款、资本金注入等方式给予资金支持。可考虑由国家或地方设立跨国并购基金，对国内优势企业开展国际并购提供资金支持。目前，国家外汇储备较多，可采取适当方式，支持企业“走出去”开展跨国并购。

    （三）改革跨国并购管理办法。目前，企业跨国并购实行审批制，涉及发展改革、商务、外汇管理、国资管理、证券监管等多个部门，审批时间一般在两个月左右。企业反映，由于审批环节多、时间长，影响企业及时把握并购时机，增加了并购难度。建议对企业跨国并购实行分类管理，金额较大、行业敏感、并购主体为国有企业的并购项目可继续实行审批制，但要简化审批手续，缩短审批时间，提高办事效率；其他并购项目可考虑改为备案制，以利于企业抓住机遇，争取主动，避免坐失良机。

    2008年9月17日

    我国工业改革发展应重点抓好的几项工作[12]

    马传景 张军立 张泰 刘健生

    改革开放以来，我国工业快速发展，总体规模和许多重要产品产量跃居世界前列，已经成为工业大国，但工业大而不强，我国总体上还处于工业化的中期阶段，继续完成工业化仍然是现代化建设重要而艰巨的任务。最近两个月来，我们围绕当前和今后一个时期工业改革和发展应该主要抓什么，在北京、上海、黑龙江等地进行了调研，听取了国务院和地方有关部门及部分工业行业协会、企业的意见。现将我们了解到的情况和建议报告如下。

    一、大力提升工业自主创新能力

    影响我国工业发展的关键制约因素是自主创新能力不强，突出表现在缺乏自主核心技术。我国工业专利申请大都是实用新型专利和外观设计专利，且主要集中在中药、软饮料、食品等少数领域，而具有核心竞争力的发明专利少。近年来，我国主要工业行业的关键设备基本依靠进口，光纤制造设备、集成电路芯片制造设备、石油化工设备、轿车生产设备进口比重分别高达100％、85％、80％和70％。尽快提升工业自主创新能力，提高工业技术水平，是实现由工业大国向工业强国转变的根本措施。重点要抓好两个方面的工作：

    一是充分发挥应用型科研院所的作用，加强行业共性技术的研发。我国应用型科研院所企业化改革后，促进了科研成果产业化。但是这些单位过于注重短期经济效益，对于基础研究、共性技术研究积极性不高，投入力度不够，技术储备明显不足，使行业共性技术研发受到了削弱。同时，现行体制下科研成果不能共享，影响了科技成果的推广，也造成了重复研发问题。要进一步完善应用型科研院所体制，抓紧解决工业行业共性技术研究薄弱问题。建议以行业科研院所为基础，组建事业单位、企业化管理性质的行业技术中心，国家向中心注入资本金，委托中心进行共性技术研发并支付部分研发资金，项目研发成功后向中心购买技术，在全行业推广。今年人大会议期间，也有代表在提案中提出了类似建议。也可以考虑由行业首席专家牵头组建项目研发组，国家拨付资金予以启动和支持，技术研发成功后，国家向研发团体购买技术成果。二是切实发挥企业在技术创新中的主体作用。目前企业这方面的作用还没有得到很好发挥。现在我国还没有一家本土企业进入世界研发投入700强，没有一家企业是世界品牌100强。我国大型企业研发投入强度目前只有0.81％（企业研发经费占主营收入的比重），大大低于全社会研发投入占GDP 1.49％的比重。应进一步明确政策导向，鼓励企业加大研发投入、组建研发中心，加强新技术、新工艺、新产品开发。要在行业骨干企业特别是国有大型企业建立技术中心，发挥大型企业在自主创新中的作用。同时，对民营工业企业的技术创新活动给予必要的扶持，使之成为我国工业自主创新的重要力量。

    二、进一步完善工业管理体制

    近十几年来，我国工业管理体制几经调整。这次机构改革新成立了工业与信息化部，这有利于改变部门之间工业管理职能交叉重叠同时又存在管理空白等问题，有利于加强对工业发展的指导和协调。调研中，大家也对加强我国工业的管理提出了一些意见和建议。一是工业管理部门要抓战略性、宏观性、前瞻性问题，不能管微观，不能干预企业正常生产经营活动。要把工作重点放在研究制定新型工业化发展战略和政策，协调解决工业化进程中的重大问题，拟订和组织实施行业规划、产业政策和技术标准，促进产业结构调整和优化，推进自主创新等。二是充分发挥行业协会的作用。要理顺部门与行业协会的关系，充分发挥协会的作用，标准制定等行业管理基础性工作可以由协会来做，政府部门可以通过购买服务的方式，让行业协会提供有偿服务。同时，协会也要深化改革，尽量由企业共同推荐业内龙头企业负责人任会长（从领导岗位退下来的老同志可任名誉会长），真正做到企业家办会。行业协会既要加强行业自律，也要保护企业权益，反映企业诉求，真正成为企业之家。三是理顺中央与地方工业管理体制。目前，地方政府工业管理机构设置和职能划分不统一，有的在发改委，有的在经贸委。现在中央政府已成立专门部门统一履行对工业的指导和管理职能，下一步地方政府工业管理机构应如何调整，应有一个指导性意见。

    三、积极推进信息化与工业化融合

    党的十七大提出，要大力推进信息化与工业化融合。我国目前工业发展中存在的许多问题，都与信息化水平不高存在密切关系。信息化与工业化融合，既是实现工业化的正确途径，也是发展信息化的正确途径。必须坚持走中国特色新型工业化道路，紧紧抓住当前信息技术兴起和信息化快速发展的有利时机，大力推进信息化与工业化融合，推动工业结构调整，提升工业技术水平和竞争力。推进信息化与工业化融合，关键是选准信息化与工业化融合的结合点和突破口，全面提高工业发展水平。

    一是加大在重点工业行业、领域推广应用现代信息设备、信息产品和信息技术的力度，提升产业层次。要用信息技术改造提升轻纺等传统工业，改变产品档次低和经济效益不高的状况；在高耗能、高耗材行业广泛使用自动化、智能化生产设备，降低能源原材料消耗；推进生产制造设备信息化，提高生产的自动化、智能化水平，特别是推动计算机集成制造系统等在装备制造业的应用，形成强大的先进装备制造体系。二是推进工业技术研发信息化和产品数字化，提升产品的科技含量和附加值，促进工业产品的更新换代。三是推进工业生产过程信息化，提高生产效率，降低成本。四是推进企业综合管理信息化，促进企业管理科学化和产业链合理化。五是推进产品流通和市场信息化，建立现代工业流通体系。六是加快完善相关政策措施，创造有利于信息化与工业化融合的环境，特别是要加强信息化立法，加快实行支持信息化与工业化融合的财税、金融和政府采购政策。

    四、加大工业企业技术改造力度

    技术改造是贯穿工业化全过程的一项重要任务，对于促进工业结构优化升级、提升工业发展质量具有十分重要的作用。多年来，中央和地方制定实施了一系列支持企业技术改造的政策措施，不断加大技术改造力度，着力提高企业自主创新能力和装备水平，促进产品升级换代，取得了显著成就。特别是1998-2002年间，国家实行技术改造贴息政策，共运用355亿元国债贴息，带动4354亿元投资，支持2222个技改项目，使一些行业的面貌发生了巨大变化，效果十分显著。由于近年来企业经营情况较好，缺乏技术改造的紧迫感，再加上缺少主管部门专门推动等原因，企业对技术改造的重视程度有所下降，工业技术改造工作整体上有所削弱，投入增长幅度下降，资金来源渠道不多，重点也不突出，高新技术、循环经济、节能减排等方面技术改造项目少，单纯扩大生产规模的一般性项目比较多。

    为进一步加强技术改造工作，建议采取以下措施：一是加强企业技术改造的组织领导。建立健全加快推进企业技术改造的体制机制，工业主管部门应有专门机构负责指导协调全国工业技术改造工作，抓紧研究制定企业技术改造的总体规划、目标、任务和重点。二是在指导企业用好进口设备免税、机电产品进口补贴、节能减排国债补助等优惠政策的同时，研究制定相关政策措施，进一步加大支持力度，降低企业投资成本，提高企业进行技术改造的积极性。三是着力拓展企业技改融资渠道。鼓励和支持不同所有制企业之间通过合资、重组、互相持股、技术入股等方式，对技改项目实施投资。支持企业通过上市融资，加快发展租赁、风险投资、发行债券等方式筹集技改资金。加大财政资金支持力度，并充分发挥财政资金作用，引导银行资金和社会资金投入。

    五、加快提高工业标准水平

    工业标准是支撑工业发展的一项基础技术制度，在促进科技成果转化为生产力、推动产业结构优化升级、增强国际技术和产业竞争能力、提高工业经济增长质量和效益等方面，具有十分重要的作用。改革开放以来，我国工业标准化工作取得重大进展，工业标准数量大幅增加，标准体系不断完善。但总的看，我国工业标准还比较低，不能适应我国走新型工业化道路和促进我国工业由大变强的需要。一是标准制修订周期过长，标准标龄过长，标准更新速度远远滞后于科技发展和市场变化。二是标准体系结构不合理，高新技术、高附加值产品急需的关键技术标准少，满足发展节能减排和资源节约与综合利用标准缺口大。三是部分标准内容不合理，对企业的生产活动和技术创新构成障碍，不利于技术进步。四是标准自主技术含量不高，基于自主创新技术成果制定的标准严重缺乏。五是工业标准管理体制和运行机制有待完善。政府管理过多，企业主体作用发挥不够。标准研制体系与技术创新体系缺乏协调机制，大量的先进制造技术难以转化为标准；缺乏鼓励政策，企业跟踪国际标准和参与国际标准化活动的动力不足；缺乏标准化投入机制和投资利益回报机制，国家财政支持力度不足。

    当前，必须采取有力措施，建立与国际接轨、重点突出、结构合理、技术先进、适应市场的工业标准体系。一是提升标准的技术含量。标准在制修订时要加强标准化与科研开发工作的结合，快速吸收科学技术进步的成果，反映科技进步的发展。二是把制定资源节约标准作为完善标准体系工作的重点。在标准体系中增加工业设备能效标准、用能产品能耗限额标准、污水资源化标准、节约材料标准比重。三是坚持国际化原则。要围绕工业产品进出口贸易发展趋势和特点，开展工业与国际标准关联度研究，确定工业采用国际标准战略和目标。四是努力将工业主要行业的标准标龄控制在五年以内。加快完善标准修订快速机制，加大标准修订工作力度，主动适应市场的变化、企业的需要和政府的要求。五是要进一步完善工业标准管理的体制机制。改进政府管理方式，充分发挥企业的主体作用，发挥行业协会的指导协调作用。六是国家要加大对工业标准建设的投入，鼓励企业制定和参与制订标准。现在制定一个标准需要10万元，花钱不多，作用很大。财政应拨出专款，支持行业和企业把标准体系建立起来。

    六、努力提高工业产业集中度

    产业集中度低是我国工业发展中存在的一个突出问题。以钢铁工业为例，2007年产钢最多的10家企业粗钢产量占全国总量的比重为36.79％，比10年前下降了10个百分点。年产在200万吨以上的40多家企业，其钢铁产量只占全国总产量的75％。而欧盟前7家钢铁企业产量占全欧盟成员国钢铁总产量87％以上，日本前4家占75％，俄罗斯前4家占69％，美国前4家占55％，韩国前2家占80％。产业集中度低带来许多问题，我国工业存在的布局不合理、自主创新能力不强、规模经济效益不显著、竞争力不强等问题都与产业集中度低有着密切关系。以钢铁工业以例，我国已成为世界钢铁大国，2007年钢铁产量4.89亿吨，钢铁产量占全球钢产量的37％，进口铁矿石占国际贸易量的50％，但在国际市场上还没有话语权。近年来，进口铁矿石价格年年飞涨，国外矿山企业不仅大量赚取超额利润，而且还试图改变定价规则获取更大利益。一个重要原因是产业集中度太低，进口企业数量众多，进口市场的优势不能转化为价格谈判的优势，在力拓、必和必拓、淡水河谷三大矿石垄断巨头面前显得势单力薄。

    通过联合重组进行行业整合，是提高产业集中度的主要手段。应鼓励和支持行业大型骨干企业对本行业其他企业进行重组，加快提高产业集中度，培育大公司大企业集团，增强行业国际竞争力。目前，工业企业联合重组的重点在于跨地区重组，跨地区重组难点在于地方政府的干预和阻挠。因此，推动联合重组除了依靠市场手段外，还需采取必要行政手段。近年来，我国钢铁工业联合重组步伐加快，就是在遵循市场规律基础上通过行政办法加以推动的。因此，建议国家有关部门加强对工业联合重组的指导，根据不同工业行业的特点，制定实施联合重组的规划和政策。

    七、抓紧培育优势工业行业

    实现我国工业由大变强，应该选择一些发展潜力大、经济带动性强的行业作为重点，集中力量推动这些行业实现跨越式发展，明显增强这些产业的国际竞争力。可考虑将装备制造业、信息产业、船舶工业、大型飞机研制、高速铁路等作为培育和发展的重点，争取在三五年内有较大突破和发展。装备制造业，重点还是要努力突破核心技术，提高重大技术装备研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成水平，争取在高档数控机床与基础制造设备、高效清洁发电与输变电等领域走在世界前列。信息产业，要根据数字化、网络化、智能化的总体趋势，大力发展集成电路、软件等核心产业，重点培育数字化音视频、新一代移动通信、高性能计算机级网络设备等信息产业群，尽快实现“三网融合”，实现信息资源共享。船舶行业，主要是加强船舶自主设计能力、船用装备配套能力和大型造船设施建设，重点发展高技术、高附加值的新型船舶和海洋工程设备。大型客机研制要走引进消化吸收和再创新的路子，整合国内研制力量，确保资金充足到位，坚持不懈地搞下去，不能半途而废。高速铁路今后几年内将进入快速发展阶段，应抓住这个难得机遇，进一步加快铁路系统创新能力建设，真正掌握铁路装备和高速列车的核心关键技术，提高铁路建设、装备制造和运输组织水平，尽快使我国高速铁路业走在世界前列。

    重点产业的培育壮大需要产业政策的推动。近几年来，我国制定了不少政策，对重点产业发展起到了重要作用，但也存在政策不完善、落实不到位、缺少保障机制等问题。今后，一方面应着重抓好已有产业政策的落实工作，确保各项政策落到实处；另一方面，要根据产业发展的需要，继续研究完善促进产业发展的相关政策措施。同时，要健全产业政策的制定、实施保障机制，注重各种政策措施间的协调配合。

    2008年9月19日

    经济发达镇行政管理面临体制困境

    李萌

    最近，我们到广东东莞市和江苏无锡的江阴市调研乡镇机构改革问题时发现，有些经济发达、人口规模大的乡镇，已经完成了工业化、城镇化，但目前依然沿用过去以管理农村为主的行政管理体制，与经济社会发展的现实要求严重不相适应，难以满足维护正常经济社会秩序的需要。现将有关情况反映如下。

    一、这类镇经济社会发展的主要特点

    （一）经济总量大，远远超过了传统意义上的乡镇。如东莞市，2006年全市镇级地区生产总值平均达到65.8亿元，总收入平均达到4.6亿元，出口总额平均达到13.7亿美元。其中的长安镇，预计今年地区生产总值可达176亿元，国地税收入22亿元，镇本级可支配财政收入达到12亿元。江阴市的周庄镇地区生产总值预计今年可达到125亿，财政总收入超过10亿。这样的镇经济实力达到了一般的县市甚至有的地级市的水平。

    （二）二三产业比重大，已经完成了工业化、城镇化。东莞市一二三产业比重为0.7:58:41.3，其中长安镇一二三产业比重为0.4:65.3:34.3，农业份额已经低于发达国家水平。全镇有“三来一补”和外资企业近1600家，民营企业近900家，加工产品年出口总额达到50亿美元。全镇居民原有13个村民委员会都已全部改为社区居民委员会，各社区基本联成一体，形成了组团式城市结构。

    （三）人口规模大，相当于一个小城市甚至中等城市。如东莞市的长安镇、虎门镇的常住人口分别达到74万和64万。而且本地人口和外来人口比重出现倒挂现象，两镇户籍人口分别为4万人和12万人，非户籍常住人口则达到70万和52万。江阴市的周庄镇人口也达到17万，其中外来人口超过7万。

    二、这类镇行政管理体制上面临的突出问题

    目前这类镇行政管理体制与一般的乡镇基本相同，是建立在治理以农村为主、人口较少、居民分散居住的区域基础上的，面临着几个突出问题。

    （一）缺乏相应的行政管理架构。目前这类镇政府管理架构和全国大多数乡镇一样的，缺少管理城市社会和规范大规模市场经济活动的部门，但它的管理内容和工作对象却和大多数乡镇不一样，又非常需要这样的部门。比如，长安镇反映，该镇有90多家正规的医疗机构，也存在大量游医和黑诊所，还有几千家企业食堂和大小饭店，但由于镇不能设置医疗市场管理和食品卫生监督机构，只好把医疗市场和食品卫生监督职能交给镇上的唯一一所二甲医院来承担，不仅增加了医院的负担，而且由于执法力度不够，影响执法效果。如果出现食品药品安全事故，地方政府又难以推脱责任。再比如，长安镇有50多所中小学和幼儿园，还有大量的企业职工需要开展职业教育，但按有关规定乡镇不设主管教育的专门机构，因而镇政府无法对这么大规模的各级各类教育进行统筹、规划和管理。该镇还反映，镇里对居民在就业、教育、卫生、文化等公共服务领域提出的需求，也难以有效满足，出现了很多管理和服务真空。江阴市也反映，镇上工厂多，人口密度大，迫切需要专业的消防管理和服务队伍。但按规定县级只能建现役消防中队，县以下无权建现役消防队伍，安全隐患不小。

    （二）缺乏必要的经济社会管理权限。主要是缺乏市政规划建设管理权、审批权和行政执法权。按照我国现行的法律法规规定，城市规划建设管理权、行政审批权和行政执法权都由县以上政府行使，这一类乡镇实际上已经是一个城市，经济管理、社会管理和城市管理的任务很重，但在安全生产、环境保护、人口管理、市政管理、食品卫生监督、市场监管等方面，乡镇却无法行使相应的权力。长安镇还反映，目前城建项目的每一个步骤都必须由市审批，一个工程项目从办理规划许可证到动工，最少需要1个月，遇上集体工程项目需要招投标的，周期更长达数月。

    （三）缺乏与管理服务任务相适应的人员编制。如虎门镇常住人口60多万，有三资企业480家，民营企业3837家，个体工商户41400家，镇机关行政编制却只有89人，编制与居民数量比达到1:7865；长安镇常住人口70多万，2500多家企业，镇机关行政编制只有55名，编制与居民数量比达到1:13450，难以满足管理和服务的需要。由于人员编制不够，各单位使用了大量的编外聘用人员。镇规划建设办编制只有4人，聘用了80名编外人员。公安、交通等部门聘用了大量的协管员协助执法。长安镇的民警编制为406名，平均一名警察要管近2000人，为解决警力严重不足的问题，聘用了3000名协管员。整个东莞市，警察编制为1万人，却聘了15万名协管员。协管员没有执法权却参与执法，与依法行政要求不相符合，容易引起执法纠纷和行政诉讼，也影响管理效率。近年来，为了解决上述问题，一些地方也进行了探索，如在乡镇设立城市管理综合执法分局并委托执法，对乡镇的行政机构进行一定的整合，调整公共资源分配格局，把工作领域和重点逐渐转移到工业、城市和流动人口管理上，等等。但这毕竟只是各部门对原有体制进行一些单项修补，并没有根据工业化、城镇化的现状对整个乡镇的公共治理结构和行政管理体制进行转型和重建。也有一些地方为了解决目前的困境，不断地把县市级的机构简单地往乡镇延伸，这样长期下去就会把县市级政府的行政架构和管理模式移植到乡镇上来。

    三、建议

    上述问题不只在东莞和江阴存在。在长三角、珠三角、山东半岛、辽东半岛，以及一些大中城市近郊等经济较发达地区还有不少类似的乡镇存在类似的问题。将来随着经济发展，还会有更多的乡镇进入到这一类乡镇的行列。应当重视它们目前存在的体制困境。由于这一类乡镇已经远不同于传统意义上的乡镇，需要重新构建公共治理结构、配置公共资源。深入研究并根据新的形势系统设计符合这类乡镇特点的行政管理体制，既具有现实意义，也具有前瞻性，还可以避免把县市以上的体制弊端带到乡镇的问题。因此，建议在全国选择若干已经完成工业化、城镇化的乡镇，开展统筹城乡发展的行政管理体制改革试点，探索完善这类乡镇的政府功能、构建合理的行政架构、提升综合管理镇域经济社会事务能力的有效途径。

    2008年5月7日

    专家和媒体对我国公开征求意见等制度实施情况的看法和建议

    党小卉

    近些年，我国政府越来越多地将听证、公开向社会征求意见等制度引入重大问题决策之中。我们收集了专家和媒体对其实施情况的看法和建议，供领导参阅。

    一、对听证、公开征求意见等制度实施情况的看法

    许多专家和媒体对近些年我国政府在新医改方案、法定节假日调整方案、《劳动合同法草案》等出台前公开向社会征求意见，以及召开各种听证活动的做法予以充分肯定。新华网文章指出，自1993年深圳市在全国率先建立价格审查制度，1998年5月实施的《中华人民共和国价格法》把听证程序引入公共决策领域，至2000年3月九届全国人大第三次会议通过《立法法》明确听证会的法律地位，国务院在全国范围推行听证制度，这在中国公民社会发展史上具有标志性意义。南开大学教授李瑛说，通过听证、公开征求意见等制度听取群众意见，使政府的公共决策建立在民主与科学的基础之上，这实在是件大好事。

    新浪网评论认为，围绕涉及国民福利的公共政策展开公共讨论，必然不乏质疑的声音，有些意见还颇为偏激，听起来刺耳。但这是政府心态走向宽容的体现，反映了中国社会的重大进步。新京报文章称，建立在公民知情权、参与权、表达权基础上的公共讨论，有利于各利益群体平等地表达诉求，更有利于政府决策思考的全面性和透彻性。

    同时，不少专家学者和媒体也对这一制度在实施过程中存在的问题，发表了看法。一是看不懂。例如，《经济参考报》文章反映，公开征求意见的方案往往专业术语较多，加之公文式的八股文风，实在不知所云。不少网民提出，在征求意见前，为什么不能由专家做些解读，媒体做些宣传，帮助公众对方案的主要思路、重点内容和相关利益抉择等有个全面理解呢？二是“走过场”。法律教育网文章报道，有些部门和地方行听证会之名，而无听证会之实，公众反映的意见既不考虑也不采纳，听证会变成了形式主义的“走过场”。以某城市的路桥年票制听证会为例，在4个多小时的听证会上，共有21位代表发言，仅有路桥公司在内的3位代表赞成年票制的两个方案，但收费标准照样获得通过。一位参加听证的代表说，年票价格听证会前7天方案就已敲定了，找我们来干什么？我们发表意见有什么用？中思网公共决策专栏文章称，近些年不少价格听证会经过相关部门的“秘密策划”、“暗箱操作”，有“作秀”的嫌疑。以某次电信资费调整听证会为例，有关部门煞费苦心：既要亲自遴选听证代表，又要制定严格的会议纪律；既要部署人马监控会场内外，又要入选记者注意把握言论基调；既要确保调价方案顺利过关，又要使消费者感激涕零。三是针对性不强。清华大学人文学院秦晖教授认为，在参加听证、公开征求意见等代表人选的结构上，组织者的主观控制和随意性太强。虽然各部门和地方都强调要让有关利益主体和普通公民代表参与，但在实际操作过程中，由于部门利益倾向或部门主观期望等因素，往往不愿意选择可能成为“反对派”的人作代表，而是更多的遴选一些非利益相关者。四是形式单一。《新京报》认为，近些年向社会公开征求意见的形式过于单一，多为简单公告征求意见内容，然后通过互联网向公众征贴的方式。五是没有反馈意见。《21世纪经济报道》文章表示，目前我国实施公开征求意见、听证等制度总体上还偏重于民主性效应，而对于决策结果以及公众意见的回应和结果的处理情况缺乏完善的反馈机制。

    二、对完善听证、公开征求意见等制度的建议

    （一）要通过媒体宣传、专家解读等方式，使参与者更清楚决策内容和重点。南京大学法学院杨娴教授认为，公共决策是非常复杂的过程，尤其是涉及公共利益的决策，往往不是简单的对错判断，需要相关利益群体在深思熟虑基础上的公平参与。这就需要专家对政策进行深入浅出的解读，也需要媒体的宣传和引导，从而使公民对决策的内容、过程以及利弊取舍更加清晰。

