关于抗震救灾工作的几点思考

    宋大伟

    汶川大地震举世关注。在党中央、国务院的英明领导下，最大限度地挽救了灾区人民的生命，医疗救治和灾区防疫正在有序进行，极大地彰显了中华民族的伟大凝聚力。事实雄辩地证明，任何困难都难不倒英雄的中国人民。现就抗震救灾工作提出以下几点思考。

    第一，切实抓好灾后重建和恢复生产。灾后重建是抗震救灾工作的继续，也是新一轮防灾工作的开始；是对灾毁家园的恢复，也是经济发展的新的增长点。应该注意把握好五个问题。一是充分考虑灾害综合区划进行城镇重建，有效防御地震和其他自然灾害。二是严格按照防震等级和标准开展居民住房加固和新建，使广大受灾群众住上放心房。三是保证建筑物特别是学校、医院、水电设施、交通枢纽的抗灾能力，高度重视基建优化和质量。四是严格控制城镇易发次生灾害与衍生灾害的工程和企业建设。五是增加城镇避防灾害的安全空地、疏散渠道和救灾设施。当前，恢复生产是灾后重建的关键环节，也是抗震救灾的重要任务。要统筹安排，精心组织，优先急需，确保重点，首先恢复供水、供电、医院、交通、通讯等生命线工程和破坏较轻的学校、厂矿、农业等，逐步实现全面恢复生产的目标。需要强调的是，灾后重建和恢复生产要重视国家支持和国际援助，但更要发挥社会保险、社会互助作用，特别要发扬自力更生、奋发图强精神。

    第二，完善灾害综合管理和评估系统。我国是一个灾害频发的国家，防灾抗灾救灾是全社会的统一协调行动，是一项复杂而庞大的系统工程。一是牢固确立“以防为主，防灾抗灾救灾相结合”的方针，坚持经济建设同减灾工作一起抓，把减灾作为经济社会全面协调可持续发展的重要方面。二是制定减灾、发展和保护资源环境相统一的国土资源开发利用规划，努力做到趋利避害，除害兴利，害中求利，化害为利。三是继续加强对各个时期、各个地区的灾情调研，建立分区、分类、分时段的综合性数据库，作为进行灾害研究、制定减灾对策及制定经济社会发展规划的基础。四是进一步健全灾前预评估、适时跟踪评估、灾后实地评估和减灾效益评估等自然灾害评估系统，特别要研究灾害对经济社会发展的影响、社会各阶层的心理状态和反应。五是加快改革我国减灾管理体制，增加财政减灾专项基金，建立常态和非常态条件下统管灾害应急救援工作的专门机构。

    第三，提高综合预报能力和监测水平。短期临震预报是一个世界性难题，一次成功的大灾预报具有难以估量的意义，1975年海城地震的成功预报充分说明了这一点。我国位于环太平洋地震带与欧亚地震带之间，在目前地震活动频繁地区缺少抗震加固措施的情况下，进一步强化灾害预报和监测工作十分重要。一是从地球系统和地球表层系统的整体观出发，加强对地震灾害发生、发展、分布的周期性规律进行系统研究，作出准确程度不等的近期、中期、长期预报。二是在继续完善各类监测系统的同时，大力提高灾害综合预报和监测能力，依靠现代高新技术实现科学化、定量化，破解自然变异的多因子性、多解性和不确定性。三是推进突发公共事件信息化建设，建立完善的防灾专用信息网络及灾害信息共享系统，使预警信息能够在第一时间迅速传达给社会。四是应把地震监测预报作为国家重点科学工程，建立符合中国国情的地震监测预报体系。

    第四，健全救灾组织体系和减灾预案。这次抗震救灾，充分体现出一方有难、八方支援的伟大壮举，全国军民创造了无数可歌可泣的英雄事迹。抗震救灾实际上是一场涉及全社会的、准军事化的紧急行动，健全救灾组织体系和减灾预案尤为重要。一是各级党委和军队的相关部门应纳入应急管理组织体系，以利于在紧急危难时刻党政军民合力抗灾。二是完善综合救灾预案和应急救灾方案，根据自然分布规律和影响程度制定分区域的减灾预案，探索建立国防动员体制与公共安全危机处理体制相结合的国家应急体制。三是全面加强应急管理力量建设，除政府各部门和专业系统的应急救援专业队伍外，各类民兵预备役应急分队应该成为救灾的骨干力量。四是定期组织军地双方参加带有实战性质的应急救援和国防动员演练，增强军地一体化联合行动能力。五是加强救灾队伍技术培训，增添先进救灾技术设备，健全救灾物资储备基地，建立应急性的通信和交通运输系统。

    第五，加强抗灾工程建设和防范措施。我国地震频度高、强度大、震源浅、分布广，对地震灾害采取避防性措施是最经济、最安全的。一是进行规划性防灾，即在大型工程选址开展前期地质勘察时，避开风险程度大的地区。二是进行工程性防灾，即在工程设计和建设时，应充分考虑灾害的影响实施必要的设防。三是进行技术性防灾，即在设备制造的工艺流程中，推广隔震、减震及控震技术。四是进行转移性防灾，即在预报灾害发生之前和灾害发生之后，有计划地将人员、牲畜及可动产向安全地带转移。当前，在抓好这些抗震救灾措施的同时，还要抓好其他抗灾工程建设。一是长江黄河等大江大河和三峡水库等大型水利设施的防汛工程。二是堤防、危坝和病险水库的加固工程。三是沿海沉降地区的防潮、抗洪工程。四是国家重大网络系统的抗滑坡、抗泥石流、防洪、防风工程。五是以防洪、抗震为主的重点城市防灾工程等。我国地域广大，自然环境复杂，不同地区的灾种和强度有很大差别。为了探索灾害测、报、防、抗、救、援等方面经验和技术，应选择多灾频发的地区作为综合减灾示范区。

    第六，开展国民灾害教育和科学普及。大量的事实说明，当突发性的特大自然灾害袭来时，尤其是在没有准确预报和及时预警的情况下，个人的行动就是自己和周围人们命运的主宰。然而个人行动是否积极合理，则取决于国民灾害教育和科学普及的程度。一是将灾害教育真正纳入国民教育体系，让减灾科学知识进学校、进工厂、进农村、进家庭，提高个人与社会的防灾抗灾救灾意识。二是采取多种形式普及防灾抗灾救灾常识，将其纳入普法、科普、出版、展览、影视等项计划，进行覆盖广泛、生动形象、可学管用的教育。三是提高基层单位和家庭临震组织协调和随机应变能力，帮助广大群众学会防灾、避震、抢险及相互救治的本领，掌握减少或避免次生灾害伤亡和损失的措施。四是进一步加强灾害防治法制建设，依法明确单位和个人的减灾责任。同时，学习借鉴日本等国家的有益经验，适时制定我国《灾害对策基本法》和《灾害救助法》。

    2008年5月26日

    四川汶川地震对经济的影响和建议

    肖炎舜 乔尚奎 匡小红 孙梅君

    四川汶川特大地震灾害发生后，在党中央、国务院坚强领导下，全国各族人民众志成城，抗震救灾工作迅速有力有序有效展开。同时，地震灾害对我国经济的影响也受到广泛关注，对此我们进行了初步研究。主要看法和建议如下。

    一、地震灾害对经济影响的初步看法

    这次地震灾害对受灾地区经济影响很大，对全国影响相对较小；对经济短期运行影响比较大，对经济长期影响比较复杂；使价格上涨预期明显增强，加大了通货膨胀压力；加大了经济运行的不确定性。但是，从总体上看，地震灾害不会改变经济发展的基本面。

    （一）对灾区经济影响重大，对全国经济影响相对较小。这次地震灾害对灾区造成严重破坏，人员伤亡极其惨重，道路、电力、通讯、供水系统损毁严重，学校、医院、工矿企业、部分农田和农业设施被毁，生态环境遭到极大破坏，灾区经济受到严重拖累，影响巨大而深远。但是，由于受灾严重的省市主要有四川、重庆、陕西、甘肃等，特别是直接影响主要集中在四川省，与水旱灾害、非典疫情和年初的冰冻雨雪灾害等相比，地震灾害的影响范围还是比较局部的。2007年，四川省生产总值、出口总值分别只占全国的3.8％和0.7％。多数意见认为，这次地震灾害不会改变全国经济总体较快增长的基本态势。

    （二）对短期经济运行影响较大，对经济中长期影响比较复杂。受灾地区大量生产和市场活动中止，全国范围大量人力、物力和财力投入到抢险救灾，加快生产和抢运重要救灾物资，都会在短期内对经济运行产生较大影响。地震对经济的中长期影响则比较复杂，比如：灾后全方位的重建，将在较长时期内拉动投资增长，有可能导致经济过热；大量房屋损毁后，银行要处理消费信贷方面增加的不良资产，加大了金融风险；受灾地区上市公司受损情况公布后对股市的影响将逐步显现；次生灾害、潜在灾害的规模可能很大，而且不易评估，对经济信心造成较大影响。这些方面都有可能经过较长时间发酵，使地震对整个经济的影响被放大。

    （三）从多方面增强物价上涨预期，一定程度上加大了通货膨胀压力。主要是：第一，猪肉、粮油的生产和供给减少，短期内很难恢复。四川是我国生猪生产第一大省，粮食生产第五大省，产量分别占全国的10％和6％左右。此次受灾严重的汶川、北川等市县，许多都是重要的粮油和菜篮子产品生产基地，市场担心粮油和猪肉因灾减少，食品价格上涨预期增加。第二，与灾后重建有关的物资价格看涨。灾后重建规模大、持续时间长，必然带动对水泥、钢材等的大量需求，加大生产资料价格上涨压力。第三，灾区基本生活用品暂时短缺，医药、帐篷等救灾物资临时需求较大，可能导致部分商品价格上升，进而带动其他商品涨价。第四，部分电力、煤炭、天然气生产设施受损，救灾或灾后重建期间运力紧张，资源类、大宗商品价格将有所上升。

    （四）地震破坏是全方位的、多层次的，增加了经济运行新的不确定性。这次地震的影响有些是明显的、有些是潜在的，有些是集中的、有些是分散的，有些是实物的、有些是心理的，对经济运行的影响是个变数，使经济运行增加了不少新的不确定因素。第一，当前大家的注意力集中在抗震救灾中，对灾区实行供给制，生产生活秩序恢复正常后，灾害对经济的影响，特别是对价格的影响才会全面显现；第二，地震导致部分煤矿停产，有些水电站存在安全隐患，加上近期为保证救灾物资运输，迎峰度夏前抢运电煤难度加大，进一步加剧煤电油运紧张局面；第三，今年已遭遇两次严重自然灾害，导致财政减收增支较多，财政收支矛盾比预算编制时加大，回旋余地已经很小，应变能力大大削弱；第四，地震灾害增加了金融机构不良资产，灾后重建需要增加信贷支持，对受灾地区实行优惠的金融政策和总体上继续实行从紧的货币政策，加大了金融宏观调控的难度。

    二、几点建议

    抗震救灾是当前最重要、最紧迫的任务，必须举全国之力，克服一切困难，坚决打胜这场硬仗。同时，地震灾害增加了经济运行环境的复杂性，加大了控制通货膨胀、实现全年宏观调控任务的艰巨性。对此，我们必须高度重视，坚持抗震救灾和经济社会发展“两手抓”，继续加强和改善宏观调控，努力促进经济平稳较快发展。

    （一）坚持宏观调控的基本政策不动摇。要坚持区别对待、有保有压，注意处理好整体上的稳健财政政策和从紧货币政策与支持灾区局部政策的关系，在对受灾地区适当倾斜的同时，对其他地区就要控制得更严格一些。要加强经济运行调节，既要保证重点，又要发挥市场机制作用，保障市场供应，稳定物价。要加强舆论引导，全面、客观、准确反映当前经济发展总体形势，稳定社会心理预期。