    （二）完善相关利益代表的遴选机制，使“民意代表”结构更具代表性和广泛性。秦晖教授说，要让更多有意愿、有能力、有约束的个人或社会团体作为“主流民意”的代言人，以保证合理的参政代表构成。他建议，遴选代表应注意：一是利害关系人必须作为代表；二是有关利益团体必须作为代表；三是要保证各方利害关系人都有代表；四是要各方代表在人数上大致对等；五是代表要优先选择有较高职业素质和表达能力较强的；六是涉及专业性的决策内容要邀请专业人士参加。特别是弱势群体大多未形成利益团体，一定要保证其代表的确定。同时，还应及时向社会公布代表的选取要求、办法及其进展状况等信息，以接受社会的监督。

    （三）运用更加科学的方法和程序，使听证、公开征求意见等制度更加有效。《21世纪经济报道》认为，当前吸纳民意的渠道和方式有待进一步拓宽，组织实施听证、公开征求意见等的方式和程序应当更具科学性。《光明日报》建议，在征求公众意见过程中，可以采取公众意见调查、社区论坛、公众评议、公众审查等多种形式，吸引公众参与；可以设立专门的部门，负责公共意见的调查、咨询、收集等工作；也可以通过座谈会、专题调研等更多的途径向社会公开征求意见。《法制日报》提议，在听证过程中，可以多提供几套选择性方案，以在意见充分博弈的基础上，达成最优抉择等。

    （四）充分考虑“主流民意”，及时向社会公布决策结果和处理意见。杨娴教授建议，尽管听证、公开征求意见等制度是听取意见，不是最终决策程序，也无需表决，但如果大多数代表对某一项决策反对意见强烈，政府还是应该重视代表的意见，不应强行匆忙决策，而应补充理由或者拿出替代方案。《新京报》文章指出，政府有责任运用科学的方法和规则整理公众意见，更有责任给如何处理公众意见一个明确的交代。如可通过公共媒体向社会比较详细地说明：哪些意见被吸收，哪些意见未被吸收。特别是，对不采纳的公民意见要作出及时的回应和说明，以获取社会的理解。

    2008年11月7日

    邯郸市行政权力公开透明运行改革试点的新进展及几点建议[13]

    李萌 向东 张昌彩 李辉 王汉章

    河北省邯郸市推行行政权力公开透明运行改革，受到全国乃至社会各界的广泛关注。为了解改革试点的新进展、新情况，今年9月13日至14日，我室江小涓副主任率调研组赴邯郸，实地走访了市、县、街道办事处和社区行政服务中心，并就有关问题与市委、市政府领导和部分部门负责同志进行专题座谈。现将调研的有关情况整理如下。

    一、改革试点取得积极进展

    （一）进一步细化了权责。为深化这项改革，邯郸市在原来已经公布的各行政部门职权基础上，对所有行政权力进行了再次清理，编制了行政职权目录，逐项登记并注明行使依据和责任主体，进一步明晰了各部门的权力事项和应履行的责任。今年以来，该市又对市、县、乡（镇）三级人民政府及其他部门的行政职权制定情况进行“回头看”，将行政权力进一步细化、具体化，市政府本级原来的92项职权调整为223项，三个试点县（区）政府分别由原来的84、81、51项调整为187、169、155项，保证了被公开权力的准确性和权威性。

    （二）进一步规范了流程。为了解决权力运行中的随意性和权力滥用问题，邯郸市将规范和固化权力运行程序作为推进工作的一个关键环节来抓，使权力运行不以执行人的变换而改变，不以执行人的主观意愿改变。同时，该市采取过程控制办法对行政行为进行规范、指导和监督，充分利用信息技术手段，对行政许可事项、政府采购、建设工程招投标、经营性土地使用权出让等8个重点权力部位的运行过程实施流程再造，把决策、执行、结果等权力运行全过程对社会公开。

    （三）进一步拓展了渠道载体。通过创新公开载体，多层次搭建便民服务平台。一是继续办好行政许可服务大厅、政民互动大厅、行政网络服务大厅组成的行政服务中心，单独建设了市行政便民服务大厦（拟于2007年11月投入使用）。二是在市、县主城区，分别设立政务网站，利用有线电视开通市级公务公开视频点播系统，目前点击已达4.8万次。三是实行市、县政府发言人制度，定期向社会发布重要政策信息和涉及人民群众利益的重大事项。五是建立市行政权力公开透明运行网站，基本实现了信息咨询发布、项目推介、投资引导、社会服务等多项业务的网上同步运行。此外，还通过整合农业信息资源，开通“三农信息频道”，使农民可以通过电脑或电话点播的方式获得惠农政策、致富、供求等信息。

    （四）进一步向基层延伸。改革试点继续向基层政府和社区延伸，方便群众服务。一是在各县（市、区）大力推进行政服务中心建设，目前已有10个县（市、区）建成，在乡（镇）、街道办事处建立“群众事务办理中心”，将民政、国土资源、劳动和社会保障、计划生育、工商管理、公安派出所等部门实行集中办公。二是进一步对县本级、县直部门及乡镇职权进行行政权力清理，共清理行政权力41701项，废止3921项。三是在街道办事处、社区，采取政务公开栏、宣传橱窗、办事指南、明白卡等形式，配合宣传公共权力运行公开，在一些地方还设置了电子显示屏、触摸屏。

    与此同时，为深入推进行政权力公开透明运行，邯郸市还积极探索巩固改革成果的长效机制，并取得一些进展。

    一是确立行政权力公开透明运行的相关制度。目前，该市已经制定了《邯郸市行政权力公开透明运行绩效考核办法》、《邯郸市行政权力公开透明运行投诉受理办法》、《责任追究办法》、《邯郸市行政权力公开透明运行信息公开管理办法》等一系列法规，依靠制度管人管事，最大限度地减少人为因素影响。

    二是用公开、固定化的流程图规范权力运行。该市对2515项行政权力都绘制了“运行流程图”，在每个环节都标明“谁来办”、“怎么办”、“什么时间办结”，以此规范权力运行过程。

    三是制定了绩效考核和问责办法。该市制定了进入行政服务大厅的单位绩效考核办法，对服务事项、办理原则、许可服务授权及工作人员管理等方面都做出了制度性安排，规定单位年度考核总分的50％以上必须放在服务大厅，以此作为对领导班子和领导干部实绩考核的重要内容。

    四是形成了多种形式的监督机制。（1）实行电子监察。在出台《邯郸市行政许可电子监察办法》的基础上，市纪委、监察局整合内部资源，于2007年1月份成立了电子公务监察室，开通了“邯郸市电子公务监察网”，实行网上权力运行监督，畅通投诉渠道，实施网上效能监察，开展网上民主评议。（2）强化群众监督。聘请人大代表、政协委员、特邀监察员和民主评议代表，对全市公开透明运行工作进行督察，并让群众对办理事项直接进行评议。

    五是建立了专门机构负责对权力公开透明运行的管理。为了加强对进驻行政服务大厅各部门的统一管理和监督，该市设立了行政服务中心管理委员会，由市政府常务副市长兼任主任，市政府一名副秘书长出任常务副主任，主持日常工作。

    邯郸市推行行政权力公开透明运行改革试点以来，共清理取消市政府本级和市直70个单位行政权力266项（最后确定行政权力2515项）。全市已有26个部门的281项行政许可、146项行政服务项目进入行政许可服务大厅集中办理。自运行以来，行政许可服务大厅共受理申办事项30275件，办结率99.3％。目前，公开透明运行的行政权力范围不断拓展，并逐步向区县等基层政府延伸，涉及这项改革的制度性建设已经起步，多渠道监督机制初具雏形，改革的社会反映是好的。

    二、目前改革推进中遇到的主要问题

    推行行政权力公开透明运行是一项开创性工作。邯郸市的这项改革试点工作，经过前期探索取得了一定成效，但在运行过程中也遇到了一些困难和问题。

    （一）行政服务中心与原单位的运行存在“体外循环”现象。按照行政服务中心便民服务的要求，各单位由原来的几个处室整合成立一个行政许可服务处，让一个局长带班，在市行政服务大厅（简称“大厅”）把事情办结，但实际上做不到。有的是客观上在“大厅”里做不到，还需要回单位去做；有的是如果在“大厅”里真的做到了，把该办的事都办了，那么这个部门还要不要？目前的情况是，部分部门的行政许可权力进入中心后，原派驻单位内设机构没有作相应调整，使中心仅仅成为原单位的收发室。这种人进权不进或进驻不到位、授权不到位、人员不到位的问题，在机构上形成两套体系运行，这种情况对降低行政成本并不能起到明显作用。

    （二）权力运行的动态公开程度不够，一些过程公开存在困难。目前权力运行公开还只是一些浅层次的政务公开，主要是事前公开政策、条件和办事程序，事后公开结果，至于环节过程的具体运作情况、特别是涉及重要审批权力或权力的重要部位等的运行公开程度还远远不够，而这恰恰是行政权力公开透明运行的关键。但也有人提出，一些涉及重大利益的项目审批等事项的动态公开，有可能给相关行使权力的人员带来不利影响甚至人身威胁。如一些重大审批项目的审批，如果一律实行动态公开，其结果是没有人敢说“不”字，也会使有关权力公开进行不下去。

    （三）推进权力公开运行的体制机制不完善。一是新机制与原体制不适应。例如，建立行政公开服务中心，实行“通透式”办公，是一种新的变革，但与目前国家行政管理体制不相适应。在具体实施中，邯郸市各单位成立的“行政许可服务处”，在报省以上主管部门审批中不被认可，还必须以原单位名义上报。二是领导体制不顺，目前行政公开透明运行工作领导小组及其办公室，属于临时机构，在协调的力度上明显不足。三是尚未健全纪检监察机关的内部监督和人民群众的外部监督机制，包括如何更好地运用信息化等手段进行监督以推进这项工作，还有待进一步探索。四是缺乏完善的考核机制和办法。

    三、继续推进这项改革的几点建议

    推进行政权力公开透明运行，是保障人民群众知情权、参与权和监督权的重要前提，也是当前推动依法行政、实行反腐倡廉、建设服务型政府的重要手段。推行政务公开的方向是正确的，要进一步完善体制机制和政策措施，下大力气推进这项改革。为此，提出几点建议：

    （一）进一步扩大行政权力公开的内容和范围。这是继续推进行政权力公开透明运行的重要基础。要坚决排除部门利益的干扰，不断扩大公开的内容，使之更贴近实际需要，更方便群众办事。特别要公开一些行业信息不对称、收费不透明、执法不规范等方面所涉及的内容，真正将群众最现实、最关注、最需要了解的事项及其办理过程予以公开。要围绕涉及人、财、物管理等容易滋生腐败的重要权力以及权力行使的重点部位，抓住决策、执行、结果等权力运行的主要环节，动态地公开行政权力运行的全过程，让权力运行过程阳光化。要不断延伸行政权力公开透明的领域和范围，尤其是涉及公众利益的公共事业、公共产品等服务事项，能公开的要尽量公开，并向基层（县、乡、村、街道、社区）、事业单位、国有企业等全面推进，形成全方位、多层次公开透明运行的格局。

    （二）建立健全行政权力公开透明运行的长效机制。制度建设是确保工作规范有序、长期有效开展下去的关键。进一步推进行政权力公开透明运行改革，需要在法制化、规范化上下工夫。必须对公开的内容、公开的程序以及不公开的责任追究等方面进行制度规范。尽快出台推进政务公开的配套法律法规，以指导各地更好地推进这项改革。进一步探索建立推进行政权力公开透明运行的长效机制，促进这项改革顺利开展。

    （三）不断完善内外并举的监督制约工作机制。一是加强政府监督部门对行政权力公开透明运行的内部监督。要大力发展电子政务，充分发挥现代科技手段，实行项目网上审批，强化网上监督。要定期组织监察、物价、审计等行政监督部门，对各行政部门的权力公开透明运行情况、公用事业单位的收费和价格等问题进行监督检查。二是加强服务对象等有关方面对行政权力公开透明运行的外部监督。要加大对政务公开的宣传力度，扩大人民群众的知情权，让广大群众特别是服务对象了解情况、熟悉业务知识。畅通网上投诉、电话举报、民主评议等监督渠道，方便群众监督。发挥人大、政协和新闻媒体在行政权力公开运行中的监督作用，以增强外部监督。

    （四）加快整合优化部门职能和机构设置的配套改革。推行行政权力公开透明运行，打造法治政府、效能政府和服务政府，从根本上讲，必须深化行政管理体制，加强政府自身建设，在转变政府职能上下大力气。目前，当务之急是要进一步科学界定政府的职责和权限，对那些政府“不该管、管不了、管不好”的事项，坚决克服部门利益的影响，实行彻底“退位”；要进一步减少审批项目，创新审批方式，优化和精简政府机构及公用事业管理部门。在强化行政服务中心功能和作用的基础上，对相关功能弱化和权力交叉重叠的部门进行合并，实行大委办局制。如，整合成立大建设局、大农林局等，以减少多头审批和行政服务中心与原部门的“体外循环”现象，真正提高行政效能。

    2007年12月25日

    推进粤港澳紧密合作，提升改革开放水平[14]——新形势下珠三角地区深化改革开放研究总报告

    国务院研究室课题组

    珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区，是我国重要的经济引擎，是我国举足轻重的经济中心，是国家区域经济战略中起率先发展和引领作用的地区。值此改革开放30周年之际，我们对新形势下深化粤港澳合作的思路、框架和政策措施进行了系统研究，并着重就广东推进粤港澳紧密合作问题进行实地调查，在此基础上形成了总报告和分报告。现将我们研究的初步成果报告如下。

    一、在新形势下推进粤港澳紧密合作意义重大

    在中国、亚洲乃至全球经济版图上，粤港澳地区发展占有重要位置。其中珠三角地区区位优势突出，经济基础雄厚，交通便利发达，工业化、城镇化、市场化、国际化程度高，是当今世界上最具活力的地区之一。改革开放以来，广东经济社会发展取得了举世瞩目的巨大成就，昔日荒凉的南粤大地一跃而成为中国经济总量、对外贸易、财政收入第一大省和世界制造业基地。2007年，广东地区生产总值突破3万亿元，占全国比重的1/8，首次超过了台湾；财政收入占全国比重超过1/7；对外进出口贸易总额占全国比重接近1/3。香港国际金融、贸易和航运中心地位稳固确立，外汇储备和进出口贸易分别位居世界第8位和12位，连续13年被评为全球最自由经济体，全球竞争力排名位居第三。澳门旅游业和博彩业兴旺发达，成为国际性商贸服务平台，连续7年人均生产总值增幅超过两位数。港澳依托广东以及内地广阔腹地，实现了产业升级、市场拓展和持续繁荣。2007年，粤港澳三地生产总值4.78万亿元，相当于全国（含港澳）的17.9％，商品进出口总额1.37万亿美元，占全国（含港澳）的47％。我们认为，未来几十年，粤港澳仍将是全球开放度最高、市场化程度最高、产业群最密集、经济活力最旺盛的地区之一，并将成长为具有强大内在创新力、国际竞争力和区域辐射力的开放型、一体化经济区域。

    粤港澳三地之间的合作，贯穿了中国改革开放30年的全部历史进程。上世纪70年代末，中央决定在广东深圳、珠海等地建立经济特区，充分利用毗邻港澳的地缘优势，发挥特区在深化改革和对外开放的窗口和桥梁作用。从此，粤港澳三地经贸合作开始推进，广东抓住国际产业转移和要素重组的历史机遇，吸引承接香港加工制造业转移，率先建立开放型经济体系；香港完成了从以加工制造业为中心向以服务业为中心的经济转型，港澳与广东形成了“前店后厂”、优势互补的产业合作模式。30年来，三地人员、资金、技术、商品、服务贸易等交流日益密切，社会、文化相互影响不断加深，特别是2003年中央出台CEPA、开放内地居民赴港“自由行”等重大举措以来，粤港澳合作开始朝着更广领域和更深层次全面推进。实践充分证明，粤港澳合作有力促进了港澳持续繁荣，推动了广东改革开放和经济社会迅猛发展，奠定了建立世界制造业基地的雄厚基础；有力推动了区域经济一体化进程，成为我国三大城镇密集地区之一，逐步扩展形成更大的珠三角经济圈；有力推动了中国改革开放进程，对内地发展起到了巨大的示范和拉动作用；有力推动了“一国两制”方针的贯彻落实，促进了港澳从主权回归到人心的回归。事实雄辩地证明，改革开放是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路。

    在经济全球化和区域经济一体化深入发展，尤其是当前国际金融危机扩散蔓延和初级产品市场急剧震荡的背景下，珠三角地区的发展受到严重冲击，深层次矛盾和问题进一步显现。广东尤其是珠三角地区受能源资源环境约束增强、劳动力成本上升等因素影响，加工制造业外迁，服务业成长不足，经济增长方式粗放，社会体制亟待转型。港澳地区存在结构升级缓慢、竞争相对优势减弱、发展空间受限等问题，尤为突出的是香港服务业市场拓展不足，澳门经济结构单一化。在三地合作中，体制障碍、制度差异、市场壁垒以及基础设施、行业标准、公共服务、社会管理等方面的问题越来越突出，原有合作模式、机制、水平已经不适应三地发展的需求。必须通过全面推进产业、市场、人才、技术整合，全面加强经济、社会、文化、生态融合，不断提升合作层次、完善合作机制、拓展合作领域，在深化合作中赢得新优势，开辟新空间，形成新格局。

    面向未来，中国发展正站在新的历史起点上，粤港澳合作方兴未艾。当今世界，经济全球化深入发展，区域合作持续推进，科技革命日新月异；我国经济市场化进程加快，开放型经济水平提高，经济发展方式正在深刻转变。粤港澳合作既面临一些困难和问题，更有巨大的机遇和潜力。顺应新的历史潮流，广东推进粤港澳合作，要放在世界经济发展的大格局中，放在“一国两制”的大背景下，赋予新的定位、新的内涵、新的任务，提高合作的紧密程度。这对于实现互利双赢、共同发展、文明进步、社会和谐，都具有重大而深远的意义。

    （一）广东推进粤港澳紧密合作，是全国深化改革开放的战略举措。30年前，广东率先迈出改革开放步伐，建立经济特区，实行特殊政策灵活措施，走在了全国前列。今天，无论是区位优势，产业优势，体制优势，广东在中国新一轮改革开放战略格局中依然具有不可替代的独特地位和价值。在纪念改革开放30周年之际，广东积极探索新思路，迈出新步伐，取得新突破，对于全国深化改革和扩大开放、坚定不移地走中国特色社会主义道路具有重大意义。在国际国内形势发生深刻而重大的变化形势下，迫切需要通过紧密合作，继续发挥这个地区已经形成的巨大优势。

    （二）广东推进粤港澳紧密合作，是广东乃至全国经济社会发展的迫切要求。作为中国经济第一大省，广东在保持全国经济平稳发展方面发挥着重要的支柱作用。经过30年高速发展，广东经济在取得辉煌业绩的同时，也暴露出一些深层次问题。可以说，广东既是中国改革开放的一面旗帜，也是中国发展阶段性特征的一个缩影。当前中国经济运行凸显出来的许多问题和矛盾在广东都有体现，如产业结构落后，经济对外依赖性强，地区和城乡发展不平衡等等。解决这些问题，只能靠进一步深化改革开放，在改革中求转型，在开放中抓机遇，实现广东进而带动全国经济社会又好又快发展。

    （三）广东推进粤港澳紧密合作，是打造珠三角经济圈的客观需要。随着世界经济重心加快东移和亚洲新兴大国竞相崛起，中国在面临难得机遇的同时也面临着更加激烈的竞争。当今时代，一个国家的国际竞争力主要体现在拥有若干综合实力强大的区域。珠三角地区被称为中国经济的“金三角”，汇集了轻重工业、高新技术、贸易服务、运输物流等种类齐全的产业群，形成了深港、广佛、珠澳等大城市圈，拥有世界上最大的外向型港口群、全国最密集的机场群以及四通八达的铁路及高速公路网络，经过整合打造，对内可以成为中国经济新一轮增长的爆发点，对外可以成为中国与国际市场的连接点，前景非常广阔。

    （四）广东推进粤港澳紧密合作，是促进港澳长期繁荣稳定的重大措施。多年来，广东在支持港澳经济社会平稳发展，保障“一国两制”顺利实施方面发挥着重要作用。香港面临地域狭小和服务业对象不足的问题，需要服务业向珠三角延伸拓展；澳门面临土地和人力资源匮乏的问题，也迫切需要开辟新的发展空间。广东进一步扩大开放有利于为港澳提供更广阔的发展腹地，有利于保持港澳长期繁荣稳定，有利于增强港澳同胞对祖国的认同感和归属感。深化粤港澳合作并取得突破，不仅可对台形成强烈示范效应，而且还能为未来形成两岸四地大中华经济圈积累经验，为祖国和平统一奠定坚实基础。

    （五）广东推进粤港澳紧密合作，是粤港澳三地的共同愿望。粤港澳三地地缘相近，人缘相亲，文化同根，经济互补，已经成为事实上的命运共同体。近年来，面对着日趋激烈的国际竞争，三地进一步加强联合的意愿不断上升。2003年，三地共同规划提出要在10至20年内将珠三角打造成世界上最繁荣、最具活力的经济中心之一。2006年，三地有关方面确定了“十一五”时期的合作思路和重点，提出全面深化各领域合作。三地领导人今年以来几次会晤，就加强三地合作交换意见并形成共识。

    二、广东推进粤港澳紧密合作的基本思路和路径

    改革开放30年来，广东全省始终站在改革开放的最前沿，发挥毗邻港澳的地缘优势和先行先试的政策优势，锐意改革，率先开放，开拓进取，实现了经济社会发展的历史性跨越。广东在新的发展阶段面临前所未有的机遇和挑战，肩负着自身经济社会转型和继续当好我国改革开放排头兵的双重任务。必须以世界眼光和全球战略思维谋划未来，在提升沿海地区开放开发水平、加快与国际经济社会发展规制接轨、提升区域国际竞争力方面先行先试，在贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式方面先行先试，在新一轮思想解放、深化体制机制改革、建立创新型经济方面先行先试，更加积极主动地推进粤港澳紧密合作，提升改革开放水平。要以深化粤港澳紧密合作为重要举措，拓展对外开放的广度和深度，完善开放型经济体系，推进经济国际化战略，为在全国创新科学发展模式，基本实现社会主义现代化继续发挥先锋和示范作用。

    在新形势下，广东要主动改革、主动开放、主动推进与粤港澳紧密合作、主动提升经济社会发展水平，充分发挥广东经济发展的综合优势和毗邻港澳的区位优势，推动粤港澳地区贸易自由化和投资便利化，推动粤港澳地区重大基础设施一体化，推动粤港澳地区共同构建珠三角世界级城市群、无障碍快速现代流通经济圈、绿色优质生活圈，顺应经济全球化和区域经济一体化，最大限度地实现三地的对接和融合，实现基础设施共建共享，产业布局优势互补，经济要素自由流动。积极探索推进广东与香港、澳门进行多层次、多角度、多形式的紧密合作、深度合作以及协同合作路径，推动粤港澳经济社会发展迈上新台阶，逐步形成粤港澳紧密合作区。在今后的10至20年内，通过推进粤港澳合作，与港澳共同把广东及附近地区建成世界上最重要的先进制造业基地、现代服务业基地、科技创新基地、现代流通中心和最具活力、最具竞争力的世界级经济中心之一。

    广东推进粤港澳紧密合作，应形成“一圈三翼多轴”的区域梯度发展总体布局。“一圈”是指：包括港澳在内的珠三角地区紧密合作圈；“三翼”是指：粤东地区、粤西地区、粤北山区；“多轴”是指：“一圈三翼”中各层次的中心城市，“一圈”的轴心城市是深港、珠澳、广佛三个城市群；“三翼”中轴心城市分别为粤东地区的汕头、潮州和揭阳，粤西地区的湛江和茂名，北部山区的韶关。由此形成一个从全球城市—次级全球城市—区域性中心城市—次级区域性中心城市—地方性中心城市的多轴格局；形成一个沿珠江三角洲梯度展开的扇形辐射发展结构，既体现区域经济合作的层次性，又可构成点—线—面相匹配的整体布局。建议从以下8个具体方面推进工作。

    （一）建立广东省深化改革开放试验区。广东作为我国改革开放的前沿，曾经为全国提供了经验和示范，在新形势下，批准建立改革开放试验区，不仅是广东自身发展的需要，也是我国深化改革和扩大开放的重大战略。建立广东改革开放试验区，可以更好地借鉴港澳经济、社会、文化、政府管理等方面的经验和做法，采取与港澳接轨和更加符合国际规则的制度设计，探索新的改革开放路径。研究允许在广东改革开放试验区建立灵活的管理机制，实行更加先进的管理方式，进一步探索与国际市场接轨的政策措施，创造粤港澳合作的制度性基础。加快建立完善的市场经济体制机制，形成市场配置资源、社会自主管理、政府科学管理的新型构架。

    （二）推动CEPA在广东先行先试。充分发挥港澳服务业优势和广东制造业优势，通过深化CEPA进行产业紧密合作，推动广东与香港、澳门在新一轮产业转移、产业重组和要素流动中，按照经济发展的内在规律和客观要求，合理进行产业布局，深度进行产业合作，提升承接国际产业转移和要素重组的能力。在已经允许的11个领域先行先试的基础上，进一步把CEPA有关的前置审批权和市场准入权下放给广东省或委托审批、授权审批、联合审批，广东省可以再把一部分权限下放到深圳、珠海等城市。允许粤港澳三方在已签署的CEPA框架下，按照国际规则和通行做法，探索实行一些新的开放举措，跨越既有的管理制度、管理方式和管理流程障碍和制约，使广东成为面向港澳落实和拓展CEPA的先行区。鼓励广东省创建CEPA“绿色通道”，适度降低港澳中小企业来粤投资的注册资本金、营业额等准入门槛。

    结合CEPA的落实加快调整产业布局，支持广东加工贸易转型升级。允许粤北、粤东、粤西等欠发达地区，享受中西部地区承接加工贸易的优惠政策，鼓励港澳加工在珠三角的贸易企业向这些地区转移。在广东增设出口加工区和保税物流园区，允许在现有出口加工区叠加保税物流功能，在广州和深圳设立保税港区。引导加工贸易入区发展，促进产业进一步集聚。

    （三）进一步推进深港深度合作。在与香港进行多方面合作的过程中，允许深圳保留“特区还要特”的先行先试权。促进两地从产业协同、项目协同发展转向城市协同和共建国际城市，促进两地商品、资本、信息、服务和自然人（包括劳动力）更加自由和便利地流通。促进两地共同推进城市规划与建设、基础设施建设、现代流通体系建设、生态环境建设和社会建设，实现多方面的对接，充分发挥两地经济的互补性，形成新的整体竞争优势。充分发挥香港国际金融中心的功能，发挥深圳特区制度安排和金融业发达的基础，探索深港金融合作、共同抵御国际金融风险的新路径。进一步推进深港银行业、深港证券业合作，依托香港推进人民币国际化进程。学习借鉴香港现代金融管理模式，利用香港丰富的国际金融人才，合理引进和利用香港雄厚的金融资源。增加港资银行在深圳开设分支机构，促进香港银行的数据处理、备份和信用卡等金融服务外包业务加快向深圳转移，使深圳成为香港金融业的后台服务基地。积极推进河套地区开发，加快发展以研发为主的高技术产业和以物流会展为主的现代服务业。

    （四）探索珠澳城市协同发展新形式。推动珠澳共建生态文明示范区和现代产业合作区，鼓励和支持两地在生态环境、城市规划、基础设施和交通物流等方面紧密合作，鼓励和支持两地在旅游、会展、文化产业和医疗教育等方面的紧密合作，鼓励和支持两地在中高端金融服务业、技术研发和工业设计服务、设计成果的商业化应用服务、国际航运服务、资讯信息服务、经济鉴证类服务等方面的紧密合作。把珠海和澳门建成以优良生态环境为特色的、以高增值现代服务业和技术为主体的、以产业之间关联度高度匹配为基础的区域，成为带动广东服务经济延伸和制造业转型的高地，成为我国现代服务业对外开放的实验区和窗口。积极推进横琴岛开发，吸引外来资金和人才，发展高端产业，提升珠澳两地产业结构水平。

    （五）加快粤港澳重大基础设施建设一体化。这是建立粤港澳紧密合作区的重要内容，也是三地的共同愿望和要求。在推动粤港澳三地规划研究论证和规划协调对接的基础上，推动重大基础设施建设对节，尽快实现基础设施一体化。建议把未来几年关系三地整体布局的重大基础建设项目，纳入国家“十二五规划”。强化粤港澳区域枢纽地位，扩大经济发展腹地，以更宽的视野和更高的水准，共同规划设计和推进珠港澳大桥建设、陆路枢纽建设、航空枢纽建设、航运枢纽建设、城市铁路建设和城际轨道交通建设；共同规划设计和推进城市供电、供水和排污工程建设；共同规划设计和推进信息网络系统、通信标准化系统和生态环保系统的建设。

    对当前正在推进的一些重大基础设施项目，加强三地的协调和对接。对已经形成的重大基础设施，加大存量整合力度，促进三地优势互补，避免不合理的重复建设和盲目竞争。鼓励广州、深圳、珠海与香港、澳门等五大机场航空以及重大港口，通过股份合作等方式加快资源整合，推进海、陆空联运发展。支持港深、珠澳共同开发地铁项目。打破深港、珠澳三地电信业分网运行模式，变国际长途为市话，节约商务成本。支持粤港澳建设邮政快递区域分拨中心，改变信件传递按行政区划运作的模式。当务之急是加快推进港珠澳大桥、广深港高速铁路等重大基础设施研究论证和审批。

    （六）构建粤港澳现代流通圈。推动形成跨行政区域的新型流通业态，建立无障碍流通的现代物流圈，促进生产要素高效流通与优化配置，提升粤港澳地区整体竞争力、形成更为有效率的要素配置中心、物流集散中心、国际航运中心和信息传输中心。适应粤港澳经济社会加快融合、人流物流日益频繁的新形势，支持深圳、珠海改革口岸查验模式，检查结果互认共享，提高通关效率，探索由“两地两检”逐步向“两地一检”过渡，通过数据共享、查验结果互认等合作手段，实现一次申报、一次查验、一次放行。提高信息化引领现代物流的水平，重塑三地无缝链接的物流流程，提高物流速度和效率；整合粤港澳地区全球最大的外向型港口群，明确枢纽港、支线港与喂给港的定位，实现港口群的整体优势，打造高水平的国际航运物流中心；充分发挥粤港澳地区密集度极高的机场群的作用，把机场群建设成为国际高端物流体系，打造南中国超级航空物流港；组建大型物流企业集团，构筑跨境、跨行政区的社会化物流体系和平台，为粤港澳形成国际先进制造业基地提供配套服务。支持广东省与港澳地区人员往来便利化，优化“144小时便利签证”。

    （七）建设珠三角优质生活圈。适应珠三角经济与人口的融合趋势，全面推动科技教育、文化体育、疾病防控、食品安全、生态环境、医药卫生、人才交流、社会治安等社会和民生方面进行实质性合作。借鉴香港生态环境保护和污染防治的成功经验，全面推进生态建设，制定优于全国、先于全国的区域环境保护和发展规划，研究“绿色珠三角优质生活圈”的指标体系。在珠三角实行更严格的、高于国家质量环保标准和评价标准，建立统一的大气水体质量技术标准与监测采集与发布制度。

    支持粤港澳加强教育领域合作。加快修订《中外合作办学条例》，广东与港澳合作办学，可参照与内地高校间合作办学模式，而不视为与国外合作办学。允许港澳教育机构在广东设立港澳人士子弟学校，由广东省审批。探索港澳教育机构在广东设立独立高校或者港澳大学的分校，并把港澳高校在广东省招生纳入统一管理。允许三地高校博士、硕士研究生指导教师互聘，联合培养研究生。支持广东省参加全国联合招收港澳台学生工作。

    支持粤港澳在卫生领域合作。结合全国医疗卫生体制改革，借鉴港澳经验，在深圳、珠海特区对公立医疗机构实行管办分开。允许港澳卫生机构在广东设立独资、合资合作医疗服务机构，由广东省审批，取消对投资总额及出资比例的限制。推动粤港澳部分医院病情查验结果互认。

    通过创建绿色珠三角优质生活圈，共同改善区域生活卫生质量、科技教育质量、生态环境质量和社会安全质量，使这一地区成为具有国际水平的生态环境优越、适宜居住的优质生活圈，成为生态文明建设的示范区域。

    （八）打造珠三角世界级城市群。以世界眼光和全球战略思维，共同构建以广佛、深港和珠澳三个城市带共同组成的珠三角世界级城市群。充分发挥香港作为世界城市的带动作用，发挥澳门作为国际旅游、博彩、商务中心城市和广州、深圳、珠海、佛山等中心城市的重要作用，形成若干个高等级的世界级和次区域中心城市。要从珠三角城市群整体经济高度开放、内部经济联系高度紧密、城市高度密集的实际出发，按照城市之间发展互利共赢的要求，从过去城市之间的产业协同发展和项目合作，上升到城市协同发展和共建更高水平的世界城市群。着重在打破体制、制度和管理方式差异、逐步缩小经济社会发展水平差异等方面，迈出实质性步伐。在实现城市群人流物流互通性，降低区域人口流动性，形成稳定的人口结构。在珠三角世界级城市群，发挥巨大的产业集聚、人口集聚、资源集聚、资本集聚和技术集聚的规模效应，使这一区域的经济社会具备更为持久的发展动力，成为带动粤港澳、华南地区、泛珠三角、中国乃至亚洲的经济引擎。

    三、广东推进粤港澳紧密合作的重大举措

    推动粤港澳紧密合作是一个关系全局、影响深远的系统工程，在现行体制下，应主要依靠广东省发挥主动性和创造性，也需要港澳密切配合，更离不开国家的支持和帮助。

    （一）发挥广东省推进合作的主体作用

    广东应坚持发挥毗邻港澳的区位优势，以港澳为纽带，借鉴港澳的国际化模式，更好地利用两个市场、两种资源，勇当参与国际竞争的先锋；同时，必须重新审视港澳的新优势和粤港澳合作的新形势，创新广东参与全球生产、流通、分配的方式和途径，提升广东在全球竞争中的地位。建议近期重点抓好以下工作：

    ——加强珠三角区域经济社会发展协调。以广东为主体，合理确定不同层次的珠三角区域范围。创新珠三角区域发展协调机制，推动珠三角区域合作向制度化方向发展，优化分工合作，促进资源共享。依据“一圈”内小珠三角地区各市县区位优势和产业基础，合理规划产业发展，制定引导错位竞争的产业政策，避免一般性加工业盲目扩张。推进城市规划、基础设施、产业发展、生态环保一体化，实现同城化发展。统筹协调珠江两岸交通、能源、水利、港口等基础设施建设布局，充分发挥区域重大基础设施的协同效应和综合效益，避免重复建设和恶性竞争。注重协调各市县改革开放政策措施，规范招商引资政策促进“一圈三翼”珠三角地区协调发展，以及广东与附近省区大珠三角地区、泛珠三角地区协调发展。

    ——调整优化产业结构。切实转变“重制造、轻服务”的观念，把现代服务业作为合作发展的主要内容，巩固香港作为国际金融、航运、贸易和物流中心的地位，发挥澳门作为世界休闲中心的地位，拓展港澳服务业的优势。大力鼓励港澳服务企业来广东投资兴业，建设具有国际水准的服务外包基地。推动粤港澳产业合作由制造业“前店后厂”向服务业“前店后厂”转变。共同发展国际物流产业、会展产业、文化创意产业和旅游业。大力发展先进制造业，优先发展以电子信息、生物医药、新材料、新能源为主导的高新技术产业。鼓励以高新技术与先进适用技术改造传统优势产业，努力提高产品的质量、档次和附加值。提高珠三角产业准入标准，制定珠三角淘汰类、限制类和鼓励发展类的产业政策。

    ——创新外经贸发展模式。加快转变外贸发展方式，推动对外贸易从数量规模型向质量效益型转变。促进加工贸易转型升级，鼓励加工贸易企业向上游拓展，向下游延伸，引导加工贸易企业增加国内采购和深加工结转业务，扩大产品内销，带动国内配套产业发展。进一步改善投资环境，创新港澳服务业来粤投资的审批方式，探索“一站式”审批办法；建立外商投资重大项目省市协调机制，对重大项目在立项、审批、土地、环保等方面统筹协调。做好工业园区的规划，创造优良发展环境和产业配套环境，提高工业园区的产业聚集度。

    ——着力维护区域环境质量。严格实施环保规划，重点加强中西两翼沿海地区重大产业的污染控制，采取优化能源结构、推动节能减排、增加可再生能源比例、加大植树造林等措施，努力提高大珠三角区域的整体环境质量。加快珠三角大气复合污染防治体系建设，尽早实施汽车尾气欧4排放标准。加强对饮用水源、生态敏感区的保护。健全流域、区域污染联防联治机制，改变主要河流“各管一段、分期治理”的传统模式，形成上下游目标一致、步骤统一的一体化治理格局。加快城镇污水处理，力争今年内珠三角地区中心镇、山区和东西两翼的县城实现污水集中处理。探索建立碳排放交易制度等区域环境补偿机制。

    （二）完善粤港澳三方合作机制

    经过近年来的努力，粤港澳区域内的协调机制已形成初步框架。下一步，需要建立健全更紧密、多层面、更具协调力的合作机制。

    ——继续坚持粤港澳高层领导定期会晤的联席会议机制，负责制定粤港澳合作的方针政策，协调解决重大合作事宜。建立健全包括港澳在内的不同层次珠三角区域合作机制，支持与港澳联系最为密切的深圳、珠海、东莞、惠州、广州、中山、江门等7城市与港澳建立直接联系机制，凡是城市之间自己能解决好的互利共赢事项，省级政府应尽量放权。

    ——整合现有的专责小组，分别组建服务业、基础设施、金融、教育卫生、公共管理合作等协调委员会。委员会成员由三方有关厅（局）长担任，可实行轮值主席召集人，以便更好地推动具体政策和项目的落实。

    ——充分发挥行业协会、中介组织的作用，促进粤港澳产业标准的趋同化，律师、会计师、工程师等专业人员从业资格互认，以及处理具体的专业问题。

    （三）需要中央支持的主要政策

    ——支持研究制定珠三角地区改革开放合作发展规划。目前正在由国家发改委牵头，有关部门和粤港澳三地参加，以广东主动改革开放为主线，紧密联系港澳，从长远和全局的角度，研究制定珠三角地区改革开放合作发展规划，将在改革开放30周年报国务院批准颁布，这是我国改革开放的标志性文件之一。应合理确定珠三角地区区域发展的功能定位、发展目标和总体布局框架，明确区域内部各城市职能分工，统筹区域发展与人口增长、资源利用、环境保护之间的关系，重点协调解决区域内各方共同关注、任何一方都难以自行解决的重大问题，提升区域的整体竞争力。重点就产业合作、环保、基础设施等领域加强战略规划，优化资源配置。加快审核出台港珠澳大桥的建设方案。支持抓紧开展横琴岛、河套地区共同开发的研究论证。

    ——支持广东争当实践科学发展观排头兵。为广东省落实争当实践科学发展观排头兵有关措施提供支持。支持广东省大力发展现代服务业和先进制造业，将现代物流、金融保险、信息服务、科技服务、商务会展、文化创意等现代服务业重大项目优先布局在广东。支持广东创建国家自主创新综合实验区。支持广东高水准制定基础产业发展战略，超前规划交通、能源等基础设施建设和制定可再生能源中长期规划。支持广东进行国土资源综合开发利用，探索实行建设用地指标与就业增长指标适当挂钩，考虑对重大鼓励类建设项目给予土地“点供”。

    ——支持广东与港澳人员往来便利化。研究增加深圳罗湖、珠海拱北等口岸的人员编制，实行24小时通关，缓解极度紧张的人流压力。广东户籍居民赴港澳，允许三个月内一次签证多次往返，对深圳、珠海居民可延长至半年；对在广东居住的暂住人口，有固定工作和住宅的，可允许其在当地办理签证，不强求回原籍办理。外国游客到港澳后，希望来广东旅游的，应提供便利签证；在深圳和珠海的国内游客，希望赴港澳旅游的，也应提供签证便利。参照深、港、珠、澳渔民长期以来在一些岛屿自由进行渔货交易和人员往来的做法，允许港澳居民凭身份证件自由出入珠海和深圳海域和岛屿旅游。

    四、广东推进粤港澳紧密合作的实施步骤

    ——到今年年底之前，整合各方面研究成果，综合完成广东推进深化粤港澳合作的研究总报告和各专题报告，并提出有关政策建议；出台CE-PA在广东先行先试的有关政策措施，出台珠三角地区改革发展规划纲要。推动深港深度合作、珠澳城市协同发展、粤港澳重大基础设施建设一体化、粤港澳现代流通圈、珠三角优质生活圈、打造珠三角世界级城市群等工作，研究制定更具操作性的专项方案或规划。

    ——到2010年，推动CEPA在广东先行先试以及广东省改革开放试验区全面实施；深港深度合作、粤港澳重大基础设施一体化建设的有关重点项目如“人民币自由行”、“外汇自由行”“港珠澳大桥”、以及“通关便利化改革”等获得中央批准；珠澳生态文明和现代产业合作、粤港澳现代流通圈、珠三角优质生活圈、打造珠三角世界级城市群等项目全面启动；广东借鉴港澳经验推进社会管理体制改革创新方案制订并实施。继续实施珠三角地区改革开放合作发展规划。在研究制定国家“十二五”规划时，应把香港和澳门作为重要组成部分，实现多方面的互动和对接。

    ——2011年到2015年，有关香港和澳门在基础设施、产业发展、资源利用、环境保护、交通物流等方面的发展内容，考虑纳入国家“十二五”规划和有关专项规划并组织实施。同时，争取在产业结构优化升级、发展先进制造业、促进科技创新，提高服务业水平、形成区域发展新格局、扩大对外开放、建设现代市场体系、转变对外贸易发展方式等方面增加有关香港和澳门的内容，并与广东及内地的有关内容合理衔接。

    ——2016年到2020年，粤港澳三地经济、社会、文化逐步融合，交通、产业、资本、外贸、物流、信息、人才、旅游、文化等资源高度融通，成为经济发达、社会和谐、文化繁荣、环境优美的世界级城市群为主体的区域。

    2008年11月28日

    （总负责人：谢伏瞻 宁吉喆

    具体负责人：宋大伟 陈文玲

    成员：朱幼棣 杜伟 王飞 王检贵 苑衍刚

    执笔人：陈文玲 杜伟 王飞 王检贵 苑衍刚）

    广东继续发挥改革开放排头兵作用的选择——新形势下珠三角地区深化改革开放研究报告之一

    国务院研究室赴粤港澳调研组

    广东是我国改革开放的发源地，在当代中国发展史上占有重要地位。30年前，正是广东率先迈出改革开放步伐，把封闭已久的中国不可逆转地推向了世界，把改革开放的大潮不可遏止地引向了全国。在改革开放30周年到来之际，重温广东取得的成就与经验，剖析当前广东面临的机遇与挑战，确立广东在新形势下国家发展战略中的角色和定位，这对于贯彻落实科学发展观，推动新一轮改革开放，积极应对当前日趋严峻的国际经济形势，都具有重大现实意义。

    一、广东改革开放以来取得显著成就

    改革开放以来，广东发扬敢为天下先的精神，发挥毗邻港澳的地缘优势和先试先行的政策优势，开拓进取，奋力拼搏，推动广东经济社会实现了历史跨越式大发展。统计数据显示，广东GDP从改革开放之初185亿元到1000亿元用了10年，从1000亿元到5000亿元用了7年，从5000亿元到1万亿元用了6年，从1万亿元至2万亿元用了4年，从2万亿元到3万亿元仅用了2年。改革开放以来，广东在许多方面创下了全国第一。

    （一）经济总量第一大省。1978年，广东GDP仅占全国经济总量的5.1％。至1989年，广东GDP开始跃居全国第一。2007年突破3万亿元大关（30674亿元），约占全国的1/8，继1998年超过新加坡和2003年超过香港之后，首次标志性地超过了台湾，进入“后追龙时代”。30年间，广东除4个年份为一位数增长外，其余25年均达到两位数增长。其中，1990年至今连续18年增长超过两位数。广东成为中国乃至世界最具活力的重要增长极和赶超型经济增长的典范。

    （二）对外贸易第一大省。1978年，广东对外贸易总额为16.01亿美元，至2007年达到6340.35亿美元，年均增长速度高达22.9％。改革开放后20年里，广东对外贸易额几乎占据了全国贸易的半壁江山，近十年来虽有所下降，但仍三分天下有其一，继续高居全国榜首。除贸易外，广东在吸引外资方面也发挥了龙头作用，改革开放以来累计利用外资1944.9亿美元，占全国的1/5，其中港澳资金占了64.3％。

    （三）制造业第一大省。上世纪70年代末80年代初，国际产业转移和经济要素重组加快，香港加工制造业由于本地经营成本上升开始向外寻找出路，广东成为吸引港澳加工制造业转移的主要承接地。至1997年回归前，香港90％的制造业已经转移到内地，主要集中在广东地区，广东由此逐步建立起外向型制造业体系，形成了珠三角地区具有世界影响的加工制造业基地，实现了由农业文明到工业文明、由农村社会到城市社会的历史性跨越，深圳、珠海、蛇口、东莞、佛山等一大批新兴工业城市，在昔日荒凉的南粤大地上拔地而起。有关数据显示，从90年代开始，中国成为世界上最大的玩具出口国，其中68.2％产自珠三角地区。在制鞋业，全世界每3人中就有1人的鞋产自珠三角地区，珠三角在很大程度上支撑着中国“世界工厂”的地位。

    （四）体制创新第一大省。广东是中国最早建立的改革开放试验区，拥有三个经济特区。以深圳为代表的广东沿海经济带在观念更新和体制创新方面，在计划、投融资、流通、劳动工资、土地管理、财税、金融和政府自身改革方面，在提高科技创新能力、积极开辟国际市场、提高对外开放水平和国际竞争能力方面，始终走在全国前面。广东通过与港澳合作与学习，率先在全国建立起市场经济体制，对内地发展起到了综合性示范作用。

    广东改革开放30年来所取得的巨大成就，是人类工业化、现代化和城市化史上的一个奇迹，“深圳速度”一度成为世界惊叹当代中国快速发展的代名词。广东的经验雄辩地证明：

    第一，改革开放是引导中国走向繁荣富强的必由之路。广东作为中国最早、历史最悠久的对外通商口岸所在地，见证了明清以来中国从闭关锁国到改革开放的巨大变迁和不同命运。闭关锁国是近代中国走向衰落的重要原因，改革开放则是当代中国走向富强的关键所在。改革开放使贫穷落后的中国发生了翻天覆地的变化，在短短几十年里一跃成为当今世界举足轻重的新兴经济体。党的十七大报告中指出，“改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，只有改革开放才能发展中国，停顿和倒退没有出路”。这是广东和中国改革开放30年历史给我们最重要的启示。

    第二，解放思想是推动中国社会前进的根本动力。广东的成功首先在于跳出陈旧思想和本本主义的框框，敢于想前人不曾想过的新思路，敢于走前人没走过的新路径，敢于尝试前人未尝试过的新事物，在实践中总结摸索出了一套行之有效的新经验。从摆脱改革开放以来姓“资”姓“社”的思想束缚，到克服中国加入世贸组织前的种种思想顾虑，再到今天广东围绕贯彻落实科学发展观掀起新一轮思想解放浪潮，浓缩了一部中国改革开放进程不断推进的历史，一部中国解放思想运动不断深入的历史。

    第三，体制机制创新是丰富和发展中国特色社会主义的重要源泉。广东在改革开放中率先冲破计划经济体制的束缚，把社会主义基本经济制度与发展市场经济有机结合起来，把以公有制为主体与发展多种所有制经济有机结合起来，充分展示了中国特色社会主义市场经济的勃勃生机与活力。在新形势下，广东转变发展方式，优化经济结构，推进产业升级，成为带动经济社会发展的重要引擎。如今，“中国发展模式”已经成为国际社会热议和思考的一个重大现象和课题。只要我们继续坚持推进各项体制机制的改革创新，中国特色的社会主义道路必将越走越宽广，中国特色的全面协调可持续发展模式一定会越来越兴旺。

    二、广东发展面临前所未有的机遇与挑战

    经过30年高速发展，广东站到了一个更高的起点上，面临着新的历史机遇。从世界范围看，受全球金融危机冲击，欧美经济笼罩在衰退的阴影中。中国、印度等亚洲新兴经济体虽也受到波及，但整体依然保持着增长势头，成为拉动世界经济的重要力量。广东作为中国开放度最大、市场化程度最高、产业群最密集、经济实力最雄厚的地区，正在成为国际产业、资金、技术、知识、人才和管理模式转移和流动的首选之地。从中国周边及国内看，随着亚洲日益崛起和全球金融危机的扩散，区内各方合作意愿上升，各种区域合作方兴未艾，特别是中国一东盟自贸区加快推进，粤港澳三地不断融合，两岸四地大中华经济圈雏形初现，我国工业化、信息化、城镇化、市场化进程加速发展，这些都为广东发展提供了有利条件和广阔空间。

    广东既是中国改革开放的一面旗帜，也是中国发展阶段性特征的一个缩影，当前中国经济运行凸显出来的诸多矛盾在广东都有集中反映。作为中国改革开放的最前沿，广东内部面临着加快经济转型和产业转型，适应国内对外开放布局、产业布局重新调整的现实挑战，外部经受着国际金融危机造成的严重冲击，正在经历改革开放30年来最艰难的时期。