    （二）抓紧统筹做好灾后重建工作。此次地震破坏性极强、波及领域极广，灾害破坏和灾后重建都是全方位的，重建任务十分紧迫、艰巨而繁重。要坚持自力更生、国家扶持和社会援助相结合，科学制定重建规划，统筹灾区恢复和发展。重建规划的制定和实施，要充分考虑经济布局、人口分布与资源环境承载能力相协调，与结构调整、西部大开发、新农村建设和小城镇发展结合起来，有计划、有步骤地推动灾后重建，切实把灾后重建作为促进发展的机会，努力化不利为有利。

    （三）切实用好救灾资金和物资。要坚持规范、透明、公开原则，加大监管力度，确保救灾款物用好、用到位，真正用于灾区群众救助和保障基本生活，支持灾区恢复生产和重建。首先，要重点解决群众短期基本生活困难。严格执行中央规定的因灾生活困难群众补助金、救济粮，孤儿孤老孤残人员基本生活费和遇难人员抚慰金的发放政策。要保证救灾款物用于解决灾民的衣食住医等生活困难，紧急抢救、转移和安置灾民。其次，要用于灾民住房、学校和医院等公用设施重建。社会各界的捐助资金，如果在解决居民短期基本生活问题之后还有剩余，可考虑设立地震灾害重建基金，主要用于补助受灾群众灾后住房重建。捐赠人指定用于医院、学校等方面的资金，可列为重建资金的子项目，专款用于医院和学校的重建。通过设立重建基金，动员社会各方面长期支持灾区建设。第三，救灾资金和物资使用，要鼓励和支持用于恢复生产和增加就业，努力增加供给，稳定物价。第四，不管是各界捐助的款物，还是各级财政专用资金，都要建立清晰的账目，定期将使用情况向社会公布。同时，要借鉴这次赈灾经验，探索建立救灾资金和物资筹集、使用、监管长效机制。

    （四）尽快恢复灾区经济秩序。抗震救灾时期，对灾区在食品、饮水、医疗、临时住房等方面采取短期供给制是完全正确和必要的，有些方面还可能持续较长时间。但是灾区群众的生活问题，不可能长期通过供给制解决。要尽快恢复受灾地区的粮店、副食、百货、金融网点，抓紧开展与生活有关的生产，搞好灾后补种抢种和夏收夏种。要组织好市场供应，加强市场监管，坚决打击囤积居奇、哄抬物价等价格违法行为，维护市场秩序和物价基本稳定。在向灾区大量捐赠物资的情况下，其他地区也容易出现部分商品供应紧张，要加强对重要商品价格变化的监测。对目前针对灾区采取的财税、金融政策，要认真评估政策实施效果，并根据抗震救灾工作进展和整体经济形势变化，适时进行调整，搞好政策短期应急与适时转入正轨的衔接。

    （五）针对地震暴露出的突出问题，做好集中弥补工作。抓紧在全国范围内对学校教学楼、医院等基本公共服务设施进行加固处理。灾区恢复重建中，无论是新建还是旧房改造，都要增强建筑物抗震性能。今后要保证医院和学校建筑物“大震不倒”，还要能够成为人们的临时避免和救治场所。这要成为调整政府投资结构和方向的重点支持领域。此次特大地震灾害对水库、水电站、堤坝、道路桥梁等设施造成严重破坏，病险水库、损毁电站、堰塞湖险情是当前最为突出的次生灾害，对即将到来的防汛抗旱工作带来较大影响。要抓紧做好农田水利、交通基础设施和重点生产设施的震灾受损情况排查，及时采取安全防范措施。对高危堰塞湖要加强监测预警，制定群众转移预案，实行工程除险，绝不能让灾区雪上加霜、灾上加灾。同时，对电力设施、输油气管道、危险化学品生产储存设备、军工科研生产重点设施等因灾受损情况进行及时排查，消除各种隐患。

    2008年5月26日

    关于四川汶川地震灾后安置和恢复重建的几点建议

    刘应杰

    当前，四川大地震抗震救灾正处在关键阶段。抗震救灾前期工作已取得重大胜利，今后灾民安置和恢复重建的路还很长，任务还相当艰巨。这次四川遭受的8.0级大地震造成了巨大破坏，受灾面积超过10万平方公里，遇难人数可能在5万人以上，受伤人数达28万多人，500多万人失去家园。要在重点做好搜救被困群众、救治受伤人员、安排受灾群众生活的同时，统筹考虑灾后安置和恢复重建工作。为此，提出以下几方面建议。

    第一，灾后安置应采取集中安置和分散安置相结合的办法。人数达数百万人的灾后安置，是一项相当困难的任务。目前，临时安置工作正在有序展开。考虑到这么多人的安置将持续比较长的时间，从现在到重建后回迁可能要一年以上，期间涉及各方面的生活问题，需要采取多种适宜的安置办法，将集中安置和分散安置很好地结合起来。

    一方面，要加强集中安置。对灾毁的城镇职工家庭，以及整村遭到毁灭性破坏的农民家庭等，需要采取集中安置的办法，建设临时性安置房屋和相应的配套设施，解决他们的生活问题。

    另一方面，要积极鼓励进行分散安置。充分考虑受灾家庭的实际情况，尊重他们的意愿，选择其他多种适宜的安置方式。特别是众多农村受灾家庭，面临着庄稼种收、今后长久的生计等实际问题。可以采取投亲靠友和“一对一帮扶”等方式，鼓励没有受灾或受灾较轻的农村家庭接纳安置一户受灾群众。政府除了给予相应的生活补助外，再给予一定的安置补贴。这种分散安置的方式易于被群众接受，既可以保持家庭生活的环境氛围，有利于受灾群众早日回归正常生活，也可以使他们参与到重建家园的工作中，提升他们的生活信心和勇气。要广泛动员全社会的力量，大力宣传危难时期乡邻互助共济的精神，组织群众共同克服困难。

    第二，尽早制定全面科学的灾后重建规划。大地震既是一场大灾难，也是一次重建的大契机。要充分利用好这次灾后重建的机会，重新进行全面科学的发展规划，以坚忍不拔、不屈不挠的奋斗精神，再建起一片新的城镇和农村。这是我们告慰死者的最好办法，也是我们对生者的庄严责任，更是我们对全中国、全世界支持者的衷心回报。

    灾后恢复重建是一项长期细致的任务，需要统筹考虑好各个方面、各个环节的工作。

    一是要认真调查摸清受灾地区的损毁情况，包括基础设施、城镇村庄、建筑房屋，以及自然生存环境破坏的情况。

    二是在此基础上研究制定全面科学的重建规划。在统一进行灾区重建总体规划的前提下，再分别进行城镇重建规划和农村重建规划。在城镇重建方面，包括交通等基础设施、市镇公用设施、公共文化体育设施、办公区域、居民住宅区等，都要进行很好的规划。在农村重建方面，要进行统一的村庄建设规划，包括居民住宅的设计等，都要有一个全新的面貌。

    三是结合重建规划，对受灾破坏严重、不利于重建恢复的地方，可以采取城镇迁建、村庄合并、移民安置等办法进行新的调整。如北川县城迁建，在全部毁坏的县城原址上修建地震纪念馆。

    四是提高建设标准和质量，特别要提高防震抗灾等级。尤其是对学校、医院等公共设施，更要提高设计和建筑的质量标准。

    五是重建规划要与社会主义新农村建设很好地结合起来，体现出地域特色、民族风格和时代新貌，建设起新的城镇和新的农村。

    第三，灾后重建可以采取对口支援的方式，加大全国各地对灾区建设的支持力度。针对灾区大面积破坏的严重情况，要举全国之力支援灾区恢复重建设工作。可以采取分片包干的形式，两三个省区市对口支援一个县（市）进行建设，协助解决灾区重建中的困难。建设资金主要依靠国家财政支持、社会捐助，同时援建地方给予适当支援帮助。

    鼓励社会各界特别是企业加入到灾后援建活动中，通过承包援建项目对灾区提供帮助。

    第四，加强对社会捐助资金的集中统一管理。这次国内外政府、企业、社会各界对四川地震灾区的捐助数额巨大，渠道也比较多，形式多种多样，既有资金，也有物资，还有援建项目等。因此，需要加强集中统一管理，科学合理地进行调配使用。

    建议建立专门的救灾捐助资金管理机构，统筹协调，合理分配，把资金用在最需要的地方。同时，建立公开、公平的管理机制，切实加强监督，以对广大捐助者高度负责的精神，扎扎实实地做好捐助资金的管理和使用工作，不辜负社会各界的一片爱心。

    各项捐助物资分配也要加强管理，特别是要进行公平分配，真正把好事做好，让广大受灾地区和受灾群众放心、满意。

    2008年5月22日

    关于汶川特大地震灾后重建的几点建议

    苑衍刚

    当前，汶川特大地震抗震救灾正在紧张进行，同时灾区生产生活恢复、经济社会发展等灾后重建工作也要及早谋划、适时展开。此次灾后重建涉及范围广、投入力度大、持续时间长，是一项十分艰巨复杂的系统工程，必须着眼长远、立足当前，通盘考虑、统筹安排，慎重决策、有效实施，确保重建工作高效、有序、安全推进。

    一、城镇重建，规划先行

    此次特大地震，对四川、甘肃、陕西、重庆等16个省区市的434个县市造成重大破坏，其中汶川、北川等相当一部分城镇损毁极其严重，迁建或恢复重建势在必行。城镇迁建或重建大致可分三步走：第一阶段搭建临时住所，以帐篷、简易住房为主，这是前一阶段和当前正在进行的重点工作。第二阶段建设简易城镇，要大规模建设活动板房、套型房等过渡安置房及其附属设施，健全医院、学校等公共基础设施和商业、金融、通信等服务设施，尽快使生产生活及各项社会事业进入正常运转。从现在开始着手进行，约需半年时间即在冬季来临时完成，最迟在春节前完成。第三阶段建设新城镇，兴建住房，重建企业，完善交通、电力、水利、通讯等基础设施和公共服务设施体系，新城镇应当在3-5年内建成。

    要在国家层面抓紧制订灾区重建规划及具体实施方案，并经过专家论证、征求公众意见，在人大通过后向全社会公布，以明确方向、吸引投资、稳定人心。同时据此制订或修订受灾地区的经济社会发展规划、产业规划及有关专项规划等，五年重建、十年振兴。规划可以对原有行政区划进行适当整合，原有城镇宜建则建、宜迁则迁、宜并则并。

    要贯彻建设中小城镇方针，坚持城乡一体、规划到位，分步实施、分年建成。规划应充分考虑现有经济布局、人口分布、资源环境条件等，把握主体功能定位，合理分区、规范开发。

    为提高城镇体系的综合防灾减灾能力，第一，新城镇选址应综合考虑地质条件、次生灾害、水源、人居环境等，尽量避开地震带，特别要避开龙门山断裂带；第二，重建建筑要统一规划、统一质量、统一标准、统一管理，做到“小震不坏、中震可修、大震不倒”；第三，提高重要建筑、道路、桥梁、电力、水库、管网等基础设施的抗震等级，确保灾时生命线工程正常运行；第四，规划建设具备配套设施的临时避难场所；第五，抓好符合保留条件的村镇的恢复重建，特别要提高民用建筑的抗震能力，同时防范洪水、滑坡、崩塌、泥石流等灾害。

    二、人员安置，合理分流

    汶川特大地震造成41万平方公里、4300多万人受灾，其中重灾区达9.8万平方公里、3000多万人。如何做好受灾群众特别是重灾地区群众的分流安置，压力巨大。借鉴美国、日本等国家和我国唐山大地震、安徽洪灾、三峡移民等人员安置经验，可考虑采取五种方式分流安置：

    一是依靠异地重建和恢复建设的城镇安置，这是主要渠道，需要在重建中健全城镇服务体系，发展相关产业，增强人口承载能力。

    二是就地后靠安置，向邻近未受灾或受灾较轻的县市迁入部分移民。

    三是异地外迁安置，主要采取对口移民方式，由相关省份尤其是经济发达地区接纳安置。

    四是城镇化安置，考虑适当放宽此次震灾灾区人口进入有关城市的条件，通过动员企业、事业单位等方式，创造条件使其个人或举家进入城镇就业、生活。

    五是原地重建和迁建安置，对部分受灾较轻的村镇和可以保留的居民点等可以进行适当收缩集中，也可就近选择建筑适宜地区迁建安置居民。

    当前，要抓紧制定人员安置计划，鼓励受灾群众外迁安置，制定相关扶持政策，安排搬迁安置补助资金，搞好搬迁运送，帮助解决实际困难，做好过细思想政治工作。

    三、筹措资金，多方开源

    据各方初步统计，截至目前此次震灾直接经济损失超过1400亿元，间接损失数额更为巨大。大灾之后，重建需要花费巨额资金和投入大量资源，单靠一省或数省之力决难完成，必须坚持多渠道、多方式、广范围筹集资金物资。根据国内外经验，灾区重建支出中基础建设投入约占一半，住房等投入约占1/4，其他如灾民补助、医疗文教等设施建设、现场清理、防止二次灾害等支出约占1/4。要合理安排重建各类资金物资收支，并在具体实施中根据实际作出相应调整。

    首先，应明确由国家财政承担救济、救灾和灾后重建的主要支出。立即着手灾害损失和灾后重建需求评估，按照灾区重建规划制定灾区重建特别预算，在规划确定的重建年份内作出相应财政预算安排。同时，适时发行一定规模的灾后重建国债，建立灾后恢复重建基金，还要加大转移支付力度。

    第二，建立完善对口支援机制。落实国务院办公厅文件精神，进一步明确对口支援的目标、任务、要求、政策等，同时要加强对这项工作的统筹指导协调。援助省份既可以向受援灾区输入资金、物资、人力、技术等，也可采取基础设施援建、产业扶持、投资建厂、技术指导、兴办社会事业等方式。

    第三，继续加大募捐力度。充分发挥慈善团体、事业基金等各类社会组织的作用，采取多种形式募集资金，并加强使用监督管理。

    第四，考虑运用资本市场，筹集部分所需资金。

    四、经济重振，政策支持

    （一）恢复生活。及时向受灾群众发放足额生活补助金，加大吃、穿、用、住、行等物资的运输和保障力度，加紧健全各类商业网点、农产品市场等，同时保持价格稳定。健全医疗、教育、文化等社会公共事业，完善社会保障体系，加强社会管理和综合治安。最关键的是两点：一要加大就业服务和援助力度，尽快使受灾群众有稳定工作，或投入农业生产；二要解决好群众住房的规划、建设及其统一的补贴政策等。

    （二）振兴生产。要采取多种方式，帮助灾区企业尽快恢复生产。支持灾区发展县域经济和特色优势农业，支持钢铁、化工等支柱产业和德阳等地装备制造业发展，支持绵阳科技城等高科技产业发展，支持中小企业、劳动密集型企业成长壮大，放宽服务业准入条件。当前要继续加大力度，抓紧修复公路、铁路、电力、水利等基础设施，创造好的投资创业条件。

    （三）实行特殊财政金融政策。在规划确定的重建期内，对灾后重建实行减税政策，减征或免征灾区恢复生产企业和新建企业的增值税、所得税、消费税、资源税、进出口税等，以及有关管理费用等，区分情况减免或减征灾民个人所得税，减免向灾区捐赠款物税收。在重建期限内，放宽灾区重建和灾区有关企业的信贷条件，适当降低有关灾区企业和个人的贷款利率，加大信贷规模，安排政策性信贷资金。对灾害中受损严重的企业和个人的贷款，可考虑全部或部分列入银行呆坏账处理。

    五、加强领导，形成合力

    灾后重建规模大、时间长，涉及面广、政策性强，应当在中央直接领导下，由省级政府负责组织实施。建议成立国务院汶川特大地震灾后重建领导小组，由国务院领导同志负责，各有关部门组成，以便作出重大决策，协调解决有关问题，督促检查进度质量。要明确各有关部门的支持责任，搞好协同配合。灾区重建具体工作由省、市、县分别组织实施，并层层落实责任制。同时，还要动员社会各方面和海内外力量，发挥灾区群众的积极性，举各方之力帮助灾区人民重建家园，和全国人民一起实现全面建设小康社会的奋斗目标。

    2008年5月26日

    把地震灾区对口支援工作尽快落到实处[17]

    邓文奎

    中央提出举全国之力，加快汶川大地震灾区恢复重建，统一部署和有序开展对口支援工作，按照“一省帮一重灾县、几省帮一重灾市（州）”办法，建立对口支援机制，并初步提出了对口支援组合方案。实行对口支援，关键是要尽快明确支援省市的责任，并依此尽快建立对口支援的领导和工作机制，落实任务，尽快全面开展工作。这里仅提几点想法和建议。

    一、明确支援省市的责任

    支援省市与受援县（市）共同负责受援县（市）的恢复重建工作。帮助受援县市恢复重建，不仅是风格和支援，更是责任和任务。支援省市政府要把对口支援工作纳入工作日程，全面参与对受援县（市）的恢复重建工作，对受援县（市）的恢复重建要参与到底、负责到底。

    二、建立对口支援工作机制

    支援省市和受援县（市）应尽快成立恢复重建工作的领导和协调机构。统一领导和协调受援县（市）的恢复重建工作，统一负责与中央和所在省有关部门的协调与联系；承担中央和所在省恢复重建投入的具体落实工作，确保按要求完成好建设任务。该机构不仅是议事协调机构，也是恢复重建的领导和工作机构。支援省一方至少应由政府一位副秘书长牵头，发展改革等有关部门参加，并选派相应级别的干部到受援县（市）任职工作。受援县（市）委、政府的主要领导参加该机构工作，相关工作纳入该机构的工作框架。这样可以防止日后出现支援方和受援方“两张皮”问题。同时，建立支援省市和受援县（市）各部门之间对口支援的机制，并建立一个地级市对口支援一到两个乡镇的机制。

    三、制定受援县（市）恢复重建规划

    支援省市与受援县（市）要共同努力，尽快开展受援县（市）灾害损失的详细普查，并在此基础上，共同研究制定县（市）恢复重建规划，报国家发展改革委和四川省政府批准实施，指导对口支援行动。规划内容主要应当包括：

    1.需要建设和修复的具体项目。主要有：（1）城乡居民住房。（2）学校、医院、广播电视、文化体育、社会福利机构等公共服务设施的具体项目。（3）城乡交通、道路、供排水、供气、污水和垃圾处理等公共基础设施的具体项目。（4）农业、农村基础设施的具体项目。（5）工业、商贸、金融、通信、邮政等企业和市场服务业的主要项目。

    2.总体预算和具体的项目预算，资金来源和使用方案。建议：（1）中央和支援省的投入主要用于城乡交通、道路、供电、供气、供排水、污水和垃圾处理等公共基础设施，农业、农村基础设施的建设和修复。（2）社会捐助资金除捐助方指定用途的外，主要用于学校、医院和社会福利机构用等公共服务机构的建设和修复，不足的由政府投入。（3）城镇中低收入居民住房主要由政府建设廉租房和经济适用房解决；需要重建的住宅区，危房和倒塌的房屋可按城市拆迁政策对待，需要加固的房屋主要由政府和社会投入；通过市场适当安排中高档住房建设，以满足不同层次的需求。农村居民住房由政府和社会提供必要的支持和帮助，在宅基地上给予优惠。需要注意的是，解决城乡居民住房一定要体现公平，避免产生社会矛盾。（4）企业和市场服务业建设和恢复以市场化方式运作。

    3.编制详细的土地利用和整理计划。包括异地建设的城镇、乡村、企业等土地使用规划和搬迁后的土地整理计划。

    4.农村的恢复和建设，要与新农村建设结合起来，并确保在恢复重建和对口支援结束时，受援县（市）的农村农民全部脱贫。

    5.进度安排。各类建设和修复项目，要按照国家对恢复重建的时间安排，区分轻重缓急，有序安排。对亟须近期建设的，要有详细的计划。

    四、落实对口帮扶措施

    支援省市要根据受援县（市）恢复重建工作的需要，在与受援县（市）协商的基础上，尽快制定并落实对口帮扶和支持的具体措施。主要应当包括：

    1.提供规划编制、建筑设计、专家咨询、工程监理等技术服务方面支持和帮扶。

    2.提供设备器材、建筑材料、施工技术队伍等方面支持和帮扶。

    3.对学校、医院等公共服务机构恢复运行提供支持和帮扶。根据需要，选派教师和医务人员到受援县（市）工作或开展合作、定向培训等，提供图书资料、教学医疗仪器、异地入学入托等支持和帮扶。

    4.提供科技方面的支持和帮扶。特别是农村发展种植、养殖业方面的适用技术，确保农民在重建结束时脱贫致富。

    5.面向受援县（市）招工、开展农民工培训，支援省市的技工学校、职工技术院校面向受援县（市）招生，并通过助学金等方式给以支持。为来自灾区的务工人员在支援省市落户提供便利。

    6.引导和支持本省企业到受援县（市）投资兴建企业或支援、收购、重组当地企业，等等。

    五、统筹安排外界捐助

    支援省和受援县（市）成立恢复重建工作领导和协调机构成立后，社会各界以及境外、国外的捐助和对口支援，在尊重其意愿和充分协商的基础上，由该机构统筹安排，与国家、所在省和支援省市的投入协调使用。

    2008年6月3日

    抓紧健全地震灾后恢复重建政策体系

    综合研究司

    随着抗震救灾工作由应急救灾逐步转入恢复生产和灾后重建，灾区经济社会生活也需步入正常轨道。从一些国家和地区的经验看，应急救灾主要靠政府动员，恢复重建主要靠政策支持。大地震后的恢复重建是一个相当长时期的过程，必须健全相关政策体系，推动恢复重建有序、高效进行。

    一

    党中央、国务院对恢复重建已经作了部署，明确了方针政策，有关部门、受灾省份也已制定了一些政策措施。概括起来，已经出台的政策措施主要有以下几个方面：

    ——财税措施。中央财政及时下拨救灾资金，建立灾后重建基金。实行有关税收优惠政策，在受灾企业和个人的所得税、企业和个人公益性捐赠所得税抵扣、垮塌和危险房屋的房产税、受灾矿产企业的资源税、报废灭失车船的车船税、境外捐赠物资的进口环节税等方面，都确定了具体减免或优惠措施。

    ——金融措施。暂停灾区银行存款准备金率上调，增加对灾区银行再贷款和再贴现，增加对基层银行的授信额度，创新贷款抵押方式，满足灾区流动性需求；对因灾有困难还款的企业和个人，不催收、不罚款、不作不良纪录，协助共渡难关；对因灾灭失住房的个人按揭贷款等，认定为呆账进行核销，减轻灾民负担；对存款凭证或印章缺失、死亡人员存款继承等，明确了具体的结算规定。