    （一）产业结构低端化。广东经过30年形成的产业结构，受制于改革开放初期承接港澳的小经济规模和低产业水平，主要以劳动密集型的加工制造业为主体，依靠低廉的成本形成比较优势，出口的80％是加工贸易产品，科技含量低，利润空间小，在国际产业链和价值链上处于低端。经过30年发展，这种产业结构开始陷入生存困境，面临转型升级的巨大压力。目前广东有港资企业8万家，基本上是从事加工贸易的中小企业，受国内土地、劳动力价格上升及能源、环保、税收等一系列政策收紧的影响，这些低价格、低附加值、低利润率的加工制造企业越来越难以支撑，倒闭和迁移风潮日甚。受此影响，珠三角进出口贸易及高度关联的物流业也出现下滑趋势。

    （二）经济结构外源化。广东是全国经济外向度最高的省份，外向度高达170％，经济发展很大程度上依靠对外贸易的增长和国际交换的扩大。随着近年来广东产业结构日益向重型化方向发展，重化工业与轻型加工产业的比重已达到69:31，广东对进口能源的需求也不断上升。过度依赖外源型经济给广东经济带来的后果是创新能力不足，内需拉动不足，发展后劲不足，同时，由于对国际商品市场和能源市场的高度依附性与敏感性，也增大了经济受外部波动冲击的风险。今年以来，受初级产品价格剧烈波动、国际金融危机导致的外部需求减弱等因素影响，广东出口明显放缓。今年1至8月，广东出口增速同比回落12个百分点，低于全国22.4的增幅，也低于沿海主要省市的增幅；外贸顺差724.2亿美元，同比回落36.3个百分点，占全国外贸顺差减少总额的47.6％。在不久前举行的第104届广交会上，境外采购商、商品成交量和出口订单均明显减少。随着全球性经济衰退风险加大和国际贸易环境总体趋紧，广东现行经济结构脆弱的问题将愈发突出。如何在把外源经济继续做大做强的同时大力发展内源经济，用好“两个市场”，实现经济健康稳定和可持续发展，是当前摆在广东面前的一个重大而紧迫的课题。

    （三）城乡发展失衡化。城乡发展和区域发展不平衡是全国的普遍现象，在广东这样发达的省份也很突出。广东珠三角地区经济很发达，但粤北、粤东、粤西明显滞后，珠三角地区的GDP总量是山区的5倍左右，是东西两翼的4倍左右。为了扶持落后地区发展，广东省近年来采取措施，鼓励珠三角加工制造企业向省内落后地区转移，但效果并不明显。从长远看，城乡和地区发展严重失衡，成为阻碍广东经济发展的深层次矛盾和问题，也是影响广东社会和谐发展的重要因素。

    （四）区域发展边缘化。随着中国经济和产业布局重心渐次北上西移，带动了国内一大批新兴区域经济蓬勃发展，由长三角、环渤海、海峡西岸和北部湾经济区形成的东南沿海开放经济带正在出现，东北老工业基地加快振兴，西部大开发继续推进，中部地区加速崛起，几乎全国所有地区都竞相进入发展的快车道。曾经一马当先、独领风骚的广东地区却迟迟没有形成国家新的区域经济发展规划。昔日改革开放的弄潮儿，担心在新一轮区域经济发展布局中被边缘化。

    三、广东应继续当好全国改革开放的排头兵

    面对国际金融危机日益加剧、国际竞争日趋激烈的新形势，广东如何摆脱困境再闯出一条血路，如何把握机遇再创30年辉煌，这对于整个国家的发展都具有重大意义。从国家层面，当前要充分认识到广东对稳定和拉动全国经济发展不可替代的重要性，在信贷金融、税收、加工贸易等一系列相关政策上迅速做出重大调整，帮助和扶持广东企业特别是中小企业纾解困境，渡过难关，防止广东经济进一步恶化累及全国。从广东来说，作为中国最早改革开放的省份，又是中央最早提出科学发展观的地方，在深化改革开放、落实科学发展观、实现经济社会又好又快发展方面，应继续走在全国前列，承担起历史的重任。要以解放思想为引领，以改革开放为动力，坚持面向世界，服务全国，争当全面深化改革开放的先行地，提升中国国际竞争力的主力省，探索中国特色社会主义道路的试验区和实践科学发展观的排头兵。

    （一）在转变经济发展方式方面走在全国前面。随着世界经济发展进入资源、气候、环境约束时代，传统的高耗能、高耗材、高污染的工业化模式已经走到尽头。广东必须率先走新型工业化道路，推进效益型、节约型、环保型发展模式，坚持把提高经济增长质量和效益放在首位。要在优化产品质量、降低物质消耗，提高劳动生产率、增加资金使用效益方面下功夫；以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，全面运用信息技术提升产业优势，推进产品开发、设计及生产过程的信息化与自动化；打破传统小作坊式的企业经营模式，打破行业、地区、所有制界限，推动企业合并重组，大力发展规模经济，进行规模经营，实现规模效益。总之，广东只要加快转变经济发展方式，就能走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

    （二）在转变经济管理方式方面走在全国前面。要以企业管理和行政管理体制改革、财政和投融资体制改革、市场流通体制等改革为重点，全面推进经济体制改革，加快建立完善的市场经济体制机制。特别要大力推进行政体制改革，转变政府职能，按照建设现代政府和服务型政府的要求，实现政府管理职能转变和管理创新；大力构建与国际通行做法相衔接的经济运行体制环境，推进资本市场体系、社会信用体系和法律法规体系建设；深化国有企业改革，加快国有资产结构调整，推动国有资本进一步向基础产业和关键领域聚集；深化垄断行业改革，放宽市场准入，做大做强民营经济。总之，广东要形成市场配置资源、社会自主管理、政府科学调控的良好格局。

    （三）在转变产业结构方面走在全国前面。坚持中国制造与中国创造相结合，制造业与服务业相配套，促进产业结构优化和高端化，建立具有世界领先水平的现代产业体系。广东是以制造业起家，未来仍要立足把制造业做大做强，重点发展装备制造、汽车、石化、钢铁和船舶制造等为主体的先进装备制造业，大力发展以电子信息、生物医药、新材料、新能源为主导的高新技术产业，延伸先进制造业的产业链条。加快提升纺织、服装、鞋帽、家具等传统产业的技术含量、品牌价值和精细加工水平。与此同时，要改变重制造轻服务的观念，加快发展现代服务业，重点发展现代金融、现代物流、信息服务、科技服务、商务会展、旅游、文化创意和总部经济。大力增强自主创新能力，加快产品创新、技术创新、产业创新，推动广东经济从要素驱动转向创新驱动，从“贴牌”生产为主战略走向自主品牌战略。

    （四）在转变对外开放观念方面走在全国前面。一方面，中国经济已经渡过资金短缺时代，对外开放不能再像从前那样盲目招商引资，要把眼光瞄准世界一流水平，有选择地承接新一轮国际先进制造业和现代服务业转移，积极引导世界制造业把更高技术水平、更大增值含量的产品和项目转移到广东。另一方面，中国企业正在从本土经营迈向跨国经营，对外开放不仅仅是“引进来”，更要积极主动地“走出去”。要摆脱被动接受国际分工的不利局面，主动参与国际经济大循环，大力扶持广东企业拓展国际市场，支持一批企业发展成为具有自主知识产权和国际知名品牌的跨国经营企业，推动对外经济贸易从数量规模向效益规模转变，鼓励广东加工贸易向上游拓展，向下游延伸，提升在全球产业链和价值链的地位及参与国际竞争和财富分配的能力。

    （五）在转变区域协调发展思路方面走在全国前面。推动由按行政区域配置资源向按经济区域配置资源转变。优化发展粤中，振兴发展粤东，开拓发展粤西，扶持发展粤北，以产业、劳动力双转移为重点，促进城乡和区域协调发展，走出一条有广东特色的统筹区域城乡发展的新路子。以粤港澳大珠三角地区紧密合作圈为中心，以粤东、粤西、粤北为侧翼，以深港、广佛、珠澳三大城市群为轴心，形成“一圈三翼多轴”的区域发展规划布局。

    值得重视的是，广东最独特的资源是毗邻港澳，广东最初的起步和发展主要是依靠粤港澳合作，通过三地优势互补实现共同繁荣；广东的进一步发展壮大，仍然要在用好港澳资源方面动脑子，在深化粤港澳合作方面下工夫，在谋求新的优势互补方面找出路。

    第一，通过深化粤港澳合作继续推进改革开放。30年前，粤港澳合作打开了中国改革开放的闸门。今天，粤港澳三地在进一步深化改革、扩大对外开放方面，仍然具有国内其他任何地区都无法比拟的产业优势、经验优势和视野优势，尤其是制度创新优势。党的十七大报告提出，要“推进各方面体制改革创新，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制”。破除管理体制障碍，进一步解放生产力，是中国新一轮改革开放的重要任务，也是目前广东突破发展瓶颈、走出历史拐点的当务之急。港澳特别是香港最大的优势就是制度优势，香港连续14年被评为世界“最自由经济体”，在金融制度、贸易制度、产权制度、创新制度以及法制建设、廉政建设、行政管理、公共服务和社会保障等方面都有着丰富的经验，是中国当前推进体制机制改革创新难得的教室和课堂。要通过深化粤港澳合作，积极借鉴学习港澳有关经验，结合广东实际进行体制机制的改革创新，并以此辐射内地，带动全国。

    第二，通过深化粤港澳合作实现产业优化升级。广东现代产业体系的成长，迫切需要强有力的现代服务业体系支撑。目前，广东本地的服务业发展严重滞后，进入广东的外资服务业也大多局限在传统服务业领域，内地制造业转型升级急需的生产性服务业少之又少。香港在金融、物流、资讯和专业服务等现代服务业方面十分发达，但缺乏足够的发展空间和服务对象，也急需向珠三角和内地延伸，双方正好可以形成新的优势互补。今年7月习近平副主席在考察香港时宣布，国家商务部不久将与香港特别行政区签署有利于香港服务业进入内地尤其是广东省的有关安排文件。随着香港优势服务业全面进入广东，广东现代产业发展必将获得新的动力。此外，要通过深化粤港澳合作，引导安排在珠三角的港澳资加工贸易企业，逐步向劳动成本低廉的广东东西两翼及山区梯次有序转移，为这些企业提供新的生存和发展空间，并以此逐步带动解决广东地区发展不平衡的问题。腾出珠三角宝贵的土地和资源，集中力量发展高精尖新产业，打造一个高品质的新珠三角。

    第三，通过深化粤港澳合作提升国际竞争力。随着中国经济全面融入世界经济，广东作为中国经济开放度最高的地区将不可避免地要首先参与到激烈的国际竞争中。为了在竞争中立于不败之地，广东必须加快和港澳两地资源整合，以珠三角经济圈为依托抢占国际竞争制高点。经过30年的发展融合，粤港澳已经成为事实上的命运共同体，三地各自的优势非常明显，广东是世界制造业基地，香港是国际金融、贸易和航运中心，澳门是国际博彩和旅游中心，三地联合起来不仅将成为中国实力最雄厚的区域经济体，而且在世界区域经济版图上也将占有重要一席。从更大的范围和视角看，随着台海局势发生重大积极变化和两岸经济交流合作全面展开，一个两岸四地大中华经济圈的远景将呈现在亚洲地平线上。为了推动这一远景的尽快实现，粤港澳三地合作尤其要加速推进，发挥先行探路和带头示范作用。

    今后一个时期，要本着“政治两制，经济一体”的原则，通过深化粤港澳合作重点解决以下三个问题：

    一是产业合理分工问题。粤港澳在长期合作中形成了“前店后厂”的产业分工模式，随着三地经济发展水平日益接近，随着经济条件的变化对产业发展提出更高的要求，上述传统模式已经难以为继，必须在各有侧重、优势互补的原则基础上，在“粤主制造、港主服务”的基本格局下，形成三地新的、更加科学合理的产业分工布局。

    二是市场有机统一问题。区域经济最大的优势就在于一个“流”字，通过人流、物流、资金流和信息流的自由流动，实现经济运行成本的最低化和效益的最大化。欧盟等世界主要区域经济体都是以此来提升自己的比较竞争优势的。粤港澳属一国两制三区，体制机制和政策法规差异很大。虽然CEPA实施已经5年，但由于各种行业政策和行政审批程序的制约，造成大门打开背后还有无数小门、港澳企业进来容易落地难的情况，导致三地市场分割严重，交易成本上升。要通过深化粤港澳合作，最大限度地消除各种行政壁垒和政策藩篱，加快经济要素的顺畅流动，推动建立大珠三角统一市场。

    三是基础设施建统筹规划问题。基础设施建设是推动粤港澳三地加快融合的重要载体。目前，由于三地发展缺乏统筹考虑和整体规划，各搞各的，导致重复建设、结构趋同、功能不清、无序竞争等现象突出、资源浪费严重。从“十五”计划开始，广东每年投资上千亿元大规模兴建基础设施，但这些基建均以广州为中心，并没有与港澳共同规划和推进，无法实现三地资源共享和对接，目前最严重的是在物流设施建设方面，各种大型货运码头和机场建设项目竞相上马。在如此狭小的空间里密集了如此之多的国际一流港口和机场，不仅造成资源的巨大浪费，而且势必导致相互挤压市场空间，引发恶性竞争。要通过深化粤港澳合作，打破三地自我循环，按照同城化标准和共建共享原则，推进三地重大基础设施建设的一体化进程。

    2008年11月28日

    （执笔人：杜伟）

    充分发挥香港优势的思路与对策——新形势下珠三角地区深化改革开放研究报告之二

    国务院研究室赴粤港澳调研组

    新形势下香港在珠三角地区发展中仍具有重要地位和作用。前不久，我们专程赴香港进行调查研究，与香港中央政策组、智经研究中心、香港中文大学、香港理工大学、香港科技大学、中银集团发展规划部的专家学者及部分社会知名人士进行了座谈和讨论。在与香港各界面对面的交流中，使我们对如何重新认识香港、再造香港独特的新优势，对进一步深化粤港澳合作，形成了一些新的认识和看法。

    一、重新认识新形势下香港独特的功能和作用

    香港回归以来，经济社会繁荣稳定，特别是自2003年CEPA实施以来，香港进入了快速发展时期。据统计，香港2004年至2007年经济年均增长7.7％，失业率从2003年的8.6％回落到最近的4％左右。在与世界经济日益加深联系的同时，内地仍然是香港最大的转口贸易来源地和目的地，仍然是香港最大的投资来源地和目的地，仍然是香港最大的高端劳动力和服务的输入地与输出地。内地占香港货物贸易总量虽然从改革开放初期90％下降到50％左右，但仍排在第一位；内地企业目前占香港股市上市企业数的35％，占股市总市值的60％；目前香港有226万人的出生地在中国内地，占香港总人口的比重超过1/3，香港市民在内地就业和置业人数至少在40万人以上。在广东，来自香港的投资累计占外商直接投资的61.88％，企业数占72％。在深圳黄埔海关，每天出入境的两地居民高达四五十万人，每天清晨，近万名中小学生等待过关去香港读书，成为一道独特的“风景线”。

    调研中的大量事实充分证明，“世界因素”与“内地因素”共同作用于这个保留着独立法律制度、关税区、金融货币制度与国民经济核算的特殊经济体，给了这个特殊城市独特的外部与内部推动力。一个长期繁荣稳定的香港、一个充满活力和创造力的香港、一个真正意义上的国际性大都市香港、一个具有独特功能和作用的香港，不仅对珠三角地区的繁荣和发展具有重要作用，而且仍然是新形势下促进中国经济社会发展的一笔宝贵财富。

    （一）香港作为国际社会公认的世界城市，可以引领珠三角经济圈形成具有国际竞争力和影响力的世界级城市群落，从而增强中国经济在世界经济中的控制力与话语权

    20世纪的最后20年，原本以农业生产为主的“大珠三角”地区，在香港的带动下逐渐发展为城镇连绵的城市区域。历经百年沧桑的香港从一个渔村到现代城市、国际城市，在各个历史阶段，都曾对中国内地经济的发展作出了贡献。面对世界日益激烈的国家之间的较量与竞争，香港首先应发挥的是作为世界城市对形成区域世界级城市群的带动作用。置身香港这座世界城市中，我们更深切地感到，在新的全球经济体系中，那些在全球经济肩负重要功能的世界城市，不仅扮演举足轻重的新角色，而且会获得更高的地位和更多的财富，成为一个国家获取全球控制力和话语权的重要筹码。香港是中国真正意义上的国际性大城市，在全球经济中的地位和功能，目前中国任何一个其他城市都无法替代。要形成中国的世界级城市群，必须有世界级中心城市的引领和带动。目前，在珠三角地区已形成的深港、珠澳和广佛三个城市群或城市带，虽然具有一定影响力和竞争力，但是与世界上公认的纽约、伦敦、巴黎、东京等世界级城市群比较，还有非常大的差距。只有整合这个地区的城市资源，在现有的布局上形成一个有世界级城市带动的、有若干具有广阔发展空间的、更紧密的、更具辐射力的城市群落，才能成为与纽约、伦敦、巴黎和东京相媲美的世界级城市群。

    我国长三角经济圈城市群的龙头是上海，环渤海经济圈城市群的龙头是天津滨海新区，而珠三角经济圈城市群处于多中心状态，还没有形成大家公认的中心城市和龙头。在调查中很多专家认为，当前最有条件成为世界级城市群的是珠三角经济圈，这个看法是很有道理的。香港理应成为形成这个区域世界级城市群的带动力量。只有从提升我国在全球竞争中地位和作用的战略高度，以更宽广的胸怀和视野看这个问题，才能推动珠三角经济圈加快形成以香港为引领的世界级城市群。

    （二）香港作为具有高效率的现代流通中心，可以充分发挥现代流通的先导性作用，从而成为促进各类要素快速流通、提升我国经济整体竞争力的新引擎

    从调查情况看，香港与内地比较，现代流通成为引领经济发展的先导力量，是其经济运行最明显的特点。香港是全球最有效率的现代流通中心，具有商流、物流、资本流和信息流快速流通和高效集散的极大优势。

    香港作为国际航运中心，是世界上物流效率最高的城市，集装箱集运量连续13年排在世界第一位，最近几年屈居新加坡之后，形成新、沪、港三足鼎立之势。在珠三角地区11个港口、5个机场中，香港的物流效率最高、成本最低、服务最好。从江西把货物运到厦门港口的成本，相当于从香港港口把同样的货物运到澳大利亚的悉尼。

    香港作为国际贸易中心，在全球贸易实体中排名为第8位，2007年香港进出口总额为55555亿港元，是2007年香港GDP总额的3.32倍。香港离岸贸易十分发达，是亚洲最重要的商品贸易枢纽与集散地，转口贸易占香港国际贸易的比重大于直接出口，具有很强的交易过程所需融资、保险、理赔、仲裁等相关贸易及贸易支持服务能力。据香港贸易发展局一项调查显示，82％的欧、美、日受访进口商表示，今后仍将通过香港采购内地产品，认为香港的主要优势是：运营成本优势（51.8％）、金融设施良好（45.2％）、商品展览中心（45.1％）、各种商品供应商聚集（42.2％）、法律保障完善（42.6％）、利用内地作为生产基地（42.4％）、低税率（40.6％）、自由港（40.1％）、从事国际贸易的专业水平（39.6％）、电信运输设施健全（37.7％）、英语能力良好（36.6％）。

    香港作为全球著名的国际金融中心，是全球特别是亚洲资本流通的集中地，是内地目前能够充分利用和发挥影响力的唯一的国际金融平台。目前是世界第12大国际银行中心，第6大外汇市场，市值第6大股市，是亚洲第2大基金管理中心和第2大保险市场。香港拥有具有国际水平、亚洲区内最先进的多币种支付、结算和托管系统，金融制度和金融设施的完善程度在世界名列前茅，全球百大银行中超过70家在港设立经营点。

    香港作为信息流通中心，信息作为新的要素禀赋进入香港的现代流通体系，对提高流通效率、降低流通成本、形成现代流通中心和更加便利的社会，起到了其他要素难以发挥的作用。香港是全球电讯网络最先进、设施最完善的城市之一，资讯和通讯技术能力在全球排在第5位。香港是全球第一个拥有全面数码化固定电话网络的城市，拥有亚洲最大的卫星地面收发站，互联网普及率为亚洲之冠。在香港居民的日常生活中，信息化的好处也无处不在。香港居民过境，凭居民身份证刷卡即时过关；香港居民坐车和购物，凭“八达通”刷卡即时交付；香港居民观看赛马，凭电话投注系统和信息发布系统即时告之。

    香港作为人的流通中心，是全球第7大最受欢迎的旅游目的地，去年内地旅客到香港旅游超过2811万人次。我们认为，发挥香港的优势，首先要发挥香港作为现代流通中心枢纽和集散地的功能，充分发挥现代流通对经济运行的先导性作用，形成经济高效运行模式，促进各类要素快速流通、低成本流通，可以使我国经济运行方式发生革命性变化，形成以现代流通为引导力量的新经济圈和经济发展的新引擎。

    （三）香港作为“一国两制”的成功实践者，可以为顺利解决我国台湾问题提供经验和示范，为最终形成大中华经济圈、使整个中华民族昂立于世界民族之林做出独特贡献

    香港“一国两制”的成功，不仅表现在经济上保持了繁荣，更重要的是实现了香港从主权回归到人心的回归，对顺利解决台湾问题提供了最好的诠释和示范。香港中央政策组顾问李明堃教授组织的多次民意调查表明，香港回归后，港民对祖国身份的认同感、归属感和自豪感不断增强，越来越多的人认为，香港的繁荣和巨大变化来自国家的快速发展与和平崛起，香港的未来和希望在祖国；香港各界对与内地开展合作的要求日益迫切，非常希望能将香港的发展纳入国家“十二五”规划。香港特别行政区政府组织召开了《国家“十一五”规划与香港发展经济高峰会》，围绕香港如何提升优势领域竞争力和配合国家发展这个问题，高峰会4个专题小组提出了50项政策建议和207项具体行动计划。在香港特区政府组织和推动下，100个项目开始落实，特别是与内地对接的基础设施建设项目进入实质性进展阶段，如广深港高速铁路香港境内部分的规划设计、港珠澳大桥香港部分的项目财务研究、港深空港合作与港珠空港合作的具体工作落实等。深化与内地紧密合作与融合，已成为港澳社会的主流民意。正如香港学者所指出的，在“一国两制”框架下，通过多年的经济、社会、文化融合，港澳与内地不知不觉成了一家人。

    事实充分证明，中国不论是解决港澳问题，还是最终解决台湾问题，最终起决定性作用的，还是中华民族同根同族同源的厚重历史文化底蕴对人心归宿的影响。而只有保持港澳地区长期繁荣稳定，只有内地因素与港澳因素融合形成新的资源优势和比较优势，解决台湾问题的难度才能递减，解决台湾问题的时间才能提前，才能最终构建一个包括台湾在内的两岸四地大中华经济圈。

    （四）香港作为具有广泛国际联系、市场化程度最高的区域，可以继续带动毗邻地区进一步扩大对外开放和完善市场经济制度，为内地深化改革和扩大开放创造新的经验

    香港是全球最开放的自由港，是世界贸易组织的创始成员，是亚太经合组织的重要成员，以独立的身份参与国际或区域合作组织的活动与会议。随着香港与全球和内地相互依赖程度不断加深，在国际经济交往和贸易上的能动性也越来越强。在经济意义上，香港既是一个离岸的经济体，又是中国经济不可或缺的重要组成部分，这是香港最具有世界唯一特性的优势。有关数据显示，香港连续13年被评为全球最自由的经济体，在全球竞争力排位中居第2位，被认为是市场经济制度最有效率，全球联系最广泛和贸易投资最便利的地方，香港的国际金融、国际贸易、国际投资的国际竞争力分别排在世界第2位、第3位和第5位，分别高于内地的第51位、第6位和第27位。目前，给予香港护照持有人免签证或落地签证的国家和地区达到136个。

    改革开放初期，香港是世界进入中国、中国迈向世界的窗口、桥梁和通道，是中国承接国际产业转移和要素重组的转换带，在推动珠三角经济圈成为中国改革开放前沿和试验田方面起了重要作用。在中国经济从计划经济迈向市场经济、从封闭型经济迈向开放型经济、中国市场与世界市场全面接轨的新形势下，香港仍以自由度最高、开放度最高、国际化程度最高、市场化程度最高的优势，成为国家参与经济全球化的重要参照系，成为内地完善市场经济制度的教室和课堂。中国作为一个开放中、改革中、发展中和正在崛起中的大国，经济发展、区域发展和改革开放水平具有不平衡的特点，仍然迫切需要新的动力和引擎，仍然迫切需要试验田和转换器，仍然继续需要以港澳的独特地位作用带动毗邻地区在深化改革、扩大开放和完善市场经济制度等方面继续走在全国的前列，这也是其他沿海区域无法比拟的独特价值。粤港澳通过跨越行政区的紧密合作，再造体制机制新优势，必然为全国提供可资借鉴的新经验。

    （五）香港作为发达的服务经济型和知识经济型经济体，可以发挥推动国家从工业文明到知识文明的转换桥作用，带动内地提升知识创新能力、制度创新能力和文化创新能力

    在世界发达经济体从制造经济为主转向服务经济为主、实物经济为主转向知识经济为主的进程中，香港又一次以变革求生存，抓住了难得的机遇，形成了国际化大都市的产业布局。一是形成了以服务业为主导的产业结构。香港服务业增加值由1980年代初占GDP不到70％，扩大到2007年的90％以上；服务输出年均增长10％以上，从2004年开始占GDP比重超过1/3。2006年香港第一、二、三次产业占GDP的比重为0.1:9.3:90.7。二是形成了生产性服务业和消费性服务业双拉动的格局。面向国际贸易和投资的生产性服务业是支撑香港经济发展的支柱产业，如国际金融、国际航运、国际物流、商务服务等；而消费性服务业则是拉动香港经济增长的重要因素，如旅游、房地产、酒店餐饮、商业、娱乐业等。2006年，香港服务输出净额已达2784亿港元，比2001年增长了1.2倍。三是形成了会展、设计、文化创意等高端服务业。

    香港已经成为著名的国际会展之都。一批成熟的会展经济运作专家，从事会展经济的部门和企业，规范完善的会展行业法律、法规，世界范围内的买家资源等，这些是其最大的会展优势，中国内地很多制造商就是通过香港会展进入了国际市场。设计在香港也形成了具有中西合璧的独特优势的产业。香港设计师既植根于中国传统文化，又能够掌握全球数据、产品潮流、市场调查等信息，较内地设计师更能够适应国际市场需求。香港的平面设计师、室内设计师以及产品设计师都具有较强的国际竞争力和影响力，占70％的设计公司都有服务出口。目前，香港约有2000家设计公司，许多国际设计公司都在香港设立了机构。香港的文化创意产业发展迅速，2006年香港创意产业产值达到500亿港币。四是形成了全球跨国公司的总部经济。目前有近4000家外国企业在香港设立了地区总部或办事处，使香港成为亚太地区总部资源最为密集的城市。香港经过多年努力形成的产业结构和产业层次，为带动内地提升知识创新能力、制度创新能力和文化创新能力，创造了必要的前提和基础，提升了对内地特别是珠三角地区经济发展和产业升级所要求的服务能力，可以形成以香港为中介和桥梁，内地承接全球服务转移和外包的新分工关系。

    （六）香港作为具有先进行政管理与社会管理模式的区域，可以为内地提高行政管理能力、提高社会管理水平提供重要借鉴

    香港在城市综合指标的国际竞争力中名列前茅，很多方面表现为政府行政管理和社会管理能力上，如公共财政、财政政策指标分别排在世界第1位和第4位；体现社会法制环境的指标，如制度结构、商业立法、社会结构分别排在世界第8位、第1位和第13位；体现要素环境的指标，如劳工市场、基础设施、技术条件、教育、健康环境、科技条件等指标分别排在世界第2位、第3位、第2位、第24位、第23位和第32位，均处于世界先进水平。经过上百年的市场经济管理经验积累，香港吸收和借鉴发达国家管理构架和管理方式，创造了具有本土特点的行政管理模式和社会管理模式，使香港具备了世界一流的营商环境，具有先进的政府管理体制、社会法制环境、教育环境以及完善的基础设施和要素市场。例如，香港将从2009至2010学年起，政府提供12年的免费教育，把医疗卫生占政府经常开支的比例，从15％提高到17％。香港可为内地深化行政管理体制改革、社会管理体制改革提供重要的经验和借鉴，对促进我国的政治建设、社会建设和文化建设发挥独特的作用。

    二、继续充分发挥香港优势的对策建议

    香港特首曾荫权在2007施政报告中指出：“香港只有立足国家，才可以面向全球，创造美好的未来。国家的崛起带来了香港的新机遇，也会带动香港进入一个新时代。”在与香港各界的座谈中，我们深切感到，随着中国在世界上经济实力、竞争力和影响力的增强，特别是香港回归祖国10年以来，香港经济持续繁荣，社会团结稳定，香港市民作为一个中国人的自豪感、荣誉感和责任感空前增强，香港已经进入了一个崭新的时代。促进香港长期繁荣稳定的谋略也要适时进行调整，要求我们必须转变思想，探索新的战略思路、战略布局和战略重点。

    （一）进一步解放思想，以全球战略意识和眼光，转变不合时宜的陈旧观念，在更高的起点上认识香港与内地特别是与毗邻地区的经济合作与融合

    我们认为，在新形势下充分发挥香港独特功能和作用，不仅是粤港澳合作的需要，更是国家自身的巨大利益所在。必须与时俱进，更新观念、统一思想，改革不合时宜的体制机制和管理办法。今日中国已非改革开放初期的中国，今日香港也非改革开放初期的香港，非主权回归之初的香港。在调查中了解到，过去很多香港人担心被“同化”，现在更多的担心被“边缘化”。香港智经中心近几年潜心研究的一个课题，就是如何避免香港被“边缘化”。香港城市空间、市场空间、就业空间、服务空间和流通空间的约束，以及来自新加坡、日本东京和内地上海、北京和广州等城市快速发展的压力，都令香港很多人产生了不同程度的危机感。

    我们认为，港澳经过10年从主权回归到人心回归的历程，已经发生了巨大的、根本性的社会价值取向的变化。香港、澳门回归初期，在“一国”框架下突出“两制”的差异，这是正确的战略选择。今后则应在长期保留“两制”的基础上，突出“一国两制”的共同利益，以及相融性和互补性，突出市场经济制度下的跨区域要素无障碍流通和优化资源配置，突出以区域和城市作为主要载体的合作与共赢关系，应该成为新的战略选择。

    当今世界，区域经济一体化已成为一种新的政治共识和政治文化，成为共同获得更大利益的战略选择。欧洲自40年代以来为此奋斗了半个世纪，欧洲国家特别是一些二战中敌对国家，放弃前嫌，淡化传统的国家主权概念，形成新的利益共同体；在议会制国家集中、公民意志影响很大的西欧地区，大部分国家通过了全民公决进入欧盟共同体。欧盟一体化的进程，是所有加入欧盟的国家突破思想障碍、制度障碍和管理障碍的过程，是突破有形国家疆界促进要素自由流通的过程，这个过程比我们在一个国家之下不同经济体的合作与融合难度要大得多。这种选择与欧盟国家的战略目标有直接关系，即在追求欧盟形成多极世界中强大一级的过程中，获得和享受由此给各国带来的巨大利益。这个战略目标和战略利益已经实现，欧盟早已成为世界上与美国、日本并重的三大经济体，对全球经济与政治的影响与日俱增。欧盟取消了国家与国家之间的过境关卡，国与国之间人员往来和货物流通，就像在同一个国家内两个省份或两个城市之间一样便利。欧盟建立了超国家的欧盟共同体管理框架，实现了统一货币、统一经济政策目标、统一商品检验检疫标准、统一重要法律法规和认证认可标准，使商流、物流、资本流、信息流和人员在整个区域无障碍快速流通，极大地降低了流通成本，形成了世界上流通效率最高的区域之一。

    目前，世界上形成自由贸易协定、自由贸易区、经济共同体和共同市场的组织已超过200个。亚洲在世界真正的崛起，关键在于亚洲大国之间的合作关系，中国的作用至关重要。中国在世界上、特别是在亚洲的地位和作用，将最终决定两岸四地的共同利益。内地经过30年改革开放，已经成为完全的市场经济国家，相同的市场经济制度应成为内地与香港、澳门与台湾进行经济合作与融合的经济制度基础。从香港、澳门入手，进而建立包括台湾在内的共同市场或经济共同体，真正形成大中华经济圈，应该成为实现中华民族伟大复兴，形成中国在国际上拥有强大竞争力与影响力的国家重大战略抉择。

    （二）采取有效的战略举措和政策，批准建立粤港澳紧密合作区，形成我国稳定、长期、优势互补和高效运行的新型经济发展高地

    中央历来高度重视和支持粤港澳合作，改革开放之初，中央赋予广东“特殊政策和灵活措施”，使广东得改革风气之先，创造了体制机制先发优势。党的十一届三中全会之后，我国实施改革开放的一项重大举措，就是在广东设立了深圳、珠海和汕头经济特区，利用广东毗邻港澳的地缘条件，作为改革开放试验区，通过与港澳不断交流、学习与合作，不仅自身取得了经济快速发展的成就，也为国家建立社会主义市场经济体制、为内地其他省份改革开放探索出一条有效路径。改革开放30年后的今天，广东地区生产总值约占全国1/8，财政收入约占全国1/7，进出口贸易约占全国1/3，与改革开放初期的广东已今非昔比。中国仍需要新的动力和引擎，实现自己从一个经济大国向经济强国的跨越。最好的也是最现实的选择之一，是继续发挥和利用港澳的优势，使之与取得经济发展巨大成就的广东形成新的合作关系。充分发挥广东毗邻港澳的区域优势，借鉴港澳经济、社会、文化、政府管理等方面的经验和做法，消除和解决内地存在的体制、制度、机制和管理等方面的差异，为全国探索与国际社会与国际市场全面接轨创造制度性基础和条件，为进一步深化改革和扩大开放拓展新的思路和路径。

    研究制定珠三角地区（含港澳）合作发展规划，通过更为密切的经济联系、更为迅捷的要素流通、更为合理的产业布局和经济、社会、文化逐步融合，再用10到20年，把这个地区建设成世界上最具国际竞争力与影响力的城市群，最重要的先进制造业基地、现代服务业基地、科技创新基地和最繁荣、最发达、最具活力和创造力的世界级经济中心之一，成为中国科学发展、和谐发展、和平发展、持续发展的先行区和示范区。在粤港澳紧密合作区，立足于广东主动改革、主动开放、主动与港澳对接的精神，建议从8个方面推进工作：

    一是建立广东省深化改革开放试验区。在试验区允许自主设置管理体制，采取更加先进的管理方式，采取与港澳接轨的更符合国际规则的经济制度设计，探索和创造新的改革开放路径和经验。

    二是推动CEPA在广东先行先试。把集中在中央部委的CEPA前置审批权和市场准入权下放到广东省或深圳、珠海市，允许按照国际规则与通行做法，探索实行一些超越入世承诺的开放举措。

    三是共同构建珠三角世界级城市群。充分发挥香港作为世界城市的带动作用，把珠三角几个主要城市建设成为世界上最发达的城市群，形成若干个高等级的世界级和次区域中心城市。

    四是探索深港深度合作的新路径。如在港深进行“人民币自由行”和“外汇自由行”试点，依托香港推进人民币国际化进程等。

    五是建立珠澳城市协同发展的新形式。支持两个城市在城市规划、产业布局、基础设施、现代物流、旅游会展、文化产业、医疗教育和生态环境建设等方面紧密合作。

    六是加快粤港澳重大基础设施建设一体化。合理规划并加快珠港澳大桥、陆路枢纽、航空枢纽、航运枢纽、城市铁路、城际轨道、城市供电供水供气和生态环境建设。

    七是推进形成粤港澳现代流通圈。建立无障碍流通的现代物流体系，形成更有效率的要素配置中心、物流集散中心、国际航运中心和信息传输中心。

    八是共同建设珠三角优质生活圈。放宽港澳在粤办学、办医的准入门槛，共同改善这个地区的科技教育质量和医疗服务质量，建设具有国际水平的宜居城市。

    （三）不断改进对港澳事务的管理模式和管理方式，构建港澳与中央政府、与广东省、与毗邻城市的新型关系

    香港在快速发展和急剧变化，香港的今天将决定她的明天。如何继续保持香港的独特优势和魅力，改进对港澳事务的管理模式与管理方式至关重要。建议明确内地与香港的多层次关系和权限，实施推动香港与内地经济合作与融合的重大政策。

    一是香港与国家的关系。“一国两制”、“港人治港”、高度自治是香港与国家长期不变的关系，保持香港长期繁荣稳定是国家与香港共同的责任。扩大“一国”的影响力，减少“两制”的摩擦力，增强中央对港澳各项战略决策的影响，使香港的政制发展向基本法预定的方向发展，保证“一国两制”取得成功，应该是新形势下香港与国家关系的要点。为此，应充分发挥国务院港澳办的作用，加强国家部委、国家决策研究机构与香港特别行政区政府、香港决策研究机构的联系，建立适当的经常性工作机制。应适时改革中央政府工作人员赴港澳的管理方法，到香港、澳门调查研究和洽谈工作，视同内地出差和工作，取消过境限制，以便即时交流与沟通国家的战略考虑、战略布局与战略重点，与香港方面取得共识共同推进。在研究制定国家“十二五”规划过程中，应高度关注和采纳香港方面的建议，使香港未来的发展与国家发展相协调、相配合，以保持香港在国家未来发展过程中不可替代的作用。

    二是香港与广东的关系。粤港澳三方应该是对等的、平等的区域合作关系，在“一国两制”的框架下，应把一些掌握在国家部委的权限下放给广东，便于广东与香港、澳门建立长期的、制度化的合作体制和机制。通过建立粤港澳紧密合作区，释放粤港澳各自加快发展的巨大能量，整合和优化配置这个区域的存量资源，有效利用增量资源，形成国家综合实力和国际竞争力最强大的区域。建议在粤港澳地区，强调在市场经济制度下的合作基础，强调一个区域内的共同经济利益关系，强调自主决定和实行跨行政区域的规划设计，跨行政区域的人员与货物自由流动，跨行政区域的产业合理布局，跨行政区域的基础设施对接，跨行政区域的建设生态环境保护体系。当前，应从三地人员往来便利化入手，改革粤港澳三地居民跨境方式，促进三地居民跨境消费从旅游性消费扩大到生活性消费，广东居民出入港澳，应与香港、澳门居民享有同等的权利与便利，如实行过境证件的电子化，跨境消费支付的便利化等。

    三是香港与深圳的关系。深港经济合作应从产业协调发展、项目合作发展向城市协同建设和共建更高水平的世界城市转变，以充分发挥两地互补性竞争优势，全面提升两地整体经济实力和国际竞争力。目前深港之间进行的政府合作项目和事项多达近百项，香港规划了未来30年的城市发展规划，深圳市规划局组织专家研究编制了未来30年深圳的城市发展规划，与香港的城市发展规划实现了对接。两个城市还签署了《深港创新圈合作协议》、《深港高新科技合作备忘录》、《深港金融基础设施建设合作协议》、《深港会计师事务所合作备忘录》、《共同建设深港生产力基地的合作协议》等合作协议，已经进入城市共谋发展的新阶段。在粤港澳合作的布局中，建议继续发挥深圳与珠海特区作用，特区还要特，继续实行更为开放、更为可行的政策，属于应该中央和省级政府支持的，应及时研究和制定法律法规、政策或指导性意见；属于城市之间合作的权利，中央和省一级政府应果断地下放给深圳和珠海。在建立香港与深圳、澳门与珠海的合作关系上，大胆突破思想观念、体制机制、制度安排、管理模式和管理流程设计等诸方面障碍，实现城市间优势资源共享和互补，使深圳与香港一道成为世界城市，成为珠三角城市群的带动力量，成为再造辉煌的进一步改革开放前沿。

    2008年11月28日

    （执笔人：陈文玲 王飞 王检贵）

    澳门经济快速发展中的隐忧和建议——新形势下珠三角地区深化改革开放研究报告之三

    国务院研究室赴粤港澳调研组

    赴粤港澳调研组在澳门期间，走访了澳门特区政府可持续发展策略研究中心、经济财政司、运输工务司，并与澳门专家学者进行了座谈；之后，又认真听取珠海相关政府部门、研究机构和知名学者对深化珠澳合作的意见，并实地考察了珠海横琴岛和珠澳跨境工业园区。现将有关调查情况及几点认识报告如下：

    一、澳门经济发展跃上一个大台阶

    上个世纪90年代初，澳门经济一度呈现勃勃生机，1991-1995年GDP连续取得两位数以上的增长。然而，受亚洲金融危机和世界经济衰退的影响，澳门经济随即陷入困难期，1996-2001年间GDP增幅从未达到2％，其中1998年和1999年还出现了严重衰退。为振兴澳门经济，2002年特区政府将博彩业经营权由独家垄断变为三家共同经营。赌权的开放完全改变了澳门博彩业格局，赌场数量从2002年的11家增加到2008年第二季度的30家。为帮助特区渡过经济难关，2003年中央政府允许部分城市居民赴港澳自由行。赌权放开和“自由行”这两个重大措施，使澳门经济逐步摆脱了低增长、高失业的窘境，也使澳门从一个平静的小城变为备受世界瞩目的城市之一。

    （一）GDP增幅连续7年超过10％。2002-2007年，澳门GDP分别增长10.3％、16％、30.5％、12％、24％和33.2％，2008年前两个季度分别增长32％和21.5％。2004-2007年，澳门失业率分别为4.9％、4.1％、3.8％、3.1％，今年前10个月失业率仍然保持在3.1％。

    （二）人均GDP超过香港。剔除物价因素，2007年澳门实际GDP达191.2亿美元，人均GDP达3.64万美元，超过香港位居亚洲第一位。澳门以每平方公里土地承载人口接近2万人、创造GDP超过6亿美元.成为世界上人口最稠密和财富聚集度最高的地区。

    （三）博彩业收入超过拉斯维加斯。2007年澳门博彩业收入达852亿澳门元（合107亿美元），增长46％，超过美国拉斯维加斯赌城2006年的106亿美元，成为名副其实的世界博彩之都。2001年澳门游客仅为1028万人，2007年已达2700万人，预计2008年超过3000万人，很有可能超过香港。

    （四）外汇储备超过150亿美元。澳门自然资源匮乏，农业、工业薄弱，货物贸易长期逆差；但是博彩旅游业创造了大量顺差。截至2008年9月底，澳门外汇储备资产总额达1245亿澳门元（约156亿美元），同比增加229亿澳门元。

    （五）财政盈余大幅增加。2007年澳门财政收入407亿澳门元，财政赢盈余达218亿澳门元。由于库房充实，2006年特区政府宣布将免费教育的范围由“学费”拓展到“补充服务费以及报名、就读及证书等有关的其他费用”，逐步实现由倾向性免费教育向全面性免费教育过渡。2007年，特区政府斥资42亿澳门元，建设20公里长的轻轨，预计2011年底竣工。2008年，为了缓解高通胀给市民带来的压力，特区政府向每位永久性居民发放5000澳门元、非永久性居民发放3000澳门元补助。

    二、产业单一严重制约澳门经济持续发展

    近年来澳门经济规模显著扩大，但经济结构性矛盾更为突出。虽然特区政府一直努力推动产业多元化，但收效甚微，博彩旅游“一业独大”依然是制约经济发展的顽症。在当前国际金融危机冲击下，单一产业结构下经济抗风险能力弱的弊端充分暴露出来。

    （一）澳门主要经济增长点过分依赖外商投资高档酒店（赌场）拉动，受金融危机影响经济快速增长将发生逆转。2002-2007年，澳门共有17家酒店建成营业，各类酒店的房间数已达15586间。计划未来10年还有67家酒店建成，届时可提供41543个房间，接近当前拉斯维加斯的规模。不少学者指出，澳门高档酒店远远超过了本地的实际承载力，成为埋在澳门发展途中的“定时炸弹”。果不其然，金融危机爆发以来，博彩业泡沫加速破灭，截止10月底，美国永利、金沙、米高梅三大博彩巨头的股价分别比最高峰下跌了62.5％、91％和83％，香港的新濠国际、银河娱乐的股价也从高位下挫约87％和90％，连刚刚上市4个月的澳博公司也蒸发了一半的市值。随着主要博彩营运商纷纷陷入经营困境，其对澳门大型酒店投资计划陆续搁浅，外界纷纷预测，今年四季度澳门经济将面临SARS疫情后的首次负增长。

    （二）澳门新增就业岗位主要靠博彩业提供，随着经济下行就业形势将受较大影响。2007年，澳门博彩业雇员达7.3万人，占就业总人数的23.4％，今年前三季度这一比例升至24.2％。博彩业平均工资由1998年的6484澳门元上涨到今年前三季度的1.2万澳门元，而澳门就业人口平均月工资仅8000澳门元，其中制造业平均工资不足5000澳门元。受高工资驱使，不少高中生毕业后放弃上大学转投赌场打工，澳门“下一代”的综合素质发展堪忧。

    （三）澳门财政收入主要靠博彩业来维持，博彩业收入连续大幅下降。2007年澳门财政收入406.7亿澳门元，其中来自博彩业收入293亿澳门元，占72％。与之形成鲜明对比的是，在拉斯维加斯，博彩业的利润率较低，财政税收更多来自旅游、会展、零售、文化演出和博彩设施制造业等行业。受金融危机的影响，今年第三季度澳门博彩业收入为259.9亿澳门元，连续两个季度出现环比负增长，比第一季度的最高点下降13％。预计第四季度或明年初将出现同比负增长，财政增收压力巨大。

    （四）澳门博彩业过度依赖内地游客，赴澳游客逐月减少。虽然近年来赴澳游客中，东南亚、美日欧等地游客快速增长，但内地游客占比依然高达58％左右。今年第三季度旅客人均消费为1774澳门元，其中以大陆旅客消费最高，达3512元，香港旅客的人均消费仅为1126元。今年5月份以来，国家对港澳自由行政策逐步收紧，内地赴澳游客数量增幅呈现明显的递减趋势，6-8月份增幅分别为36.6％、29.9％和10.6％，澳门博彩旅游业正面临巨大压力。

    三、澳门发展中面临着不少两难选择

    从区位条件看，澳门成为世界旅游博彩中心具备明显的优势，也面临明显的劣势。从优势看，澳门位于东亚的中心地带，海陆空立体交通发达，且紧靠祖国大陆，市场空间巨大；澳门是东西方文化交融的杰作，其“历史城区”被联合国教科文组织确认为“世界文化遗产”，具备吸引更高品位游客的条件；澳门具备与葡语系国家沟通和交往的传统优势；作为中国特别行政区，澳门具有独立的立法权，还是国际著名的自由港和单独关税区。从劣势看，澳门地域狭小、资源匮乏、劳动力短缺等先天缺陷也是非常明显的。这种明显的优势和劣势，使澳门经济发展面临很大的不确定性。

    （一）在产业定位上的两难选择。关于澳门产业定位，可供选择的有三条道路：第一条道路是完全专业化。主要依据是澳门地域狭小、人口有限、资源匮乏，实行“大而全”的产业结构是不现实的，只要把博彩业做大做强就足够了。澳门大学黄枝连教授认为，目前世界上已有100多个国家开放了博彩业，特别是面对新加坡博彩业的竞争，澳门今后应一心一意把博彩业做好，同时主动把亚洲金融中心让渡给香港，把经贸中心和制造业基地让渡给广东。第二条道路是横向多元化。主要是为了克服单一产业的弊端，提出适当收缩博彩业，同时巩固和提升传统的纺织成衣等制造业和运输物流等服务业。澳门回归后，特区政府也尝试发展制造业，但是成效并不明显。珠澳跨境工业园区成立之初的定位是帮助澳门实现产业多元化，为纺织等传统产业的发展提供空间；但目前园区纺织企业甚少，区内企业纷纷将厂房转租，为澳门会展、酒店业做配套服务。第三条道路是“垂直型”适度多元化。也就是特区政府目前提倡的，在做大做强博彩旅游业的同时，逐步延伸产业链条，重点发展综合性旅游业、会议展览业、离岸服务业、航空运输业等服务业，有的学者取名为博彩业多元化。2002年，特区政府在开放“赌权”时之所以决定将“含金量”极高的两块“赌牌”批给金沙和永利，就是想利用金沙发展会展业和利用永利发展旅游度假村，以促进澳门产业多元化。从目前情况看，虽然澳门会展业的规模和档次有了明显提升，建筑、文化、航空、金融业也有较大发展，但这些产业并未形成核心竞争力。外商虽然在赌场兼营会展、零售和大型歌舞表演，但这些副业多数是亏损的，主要还是为了吸引赌客。

    （二）在拓展发展空间上的两难选择。关于如何解决土地承载能力严重不足的问题，拓展澳门发展空间，主要有两种思路。第一种是依靠填海扩展土地。19世纪时，澳门岛仅3平方公里。经过数代人填海造地，目前澳门土地面积约29平方公里。澳门近些年来填海速度越来越快，回归以来的填海面积，已等同于过去数百年填海面积的总和。有专家说，不加遏制的过度填海，必将严重破坏澳门周边的生态环境。第二种是与珠海共同开发横琴岛。横琴岛与澳门仅一河之隔，面积是澳门的3倍。很多澳门学者提出，横琴开发可借鉴苏州工业园区的模式，以“土地出租、澳门为主、共同参与”的方式合作开发，将横琴定位于澳门博彩旅游业的后勤服务基地、物流配送基地、教育培训基地、居家养老基地以及部分娱乐设施的制造基地。这样既可解决澳门发展空间不足的燃眉之急，又可解决珠海长期产业定位模糊、发展动力不足的问题。但是，珠海方面认为横琴开发应以珠海为主、自主开发，重点发展高新技术产业和现代服务业，不能做澳门博彩业的“后花园”。