    ——救抚措施。制定了对死亡人员发放抚恤金、对灾民提供生活和粮食补贴、对伤残儿童家庭给予再生育照顾、对计划生育家庭实行特别扶助、对孤儿孤残孤老人员进行救助安置、对地震伤员给予免费医疗等政策规定。

    二

    这些政策措施，对于做好抗震救灾工作发挥了重要作用。值得重视的是，目前的政策措施还不完备，需要按照国家扶持、社会参与，政府引导、企业跟进，一方有难、八方支援，举全国之力支持地震灾区的原则，抓紧研究整个政策框架，建立健全支持恢复重建的政策体系。为此，我们提出以下建议：

    （一）加大中央政府和各地区各部门财政性资金投入。鉴于这次地震灾害损失巨大，灾后重建需要庞大规模的资金，建议：中央财政重建基金今后三年内每年不低于700亿元，今年基金主要来源于中央财政预算调节基金、国有资本经营预算和行政经费节约资金，明后两年可在现有基础上进一步采取建立灾后重建特别预算、增发特别国债、发行专门彩票等措施，增加资金投入。灾后重建对口支援的东部发达省市，每年在本级财政预算中明确资金支援规模。国家公路、铁路、水利、国土及社会事业等专项资金，向灾区倾斜。受灾较重的市县，一段时期内财政会较为困难，应加大转移支付力度，保证合理的经常性预算支出。政府投入主要用于恢复和重建基础设施、公共事业设施、政权运转设施，支持住房建设，支持经济恢复与发展，保障群众基本生活。

    （二）完善税收政策。财税部门已出台的税收优惠政策，维持三年不变。今年内对灾区所有中小商业企业和个体工商户一律免征所得税，以鼓励全国和灾区民众到灾区投资兴业，尽快恢复商品流通。三年内对灾区受损严重的工业企业免征所得税、实行加速折旧，帮助这些企业恢复生产能力。三年内对外地企业参与灾区企业重组改造的，给予一定税收减免，调动市场力量增强受灾企业活力。三年内对参与灾区基础设施和公共设施建设的企业，在项目范围内实行税收优惠，以降低建设成本、加快建设进度。

    （三）实行工农业恢复生产补贴补助等政策。此次地震中，农民家庭财产损失惨重，农户大量畜禽死亡、农作物严重受灾。建议采取给予农户购买生产资料补贴、实行农业生产优惠贷款、政府主导重建农村水利基础设施、扶持发展特色农业、加强农业科技服务等措施，调动农民恢复生产的积极性。当前，对因灾迟播迟种农作物的农民，应免费提供抢种改种的种子种苗；对畜禽死亡严重的农户，给予一定的畜禽补栏补贴。同时，对受损严重的国有大中型企业，通过国有资本经营预算补充资金。目前灾区不少中小企业设施维修重建资金不足，流动资金困难，建议对这些企业在一定期限内实行贷款贴息，合理降低贷款条件。

    （四）制定居民住房政策。根据国外经验，地震灾区重建中居民住房问题不能完全由居民自身解决，而要把政府支持和群众自救结合起来，区别不同情况，实行多元政策；政府在这方面投入，重建初期往往接近重建资金的一半。城镇居民住房方面，建议在通过帐篷、活动板房暂时安置居民的基础上，采取多种方式加以解决：给予房屋受损的困难家庭一定补贴，进行房屋维修加固；建设一批永久性廉租房，供房屋倒塌的困难家庭租住，将来与全国廉租住房体系接轨；通过土地划拨、税费减免等措施，较大规模地建设限价房或经济适用房，供中等收入无房家庭居住，将来补缴一定土地费用后可取得产权；给予较为富裕的无房家庭一定购房补贴，并免征购房契税，帮助他们重新购房。对农村无房家庭，主要采取建房补贴和建房贷款贴息的办法，帮助农民解决住房问题。

    （五）实行特殊的土地政策。这次地震灾后重建，不仅涉及城镇和生产力空间布局的调整，还涉及大量临时和永久项目建设用地问题，需要实行有别于其他地区的土地政策。建议：调整灾区土地利用规划和年度用地计划，合理增加建设用地指标，简化用地审批程序，满足灾后重建用地需求。同时，适当调整灾区行政区划，促进灾区重建科学布局。当前，活动板房建设中，临时占用了许多耕地，应采取砖石硬化而非水泥硬化地表的方式进行建设，避免今后土地难以复耕。工业生产恢复重建中，应合理集中企业，有条件的地方集中到工业园区，以减少土地占用。

    （六）健全灾民救扶政策。一次性给予家庭财产受损严重的困难居民、因灾严重致残的人员生活救济，适当提高灾区居民最低生活保障标准，开展经常性扶贫济困工作，帮助困难家庭解决好基本生活问题。在全国范围内鼓励开展一对一家庭帮扶活动，促使灾民尽快摆脱困境。实行以工代赈政策，鼓励居民参与灾后重建。搞好就业服务指导，扩大灾区城镇就业。加强组织协调，引导灾区农民合理转移就业。

    2008年6月4日

    （执笔人：陈祖新 苑衍刚）

    赈灾募捐亟须规范

    王汉章

    四川汶川地区发生特大地震灾害后，全国各族人民、港澳台同胞以及海外华侨、华人心系灾区，慷慨解囊，踊跃捐款捐物，支援灾区。许多国家政府、社会团体和驻华使馆，联合国有关组织和一些国际机构，外资企业以及国际友好人士，也向我灾区提供了大量的援助。截至6月1日，累计捐款415亿元。为帮助灾区人民渡过难关，重建家园，振奋精神，战胜灾害发挥了巨大的作用。

    社会各界和国内外媒体对中国公众积极踊跃赈灾募捐，给予了充分肯定，同时，也很关注这次捐助活动中存在的多头管理和一些民众责难部分富人、名人、企业捐款不慷慨等问题，对各级政府部门和慈善机构如何科学管理好、使用好这些善款也表现出极大的担忧。他们认为，这些问题处理不好，既影响中国政府的形象，也会对我国慈善事业的发展产生不良影响。我们应高度重视这些问题，尽快完善募捐政策，积极引导公众的爱心热情，建立科学规范的募捐管理体制，形成规范有序的募捐秩序，促进我国慈善事业的健康发展。

    第一，要公开透明。善款管理、使用公开透明，是慈善事业发展的基本准则。我国慈善事业发展缓慢，慈善理念长时间未能深入人心，一个重要的原因就是慈善捐助管理不透明，捐款人不知道善款的去向和用途。所以，必须建立慈善捐助财物的信息披露制度，把公开透明原则贯穿于管理、使用捐赠财物的全过程。要做到三个透明：一是去向要透明。募捐的政府机构和社会组织，要把募捐到的财物下拨到了哪个省、哪个县、哪个乡（镇），甚至是哪个村和哪一户都应及时向社会公布。希望工程“一对一”帮扶得到社会广泛支持，主要做法就是让每个募捐者都能够了解自己所捐资金的使用取向，知道钱花到了谁的身上。二是账目要透明。对捐赠使用财物不要只给老百姓一笔总账，要有经得起检查、监督的详细记录，做到账目清楚、手续完备。三是用途要透明。国外灾后的慈善活动主要涉及民众的文化、教育、医疗等领域，而不是灾区的基础设施、城镇发展等经济建设方面，他们认为这些应该是政府的责任。我们对善款的使用也应加以规范，明确捐赠的财物要重点用于教育、医疗、救助、文化等与灾区人民密切相关的社会事业发展方面。

    第二，要完善监督制度。国外对慈善机构监管制度比较健全，建立了事前严格审批、事中严格审计、事后严格问责以及慈善机构内部严格自律的监管机制。一旦发现截留、滥用、贪污慈善捐款丑闻，惩罚也非常严格，相关当事人再难翻身。我们也应加强对慈善机构的监督，建立慈善事业公信力。一是要加强审计监督。对社会捐款财物的筹集、分配、使用及其效果进行全程跟踪审计，将审计结果及时向社会公布，让所捐财物得到科学高效使用，保护社会各界捐助灾区热情。二是要效仿日本的做法，专门设立“捐赠财物分配委员会”，参与捐赠财物分配、使用监督管理。委员会成员由灾民代表、慈善机构成员、专家学者、政府官员等组成。三是加强公共监督，要创造条件让社会和新闻媒体对赈灾募捐的全过程进行监督。四是要加强行业自律，对慈善组织进行严格审批和认证，建立慈善募捐的信誉等级制度。

    第三，要营造健康的社会捐赠氛围。赈灾募捐本来是一种自愿，但社会上却出现了赈灾募捐的不良现象。如一些部门进行强制捐款，下任务、定指标；一些民众对名人、富人、企业捐款列出“排行榜”，列出“国际铁公鸡”的国际企业“黑名单”，对捐助较少国家进行批评。这些问题如不及时反思，会影响中国社会形成一个可持续的、成熟的捐款文化。无论是富裕还是贫穷，捐所有钱财还是1元钱，只要出于真心实意，都应被视为爱心的表现。对慈善活动要进行正面宣传，积极引导，应避免以捐款多少来衡量爱心大小，更不应该对捐款数额进行排名，歪曲慈善本意。要大力弘扬健康的慈善理念，充分尊重自觉自愿的原则，让慈善深入人心，成为人们的常态化行为。

    第四，要规范募捐管理。这次赈灾募捐发起的部门多、组织频次繁也是一个突出问题。这不仅给单位和个人增添负担，也使捐款团体和个人滋生抵触情绪。同时，多头募捐，还会导致募捐资金使用效率低下。各机构自行募捐、自行使用捐赠资金，不了解灾区所需、灾民所要，重复购置赈灾物资，导致不必要的浪费。建议对大灾后的募捐要建立全国统一的捐赠账户。各机构可以发起募捐，但募捐到的资金要统一管理、统一使用，提高募捐财物的使用效率。

    第五，要加快发展民间慈善组织。国外慈善事业依赖的是一些专业的组织，而不是政府。加拿大大大小小的慈善机构有8.2万家，美国较大的慈善组织有5300多家，德国经过认证的也有200多家。我国慈善机构只有几十家，而且还都带有政府色彩，这很难适应慈善事业发展。所以，必须转变政府职能，加强宏观管理，加快发展社会公益性的慈善组织，充分发动社会力量开展救灾捐赠工作。

    第六，健全鼓励慈善捐助的税收政策。一是要研究征收遗产税，从制度上促进人们将遗产捐献给慈善事业。二是要适度提高捐赠活动的减免税比例，改变目前我国捐赠抵扣税收比例不高的问题。三是要统一慈善税费优惠政策。目前慈善税费政策尚不统一，主要表现为中央和地方不统一，中央高，地方低；国内企业和国外企业标准不统一，国内企业免3％，而外企全免。所以要尽快统一税费优惠政策，积极鼓励企业从事慈善捐助事业。

    2008年6月6日

    关于做好农村抗震救灾工作的几点建议

    郭玮 孙梅君

    一

    四川大地震发生后，在党中央、国务院的坚强领导下，抗震救灾工作迅速有力有序有效展开。由于农村地区抗震救灾能力相对薄弱，灾害不仅给灾区农民群众生命财产带来重大损失，也使灾区农业生产和农田水利、道路等基础设施受到重创。总体看，地震给灾区农村带来的损失重、影响大、恢复难。

    （一）农村是当前抗震救灾的薄弱环节。受交通、通讯等条件限制，前期大规模的抢险救灾工作还主要集中在市、县、乡镇一级，许多村庄主要是依靠自救，缺乏大规模、专业化的救援队伍，部分村寨还没有救援队伍到达，一些农村灾民还没有得到妥善安置。