    （三）建立澳珠合作机制的两难选择。调查中深深感到，澳门各界对与珠海和广东的合作寄予厚望，纷纷把深化粤港澳合作特别是珠澳合作看成是解决澳门资源、市场、劳动力诸多瓶颈的唯一出路。澳门可持续发展研究中心杨道匡议员提出，珠澳应该“组团发展”，并继续联合江门、中山形成一个增长极。但是，调查中发现，珠海方面对珠澳合作意见并不统一，一些同志担心珠澳合作对珠海而言挑战大于机遇。与日趋紧密的深港、粤港关系相比，粤澳、珠澳合作甚至还没有起好步。造成这种局面的一个重要原因，是粤澳、澳珠合作中存在几个方面的不对等。一是政府地位不对等。澳门作为“一国两制”下的特别行政区，政治地位明显高于珠海。涉及填海造地、横琴岛开发等重大问题，“澳门往往直接向中央政府要政策”；涉及供水、供电这类事务性问题，“决策权又在省级政府”，“珠海总是靠边站，没有参与权和话语权”，“凡是珠澳之间的利益分配，结局总是珠海吃哑巴亏”。二是经济实力不对等。目前，澳门人均GDP已达到3.6万美元，而珠海和广东还不到1万美元；财政实力上，珠澳双方也存在较大差距。三是发展理念不对等。澳门的发展方向是综合博彩旅游城市，而珠海未来的发展定位是生态城市。四是资源互补性不强。目前澳门98％的用水和90％的用电是珠海提供的；劳动力和土地也需要珠海支持；而澳门能够输出给珠海的资源有限，过去澳门还有不少企业来珠海投资，而近几年澳门各类资金涌入博彩业，对珠海的投资也日益萎缩。

    （四）在基础设施规划和建设上的两难选择。目前，粤港澳三地在基础设施建设上缺少统一规划和有效整合，资源浪费比较严重。比如澳门航空业客源充足，机场能力严重匮乏，而一河之隔的珠海机场利用率不是20％，且亏损严重。澳门提出两个城市共用一个机场，或者珠海机场由澳门航空业托管，珠海不同意，反而选择让香港航空公司托管。澳门运输工务司司长办公室主任黄镇东提出，“我们的规划不能局限于澳门本地，局部最优不能代表全局最优，珠澳城市建设应加强合作，在规划阶段就要进行衔接，充分了解对方思路和意图，从竞争走向竞合”。

    四、推动澳门经济持续健康发展的思路和建议

    我们认为，推动澳门经济社会可持续发展，保持澳门长期繁荣稳定，既是经济问题，又是政治问题，是一项政策性很强的工作，应以战略眼光和全局意识来谋划。在实际工作中，应把握好“解放思想、实事求是，科学规划、重点推进，立足优势、错位发展，完善机制、互利共赢”的基本原则。

    “解放思想、实事求是”，就是要尊重澳门的历史和现实，客观理性看待博彩业对澳门经济社会发展中的重要作用，不能简单将“洗脚水和孩子一块倒了”。目前世界上发展博彩业的城市越来越多，竞争异常激烈，澳门能在国际竞争中站稳脚跟实属不易，不能采取特别过激的举措来改变目前这种产业单一的现实，应该允许澳门有一个较长的调整期和过渡期。比较现实的办法是，在保持澳门长期繁荣稳定的既定目标下，采取“外松内紧”的策略，即在继续保持澳门外部环境的宽松和稳定、延续经济发展良好势头的前提下，抓紧内部结构调整，加快提升产业国际竞争力和抗风险能力。

    “科学规划、重点推进”，就是要深入研究、审慎决策，支持澳门选择适合自身发展和稳定的产业多元化道路，加快制定澳门中长期适度多元化的产业政策，对产业多元化中的土地、人才、资金、资源、基础设施等问题要做科学论证和统筹安排。同时，对于已形成共识的港珠澳大桥、海关通道等基础设施建设，应加快推进；对双方目标基本一致、仅在操作方式上有分歧的横琴岛开发、珠澳跨境工业园改造等重大问题，应尽快开展联合研究论证，不能一拖再拖，延误发展机遇。“立足优势、错位发展”，就是依据粤港澳自身优势，在产业发展和港口、机场的功能定位上有所差别，在同一产业链条上的分工各有侧重，提高区域内产业整体竞争力。当前应支持香港建设亚洲金融中心，支持广东建设全球加工制造基地，支持澳门建设博彩旅游中心。对会展、旅游、金融、高新技术等三地共性产业，也要逐步形成各有特色。“完善机制、互利共赢”。澳门产业多元化和经济持续发展，主要靠澳门自身的努力，同时也离不开中央和香港、广东等各方面的支持。但是这种支持和合作需要以互利互惠、合作共赢为基础，主要通过市场调节，靠长效机制来维系，而不能过多依赖行政命令推动和落实。

    从具体工作上，我们有以下几条建议：

    （一）加强对澳门博彩业有效监管应当“对症下药”。近几年澳门博彩业发展过快的主要原因是利润率过高，利润主要来自豪赌客。为此，建议不要过度收紧内地居民“自由行”政策，避免对正常的人流、物流、资金流、信息流造成很大影响，从而直接导致澳门经济下行。但是，应控制赌牌发放速度，控制豪赌规模，严厉打击地下钱庄，使其无法为豪赌客提供资金进入境的各种便利。同时，应该从博彩收入中提取更大比例用于城市建设、社会保障、文化学术和慈善事业。

    （二）控制澳门违规填海应当注重“疏堵结合”。澳门要实现经济持续健康发展和产业多元化，不增加土地供应是不现实的。当务之急是要加快制定土地利用和整理规划，把握好土地供应的速度和节奏。在限制澳门过度填海的同时，应该允许澳门向珠海租用和购买开发土地。目前应抓紧研究澳门、珠海等地共同开发横琴岛的课题；还应加快研究珠海机场和澳门机场合作运营问题，为澳门经济发展提供比较充足的土地。

    （三）加快重大基础设施建设步伐。这是防止粤港澳经济快速滑坡的迫切需要，也是加强粤港澳合作的基本条件。主要包括：加快港珠澳跨海大桥项目论证；考虑将京珠高速公路延伸到澳门；同时考虑兴建广珠铁路，改变澳门有自由港地位而无高速公路及铁路配套的状况；进一步加强口岸合作，实现通关便利化，在珠澳口岸探索实行“一地两检”或“两地一检”。

    （四）共同开发人力资源。澳方应鼓励内地文化程度较高人士到澳门工作、定居，完善劳工输入政策和人才引进政策。尽快修订《中外合作办学条例》，将澳门教育机构来珠海办学视同内地高校到珠海办学；鼓励澳门教育机构来珠海、中山等地举办澳人子弟学校和澳式学校；鼓励澳门珠海联合创造旅游学校，采用澳门的模式，培养高端旅游服务人才。

    （五）共同提升区域内服务业的整体竞争力。对于会展业，粤港澳三方特别是珠澳两地的会展业，可联合开展对外宣传，联合办展，联合组织人才培训，联合开展会展资质评定。对于旅游业，粤港澳三方可以共享旅游资源和信息，共同开拓旅游市场，共同推介旅游资源，做到共同发展、相得益彰。

    （六）完善粤港澳合作机制。应充分发挥现有粤澳高层联席会议机制的作用，共同研究双方关注的重大问题。加快完善粤澳务实合作机制，建立服务业、基础设施建设、横琴岛开发等相关专责小组，扎实推动和落实高层会晤的成果。应抓紧建立澳门与珠海加强联系和沟通的城市间合作机制，及时研究解决一些具体的事务性问题。加强港澳之间的交流与合作，建立相应联系会议机制，把港澳合作提高到新水平。

    2008年11月28日

    （执笔人：王检贵 陈文玲 王飞）

    对当前出口形势的看法及政策建议

    国务院研究室专题调研组

    今年1至5月，我国出口同比增长22.9％，增速回落4.9个百分点。如何看待当前的出口形势，目前意见分歧比较大：有的认为出口增速虽然放缓，但仍好于预期，国内政策调整发挥的作用还不够，内外部不平衡问题仍然突出；有的认为，在外部美元贬值、内部物价上涨的条件下，以美元计价的名义出口增长率虚夸了出口增长，目前出口形势已经十分严峻；还有的认为，对外贸易中存在严重“高报出口、低报进口”现象。正确判断当前的进出口形势，直接关系到对经济形势的判断，以及宏观调控政策的选择。

    为了认真研究当前进出口形势，最近我们听取了相关部门、行业协会、金融机构的意见，并到上海、浙江、广东等地调研。我们认为，出口增幅下降既有外部因素影响，也有国内政策调控作用显现的因素；尽管存在少数“高报出口、低报进口”的个案，但从总体看进出口统计数据基本真实；目前出口实际增幅仍在合理范围内，但出口增速降幅较大，也要高度重视。我们建议保持相关政策的基本稳定，更好地做到有保有压、区别对待，加强对涉外经济领域违法行为的查处。现将主要情况报告如下。

    一、当前出口实际增长率尚处在合理范围（一）国家海关总署编制的《中国对外贸易指数》，包含了我国现行进出口统计指标体系的三个重要指标。一是进出口商品的价值指数，反映以美元计价的进出口增速；二是进出口商品价格指数，反映进出口商品美元价格变化；三是进出口商品数量指数，反映剔除价格因素后的进出口商品的数量变化。我国贸易指数的编制，经过了国际货币基金组织、世界银行、欧盟、法国统计局、香港特区政府统计处和国内有关部门和专家鉴定，可靠性、实用性和可比性都很强。

    （二）扣除价格因素，今年头5个月我国出口增长速度为12.2％，尚处于合理水平之内，但增速下滑加快要高度关注。据海关统计，2008年1至5月，我国出口商品价值指数为122.9，表示以美元计价的出口名义增速为22.9％；出口商品价格指数为109.6，表示出口商品的美元价格同比上升9.6％；出口数量指数为112.2，表示扣除价格因素，我国出口实际增长12.2％。这说明今年以来我国出口还保持着较快增长，不必过于悲观。同时也要看到，我国出口增幅下滑较多，应引起重视。今年头5个月，以美元计价的出口名义增幅比去年全年增幅仅低2.8个百分点；但剔除价格因素，出口数量增幅下降了7.6个百分点。12.2％的出口实际增幅，只有2005年、2006年的一半左右和2007年的60％左右，下滑已经非常明显。出口增幅适度回落，总体符合宏观调控政策的目标取向；但在国内外不确定因素较多的情况下，如果出口回落过头，经济下滑的风险也很大。从调研情况看，在多种因素叠加的影响下，目前很多出口企业已经处于十分困难的境地，一些企业已经从“求发展”转为“求生存”；如果出口增速进一步下滑，不少企业可能倒闭，进而影响就业和社会稳定。

    （三）有的学者在估算我国出口实际增长率时，先剔除美元对人民币贬值的影响，再扣除国内物价上涨水平，这种方法的估算结果可能严重低估出口实际增长。主要原因是，我国物价水平上涨主要是初级产品拉动的，而我国出口商品90％以上是工业制成品。多年来，以人民币计价的出口产品价格基本稳定，甚至呈逐年下降的趋势。今年以来，受原材料、劳动力等生产成本大幅上涨的影响，以人民币计价的工业制成品出口价格也仅上涨2％左右，远远赶不上国内物价8％以上的涨幅。如果在剔除汇率升值后，再扣除国内物价上涨因素，势必严重低估我国出口实际增幅。

    二、“高报出口、低报进口”问题被夸大

    近年来，不少同志认为“高报出口、低报进口”是“热钱”流入的主要渠道，由于“热钱”混进贸易中，可能夸大了出口增速和贸易顺差。一些学者还给出了“虚假顺差”的具体数字，但这些数字基本上都是理论推断和估算。我们经过认真研究和跟踪调查发现，这种现象确实在少数企业存在；但总体看我国海关进出口统计是真实可靠的，与其他相关经济指标和实际经济运行情况也基本一致。

    （一）海关统计的出口增长与工业统计中规模以上工业企业出口交货值的增长速度基本吻合。2005年、2006年、2007年和今年1至5月，我国以美元计价的出口增速分别为28.4％、27.2％、25.7％和22.9％；以当期平均汇率换算为人民币后，出口名义增速分别为27.0％、23.7％、19.8％和12.6％。根据国家统计局的统计，同期规模以上工业企业出口交货值增速分别为26.2％、22.9％、21.5％和17.3％。以人民币计价的全口径出口和规模以上工业企业出口交货值，无论是增长幅度，还是增幅变化趋势，前3年都基本一致；今年以来，全口径出口增速比规模以上工业企业出口交货值增速还低了4.7个百分点。如果规模以上工业企业出口交货值增长是真实的，而出口增速又是向较低的方向偏离，更加说明“高报出口”现象不普遍。

    （二）近几年海关统计的贸易条件指数变化趋势不支持“高报出口、低报进口”的猜测。2005年、2006年、2007年和今年1至5月，我国以美元计价的出口价格指数分别为103.2、102.4、104.9和109.6，进口价格指数分别为103.8、103.4、106.3和118.7，进口价格上涨高于出口价格上涨，贸易条件指数不仅没有提高，反而呈现下降趋势。如果企业普遍“高报出口、低报进口”，贸易条件变化趋势应当正好相反。当然，出现这种情况与我国进出口结构有很大关系，一方面进口较多的初级产品价格上涨幅度较大，另一方面出口较多的工业制品价格涨幅较小。为了剔除这种影响，我们专门对工业制品贸易条件指数进行了分析。2005年、2006年、2007年和今年1至5月，我国工业制品出口价格指数分别为102.4、102.3、105.9和109.1，进口价格指数分别为98.8、99.8、103.6和109.4。工业制品进口和出口价格指数变化趋势一致，且波动幅度不大，没有出现异动，表明“高报出口、低报进口”问题不明显。

    （三）主要港口外贸货物吞吐量与海关统计的进出口贸易量增速基本一致。今年1至5月，海关统计的剔除价格因素的实际进出口增长11.1％，国家统计局统计的主要港口货物吞吐量增长11.5％，两者增长速度十分接近。

    （四）从实际调研情况看，目前海关统计的出口增长速度也比较可信。上海、浙江、广东等省份反映的今年1至5月本地区出口增幅和变化趋势与全国情况基本一致。被调查企业普遍反映，近两年政策调整和其他因素主要影响了企业效益，出口增长速度有所回落，但我国企业竞争力还没有丧失，即使是一些特别困难的企业，为了保住来之不易的市场份额，出口数量也保持了一定的增长。

    （五）在我国现行税收制度下，正常企业“高报出口”得不偿失。目前我国出口退税率普遍低于增值税税率，“高报出口”要承担一定的税收负担。同时，在我国所得税税率比较高的情况下，关联企业通过“高报出口、低报进口”向国内转移利润，也不是理性的选择。这几年反映比较突出的“国货复进口”主要是为了取得出口退税，并再用于加工贸易生产，在虚增出口的同时，也虚增了进口，对顺差影响不大。少数企业通过虚假贸易骗取出口退税和进行资金转移的情况也是存在的，但这是违法行为，对正常企业来说是不可持续的。目前由于海关、税务、工商等部门之间信息交流还存在不及时等问题，“骗子公司”从事违法活动还有漏洞可钻，但不会成为全局性问题。

    三、政策建议

    综合部门、地方和企业的意见，我们提出以下建议：

    （一）冷静观察，保持外贸政策基本稳定。出口增长速度适度下降，是我国内外部经济平衡的需要，符合宏观调控的预期目标，目前大多数企业尚能承受，不要急于改变既定政策方向。同时，由于外部经济环境持续恶化，国内政策叠加效应明显，效果还会进一步显现，也不宜再加大政策力度。企业目前的出口市场份额来之不易，要给企业一个适应期，促进其在调整结构的基础上，把好的形势保持下去，这也是我国经济持续平稳较快发展的要求。

    （二）细化政策，提高政策的科学性和针对性。有的企业反映，进出口调控政策中存在一些不细致、不合理的问题。例如，由于进出口税收政策调整以海关大类编码为准，对同一编码中不同商品没有细分，致使一些属于国家扶持和鼓励出口的高科技和高附加值产品也被大幅度降低了出口退税。又如，毛竹产品尽管是资源性产品，但毛竹是可再生资源，而且必须按时采伐，不加区别地按一般的资源性产品对待，也不合理。企业还普遍表示，对纺织等劳动密集型、非污染性产业在政策上应该区别对待；在实施从紧货币政策中，主要是限制了对中小企业的贷款，没有体现有保有压。

    （三）改善环境，推动东部沿海地区产业向外转移。一些出口企业表示，在劳动力成本不断上升等因素影响下，东部沿海地区产业向外转移的压力越来越大，部分已转向东南亚等地区，希望国家出台支持政策，特别是加快中西部地区承接加工贸易转移基地建设步伐，推动纺织等劳动密集型产业向中西部转移。同时要改善中西部地区的营商环境，西部地区政府不能“招商引资时像请菩萨，企业落户投资后又把企业当财神”。

    （四）加强监管，打击进出口领域的违法活动。当年为应对出口骗退税问题，建立了基础较好、联结税务和海关的出口退税网络，可做到对出口业务单单核对。要抓紧工作，将这一网络与外汇管理部门、结汇银行实现联通。税务、海关、外汇管理等部门要完善监测统计体系，及时发现进出口领域的不正常情况。对查实有“高报出口、低报进口”的企业要依法严厉打击，发现问题后要一查到底。

    2008年7月1日

    （执笔人：肖炎舜 王检贵）

    美国次贷危机对我国外贸出口的影响不可低估

    王检贵

    为深入研究进出口形势，近期我们到广东、江苏等地调研，并认真听取了中国机电商会、纺织商会、轻工商会、纺织工业协会、机械工业协会、商务部贸研院等单位的意见。我们认为，美国次贷危机对我国出口的影响已经显现且将进一步加深，应予以高度重视并抓紧制定相应的工作预案。

    一、我国对美国出口下滑势头迅猛

    今年一季度，对美国累计出口534.5亿美元，同比增长5.4％，比去年同期增幅回落15个百分点，比今年同期全国出口增幅低16个百分点。2007年10月至今年2月，对美出口增速逐月下降，单月出口增幅分别为13.5％、12.3％、6.9％、5.4％、-5.3％。3月份对美国出口增长16％，主要因为去年同期基数过低，可比性不强。

    从前两个月份行业出口数据清晰看出，受美国次贷危机和美元持续贬值的影响，多数输美商品出口数量急速下降，尤其以家电、轻纺、电子和建材类产品降幅最大。家用电器：显像管彩电下降72.7％，洗衣机下降51.9％，空调下降42％，电冰箱下降28.6％。轻纺产品：裤子下降45％，棉衬衫下降42.3％，餐（橱）具下降34.6％，玩具下降21.9％。电子产品：录放像机下降92.3％，计算机下降39.3％，手机下降20.3％，DVD下降18.5％。建筑材料：花岗岩石材下降64％，平板玻璃下降51.2％，铝材下降43.5％，胶合板下降19.6％。

    在出口数量大幅回落的同时，一些商品出口价格也在下滑。比如棉衬衫出口单价下降9.1％，裤子单价下降4.6％，胸衣下降39.3％，箱包下降2.8％，家具下降10.2％，玻璃器皿下降12.8％，鞋下降0.1％，笔记本电脑下降10％，手机下降11.8％。各商会反映，今年企业生产成本普遍上涨20％以上，但是美国客商很难接受提价的要求。为了维持来之不易的国际市场份额，为了不让设备闲置和工人下岗，不少外贸企业实际上在做亏本生意。

    二、美国次贷危机的影响很可能进一步加深

    从最新情况看，次贷危机的影响远没有结束，美国经济基本面正在趋于恶化，对我国经济的影响将进一步显现。

    （一）美国经济濒临衰退。去年四季度美国经济仅增长0.6％，全年增长2.2％，为2002年以来的最低水平。经合组织（OECD）3月23日发布的研究报告，已将美国一季度和二季度经济增长率预期分别下调至0.1％和0。房地产行业是经济滑坡的火车头。美国普查局3月18日公布，2月份新屋开工量环比下降0.6％，为1994年6月以来的新低；营建许可证发放数量环比下降7.8％，为“9·11”以来的最低水平。

    （二）美国就业形势日益恶化。美国劳上部4月4日公布，3月份失业率升至5.1％，新请领失业救济金人数达到40.7万人，创2005年10月以来的新高；非农就业继1-2月减少15.2万人之后，3月份又减少8万人，为过去5年最大降幅。

    （三）美国居民消费信心不足。2007年12月至2008年2月，美国消费品零售额连续三个月零增长或负增长。调查显示，今年以来48％的美国消费者减少了开支。3月份美国消费者信心指数仅为70.5，创15年来的新低。

    （四）美国进口持续疲软。2007年美国进口增长5.4％，是2002年以来的最低值。今年1月份，美国进口增长11.7％，剔除石油涨价因素，仅增长2.3％。其中，办公设备进口下降39％，纺织服装进口下降5.5％。

    （五）美国内贸易保护主义抬头。次贷危机发生后，美国贸易保护主义迅速升温。今年一季度，共对我发起反倾销和反补贴调查5起，涉案金额2.6亿美元，案件数量和金额分别是去年同期的5倍和18倍。另外，还对我发起337知识产权调查5起，与去年持平。美国纺织联合会正在大肆搜集我纺织业政府补贴的证据，很可能在今年纺织品协议到期后利用反倾销、反补贴等手段限制我重点敏感产品出口。

    （六）美国次贷危机波及欧元区和日本经济。欧盟委员会最新预测，今年欧元区经济增长率将由2007年的2.6％放缓至1.8％；2月份，欧元区商品零售额环比下降0.5％，同比下降0.2％。日本经济今年以来已出现停滞现象。

    目前，对美国出口占我国全部出口的25％左右，对美日欧出口占全部出口的近60％（均包含自香港转口）。相关分析表明，美国GDP增长率每下降1个百分点，我国出口增长率将下降5-6个百分点。如果今年美国经济增幅降为0，我国出口增幅将下降10个百分点以上。如果美日欧经济同时陷入低迷，我国出口持续快速增长的势头很可能逆转。

    三、高度重视美国次贷危机对我国外贸发展的影响

    上世纪90年代以来，我国对外贸易曾出现两次大幅滑坡，对国民经济和社会发展造成了很大冲击。这两次滑坡都与世界经济衰退密切相关，一次是受亚洲金融危机影响，1998年我国出口下降0.4％；一次是受2001年世界经济衰退影响，我国出口增幅由2000年的31.5％降至7.5％。如果美国次贷危机引发世界经济萧条，对我国外贸发展的影响可能比前两次更大。这是因为：

    （一）“外患”与“内忧”碰头给企业压力更大。亚洲金融危机和2001年世界经济滑坡时，我国政府采取了一系列鼓励出口的政策措施，外贸企业面临的内部环境较好。而眼下企业除了应对日趋严峻的外部市场环境外，还要面临劳动力成本上升、原材料涨价、出口退税下调、信贷政策收缩、环保执法强化等多重的压力，处境更为艰难。

    （二）汇率形成机制已经发生了根本性变化。前两次世界经济动荡时，人民币兑美元汇率基本是固定不变的。美国经济增长放缓引发美元贬值，等于人民币也跟着贬值，对出口影响较小。而这次美国经济下滑，人民币不仅不跟着美元贬值，反而呈现加速升值的态势。商会反映，由于难以预期人民币升值速度，企业基本不敢接美国客商的大单和长单，开拓美国市场的积极性受到严重挫伤。

    （三）我国产品在美国市场中的地位比过去更加突出。据相关进出口商会统计，目前，我国不少日用消费品在美国进口市场中的份额都超过30％。其中，玩具占87.2％，饮水机占84.7％，DVD占77.5％，计算机占74.6％，鞋占72.8％，灯具占68.4％，空调占62.7％，彩电占62.1％，电话机占61％，笔记本电脑占56.4％，手机占54.5％，数码相机占46.7％，纺织服装占35％。一旦美国消费和进口大幅萎缩，受冲击最大的无疑是中国产品。

    四、努力减少美国次贷危机对我国出口的影响

    近几年，我国外贸发展的一条重要经验，就是坚持扩大出口规模和优化出口结构两手抓，以发展的办法解决长期积累的结构问题。如果对美出口下降幅度过快过猛，势必对我国经济增长、产业发展和扩大就业构成严峻挑战。面对外部环境日益增多的不可控因素，我们应有可控的应对办法。宁可把困难估计得更充分些，把应对工作准备得更充足些。