    （二）灾区农村基础设施损毁严重。农村道路、供水、供电、房屋、校舍等建设标准低，抗震能力差，损失严重。从房屋倒塌和道路受阻情况看，城市损失比县城小，县城损失比农村小。地震发生后，重灾区一些水库和水利枢纽工程出现险情。据发改委通报，地震导致部分水利工程严重损毁，特别是水库隐患多、险情大。受灾严重的四川、重庆、甘肃、陕西等5省市因地震出现险情的水库391座。位于都江堰与汶川交界、岷江上的紫坪铺水利枢纽工程大坝出现裂缝，一些塘堰、农田排灌渠系也出现管涌、渗水。为确保当前水库安全，灾区一些水库塘堰加快放水泄洪，后期灌溉用水将严重缺乏。另外，灾区大量农田、温室大棚、畜禽圈舍、养殖塘坝、农机具等农业设施也毁坏严重。

    （三）灾区农业生产损失较大。地震虽然不像水旱灾害那样给农业带来直接大面积损失，但对生产的影响也不能忽视。四川是我国生猪第1大省、粮食第5大省、油料第6大省，生猪产量占全国的10％，粮食占全国的6％，油料占全国的8％，此次受灾严重的汶川、北川、什邡等市、县，许多都是重要的粮油和菜篮子产品生产基地。据农业部情况通报，地震已造成50多万亩农作物受灾，大量在田夏收作物无法收获；死亡畜禽1250多万头（只），死亡或逃逸养殖成鱼、苗种8000多吨。地震还造成730多万平方米畜禽圈舍毁损，加之饲料供给短缺、供水供电不足，可能导致畜禽死亡和存栏量下降，给养殖户带来重大损失，使刚刚恢复的养猪积极性受到打击。

    （四）重大动物疫病防控形势严峻。大灾之后极易引起重大动物疫病流行。这次地震正值春夏交替季节，温度湿度相对高，波及省份多，地域广，又主要分布在卫生条件相对落后的山区，极易发生炭疽、破伤风和猪链球菌等重大人畜共患传染病。同时，地震还导致动物生活环境改变，鸡新城疫以及口蹄疫、禽流感、猪蓝耳病等灾后易发疾病流行的威胁大，动物疫病防控任务艰巨。

    （五）灾后劳动力和资金短缺问题突出。地震造成大量人员伤亡，农村劳动力和农业系统技术服务人员都有严重损失。目前和今后一段时间，救人救灾及灾后道路、房屋、设施重建修复任务繁重，农业生产将面临劳动力和资金短缺问题。特别是当前“三夏”在即，劳动力和资金投入不足，将直接影响夏粮的收获、延误水稻等夏种作物栽插、放松夏季田间管理，对生猪补栏以及其他农业生产也有负面影响。

    （六）化肥生产运销受到较大影响。四川以及此次地震波及的重庆、云南等地，是我国氮肥和磷肥主产区和输出省份，仅四川的化肥产量就占全国的7％，部分化肥企业受灾严重，有的已经停产检修，区域内磷酸产能居全国前列的四川宏达、蓥峰实业均受灾停产。据专家分析，四川尿素厂家停产一周，产量将减少7-8万吨，这对市场行情和心态将产生较大影响。加上道路交通严重破坏，四川等地化肥企业原料供应以及产品外运困难，这可能会影响全国化肥供应，加剧化肥等农资供求紧张矛盾。

    二

    做好农村抗震救灾和灾后重建工作，对夺取抗震救灾工作的全面胜利至关重要。需要着力抓好以下几个方面工作：

    （一）加大农村地区抗震救灾力度。救灾工作要加快向村镇推进，组织救援人员和干部深入农村了解灾情、实施救助，使分散居住的农民也能得到及时救助，特别要做好受灾群众的医治问题。对需要转移的农民，要及时转移安置。对分散居住的农村受灾群众，要提供物资供应保证他们的基本生活。广泛宣传中央的救灾政策，妥善安排灾区农民的生活，让受灾群众都能享受到党和政府以及社会的温暖。

    （二）加快恢复农村基层组织。灾区农村人员包括乡村干部伤亡严重，灾民流动性较大，交通通讯还没有完全正常，部分农村基层组织不能正常开展工作。尽快恢复农村基层组织，对于组织群众自救，维护农村社会秩序，以及开展灾后重建，都十分重要。要根据灾区情况，及时健全农村基层组织，要重视发挥在救灾中表现突出的农民群众的作用，及时吸收他们到村级组织中来带领群众抗灾重建。对受灾比较严重的村，要通过对口帮扶等形式，下派干部或志愿者蹲点包村提供服务，加强指导和帮助。

    （三）尽快恢复灾区农业生产。现在灾区正处小麦、油菜和马铃薯的收获期和水稻插秧期，有条件的地方，要组织农民开展农业生产，及时收获已熟农作物。对于劳动力短缺严重的地方，要组织力量代收代种，或通过财政补贴跨区农机作业，到灾区免费开展机收服务，免费提供柴油。农业部门要加强对农民的生产指导，对因灾造成迟播、迟种的，要指导农民抢种、改种，并免费提供必要的种子、种苗和技术服务。要努力做到救灾和“三夏”生产两不误，最大限度地减少灾害对生产带来的损失，减轻对增加农民收入的不利影响。

    （四）重视灾区洪涝和干旱等灾害的防范。地震灾害后，灾区水利等基础设施破坏严重，水库堤坝受损，蓄水减少，调蓄洪水的能力、抗旱能力都大幅度下降，发生洪涝、干旱灾害的几率大为增加，抗灾能力十分脆弱。越是在这种情况下，越要重视对各种可能发生的旱涝等灾害的预防和控制，越要加强对泥石流等次生灾害的防范，避免出现灾区灾上加灾的被动局面。

    （五）抓紧做好灾区动物疫病防控。要尽快对死亡畜禽进行无害化处理和消毒防疫。增加灾区农村消毒剂等药剂的供应，通过发放明白纸、挂图等形式，指导群众对畜禽圈舍进行全面消毒，及时消除病源。努力加强动物疫情监测，强化灾后免疫，强化检疫监管，防止重大人畜共患病流行。

    （六）及早谋划灾后重建。尽快摸清农村地区的灾情损失，合理评估农民住房、道路、农田设施、畜禽圈舍、养殖塘坝等的坍塌损毁情况。组织有关专家对灾区建设进行科学规划，制定符合实际的农村民居、农业生产生活设施建设方案，在资金、技术、物资、施工等多方面提前做好准备，适时启动灾后重建和生产恢复工作。统筹规划，把灾后重建与新农村建设结合起来，与小城镇建设结合起来，与贫困地区移民搬迁结合起来，与农村中小学校危房改造结合起来。

    （七）尽早研究灾后农村帮扶政策。灾害发生后政府很快出台了对灾区居民的补助和抚慰政策，保障了灾区居民的基本生活，坚定了灾区群众战胜灾害的信心。但必须看到，这次灾害的创伤很深，灾后恢复的困难很大，特别是农村地区基础条件较差，自我恢复能力很弱。农户不仅面临住房建设，而且还要恢复生产设施，必须多方面加强帮扶。要尽快出台对灾区农民住房重建的补助政策，尽快组织有关部门拿出农村基础设施重建支持政策。要扩大灾区农村最低生活保障的范围，并适当提高标准。地震灾害对灾区带来巨大损失，尽管总体上对我国农产品供给不会造成太大影响，但要防止人们心理预期变化可能引发的市场波动。

    在抓好抗震救灾的同时，要重视抓好非灾区农业农村工作，重视加强粮油等主要农产品市场的宏观调控，认真做好夏粮收获等夏季农业生产工作，做到灾区损失非灾区补，要在汛期开始之前全面落实主要江河流域防汛抗旱措施，努力争取农业有个好收成，为实现全年经济社会发展目标任务打下坚实基础。

    2008年5月20日

    全面提高学校校舍建设标准——四川汶川大地震启示之一

    刘文海

    这次汶川大地震暴露出灾区中小学校舍建设标准偏低、抗震能力不够的突出问题。这也为其他地区敲响了警钟。我国是一个自然灾害频发的国家，提高公共建筑特别是学校校舍建设标准，是一个迫切需要解决的问题。

    一、我国现行中小学校建筑抗震标准执行情况

    衡量地震大小通常有两个指标：一个是常说的震级，代表地震释放的总能量；另一个是烈度，代表地震产生的破坏力。因此设计建筑时，参考的主要指标是烈度。如果房屋在地震中倒塌损毁，基本上有三种原因：一是没有按标准建造。我国20世纪70年代就有了相应的房屋抗震标准，唐山大地震及其后几经修改。但有的建筑没有执行法定标准，设计不当，抗震性能差。二是地震超过预计强度。如四川灾区的房屋设计规范是烈度7度，部分地区是6度，面对这次烈度达到9-10度的强地震就难以抵御。三是工程质量不过关。建筑按照标准设计了，还需要严格地进行施工建设，否则抗震能力就会打折扣。

    从客观上看，学校建筑在抗震方面存在几个先天缺陷：一是房间大。躲到卫生间等场所是地震发生时的一条逃生原则，原因就在于空间狭小、有墙面支撑，墙的面积大抗震能力就强。但学校教室、活动室等场所空间都比较大，相对而言墙的面积就小。二是窗户大。教学需要良好的光线，采光使用大面积的窗户设计，相应地使得墙的面积大大缩减。三是走廊设计降低了承重能力。一般学校建筑如教室等都采用单边或双边走廊设计，走廊多由柱子支撑，而柱子的承重作用很弱，抗震能力远远赶不上墙面。学校建筑的这些结构设计上的特点，天然地决定了在高强度的地震面前的抗震性无法跟办公楼、居民楼之类建筑相比。只要一两个承力点断裂，整栋楼都会垮塌。可以说，学校校舍建筑抗震能力差是世界性的普遍问题，因而也是各国关注的重点。在日本关东大地震和1933年美国长滩地震中，学校建筑也是损毁严重。我国唐山大地震后，对建筑的抗震性有了充分的认识和具体的标准，并且在各种各类建筑中实施不同的抗震要求。目前，建筑业必须遵守的国家标准是2001年颁布、2002年1月1日实施的《建筑抗震设计规范（GB50011-2001）》。国家地震局还发布了《中国地震动参数区划图》，作为我国建设工程抗震设防的强制性国家标准，于2001年8月1日正式实施。要求强制执行的国家标准还有《建筑工程抗震设防分类标准（GB50223-2004）》，自2004年10月1日起实施。针对中小学校，也有专门的《中小学校建筑设计规范》，对中小学校校址选择、平面布局、教学及辅助用房、建筑层数和构造、交通和疏散等，都做了明确规定。《中小学校建筑设计规范》规定，中学教学楼不应超过5层，教学楼采用何种的结构形式，要根据有关工程建设标准和当地的抗震设防要求来确定。

    特别值得注意的是，按照《建筑工程抗震设防分类标准》规定，建筑应根据其使用功能的重要性分为甲类、乙类、丙类、丁类四个抗震设防类别。其中，甲类建筑地震作用和抗震措施均应高于本地区抗震设防烈度的要求。乙类建筑地震作用应符合本地区抗震设防烈度的要求；抗震措施应符合本地区抗震设防烈度提高一度的要求。丙类建筑要求地震作用和抗震措施均应符合本地区抗震设防烈度的要求。丁类建筑则抗震措施应允许比本地区抗震设防烈度的要求适当降低。

    根据该《标准》，“教育建筑中，人数较多的幼儿园、小学的低层教学楼，抗震设防类别应划为乙类。这类房屋采用抗震性能较好的结构类型时，可仍按本地区抗震设防烈度的要求采取抗震措施”。而除此以外的中小学，则仅仅被划为丙类建筑，地震作用和抗震措施均低于县级以上医院、大型体育馆、博物馆、商场和会展中心等，仅相当于普通住宅。即使这样的规定，也是在该《标准》2004年修订时才刚刚加入的，此前建成的中小学、幼儿园均为丙类标准。就是说，总体上目前我国建筑抗震标准得以不断完善，一些标准已经达到了国际水平，唯独对学校的抗震执行标准明显过低，远远落后于日本、欧美等发达国家。

    事实上，我们的教训不止是在汶川。2005年11月26日江西九江发生地震后，国家地震应急工作组事后组织专家分别对瑞昌市19所乡镇医院和九江县25所学校的安全性鉴定，鉴定结果是25所学校47栋房屋中，属安全建筑的只有19栋。2006年7月4日，河北省文安县发生地震时，在受损的534间房屋中，校舍占到223间，占42％。整个文安县共有中小学190所，受到影响的有25所，且大都是乡村学校。

    二、几个国外的案例

    日本：在日本这个地震高发国家，所有建筑中，中小学的抗震等级是最高的，是“第一避难所”，一旦发生地震，防灾通知会指引居民前往中小学进行避难。例如，1995年1月17日，日本阪神大地震时，神户市内的各类中小学，幼儿园等共计345所，其中受灾总数为195所，建筑物倒毁的没有，发生天花板塌下，墙壁开裂等教室总数507间，约占教室总数的6％。同时，因为地震发生在休息日，没有学生在地震中伤亡。

    伊朗：2003年12月26日，伊朗古城巴姆经受了里氏6.6级地震，此后巴姆又经历了10多次余震。这个级别的地震并不重大，但巴姆的伤亡却十分惨重，死亡约5万人。巴姆的悲剧原因很简单，因为当地绝大多数房屋使用的是不抗震的土砖结构。

    美国：形成鲜明对比的是，在伊朗的巴姆发生地震之前几天，美国的加利福尼亚州也于2003年12月22日发生了与伊朗相似的里氏6.3级地震，但是死亡人数仅有2人。这种天壤之别结果的原因在于，美国的房屋大多是抗震的钢筋混凝土结构，保护了大量人员生命。

    三、几点建议

    （一）尽快修改有关法规，全面提高学校的规划、设计和建设标准，执行当地建筑抗震抗灾最高标准（地震活跃地区，必须执行甲类标准），把学校建成紧急避难场所。我国各类自然灾害频发，据有关专家预测，全国大约有200座人口过百万的城市位于有可能发生7级以上地震的地区，其他灾害如洪水、台风、泥石流、暴风雪等自然灾害也十分活跃。这次汶川大地震给我们的教训非常惨痛。必须全面修订和提高学校校舍规划和建设的标准，根据不同地区自然灾害的特点，对建筑物的抗灾防灾要点有不同侧重。处于地震带上的校舍抗震设防标准，至少要按地震烈度8度设防，明确规定必须采用钢筋混凝土结构或更高抗震标准，一律不得采用砖混结构和水泥预制板。据有关测算，建筑物抗震标准每增加一度，成本需要增加5％—10％。要舍得财力、物力和人力投入，将所有的学校都建设成为能抵抗重大自然灾害的高质量建筑物。也可考虑针对学校的校舍建设单独立法，并制定详细的设计施工监理等管理处罚标准。

    （二）紧急检查全国中小学校舍，并拨发专门经费，增强校舍的抗震能力。日本阪神大地震之后，日本政府开始实施“校舍补强计划”。根据这一计划，全国各中小学校全面进行一次抗震检查。根据检查结果，对不符合文部省最新抗震要求（7级）的学校立即进行补强施工。这次我国汶川大地震后，日本政府大为震惊，5月16日举行内阁会议，专门讨论加快学校危房改造的进程。会议决定，由中央财政安排主要资金，争取在5年内完成全国4.5万栋公立中小学校校舍的补强施工。他山之石，可以攻玉。建议我国立即在全国范围内（特别是地震等自然灾害活跃地区），对学校校舍展开一次全面的检查、评估工作，并按防灾抗震要求对“危房”及时加固，凡是不符合抗震标准的校舍应全部拆除重建，学校建筑标准执行当地最高建筑标准。专家指出，在学校建筑加固中，钢结构是最便捷、最安全的。

    （三）实行学校建设责任追究终身制。涉及学校基础设施建设的相关人员不以工作变动、退休或退居二线为免责条件，工程竣工不是责任的终了，负责人要终生对工程质量负责。对于出现校舍工程质量问题的，必须严厉依法追究责任。

    （四）加快推进学校校舍建设标准化。中小学标准化建设要在校舍建筑抗灾抗震标准、生均占地面积、生均建筑面积、生均活动场地、教育教学设施、生活服务设施、校园环境建设、图书装备、现代远程教育装备、信息技术教育装备、试验装备等方面全面实现标准化。这也是均衡教育发展，促进教育公平的重大举措。

    2008年6月6日

    建议在学校普及应急自救教育——四川汶川大地震启示之二

    刘文海

    案例一：媒体报道，汶川大地震发生时，四川安县桑枣中学8栋教学楼部分坍塌，但因为组织疏散及时师生无一人伤亡。该校自2005年开始，每学期都要在全校组织一次紧急疏散的演习。每次会事先告知学生，本周有演习，但学生们具体不知道是哪一天。等到特定的一天，课间操或者学生休息时，学校会突然用高音喇叭喊：全校紧急疏散！经过反复演练，每次师生疏散都井然有序。这次汶川地震波一来，老师喊：大家都趴在桌子下！学生们立即趴下去。地震波一过，全校约2300多名师生从不同教学楼和不同教室中全部冲到操场，以班级为组织站好，老师们站在最外圈，用时1分36秒，全体师生安然无恙。

    案例二：媒体报道，汶川大地震发生时，甘肃陇南市成县红川小学学校围墙倒塌，压倒4人，其中1人死亡，1人重伤，2人轻伤。本来孩子们已经跑到学校空旷的院子里，但由于地震摇晃站不稳，纷纷跑到围墙边去扶墙站立，导致悲剧发生。

    国际经验：一些发达国家对青少年的危机预防和自护自救教育已走向规范和成熟，应急自救教育非常普及。其经验：一是国家以立法的形式，要求公民掌握安全自救技能。二是把安全知识教育列入学校的教学计划，纳入学校的基本课程体系，即使学龄前儿童也有简单易懂的安全常识读物。三是注重实用性和操作性教育。例加，日本是一个危机意识和忧患意识特别强的国家，在城市规划及建设中充分考虑到了避难场所、隔火带等设施的建设，中小学生每月要进行一次防地震、防洪水、防火灾等自救演习。尤其是，地震在日本多发，全民防震演习是定期开展的，演习的范围覆盖到小学和幼儿园。虽然是演习，孩子们都能服从组织领导，有秩序地撤出大楼跑到安全的避难场所。在美国，大中小学全面开设急救自救课程，教授学生在面临地震、海啸、飓风、火灾等自然灾害和遭遇犯罪分子时的应急自救措施。学生们还要亲自置身公交车、小轿车里，模拟车辆可能发生的各种颠覆和火灾事故，或者置身房间及其他一些逃生困难的地方训练学生如何逃生。再如，在震惊全球的印度洋海啸灾难中，一个10岁的英国小姑娘发现海水的异常变化后，因为懂得海啸方面的知识，通知其他游客从而使得100多位游客因此幸免于难。国外的这些做法和经验很值得我们借鉴。

    以上案例和国际经验表明，在中小学普及应急自救教育十分必要，也十分重要。天灾无情，人祸可避。回溯一下我国历次各类灾难引起巨大生命损失的惨痛教训，在相当程度上与民众缺乏应急自救能力有直接关系。有数据显示，现在我国每年约有1.6万名大中小学生非正常死亡。一个重要原因，就是我国缺乏对大中小学生开展普及自救急救知识教育。国外经验表明，通过应急自救和安全教育，提高中小学生的自我保护能力，80％的意外伤害可以避免。开展全民应急自救教育，首先要从学生抓起。大中小学生是一个非常集中的群体，他们接受知识的能力强，对他们进行应急自救不仅使其自身终身受益，而且还可以通过他们把应急自救知识扩散到其他社会成员，最终使整个社会受益。为此，建议：

    第一，要把应急自救教育列入各级各类学校，特别是义务教育阶段学校的教学计划，纳入基本的课程体系，在学校教学中占一席之地。联合国教科文组织提出：“教育必须教会学生学会生存，学会学习，学会创造，学会合作。”学会生存被列为教育的首要目标。应急自救教育是生存的需要。教会学生的应急自救知识包括：地震、水灾、火灾、海啸、滑坡、泥石流等自然灾害中逃生或自救方法；交通事故、煤气泄漏、溺水、农药中毒、外伤出血、内外科急症的急救知识；食物中毒、体育运动损伤、网络交友安全、毒品危害、性侵犯、艾滋病等方面的自我保护措施，等等。可以区分不同自然灾害地区，侧重不同类型的应急自救教育。比如，对地震活跃地区，就要重点开展防震抗震、避震应急、自救互救方面的相关知识。教育行政主管部门应组织编写权威性、科学性、实用性的应急自救教材。要通过课堂教育及实际演练，提高青少年学生的应急自救能力和逃生技巧。这样做，绝不是加重学生的负担，恰恰是素质教育的体现。

    第二，针对青少年和儿童年龄、生理及心理特点，邀请专家、学者和卫生、交通、消防等部门的工作人员，结合实际案例，讲授急救自救应用知识，作为教学的辅助内容。在课外活动中，经常开展一些模拟自救互救活动，让学生进行具体操作，设立急救自救体验教育基地等方法，可让学生亲身体验常用急救的各项操作技能，使他们在活动中锻炼实际处置能力。

    第三，加快完善相关立法，引导、规范青少年应急自救教育。不少国家通过立法来要求公民掌握一定的应急自救技能。青少年是各类事故灾害中的弱势群体。我国也应通过立法强制推进青少年应急自救教育，这既是与国际安全教育接轨，也是高风险社会的严峻现实所要求的。

    2008年6月6日

    关于组建抢险救灾快速反应部队的建议——四川汶川大地震启示之三

    刘文海

    抢险救灾是许多国家军队的一个基本职责。在我国，军队参加抢险救灾是宪法和有关法律赋予的神圣职责和重要使命。正如在我国历次发生的特大地震、洪水、飓风、森林火灾等抢险救灾中的表现一样，在这次汶川大地震抢险救灾过程中，部队再次发挥了中流砥柱的作用。人民子弟兵高度的组织性纪律性、统一的指挥、快捷的行动、庞大的人员规模和相对专业的救援能力，是现有各种社会救援力量所无法比拟的。实践也表明，自1949年新中国成立以来，我国军队作为协助政府进行抢险救灾的一支生力军，几乎参加了所有重特大灾害的抢险救灾活动，总是担任最危险、最困难的任务。关键时期总是会动用部队，起关键性作用的也总是部队。