    （一）当务之急是抓紧制定应对国际市场突变的预案。建议由商务部牵头，发改委、财政部、人民银行、工业部等部门参加，密切跟踪世界经济和国际市场形势的新变化，充分评估美欧日市场变化对我国经济和出口的影响，尽快制定相应的工作预案。这样，可确保在外部环境突变时，及时出台相关政策，避免陷入1998年和2001年出口大幅滑坡后的被动局面。

    （二）保持外贸政策基本稳定。除了继续严格控制“两高一资”产品和粮食出口外，建议不再大范围下调出口退税率，对第二批加工贸易限制类商品目录，可暂缓出台。同时，要根据国际经济形势的变化，及时把握进出口调控的重点、方向和力度。应稳步推进加工贸易转型升级，在支持中西部地区承接沿海地区加工贸易转移的同时，建议国家对沿海地区产业升级提供更多支持，可考虑扩大沿海地区生产型服务业对外开放步伐，促进金融、物流、仓储、会展、工程设计、会计等服务业发展。

    （三）继续优化出口结构。进一步推进科技兴贸创新基地建设，扩大高新技术产品出口。抓紧制定品牌发展规划，整合扶持政策，用好品牌发展资金。建议从信贷、税收等方面加强对自主品牌、自主知识产权产品出口支持，可考虑对自主品牌和自主研发设计产品出口恢复执行17％的退税率。

    （四）适当控制人民币汇率升值节奏和幅度。我国出口基本以美元计价，金融避险渠道匮乏，汇率升值对外贸企业影响太大。为此，人民币汇率形成机制应坚持主动性、渐进性、可控性原则，近期应适当放慢人民币对美元升值速度。同时，可考虑通过战略经济对话等机制，要求美国保持美元币值基本稳定。

    （五）加快拓展国内消费市场。近期，商务部、财政部正开展“家电下乡”试点，比照出口退税政策，对农民购买彩电、冰箱、手机等家电、电子产品给予补贴，已初见成效。建议在总结经验的基础上，进一步扩大试点地区和产品范围，尽可能将易受美国次贷危机冲击且农村市场潜力巨大的产品纳入，逐步改变对美国市场依赖度过高的局面。

    2008年4月17日

    从广交会看我国外贸进出口变化及对策

    陈文玲

    广交会是中国对外贸易出口的“晴雨表”和“风向标”，反映着中国经济的未来走势。今年召开的第104届广交会，首次迁进总面积34万平方米琵琶洲新馆内，从以往12天分2期改为15天分3期举行，累计展览面积超过111万平方米，成为全世界规模最大的交易会。

    本届广交会正值世界金融海啸，对我国外贸进出口的影响开始显现。

    一是境外采购商人数明显减少。以往每届广交会2期境外客商都在20万人次以上，本届广交会3期总共才有174562位采购商，比上届下降9.08％。二是成交总量明显减少。今年广交会出口成交额315.5亿美元，比上届下降了17.5％。三是主打商品机电产品、玩具、礼品和纺织品类成交量明显减少。机电产品成交量比上一届下降17％，玩具、礼品、纺织品等商品也首当其冲，纺织类商品成交量只相当上届交易会的2/3。交易会举办期间，东莞一家大型港资企业合俊玩具厂倒闭，7000多工人失业，成为会上众多玩具企业热议的话题。四是美洲和亚洲的采购商明显减少。与上届对比，美洲到会的采购商减少了14.4％，亚洲减少了8％。五是出口订单特别是大订单明显减少。由于对未来预期不明朗，很多境内企业不敢接大单、长单，参会90％以上企业出口订单减少10％以上，美欧参会企业观望情绪浓重，客商下单十分谨慎，大订单大幅度减少。从交易会情况看，目前“中国制造”正面临着来自国际金融危机和国内成本、市场及汇率等诸多因素的挑战。不少参展企业非常忧虑，感到世界经济下行正在把我国出口企业带向一个“寒冬”。海关总署此前公布的数据也显示，今年前三季度中国外贸出口10740亿美元，同比增长22.3％，增速比去年同期减缓4.8个百分点；前三季度累计贸易顺差1809亿美元，比去年同期下降2.6％。

    与此同时，广交会也反映出一些令人欣慰的变化。一是政府积极调整对外贸易政策，振作了出口企业的信心。在广交会举办期间，财政部和国家税务总局联合宣布，将从2008年11月1日起调高纺织品、玩具等部分商品出口退税率，使广交会众参展商信心为之一振。企业普遍认为，这是国家在国际国内宏观环境趋紧的形势下释放的一个重要信号，对增强企业信心至为重要。二是企业迎难而上，想尽一切办法抵御“寒冬”。一些企业大胆接大单、接长单，为了规避风险，他们征得客户同意，采取长期定单分段实施，分段支付货款，分段交付产品的办法，不仅赢得了客户，而且降低了风险。三是民营企业适应性较强，成交比较活跃。尽管民营企业成交量低于上届，但已经占广交会总成交量的58.8％。四是企业正在加快转型升级，从“中国制造”逐步迈向“中国创造”。广交会上传统的、面孔老旧的“大路货”成交困难，但技术含量高、设计水平高、款式新颖的产品实现大幅度增长。广交会2万多家参展企业中，有1745家具有知识产权、注重创新的企业进入品牌展区，成为广交会上的“明星”。深圳华为公司的9万名员工中超过4万人从事研究开发，其涵盖移动、核心网、网络、电信增值业务的产品解决方案，已应用于全球100多个国家及35个全球前50强的运营商，今年加上广交会成交部分，全球销售总额将达到260亿美元。

    我国已采取果断措施扩大内需，以应对国际金融危机，在扩大内需不可能即刻奏效、也不可能全部替代外需的情况下，不能忽视继续利用国际市场来保经济增长。广交会反映出的情况值得高度重视，一方面要引导和鼓励企业应对挑战，继续加快转型升级，练好内功，抵御国际市场风险；另一方面，在国际环境发生重大变化、特别是美国金融危机影响还难以见底的情况下，政府应加大、加快调整相关贸易政策，支持和帮助企业迎战难关，适应国际市场的变化。建议：

    第一，大幅度提高部分商品的出口退税率。出口退税是国际上通行的做法，出口退税政策的调整，主要反映了政府在进出口贸易方面的战略意图。在出口增长过快时，调低出口退税率是必要的，在出口遇到空前困难时，调高出口退税率也是必要的。国际金融危机使一些国家经济萧条，人们的购买力水平下降，对我国具有优势的传统产业纺织、服装、鞋帽、箱包、玩具、礼品等行业的产品需求，不仅不会下降，反而会大幅上升，这正好给了中国出口企业难得的机遇。前一段时间这几个行业的企业倒闭数量最多，广交会上仅广东省比上届减少的企业就高达6800家。这不仅给就业造成困难，也使我们的优势难以适时发挥。建议采取果断政策措施，把这几个行业出口退税率调整到最初水平，帮助企业尽快恢复元气，鼓励企业抢抓机遇继续保持和扩大出口。

    第二，加大对出口企业的金融支持力度。今年上半年，占全球缝纫机40％以上份额的台州飞跃集团几近破产，如果不是地方政府出手救助，这个企业早已烟消云散。前一阶段广西的“糖王”跳楼、东莞的“世界玩具大王”破产、数万家中小企业倒闭，大都与资金链条断裂有关。目前虽然货币政策已经松动，但银行惜贷问题还很突出，企业仍面临着“资本困境”。建议在保经济增长的宏观政策调整中，更加重视货币政策的调整和实行，从各方面给予出口企业金融支持，包括贷款、融资和投资等各种便利或优惠，防止企业资金链条断裂。应加大政策性出口信贷和信用保险的力度，帮助出口企业缓解外汇风险和融资困难。

    第三，对我国进出口主要省份采取特殊政策支持和帮助。这次广交会成交额列前五位的仍然是广东、浙江、江苏、山东和上海，这几个省市是我国进出口的主要基地。今年以来，这几个地区的进出口增长速度放缓，对全国贸易形势的逆转起了决定性作用，特别是占全国贸易总额近1/3的广东，其贸易增长速度降到近年来最低水平，不仅低于东南沿海地区，也低于全国平均水平。建议对我国进出口贸易主要省份，实行更为特殊的政策和措施，保住这些省市的贸易增长，就能基本保住全国的贸易增长。如取消对加工贸易的限制，立即调整产业指导目录，对不污染环境、不大量消耗资源的劳动力密集型产业和具有优势的传统产业，从限制类转为鼓励类；如在广东实行更为开放的政策，推进粤港澳紧密合作，共同推进企业转型升级等。

    第四，进一步提升企业信心和勇气。如何在危机中生存下来，是对企业实力和智慧的考验，也是对各级政府和有关职能部门驾驭开放型经济能力的考验。不能轻易放弃我国来之不易的国际市场份额，政府要与企业同呼吸、共命运，企业兴则经济兴，企业衰则经济衰，在企业遇到困难的时候，政府的态度和政策比任何时候都更为重要。必须重视外贸进出口在保经济增长中的地位和作用，深入调查研究企业在对外贸易中遇到的新情况、新问题，帮助中国企业尤其是出口企业尽快摆脱困境，帮助企业解决困难、扫清障碍，增强企业的勇气和信心。“中国制造”的未来前景仍然被看好，在严峻的环境考验下，只要企业不在寒冬被冻死，就有希望获得新生和发展，一批中国企业就有希望成长为世界级的行业巨头。转危为机，中国就不可战胜。

    2008年11月11日

    外贸企业订单急剧下降保持出口稳定增长急需组合拳[15]

    王检贵

    为了调查金融危机对我国外贸出口的影响，近期我们走访了机电商会、轻工商会、纺织商会、钢铁工业协会、轻工业联合会、中国信保公司等单位，并向中集集团、深圳华丝、东莞华坚鞋业、江苏晨风服装、顺德旭辉家具等30多家企业发放问卷，还在北京和浙江慈溪市分别召开大型机电企业和小型家电企业座谈会。现将调研情况报告如下：

    今年10月份以来，受国际金融危机的影响，我国外贸企业订单急剧萎缩。目前这种趋势正由美国市场向欧盟和巴西、印度、墨西哥、俄罗斯等新兴市场全面扩散，由轻工、纺织等劳动密集型产业向钢铁、造船、汽车、电子信息等资本和技术密集型产业全面扩散，由竞争力弱的加工贸易企业向竞争力强的龙头企业全面扩散，由低附加值产品向高附加值产品全面扩散。10-11月，我国造船业订单同比下降95％；截至12月5日之前的三个月内，中集集团干货集装箱没有订单；明年上半年钢铁企业订单普遍下降50％左右；广东美的集团、东莞华坚鞋业、宁波卓力电器等行业旗舰企业明年一季度订单下降30％左右；纺织商会反映，过去一直被企业视为“香饽饽”的输美纺织配额产品，参与最近一期招标的企业下降75％。业内人士普遍认为，我国出口订单萎缩速度之快、幅度之大、行业之广，为改革开放30年来所罕见。

    企业订单下降的直接原因，是主要出口市场消费低迷。在美国，消费形势从10月下旬开始迅速恶化，除沃尔玛以外的大型零售企业普遍经营困难。11月前两周，美国服装销售同比下降19％，鞋类下降10％，电子产品和家用电器下降22.1％，珠宝等奢侈品下降21.1％。在日本，10月家庭支出总额同比下降3.6％，大型零售商销售额下降4.3％，为连续第7个月下降。在英国，第二、第三季度消费环比分别下降0.1％和0.2％，为1992年以来首度出现连续两季下降。在法国，10月消费支出环比下降0.4％，汽车、服装、皮鞋下降幅度较大。

    企业订单急剧萎缩更重要的原因是外商观望情绪浓厚。一是对市场行情看不准。多数外商选择先消化库存，只对市场断货品种临时下一些短单，大批量订单要视圣诞节销售情况再定。二是对汇率走势看不清。8月份以来，欧元、韩元、巴西雷亚尔、墨西哥比索、乌克兰里夫纳等多国货币兑美元贬值幅度高达25％—50％，使进口商购买力大幅下降，且在手订单损失惨重，严重打击了进口商信心。如8月份欧盟客商打算花2万欧元从宁波海歌电器公司订一个集装箱的电熨斗，到10月底实际提货时要支付2.6万欧元。三是期望我企业大幅降价。外商认为近期原材料价格暴跌和我国出口退税政策调整，导致我国产品成本下降较多，且仍有下降空间，希望我企业大幅让利。

    订单萎缩的第三个重要原因是我国出口企业外贸资金风险陡升，企业不敢轻易接单。受金融危机影响，不少海外买家经营困难或濒临倒闭，对我出口赊销货款拖欠和赖账事件日益增多，一些境外金融机构倒闭或信用等级下降，也使原来认为风险极低的信用证业务不再安全。1-11月，中国信保公司短期出口信用险报损金额增长147％，其中美国市场增长156％，欧洲市场增长184％。对多数出口企业而言，只要一批货款收不回，就可能是灭顶之灾。为了规避资金风险，出口企业普遍采取降低赊销比重、拒绝接受境外中小银行的信用证、尽量少接大单和长单等应对措施，势必造成部分订单流失。

    从中长期，我国出口产品竞争力依然明显，国际市场份额不可能轻易丧失；但从短期看，企业出口订单锐减将对明年对外贸易发展带来严峻考验，对此应予以高度重视。11月份我国出口下降2.1％，进口下降17.8％，表明金融危机对我出口的影响已加速显现。由于出口企业接单到实际出货一般有3-6个月时差，四季度订单急剧萎缩的影响并没有充分暴露，预计明年一季度多数产品的出口将大幅下降。

    综观世界各国发展史，任何主要依靠内需拉动经济增长的国家和地区，不可能持续实现8％以上的经济增长。无论是德国、日本还是亚洲“四小龙”，无一不是通过“顺差经济”实现赶超战略，在最大限度降低失业率的同时大幅提高劳动生产率。在我国现阶段，外贸出口对经济发展依然发挥着难以替代的作用，这已在亚洲金融危机期间得到充分验证。如果从总需求结构分析，2007年净出口对GDP增速的拉动仅为2.6个百分点，今年则更低。但这种测算方法没有考虑出口变化对消费和投资的影响，从而严重低估了出口的作用。虽然我们出台了强有力的扩大内需政策措施，但由于我国经济的出口依存度高达35％，多数轻工、家电、电子信息产品出口依存度超过60％，出口急剧萎缩不可能完全靠内需来弥补。以鞋为例，我国年产鞋100多亿双，即使人均消费达到美国的水平，每年仍有60亿双需要国际市场消化。

    还应看到，我国许多企业外向型程度高，加工贸易企业产品基本上全部出口，过去有订单时还可以亏损经营，如今订单匮乏则不可避免要出现停产、倒闭和裁员。目前中集集团两万名职工被迫集体“休假”；温州正泰集团、得力西等低压电器龙头企业每周仅上班三天；全国最大加工贸易企业富士康集团已宣布裁员3万人；华坚鞋业集团虽未强制裁员，但员工总数已由2.7万下降到1.8万；更多企业则面临不裁员付不起工资、裁员又付不起补偿金的窘境，只能期待民工春节返乡后再也别回来。

    面对外贸形势的重大转折，各地方各部门应尽快统一思想，提高认识，把保持出口稳定增长与扩大内需放在同等重要的位置，加快出台更直接、更有力、更有针对性的政策措施，充分调动各级政府、行业协（商）会、广大企业和职工的积极性，把金融危机对我国外贸和经济社会发展的冲击降到最低程度。主要建议是：

    第一，迅速扩大出口信用保险覆盖面。这是企业的热切期盼，也是世界各国应对国际信用风险的通行做法。目前，世界各国出口信用险对出口总额的平均覆盖率为14％左右，日本、韩国等国则超过20％。近日，香港特区政府把出口信用风险基金由100亿港元提高到250亿港元。我国出口信用险规模过小，保费偏高，难以满足企业急剧增长的投保需求。截至2007年末，中信保公司各类保险业务准备金仅为73亿元，出口信用险对出口总额的覆盖率仅为3.1％。建议中央财政尽快充实信保公司资本金，降低保险费率，提高国别限额。同时，针对中小企业投保难的问题，可借鉴日本、韩国经验，由进出口商会组织，对本行业内企业实行强制性统保，由地方政府给予一定补贴，降低保费，锁定出口信用风险。

    第二，进一步完善出口退税政策。机电企业反映，目前纺织品退税率已调到14％，而许多机电产品退税率才9％，不符合国家鼓励高附加值产品出口的方针。同时，分阶段提高出口退税率，给外商压价提供了方便，强化了其观望心理。建议将机电产品出口退税率一次性恢复到2007年7月1日之前的水平。企业还建议，鉴于当前能源供求形势逆转，对符合国家环保要求的钢铁、水泥、电解铝、化肥等高耗能产品，应暂停征收出口关税，同时提高部分高附加值品种的出口退税率。

    第三，加大对出口的信贷支持。企业建议，比照国家对船舶行业出口卖方信贷的优惠政策，鼓励飞机、汽车、电力设备等成套设备出口。同时，整合援外优惠贷款和优惠出口买方信贷，适度扩大贷款规模，放宽信贷条件，由借款国自主选择提供主权担保或投保出口信用险。银行人士指出，保理业务是各国化解贸易资金风险、解决中小企业融资难题的重要手段。应借鉴国际经验，放开保理业务经营权，允许银行建立附属保理公司，使更多出口企业将应收账款转让给银行，由银行利用自身资信调查优势监督进口商的信用风险。

    第四，放宽外汇管制。企业强烈反映，面对日益严重的国际信用风险，企业必然要求外商提高预付款比例。而今年7月外汇局等部门为防止“热钱”流入而制定的出口收结汇联网核查办法，限制企业增加预付款，严重制约了企业的正常出口。鉴于近期人民币升值预期弱化，资本跨境流动方向发生显著变化，通过贸易项下流入的“热钱”明显减少，建议暂停出口收结汇联网核查，取消或放松对出口预收货款的审批管制，提高预付款可结汇比例，减少企业资金占压。

    第五，妥善处理劳资关系。企业认为，在经济困难时期，既要引导企业少裁员，同时也要引导职工与企业同舟共济、共渡难关，以理性合法方式表达利益诉求。按照《劳动合同法》规定，企业须为职工缴纳社会保障资金占工资总额的33.3％（其中养老险占20％，医疗险占10％，失业险占1.5％，工伤险占1％，生育险占0.8％），职工缴纳部分占工资的10.5％，由于农民工都不愿意参加保险，其费用由企业补交，等于企业人工成本一年之内上升43.8％；此外，如果企业辞退一个员工，要按每年工龄补偿一个月工资。企业强烈反映，这两个规定明显不符合实际。建议在贯彻落实《劳动合同法》时，应重点督促企业执行最低工资标准、及时足额发放工资和改善工作环境，而不能对农民工社会保障、辞退工人补偿金和双倍加班工资等方面提不切实际的要求。

    2008年12月5日

    我国外贸企业坏账激增健全出口信用风险保障刻不容缓

    王检贵

    受金融危机影响，全球性信用危机呈加速发展之势，我国外贸资金安全面临严峻考验。今年前三季度，中国出口信用保险公司（以下简称中信保）共受理报损案件1411宗，同比增长23％；报损金额3.7亿美元，增长127％；其中，美国市场报损额猛增206％，欧洲市场增长149％；短期出口信用险业务的出险率同比增长72％，其中对美国业务增长1.7倍。随着金融危机继续发展，明年我国出口企业应收账款风险将全面显现，企业扩大出口的积极性将受到严重挫伤，建议尽快健全出口信用风险防范机制，确保我国对外贸易安全。

    一、近期出口企业坏账陡升的主要原因

    （一）海外买家财务状况不佳或濒临倒闭，拖欠和赖账日益增多。国际信用保险机构科法斯近日公布，受世界经济低迷和企业破产增多影响，2008年1-9月全球企业欠款指数增长36％，并预测此轮全球信用危机将持续18-24个月。据业内人士估算，我国当前出口总额中，仅有30％

    左右采用信用证方式结算，近70％是赊销，由此形成超过4万亿元的应收货款，在国际信用危机下，这些应收账款的风险大幅上升。相关进出口商会反映，今年年初北美地区拖欠货款和赖账事件时有发生，当时还主要集中在房地产相关行业。下半年以来，美国大型零售企业普遍经营困难，致使中国服装、玩具、家具出口企业应收货款逾期率明显增加。广东丝绸集团出口美国10万条裤子，货到美国后进口商提出分三次付款且要降价10％。近期，通用、福特和克莱斯勒三大汽车巨头都曝巨额亏损，国内大量零部件供应企业资金安全也面临威胁。

    （二）国际金融机构陷入困境，信用证风险也大增。截至10月底，美国共有16家银行破产，欧洲金融业巨头富通集团被并购，英国北岩银行被国有化，英国苏格兰银行和瑞士信贷等金融机构接受政府注资，印度最大私人银行ICICI Bank发生挤提。在国外商业银行不时陷入困境的情况下，原来认为收汇风险极低的信用证业务，也暴露出巨大风险。随着金融危机进一步发展，不排除更多商业银行信用等级急剧下降，甚至走向破产，为我国出口企业收汇蒙上一层阴影。

    （三）新兴市场汇率剧烈波动，国际信用危机加速蔓延。近几个月来，受金融危机冲击，南美、俄罗斯、南非和中东欧等新兴市场本币大幅贬值。8月份以来，巴西雷亚尔兑美元贬值约50％，墨西哥比索贬值约40％，乌克兰里夫纳贬值约35％，韩元贬值约30％。货币贬值大幅降低了国外采购商的购买能力，进口商持币观望情绪严重，违约率大幅增加，我出口企业货款遭大量拖欠。中信保反映，10月份我企业对巴西出口的到期应收账款几乎全被拖欠。

    （四）大宗商品国际市场价格暴涨暴跌，买方违约急剧升高。在全球金融危机的阴影下，近3个月来国际市场钢材、铝材、铜材等大宗商品价格由历史高峰急速暴跌，导致买方收货付款意愿降至冰点。在合同执行过程中，越来越多客户为了避免更大损失而弃单或放弃定金，我相关产品出口企业蒙受很大损失。中信保反映，9月份以来已接到9起钢材、铝材等大宗货物出口产品的可损报告，称相关开证行和买方拒绝承兑、拒收和拖欠，平均个案报损金额280万美元。

    二、我国出口信用风险保障水平难以抵御国际信用危机

    相关进出口商会反映，面对金融危机引发的巨大市场风险，部分出口企业已经采取了一些风险防范措施，主要包括：对新客户由赊销改为先付款后发货；对老客户适当提高定金或预付款比例；拒绝接受境外中小银行的信用证；尽量少接大单、长单和高风险地区的订单；合同中附加某些风险保障条款。但是，这些举措远不足以抵御巨大的国际信用风险，构建既能保障外贸资金安全、又能保住市场份额的出口信用风险防范机制迫在眉睫。

    从国际经验看，各国普遍将官方支持的出口信用保险作为防范企业收汇风险的一种制度性安排。在国际信用危机中，这种政策性出口信用险的地位和作用更加突出。我国自1988年试办出口信用险以来特别是近年来，出口信用保险业务取得了长足进展；但由于起步较晚、实力不足、体制机制不健全等多种原因，出口信用险的功能远未得到充分发挥，经营机构有限的承保能力与外贸企业急剧增长的投保需求之间的矛盾日益突出。

    （一）经营机构承保能力弱。2001年中信保成立时，国家财政拨付了40亿元的资本金。2007年末，中信保各类保险业务准备金仅为73亿元，资产总量131亿元。这与世界第三贸易大国的地位很不相称。2007年我国出口信用险对出口总额的覆盖率仅为3.1％，明显低于14％左右的国际平均水平，更低于日本、韩国20％左有的水平。

    （二）收费标准偏高且费率厘定机制不灵活。我国出口信用险的基准费率由财政部牵头核定，报国务院批准。目前短期信用险的平均费率为0.6％左右，明显高于主要国际信用机构0.2％—0.4％的水平，比日本信用机构的费率水平高出近10倍。高额保费超出了多数中小企业的承受能力，降低了它们的投保意愿。

    （三）市场竞争水平低。迄今我国出口信用险市场由中信保独家经营，商业性保险业务和政策性保险业务没有分开。近年来，国内外商业保险机构都有意从事此项业务，一些外资金融机构已开始向我国出口信用险市场渗透，但相关部门对此缺乏共识。商务部等部门主张逐步扩大市场对内对外开放，财政部等部门对市场开放持谨慎的态度。