    这次抗震救灾过程中，共有14万余名解放军、武警、消防、公安干警和民兵预备役部队人员，4.8万名医疗急救人员，以及一些安全生产应急救援队伍等，赶赴灾区实施救援。其中，解放军工程兵部队、武警消防部队、地震专业救援队伍和安全生产应急救援队伍等专业应急救援队伍，充分利用其专业知识、专业技能和相关设备，第一时间较好地开展了人员搜救工作。但也有一些救援力量由于专业知识和相关设备的限制，在人员搜救工作中遇到了许多困难。从这次抗震救灾看，目前我国专业救援队伍建设中存在以下问题：一是各种专业救援队伍由多部门、多行业管理，统一指挥调度协调难度大。按现行体制，消防部队由武警和地方政府双重领导，地震救援队伍、海上搜救队伍、矿山救援队伍分别由地震、交通、安监等部门主管。对于像这次超大规模的救灾，复杂的组织、协调过程会影响到救援的反应速度。二是各种救援队伍之间专业交叉、力量分散，布局不尽合理。全国现有10万人的安全生产应急救援队伍，与消防部队在专业上虽有侧重，但又有交叉和重复，资源未能有效整合和最佳利用。三是专业装备有待提高，特别是大型工程机械、直升机等数量不足，靠“人海”战术搞救援能力不高、效率有限。这些都需要进一步从体制、机制、保障、装备等方面加以完善。

    汶川大地震后，有人建言我国应仿效国外，在部队系统之外，建立一支大规模专业救援队伍来代替部队进行抢险救灾。也有媒体报道说，有的地方打算组建新的专业救援队伍等。事实上，我国现有的各类专业救援队伍，可以完成通常规模的抗灾救援任务。但是，对于像汶川大地震这样超大规模的救援行动，毕竟不是频繁发生的，而一旦发生则必须举全国之力进行救援和后勤保障，任何一支专业救援队伍恐怕都难以独自胜任，任何一个国家都需要动用军队。倘若在平时，供养这么大规模的一支非军队专业救援队伍，是国家财政吃不消的，实际上也是不可行的。

    为了使部队更好地履行超大规模抢险救灾职责，建议在部队系统内组建抢险救灾快速反应部队。就是在部队现有建制内，组建以执行各种超大规模应急抢险救灾为重要任务的常备部队；同时，继续保留现有武警消防部队、地震救援队伍、海上搜救队伍、矿山救援队伍等专业救援队伍，承担通常规模的抗灾救援任务。

    一、组建抢险救灾快速反应部队的必要性

    一是有利于增强抢险救灾的时效。在现有体制下，承担抢险抗灾任务的部队要经过部署任务、组织人员、筹措器材等过程，加之平时对灾情的预测和训练等准备不足，到达灾区后还须经过一段时间的适应，才能担负起重大险情的抢险救灾任务。建立一支对灾害保持较高戒备、轻便灵活、具有专业化抢险抗灾能力的快速反应部队，不仅可以做到一旦有灾情反应迅速、到位快，而且还可以一经到位，马上能够投入战斗。二是有利于更好地发挥军队的突击队作用。现在，部队日常训练任务较重，平时安排大量的部队、大量的时间进行抢险救灾训练，可能并不现实；而且要给所有部队都配齐抗灾物资、装备、器材也是不可能的。因此，要从实际出发，重点指定少量部队，调整训练任务，加强抗灾训练，并配齐抗灾物资器材，组建一支装备精良、技术精湛、训练有素的抢险救灾快速反应部队。

    二、组建抢险救灾快速反应部队的原则和思路

    可以考虑，抢险救灾快速反应部队在现有野战部队中指定，按照“平战结合、上下结合、军地结合”的原则建立。各战区可根据所在战区自然灾害的特点，指定陆、海、空军的某部作为抗灾部队。除担负与同类部队相同的战备训练等任务外，主要在战区内或跨战区应急抗洪抢险、抗震救灾、森林灭火等任务中，担负专业性较强的特殊抢险救灾任务。抢险救灾快速反应部队建设的标准要达到“指挥灵便、反应快速、技术专业、保障配套”，其中专业设备、工具的配备和专业技术的运用尤为关键。要组织有针对性的训练，结合战备演练和战术训练，加强抗灾技能训练，掌握相关的抢险、救灾的技能。要坚持军地结合，部队在抢险救灾时，可广泛吸纳社会各方面的专家、技术人员进行指导，注重科学施救确保官兵安全。

    三、实现军地灾害信息共享

    各级政府及民政、水利、林业、地震等相关部门要及时收集、汇总、整理、发布有关灾害信息，并与部队系统实现信息共享。

    四、重视开设和充分发挥部队野战医院的作用

    一旦发生重特大灾害，大量伤亡难以避免，救治伤员成为首要任务。要利用军队机动性强的特点，在灾区广泛建立野战医院。一台越野吉普车、几名医护人员，就是一个小诊所。对伤员进行检伤分类、及时抢救。紧急的就地救治，小手术就地进行，重伤的可以用无线电要求直升飞机运走，药品缺乏可以要求立即空投。同时，建立军地医院联动机制，把经过部队野战医院紧急救治的伤员交给地方医院。

    2008年6月6日

    加强地震地质研究突破地震灾害预报的建议

    朱幼棣

    “5·12”汶川大地震是当代中国灾难史上一个刻骨铭心的祭日。这次地震的惨烈和造成的巨大损失，引起了全社会对地震预报和相关科学研究的关注。一些有关专家在媒体上频频露面，解释地震原因，认为“地震预报是一个世界性难题”，没有预报是正常的，引起了公众的质疑和不满。地震究竟能不能预报？如何认识地震预报工作的艰巨性与复杂性？关系到能不能吸取汶川地震未能预报的教训，总结经验，突破我国地震预报的难题。

    我国是一个地震多发国家，20世纪有1/3的陆上破坏性地震发生在我国。地震预报问题目前国际上说法不一。科学家李四光认为，“地震是可以预报的，如果地震是不能预报的话，我们做的工作就没有意义了”，“地震不是发生在天空或某一个星球上，而是发生在我们这个地球上。绝大多数发生在地壳里，一年全球发生地震500万次左右，其中95％是浅震，一般在地下5-10公里上下。破坏性大的地震并不是在地球上平均分布，而是在地壳上某些地带集中分布。震源位置绝大多数在某些构造带上，特别是断裂带上”。李四光还说：“地球直径假定是1米多的话，而地球的表层就像薄薄的一张纸一样。只靠地震仪来搞地震预报是不行的。”1963年邢台地震后，在中南海召开的有关会议上，周恩来总理肯定了李四光的观点，“力排众议”，在周总理的直接关心下，加强了地震队伍建设，开创了我国地震预报事业。主要有：从观测分析地震前兆入手，积累预报经验，从而得以迅速进入实际预报实验；多学科联合，多途径探索，使预报研究在广度与深度上同时取得进展；群专结合，宏观、微观结合，这样既弥补了专业研究的不足，又发挥了群众预测预防的积极作用；单项观测与综合预报相结合。这些特点在以后的研究中不断发展和完善，有效地促进了地震预报工作的开展。1970年通海大地震后，为了克服地震力量分散的状况，成立了以李四光为主的中央地震工作领导小组。1972年，国家地震局成立，根据周总理的多次讲话精神，提出了以“预防为主”的地震工作核心思想，这无疑是正确的。并取得了海城地震预报的巨大成功。我国地震预报就是不断在克服困难中前进，总结经验，掌握地震的规律。为此建议：

    第一，重视汶川大地震研究的样本意义，把灾害变成宝贵的研究资源。这次汶川大地震中，龙门山断裂有多条断层参与活动，震中沿断裂排成了带状，汶川地震序列强震多，持续时间长。通过这些断层的多学科调查，可以研究汶川地震的地质背景、深部环境和地质成因，分析一个大地震在孕育过程中，牵动的空间尺度有多大，并预测主要断层今后30年内发生地震的概率，评估地震和次生地质灾害的影响，以便今后在关键性的地区或地点设立站点，进行长期监测。

    第二，加强地震地质的研究。地震是一种地质现象，是地壳运动的一种表现。地震地质要做地质构造的工作，特别是地震活动频繁的构造带的工作。活动构造体系的调查研究是地震地质的基础。这些构造带是怎样活动的，是蠕动还是滑动，连续活动还是间歇性活动？我国已经建立起多学科的地震监测系统和数字地震观察系统，有可能更真实、准确地纪录地震活动的全过程。但我们仍然需要大量野外的实地调查和研究，了解地壳运动状态，分析同一构造体系中的不同活动构造带，特别是在影响人口城镇稠密区域的活动构造带，划分地震危险带和危险点，在关键性的地区进行长期监测研究，提出规划与建设防震要求与标准。

    1966年4月10日，邢台地震后，周总理召开了国务院会议布置防震工作，李四光在会上提出，从构造体系上看，深县、沧县、河间这些地方发生地震的可能性是不能忽视的。周总理当即作了安排。1年后的1967年3月27日，河北沧州、河间一带发生6.3级地震。这证明了地震地质在空间意义上有助于预报作用。

    第三，重视对地震史的研究分析。这次汶川地震的震中在映秀镇，引起了龙门山中央大断裂中段，即映秀—白水—北川两端的跳动。李四光指出，活动断裂带曲折最突出的部位，往往是震中所在的地点。活动构造带的两头，有时是震中往返跳动的地点。龙门山断裂在历史上发生过多次地震。如1939年的茂汶叠溪大地震，1976年的松潘大地震。但这些7级以上地震均发生在后龙门山断裂，即汶川—茂县断裂上。

    这次大地震震中转至龙门山中央断裂，对于青藏板块的运动来说，后龙门山断裂并没有起到对强震的隔阻作用，这有没有人为触发的因素？广东新丰江水库6.1级地震发生后，李四光组织力量对该区进行了详细的地震地质考察，并布置了断层位移测量和精密水准测量。经过4年多的工作，查明了离坝址600多米的东江断裂活动情况。新丰江是沿着构造虚弱地带形成的，这个断裂带是地震发生的主要根源。

    当构造运动中地应力积累相当能量时，就产生了震源。震源是游动的，大水库、大的工程会不会影响地层中单位面积承受的力量，“触发”了断裂的破坏性形变？这种叠加作用有可能改变我们对过去诱发地震的认识。紫坪铺水库位于龙门山活动断裂带上，震中映秀镇位于库区。紫坪铺坝高156米，库容11多亿立方米，水位高差变幅达80多米，需要认真分析研究其对活动构造的影响。

    第四，运用各种先进科技手段加强地震监测。大量观察显示，在多数大地震发生前，均在震中及其邻近地区发现大量与电磁波有关的异常现象。地震平静是震前较普遍的现象，深入研究，掌握前兆性平静的规律，将有助于提高短临预报的水平。在重视传统地震监测方法的同时，要加快包括地震电磁监测卫星在内的关键技术攻关研究，进一步发展对地观测技术，广覆盖和高分辨率地开展地壳变形的动态监测。发展遥感技术以开展地球磁场、重力场、地壳热状态（温度场）等监测，努力突破地震预测研究的“瓶颈”。同时，关注我国周边地区的大地震，研究对我国地震的影响。

    汶川大地震有可能是中国进入新一轮地震活动期的先导。面对严峻复杂的地震形势，应当发扬抗震救灾的精神，克服无所作为的畏难思想，对地震预报不能轻言放弃，努力探索，使我国地震预报达到新水平。

    2008年7月2日

    一些国家和地区大地震灾后重建的做法及启示

    郭克莎

    当前，全国上下团结一心，投入到四川汶川大地震抗震救灾的伟大斗争中。与唐山大地震灾后重建相比，我国经济社会状况已发生了巨大变化，既拥有更强大的国力，又面临许多新的复杂情况和问题。我们搜集分析了一些国家和地区灾后重建的做法，供参考。

    一、灾后重建开展过程及启示

    上世纪90年代以来发生7级以上大地震的国家和地区主要是日本、巴基斯坦和我国台湾。

    1995年1月17日，日本发生7.2级的阪神大地震，造成6430人死亡，4万多人受伤，财物损失达1000亿美元。阪神大地震后的重建用了约10年时间，大致分为三个阶段：一是从地震发生后一年左右的时间，属于灾害救援和灾后重建的准备阶段；二是从1995年底开始到1998年初，属于大规模灾后重建和全面援助灾区时期；三是从1998年初到2004年前后，属于灾区总体恢复和自立发展时期。