    （四）风险补偿机制不健全。国家规定中信保按商业化运作，独立核算，保本经营，又缺乏必要的风险补偿机制，这势必造成政策性目标和经营性目标常常发生冲突。随着国际信用危机蔓延，外贸企业强烈要求降低保费，扩大保险覆盖面；而中信保为了控制自身财务风险，逐步收紧承保条件，对新限额的审批采取更加审慎的原则，并准备提高保费。10月份，中信保已紧急叫停对巴西的承保；缩减了对乌克兰、越南、印尼、南非等国的承保规模；并准备调高出口美欧服装、玩具、家具等产品的费率。

    三、应抓紧健全我国出口信用风险保障

    我国《对外贸易法》规定，国家通过进出口信贷、出口信用保险、出口退税等方式，促进对外贸易发展。目前，制约我国出口发展的主要矛盾不是产品竞争力不足，而是国际市场需求萎缩和企业信心普遍不足，相比而言，出口信用保险比出口退税的支持更加直接有效。应该加快完善出口信用风险控制机制，提高出口信用风险保障水平，营造安全、可靠的对外贸易环境。我们建议：

    （一）迅速扩大出口信用保险的覆盖面。一种办法是，通过实际注资或财政承诺等方式，适度充实中信保的资本金，及时调整国家风险分类，提高国别限额。第二种办法是，建立“出口信用保险特别基金”，允许中信保利用该基金的倍数放大效应，扩大出口信用险覆盖面。第三种办法是，适当降低保险费率，基础费率标准仍由政府制定，作为官方统一的费率，由不可控制风险造成的亏损，国家财政给予兜底。

    （二）积极稳妥地推动出口信用保险体制改革。这是治本之策，也是大势所趋。第一步，可依据出口信用险的风险特征，划分为政策性险种和商业性险种，分设政策性账户和商业性账户。允许对商业保险账户实行自负盈亏，以此调动其承保业务的积极性，促进改善服务和提高效率；对政策性业务，要建立健全部际协调机制，提高审批效率。第二步，允许社会资本入股出口信用保险公司，有效克服现行体制下中信保资本金严重不足的瓶颈，减轻国家财政压力。第三步，政策性险种继续由中信保独家经营，商业性险种在条件成熟时向国内商业保险公司、外资信用保险公司开放，通过适度竞争降低保费，改进服务，扩大保险覆盖面。

    （三）加快出口信用保险产品创新。我国保险业创新不足，是保费偏高和保险覆盖率低的重要原因。去年中信保与浙江义乌市政府合作，推出专门针对小商品城的“集体统保”承保模式，既大大降低了平均费率，又为保险机构分散了风险，有效解决单个中小企业投保难的问题，深受企业欢迎。近来，厦门市等地方政府已考虑借鉴这种办法，为当地国有企业统一投保。业内专家还建议，目前可借鉴日本、韩国经验，由行业协会和进出口商会组织，对行业内出口企业实行强制性统保，政府给予一定的资信调查补贴，降低保费，锁定出口信用风险。

    （四）大力拓展保理业务。保理简单说是出口企业将应收账款转让给保理商，由保理商监督进口商的信用风险。目前保理已发展为一项集资金融通、商业资信调查、应收货款管理、信用风险控制与坏账担保于一体的新兴综合性金融服务，成为各国化解贸易资金风险、解决中小企业融资难题的重要手段。国外保理业由专业保理机构经营，经营和监管模式比较完善。国内银行则把保理看成单纯的结算产品，没有一家银行成立专门保理公司或独立的保理部门，各银行套用信贷规定来经营保理业务，造成保理的授信政策和客户目标都出现严重错位，极大地束缚了保理业发展。在新的形势下，应加快完善保理业监管法规和政策，放开保理业务的经营权，促进保理经营主体多元化，允许银行建立附属保理公司和成立专业部门，赋予其相对独立的营销权和授信审批权。

    （五）加强对出口企业的风险控制指导和服务。应整合中信保、中国银行等金融机构的资信调查和专业评估资源，完善全球企业信用信息和国家风险信息，为外贸企业提供专业化的信息服务。加强对企业的信用风险培训，引导企业关注外国客户的经营状况、资金状况、信用状况，增强企业风险控制能力和海外债务追偿能力。

    2008年11月13日

    沿海地区中小企业倒闭情况调查及建议

    王检贵

    为了摸清备受社会关注的企业“倒闭潮”问题，今年以来我们三赴广东调研，多次走访相关部门、行业协会和进出口商会，并注意跟踪调查几家有代表性的企业。总的看法是：受经营成本骤升以及政策、市场环境变化的影响，今年多数劳动密集型企业利润空间被深度挤压，不少企业处于微利和亏损边缘，中小企业停产、倒闭增多；从深层次看，这种压力是产业升级中的不适和阵痛，不是产业衰退的先兆；目前应兼顾行业稳定发展和结构调整升级，在帮助中小企业保就业、保民生的同时，着力推动优势企业提水平、上档次。

    一、目前企业倒闭和外迁依然是局部现象

    （一）企业关闭速度仍落后于诞生速度。1979-2007年，广东省平均每年成立外资企业4917家，关闭企业2531家；其中2005-2007年间，平均每年成立8780家，关闭4118家。今年上半年，东莞注销（含吊销，下同）外资企业111家，新成立542家；注销私营企业1216家，新成立7486家；注销个体工商户19106家，新成立30305家。同期，深圳注销外资企业1989家，新成立2529家；注销私营企业14505家，新成立14466家；注销集体企业364家，新成立519家。

    （二）倒闭企业主要集中在劳动密集型传统制造业。今年1-5月，中山市新增4401家企业，大部分来自服务业和高新技术产业，而注销的1500多家企业，大部分是服装、玩具、制鞋、灯饰、五金、家具等传统劳动密集型企业。这些传统产业的共同特点是：市场准入门槛低、中小企业扎堆和产能严重过剩，企业往往通过相互压价、默默承受亏损风险来抢夺市场。当成本大幅提升、政策和市场环境变化时，那些规模小、利润低、资金不足的企业自然难以支撑。

    （三）关闭歇业的主要是中小企业。1-5月，深圳有出口实绩的中小企业共13216家，比去年减少4631家，下降25.9％。据温州市经贸委对全市26个工业重镇23470家中小企业调查，目前处于停工、半停工企业1486家，占6.3％。调查中发现，小型企业生存方式较多，市场环境不好时，纷纷停止接单，转而为大中型企业做配套，我们跟踪调查的泉州志鹰家具公司上半年已收购4家小企业。最艰难的往往是中型企业，它们员工数量多、设备投入大，停产后企业运转费用高，又害怕失去客户，即使亏本也要咬牙坚持。

    （四）外向型企业面临的困难更为突出。与内销企业比，出口企业不仅要克服劳动力、原材料、利率、环保等各项成本普遍上涨的压力，而且要应对人民币升值、外部需求减弱以及出口退税和加工贸易政策调整的难题。上半年，安踏鞋业集团内销利润率高达16％，而出口利润率仅为5％左右。东莞诚达鞋业（台资）产品全部出口，2007年亏损约1.5亿新台币，预计2008年亏损额相当。东莞沛恩旅行箱公司平均每月出口约100万只箱包，每月亏损130万元左右。

    （五）企业“外迁”多是主动“走出去”，并不是被动“逃出去”。佛山美的集团2006年将部分生产转移至越南等地，除了降低生产成本的考虑外，更多地是为了利用东盟关税区的税收优惠政策，以自主品牌开拓东南亚市场。万邦、丰泰等国内鞋企把生产基地迁往印度，主要目的是为了规避2006年起欧盟对中国和越南皮鞋征收的高额反倾销税。纺织商会反映，随着中欧、中美纺织品配额协议到期，前两年为规避配额限制而外流东南亚的服装订单又开始回流。

    二、部分中小企业倒闭短期内不会威胁产业安全

    主要理由是：

    （一）中国劳动密集型产业综合竞争优势依然明显。据轻工商会调查，2007年中国销往美国的成品鞋平均价格仅为6.6美元/双，不及意大利输美鞋价（49美元/双）的1/7，甚至明显低于越南鞋价（10.6美元/双）、印尼鞋价（11美元/双）、泰国鞋价（12.4美元/双）和巴西鞋价（14.6美元/双）。据亚洲鞋业协会最新调查，目前印度、越南、印尼、孟加拉国、柬埔寨等国的劳动力成本已低于我国，水、电、土地、物流、环保、越洋电话等费用与我国相当，但在产业配套水平、劳动者工作效率、国内市场容量等方面与我有较大差距（见附表）。我们跟踪调查的华坚集团2004年在越南建两条生产线，平均工资仅为中国的3/5，但所需原材料和配件都得从东莞采购。此外，印度、孟加拉国、印尼工人宗教徒多，经常要请假做礼拜；越南工人不愿加班，且时常罢工，2006年越南罢工事件150余起，2007年高达541起。

    （二）丰厚利润促使国外进口商分担我企业部分成本。这两年我国出口产品价格持续上涨，但进口商的利润空间依然很大。我们跟踪调查的江苏晨风集团为日本品牌Uniqlo加工男衬衫，2006年平均出口价为7美元/件，2007年为7.4美元/件，今年提升至8.1美元/件，而日本市场的零售价一直是2990日元（约30美元）；华坚集团销往欧盟的中档女鞋约10欧元/双，到欧盟市场的零售价可达50欧元/双；巨汉灯饰公司（美资）以15美元卖给进口商的灯具，美国市场零售额为60美元。就算我国产品再提价20％，进口商的利润空间也仅缩小7％左右。有如此丰厚的利润，进口商不会轻易放弃与中国长期形成的低风险、高回报的供货关系。

    （三）中国强大的产能和市场份额短期内难以被取代。以鞋为例，2007年中国生产各种成品鞋超过100亿双，占全球产量的2/3；紧随其后的印度、巴西、越南、意大利分别为20亿双、7亿双、6亿双和2亿双。去年中国出口鞋82亿双，占全球市场份额的73％，其中美国市场占72.5％，日本市场占70.2％，俄罗斯市场占69.9％，欧盟市场占39.9％（见附表）。在这种市场格局中，进口商在短期内不容易找到其他进口渠道，而其他国家也没有能力完全消化从中国转移的订单。事实上，制约我国传统优势产业发展的根本原因，并不是来自成本上涨，也不是产品质量和档次低，而是源于我们的企业组织结构不合理。我国中小企业太多、技术上相互模仿、价格上恶性竞争，以至于把定价权和超额利润拱手让给了外商，把资源和环境代价留给了自己。

    （四）保持一定的淘汰率对产业升级总体是有利的。多年来的实践证明，通过提高准入门槛和强化市场竞争，淘汰一部分竞争力最弱的中小企业，可以为其他优质企业提供更大发展空间。2006年10月，欧盟对我出口皮鞋征收高达16.5％的反倾销税，当时业界普遍认为中国皮鞋从此将失去欧盟市场，而实际结果只是一批中小企业退出了竞争舞台，整个产业的出口数量并没有减少，出口结构反而趋于优化。这种情况今年在多个劳动密集型产业出现。前5个月，规模以上纺织企业平均利润率仍可达3.4％，其中22.3％的优势企业利润率达8.47％；出口额超过1亿美元的纺织企业达30家，同比增加14家。同期，全国制鞋出口企业10305家，同比减少577家；但出口额超过1000万美元的企业达204家，同比增加32家；全国出口鞋的数量下降1.1％，但平均出口价格提升14％，出口金额增长12.7％。

    三、政策建议

    我们认为，对当前中小企业倒闭增加的现象，应予以高度重视，但要客观准确地评估其影响。在把握宏观政策取向和力度时，既要考虑当前，有针对性地解决中小企业资金紧缺等突出困难；又要着眼长远，为产业升级提供持久动力。不能因为避免少数企业一时的不适和阵痛，而使整个产业丧失结构升级的良机。综合地方、行业协会、进出口商会和企业的意见，我们提出以下建议：

    （一）保持主要政策基本稳定，营造可预期的政策环境。多数企业认为，劳动力成本、原材料价格、环保成本上涨是可控和可预见的，真正无所适从的是政策频繁调整导致不确定性增多。特别是人民币兑美元汇率快速升值，企业今天接的订单，无法预测三个月后交货时是否赚钱。企业建议，近期应保持人民币汇率基本稳定；即使要升值，也应坚持小幅缓慢升值的原则，给企业一定调整时间。企业还建议，在贯彻落实《劳动合同法》时，应重点督促企业执行最低工资标准、及时足额发放工资和改善工作环境，而不能对民工社会保障和双倍加班工资等提不切实际的要求。商会和部分企业建议，当前应尽快发出年内不再下调退税率的信号，增强企业信心，但不要急于改变既定政策方向，暂时不单独提高纺织行业的退税率，以免大部分退税好处又被外商拿走。

    （二）坚持有保有压，大力推动产业结构优化升级。这是治本之策。建议从信贷、税收、会展等方面加大支持力度，鼓励自主品牌产品出口，可考虑对自主品牌和自主研发设计产品恢复执行17％的出口退税率。相关企业建议，应鼓励企业采用国外先进技术设备改造传统产业，对国内产能不足、质量不稳定的大型喷气织机、自动络筒机等，应恢复进口税收优惠政策；对轻纺行业研发、检测所需的仪器及耗材，应列入鼓励进口的技术和产品目录，给予进口贴息支持。大型企业在兼并中小企业时妥善安置被兼并企业职工的，各级财政应给予一定支持。

    （三）加快银行业改革开放步伐，切实解决中小企业贷款难的问题。东莞市政府反映，目前东莞各村委会或镇政府兴办的集体企业有大量闲钱，民间也有很多资金，没有办法借出去，而当地大量中小企业又缺资金。建议允许广东开展小额贷款公司试点，专门支持中小企业发展。为了控制金融风险，可规定：贷款资金来自股东，不吸纳社会存款；注册资金必须在500万元以上；单个贷款项目不超过注册资金的5％；提高贷款公司运作透明度等。香港各界反映，广东有几万家港资中小企业，很难得到国内中资银行的服务。而香港中小银行愿意为这些企业提供服务，因为这些企业在香港的母公司，往往是香港银行的客户。建议在CEPA框架下进一步简化香港中小银行进入内地的审批手续，放宽注册资本金等限制，可在广东先行试点。人民银行正在酝酿制定民间借贷合法化并纳入金融监管体系的文件，建议尽快出台实施。

    （四）降低物流成本，推动加工贸易向中西部地区转移。据测算，重庆货物运到美国，60％的成本发生在国内；西安货物运到上海的费用，等于上海运往荷兰安特卫普的费用；江西货物运到厦门的成本，等于厦门运往悉尼的成本。企业建议，推动沿海地区加工贸易向中西部地区转移，除了强化税收、信贷、土地等方面的优惠外，更重要的是降低物流成本，当务之急是降低高速公路的收费，特别是先把集装箱等先进运输方式的收费降下来。

    （五）提高自主品牌在国内商场的地位和待遇，为出口产品转内销提供良好条件。企业反映，目前国内一些大型商场为国外名牌提供各种优惠，而对本国品牌则采取种种限制甚至排斥手段。深圳永丰源陶瓷产品已是世界一流，成都艾民儿高档皮鞋外销价格高达240欧元/双，但北京国贸、燕莎、新光、赛特等大型百货商场要么拒绝其入场，要么不允许占据重要位置。企业建议，应尽快出台品牌保护政策，纠正大型百货商场对自主品牌的歧视性做法，引导商场给民族品牌留好留足位置，设定合理的扣点和收费。

    （六）完善企业关闭搬迁管理办法，妥善处理企业关闭搬迁的后续问题。按照我国现行管理体制规定，企业成立、关闭都需到工商局登记，而且必须到工商局年检。但是实际上，多数中小企业搬迁和关闭都不主动来注销，只能等年检期结束后才由工商局吊销。由于监管的滞后，不仅导致各地难以及时掌握企业关闭情况，而且为个别企业恶性关闭提供了可乘之机，容易诱发经济纠纷和社会风险。建议在严格执行《企业破产法》的同时，完善非公司制企业和个体户关闭搬迁管理办法，督促各类企业依法办理工商、税务、海关等部门的终止手续，防止关闭搬迁企业擅自转移设备、料件和侵害工人合法权益等。工商、税务、海关、外经贸、公安、法院等部门应加强关闭搬迁企业的信息共享，建立情况通报机制和应急机制，妥善安排好关闭企业员工、供应商后续工作，依法追究逃匿投资者的责任。

    2008年7月5日

    必须高度重视广东日趋严峻的经济形势

    陈文玲 杜伟

    广东是我国第一经济大省，经济总量占全国1/8，财政收入占全国1/7，对外贸易占全国1/3，不仅是中国经济发展的重要引擎，也是中国经济运行的晴雨表，是国际社会观察和判断中国宏观经济走势的风向标。近日，我们在广东调研感到，今年以来广东经济下滑趋势明显加剧，主要经济指标恶化，面临多年来少有的困难局面，这种情况值得高度重视。

    一、广东经济下滑的突出表现

    外贸进出口增幅大幅下降。1-8月，广东外贸进出口总额4513.4亿美元，增幅比去年同期回落8.7个百分点，其中，出口和进口增幅分别回落12.0和4.5个百分点，低于全国22.4％和30％的增幅，也低于沿海主要省市的增幅。一是一般贸易和加工贸易双回落，分别回落了29.2和7.7个百分点，二是私营企业和外商投资企业出口双回落，分别回落了37.9和8.1个百分点。三是对美国、香港出口双回落，分别回落了5.1和18.6个百分点。广东1-8月外贸顺差724.2亿美元，同比回落36.3个百分点，占全国外贸顺差减少总额的47.6％。工业利润增幅大幅下降。1-8月，广东工业增加值10953.27亿元，同比下降2.0个百分点，占GDP增加值增幅回落的一半。其中规模以上工业同比回落4.6个百分点，38个工业行业大类中，29个行业增速回落。工业品出口增幅回落5.8个百分点。

    房地产市场销售量和销售额大幅下降。1-8月，广东房地产业在上年同期增长14.9％的基础上，增速回落至-6.4％，对经济增长的贡献率由正转负。1-7月，商品房销售额同比下降22.5％，超过上半年降幅2.4个百分点，其中7月份降幅达31.5％，广州、深圳、佛山、东莞等市量价齐跌，商品住宅批准预售面积超过交易面积，商品住宅市场供求关系发生逆转。

    财政收入增幅大幅下降。7-8月份，广东全省一般预算收入单月增幅分别仅为6.92％和1.64％，其中8月份全省和省级收入总量及增幅均创今年以来最低，与近三年来同期相比也处于最低水平，省级一般预算收入减收幅度为-11.27％，是多年来首次出现的情况。受此影响，1-8月份累计全省和省级一般预算收入增幅，分别较1-7月份回落了2.71、3.28个百分点。前8个月，广东省地方一般预算收入增幅，在全国31个省市自治区中排名23位，低于全国平均增幅。

    二、造成广东经济形势严峻的主要原因

    广东经济形势严峻，主要是受国内外宏观经济形势变化影响，国际市场需求下降和国内经营成本上升，使广东经济受到双重冲击和挤压。从更深的角度看，广东目前经济出现的困难也是产业转型升级必然要经历的阵痛，属于发展中的困难，前进中的困难。但是必须看到，政策调整的集成效应和企业承受能力之间也产生了矛盾，是广东经济面临困境的一个重要原因。

    从加工贸易政策调整看，一是去年下发的44号公告新增1853种出口限制类商品，加上原有的394种进口限制类商品，限制类商品增加至2247种。与此同时，规定对东部沿海省份开展限制类商品加工贸易业务的A、B类企业实行保证金台账“实转”，全年累计涉及台账保证金155.3亿元。使本已面临融资困难的中小企业在资金周转上更是雪上加霜。如果继续实行出口退税与加工贸易政策挂钩，将已降低出口退税的商品全部列入加工贸易限制类，改变现有的加工贸易项下国货复进口保税政策和加工贸易深加工结转“不征不退”的税收政策，将影响广东省加工贸易直接和间接出口1516.7亿美元，1100-1300万人的就业受到威胁。二是由于实施加工贸易区域差异政策，广东粤东、粤西、粤北在承接劳动力密集型加工贸易方面，不能享受与中西部地区企业相同的政策，不利于在广东省内完成产业结构调整和转型。

    从金融政策调整看，一是国家实行从紧的货币政策力度不断加大，商业银行以资金安全性、盈利性进行信贷结构和客户对象调整，抓大放小、嫌贫爱富现象突出。今年广东新增贷款多投入到较大企业，占全部银行贷款的60％，中小企业贷款供应严重不足，而且贷款利率还普遍上浮了30％—40％。据部分企业反映，因资金紧张影响的订单约占12％左右。此外，信贷政策紧缩还导致房地产市场资金链不断断裂。房地产业税收占广东全省总量近1/5，房地产业严重滑坡是造成广东省财政收入锐减的主要原因之一。二是汇率不断上调，是外贸企业效益下降的重要因素。今年上半年人民币升值6.5％，高于去年同期升值速度4个百分点，使外贸企业汇兑损失严重，利润被不断“蚕食”。

    从税收政策看，一是今年1月1日起新的所得税法开始实施，内资企业所得税税率从33％降到25％，外资企业5年内从15％提高到25％，对企业所得税产生较大影响，特别是省级收入由于内资企业所占比重较高受影响更大。8月份，全省和省级企业所得税双双减收，分别拉低同期全省和省级一般预算收入增幅1.62和7.6个百分点。二是受国家调低证券交易印花税、储蓄利息所得税税率影响。上述两项税收大幅减少，拉低了全省和省级一般预算收入增幅2.29和1.76个百分点。

    三、对策建议

    稳定全国经济，很大程度上要稳定广东经济，采取有力措施，遏止广东经济形势继续恶化。在当前国际经济形势恶化、外向型企业生存极其困难的背景下，国家相关政策应适应新的形势和变化，灵活审慎地进行调整，新出台的经济政策更要慎重，充分考虑我国经济发展和企业的承受力，特别要加大对中小企业的政策扶持力度。由于历史原因，广东中小企业占企业总数的98％，不仅是支撑广东经济发展的重要力量，也是负担社会就业的重要载体，必须帮助中小企业渡过难关。同时也要看到，广东传统的粗放经济模式已经走到了尽头，转型升级势在必行，但应给广东3-5年过渡期，帮助广东渡过转型的痛苦期。这是一个渐进的过程，绝不能操之过急，也不能简单地与全国其他地方一样搞一刀切。

    在加工贸易政策方面，一是保持加工贸易政策相对稳定，近期不再增加加工贸易限制类商品目录，并继续保持加工贸易项下国货复进口的保税政策和深加工结转不征不退的税收政策。二是取消“凡是降低出口退税率的产品同时列入加工贸易限制类商品目录”的政策，对限制加工贸易类商品中，不属于“两高一资”商品放开限制。三是暂缓执行台账保证金“实转”政策，或对A类企业和计算机联网监管企业免设台账保证金，并把银行台账和保函的范围扩大到国内所有的商业银行。四是将塑料制品、玩具、鞋类等劳动密集型产品的出口返税率，恢复到2007年政策调整前的水平。五是给予广东省加工贸易企业转型升级3-5年自主调整期和过渡期，允许广东等沿海加工贸易集中地区，结合自身特点探索加工贸易转型升级的有效途径。六是取消现有的东中西部加工贸易区域差异政策，或对广东省除珠三角地区以外的山区及东西两翼，实行与中西部省份同等的加工贸易政策。七是改革保税设备补税模式，以珠三角为试点统一设备残值补税标准，为加工贸易企业规避国际市场风险、同时利用国内、国际两个市场创造条件。八是加快建设广东区域审单中心，建立“一点审单，全区通行”的大通关模式，提高通关效率和物流速度。九是增加重点加工贸易区保税仓的布点，作为珠三角地区货物集散的中转站和连接国内外市场的物流转换枢纽。

    在信贷金融政策方面，一是今后一段时期货币信贷政策不宜再紧缩，相反要有针对性地进行结构调整，适当放松，实行分类指导，对投资率较低、存贷差别较大、资金紧张的地区，适当增加信贷规模，严格控制新增信贷规模的投向。二是着力解决中小企业融资难的问题，改善间接融资环境，加快建立中小企业担保基金和政策性担保机构；扩大直接融资渠道，支持有条件的中小企业直接上市融资，确保企业资金链不断。三是稳定汇率，保持汇率政策的可预期性，减缓汇率波动对中小企业生产经营的影响。

    在税收政策方面，一是国家在出台进一步深化财税体制改革的有关政策时，必须充分考虑在当前宏观经济降温、产业结构转型、民生保障力度加大的形势下地方减收增支的压力，给地方可持续发展留下必要的空间。财税改革应重在理顺分配关系，结合主体功能区划分、基本公共服务均等化等改革，通盘考虑财税体制改革。在解决建立县级基本财力保障机制所需财力时，应相应保持政府间财力划分关系的稳定，重在保障地方经济发展的财政支持能力。二是以1994年分税制财政体制框架为基础，根据近十几年区域发展的实际情况，重新调整和确立中央与地方分配关系。

    2008年10月10日

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