    1999年9月21日，台湾地区发生7.3级大地震，造成2405人死亡，1万多人受伤，财物损失约112亿美元。“9·21”大地震后，台湾迅速实施紧急救援，拆除危险建筑物；当年11月制定灾后重建规划，次年2月颁布重建暂行条例，开始大规模重建复兴活动，至今重建过程已持续8年时间。

    2005年10月8日，巴基斯坦发生7.6级大地震，造成7.3万多人死亡，350万人受灾，直接经济损失50多亿美元。巴基斯坦大地震后，用了3周时间搜救幸存者和抢救伤员；用了1年时间进行灾后救援和准备重建；现在正处于全面展开重建阶段。

    启示及建议：切实加强灾后救援和重建的衔接工作。从以上情况看，大地震灾后救援也是重建的一个阶段。目前我们必须在落实救援措施的同时，做好灾后重建的前期工作。重点是：确保不出现重大疫情；抓紧排除震灾残留的各种险情；稳定提供清洁饮用水；充分满足灾区居住帐篷需求。

    二、灾后重建主要做法及启示

    从以上国家和地区有关资料看，灾后重建的一些主要步骤和措施，值得我们参考借鉴。

    （一）抓紧研究制定灾后重建中长期规划

    日本灾后重建规划包括中央、省、市三级。大地震发生后，日本政府先后三次派遣由不同专家组成的调查团奔赴灾区，主要任务是调查灾区交通设施、生活基础设施受损情况，为研究制定重建方案提供依据。随后，中央政府制定了灾后10年重建复兴规划，提出拨款17兆日元，并拨款4兆日元作为各部会紧急补助费用。神户所在的兵库县（省级）发布“阪神、淡路复兴规划”，确定前5年重建、后5年复兴规划，预定投入17兆日元。神户市也发布“复兴规划纲要”，对兴建新城区、复兴工业区和重点基础设施建设作出规划。

    台湾行政当局先制定“灾后重建规划工作纲要”，随后制定颁布《“9·21”震灾重建暂行条例》（简称“暂行条例”），全面确定中长期灾后重建的基本框架和政策措施，提出投入重建的特别预算和补助金额。

    启示及建议：必须在深入研究灾情影响基础上制定重建规划。从日本做法看，只有全面掌握灾害情况及影响，才能正确制定重建规划。因此，我们应抓紧对灾区进行深入调研，充分发挥各方面专家作用，切实摸清受灾总体情况，全面评估灾害损失和重建费用。以此为基础，结合国情和有关经验，研究制定灾后重建中长期规划，确定总体目标和布局。灾区省、市政府也要根据当地灾情研究制定灾后重建规划。同时，加强中央与地方重建规划的衔接配合。

    （二）建立灾后重建管理机构和政策法规

    在建立灾后重建管理机构方面：日本以中央政府为中心，中央设立“复兴对策总部”，总体负责灾区重建复兴尤其是重大基础设施建设；兵库县政府和神户市政府分别设置“震灾复兴本部”和“生活再建本部”，专门负责灾后住宅重建和发放救济金。台湾行政当局直接负责组织和推动灾后重建，成立“‘9·21’震灾灾后重建推动委员会”；部分县市和乡镇也调整政府组织或成立相应机构，负责推动灾后重建相关事宜。巴基斯坦设立由总理任主席的地震灾后重建委员会，设立独立会计账号；受灾地区设立“地区重建机构”、“区域重建咨询委员会和恢复机构”，并对各机构权责做了明确规定。

    在建立健全灾后重建政策法规方面：日本在灾前已有“灾害救助法”，规定政府必须在公共团体协助下，紧急免费输送各种救灾物品到灾区，迅速建造临时住宅供无家可归灾民居住。大地震发生后，日本政府又制定“阪神、淡路大震灾特别财政援助”等法律，扩大对灾区补助范围，提高补助比例。台湾关于灾后重建的政策法规几乎全部体现在“暂行条例”中。主要内容包括：都市和非都市地区重建的土地处理、建设标准、配合措施；居民生活重建的福利照顾、心理辅导、组织培训、咨询中介、就业服务及临时津贴、优先雇用灾民奖励；推动产业复兴的租税减免、融资优惠；以及鼓励民间参与建设，规范文化资产重建等。巴基斯坦灾后重建政策的一个重要特点，就是重视征求和听取专家意见。如根据地质专家关于巴拉考特市不适合居住的建议，政府决定异地重建；在个人住房方面，由专家提出房屋选址和抗震设计方案供灾民选择，政府采取补助个人修建的办法。

    但以上两方面也存在一些问题：一是重建机构事权重叠，重建政策之间出现矛盾。台湾有关重建机构权责不清、事权重叠现象比较突出；行政主管部门关于住宅重建的一些政策措施与灾民要求不一致，甚至冲突。二是重建政策对灾后心理重建重视不够。大地震和亲朋死亡对幸存者造成极大的心灵创伤。日本阪神大地震后，“孤独死”成为劫后余生者的一个突出问题，至少有560人因孤独而死在临时住宅中。三是重建政策法规传达渠道不通畅。台湾颁布的灾后重建政策法规没有及时传达到一些社区，有些灾民不知如何去获得相关信息，甚至出现信息误传误导现象。

    启示及建议：尽快建立统筹推动灾后重建的领导机构和政策法规。从以上做法看，建立专门管理机构和政策法规是有效推动灾后重建的重要基础。当前，我们应建立以中央为中心、灾区省市为支撑的多层次灾后重建机构，各级机构之间有所分工和侧重，明确责权范围，加强综合协调。加快制定推动灾后重建的政策法规，注重社会公平原则，注重经济重建和社会重建关系、物质重建和精神重建关系，及时把信息传达到每一个灾民。

    （三）多方筹集和合理运用灾后重建经费

    日本灾后重建经费来源和使用主要有两个方面：一是各界义捐的赈灾款（1700亿日元），主要用于对毁坏住宅重建的补助，以慰问金、修理费、搬家费的形式发放。而政府和金融机构对毁坏住宅及其贷款一般不给予补助（主要基于市场原则和公平原则）。二是政府对公共设施重建的补助经费，其中大部分由国库负担，基础设施建设的补助比例为70％—80％。从日本政府已经投入的10兆日元看，主要包括三个部分：以神户港和阪神高速公路为中心的基础建设，约占预算执行的50％；兴建大量租赁住房和加强公共设施耐震性，约占预算经费的25％；其余25％的经费用于兴建临时住宅、灾民慰问金、处理瓦砾、防止二次灾害、充实保险、医疗福利设施、重建文教设施、以及中小企业、失业、农林水产相关设施补助等。

    台湾灾后重建经费主要来自行政当局的预算和民间捐赠。其中1999-2001年行政当局的预算投入3253亿台币（约占总投入金额91％），民间募款341亿台币。台湾行政当局的投入主要包括两个方面：一是编制一般年度和特别预算。特别预算主要用于灾民补助金、紧急抢救和重建经费，以及补助地方政府从事住宅、社区、公共设施重建、灾民租金补贴、提供组合屋等相关支出；二是行政当局各部门提供的优惠贷款补助。银行拨款1000亿台币，用于紧急房贷、房屋维修和住宅购置的优惠贷款及相关利息补贴。重建经费分配主要采取两种方式：一种是一般性补助和融资，包括租金补贴、贷款融资优惠、利息补贴和其他社会福利补助，只要是灾民均可申请；另一种是计划补助，由地方政府或社区通过工程计划、方案计划提出补助申请，台湾以预算程序或成立基金方式专款专用，补助地方政府或社区重建。

    启示及建议：充分利用和有效配置灾后重建的各种资源。以上做法说明，灾后重建既要拓宽资金筹集渠道，又要合理有效运用重建资金，防止灾区对外部尤其是财政的过度依赖。我们应倡导灾区灾民自救自建意识，弘扬全社会同舟共济帮扶精神。在重建资金投入上，中央财政主要对基础设施建设、租赁住房和临时住宅建设等给予补助和支持；教育、医疗等福利设施建设更多鼓励企业家和社会团体捐赠；灾民生活困难补助主要依靠社会赈灾资金和各地对口帮扶。坚持专款专用，提高投资效率，扩大带动效应。

    （四）高度重视解决灾后住宅重建问题

    在灾后提供临时住宅方面：日本采取的措施是：以半年内完全解决灾民避难问题为目标，紧急计划兴建4.1万套简便住宅，随后又追加建设8300套，并为年老弱病残者提供空调设施；立即调查空置的国有和社区住宅，优先安排给弱势群体居住；充分利用各种民间和公有宿舍；设置灾民住宿咨询中心；同时为医生和护理人员提供临时住宿场所。台湾的处理方式是：提供248亿台币作为灾民慰问金和租金补贴；提供5000多套临时住宅安置灾民。

    在灾后重建永久住宅方面：日本制定“灾后住宅复建3年计划”，即到1997年底提供112.5套出租住宅。主要援助措施包括：一是灾后住宅复建融资，实行利率、贷款额度、偿还期限优惠，特定灾区还降低延期还款利息。二是对重灾区住宅重建，降低住宅金融公库延期缴款利息，政府给予补助。三是在重灾区兴建出租住宅，提高融资额度并放宽借贷对象条件，对灾民偿还房贷采取救济措施。四是对灾民房贷处于还款期的，经申请可延长90天乃至更长缴款期限。五是对有能力购房劳动者实行融资特别措施，结合受灾程度，对贷款者延缓还款期限及减轻贷款利率。

    台湾的主要措施包括：一是对都市地区重建计划审批等采取简化程序，并给予容积奖励和税收减免。乡村和非都市地区符合条件也可享受优惠政策。二是农村社区办理土地处置的有关费用，由政府和土地所有权人负担。三是为安置灾民而开发的新社区，可依法征收公营事业的土地。四是对灾区毁损和重建的土地及建筑物，减免地价税及房屋税。五是延缓灾民房贷的本金偿还期限5年。六是经济事业发展基金必须保留为原住民的房贷担保。七是原住民购房和住宅重建贷款每户最高350万台币，150万以下免息；150-350万部分固定年利率为3％；修缮贷款每户最高150万台币，固定年利率也为3％。八是对灾区申请建筑规划设计支出给予补助费，每平方米补助400台币，每一住宅单位最高不超过5万台币。九是台湾行政当局设置社区重建更新基金会，为灾区社区开发更新提供补助和贷款，经费来自当局的拨款、民间捐赠等。

    但这个过程也存在一些问题：一是临时住宅建设速度与灾民需求有差距。日本、巴基斯坦和台湾地区都存在由官方建设和提供临时住宅滞后的问题，灾民长时间住在帐篷里，出现较强的不稳定、不安全情绪，不能摆脱灾害带来的心理困扰，难以转入正常的生活和工作。二是一些临时住宅安置措施不完善。台湾对灾民统一发放临时住宅补贴，但临时住房大多建在大的市镇，农村地区缺乏出租房屋，造成一些灾民领取租金后仍住在帐篷、车棚下，产生了对政府政策的不满。

    启示及建议：分门别类研究制定推动灾后住宅重建的政策措施。以上情况表明，住宅重建是灾后重建中的突出问题，涉及到一系列金融和经济难题，还关系到社会公平。我们应高度重视和努力解决好这个问题。当前，应加快为灾区建设和提供各种临时住宅，区别对待城乡灾民对临时住宅的不同需求；抓紧研究制定毁坏住房及相关贷款的补偿办法，出台推动灾后住宅重建的金融、税收等支持措施。

    2008年5月26日

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