侯云春 唐元 卫新华
位于内蒙古锡林浩特市的胜利煤田，拥有224亿吨褐煤储量，具有埋藏浅、煤层厚、可露天开采、距京津等能源消费中心近等开发优势，由于严重缺水和不宜长距离运输，至今未能得到大规模开发。破解胜利煤田开发的最大难题是解决严重缺水问题。引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目，拟从渤海抽取海水作为发展煤制气的冷却水，同时利用煤制气的余热淡化海水、提取海盐，海水淡化后作为发展煤电煤化工的生产用水、居民生活用水和生态用水，海盐用来发展盐化工。
该项目经过国内近200位专家历时3年多的论证，形成了可行性分析报告。中国国际工程咨询公司论证认为，该项目建设意义重大，输海水工程、海水淡化工程及制盐工程采用技术较为成熟，褐煤制气工程工艺技术方案选择合理。如果这个项目获得成功，对于内蒙古乃至整个北方富煤缺水地区能源开发、经济建设和生态恢复，将会起到重要的试验示范作用。
一、引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目的主要内容
引海水开发胜利煤田循环经济项目主要包括四项工程：
（一）海水输送工程。拟从葫芦岛市渤海湾引海水，通过辽宁朝阳市和内蒙古赤峰市，到达内蒙古锡林郭勒盟锡林浩特市。输水线路总长618公里，其中玻璃钢管线路长313公里，无压隧洞线路长305公里。无压隧洞工程拟采用国际上最先进的盾构隧道掘进机，分段开凿，日均开凿35米，2年左右可完工。
（二）煤制气工程。以海水为冷却水，在胜利煤田形成年产100亿立方米煤制气工程。拟采用德国GSP煤制气技术，年利用褐煤2000万吨，生产煤气100亿立方米。同时，建设输气管道将煤气送到京津地区，利用炉渣年产建材91万吨。
（三）海水淡化制盐工程。利用煤制气的余热蒸汽，经管道输送到淡化制盐厂，作为海水淡化及制盐的热动力，利用低温多效海水淡化技术日淡化海水100万吨，形成年产淡水3.1亿吨、提炼海盐1120万吨的生产能力。
（四）淡水利用工程。淡化的海水可用于当地工业、人畜用水，也可用于种植草木、生态恢复、发展绿色农业等。如将3.1亿吨淡水全部用于能源开发，可以满足电力装机4000万千瓦、年产煤气1000亿立方米的特大煤电煤化工基地的用水需求。
二、引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目的可行性分析
引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目涉及海洋化工、煤基化工、沙漠生态等多项高技术问题，还涉及长距离、高扬程海水输送等复杂工程问题。该项目经过国内近200位相关领域专家历时三年多的科学论证，并经中国国际工程咨询公司的初步评估，总的认为：
（一）在工程技术上是可行的。长距离输送海水虽然还没有现成经验，但我国已有长达1000多公里管道结合隧洞的成功输水实践，如引黄入晋工程南干线抽水总扬程636米，输水线路总长453公里，隧洞长192公里，年引水量12亿立方米。项目所涉及的海水引调、海洋化工和生态环境治理，都已有较为成熟科学技术的支撑，煤化工、海水淡化、盐化工等均是国内已普遍使用的技术，没有不可逾越的技术障碍。
（二）可以规避海水输送对环境的负面影响。在海水输送和储存过程中，通过选择合理的工程方法和工艺技术，可以避免海水渗漏对环境的影响。在输水环节，采用耐腐蚀、高强度玻璃钢管道，可避免管道破裂并保证管道50年以上的可靠运行；采用地下深埋管道的输送办法，可避免海水冬季结冰的影响；采用抗高强度地震设计、全线自动检测监控和设置管线事故控制阀门等措施，可规避地震等非常因素的破坏。在储水环节，人工调节水库和干涸盐湖均有较为严密的防渗层，不会造成海水渗漏影响周边深层地下水。
（三）具有较强的赢利能力。初步测算，该项目建设总投资约需447亿元，其中煤化工工程投资139亿元，海水淡化及制盐工程投资65亿元，输送工程投资159亿元，煤矿投资28亿元，洗煤厂投资15亿元，煤矸石电厂投资45亿元。项目年总收入约为200亿元人民币，年运行总成本130亿元，年收益可达70亿元，税后利润约56亿元，10年左右可收回全部投资。由于该项目有较好的盈利能力，所需投资将主要由项目业主通过社会融资方式解决。
三、引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目意义重大
（一）可以加快北方能源开发。我国北方地区有丰富的煤炭资源，但大都因水资源匮乏而难以大规模开发。该项目实施后，仅胜利煤田就可尽快扩大煤炭开发规模，在5年内建成年产4亿吨煤的露天煤矿，形成电力装机4000万千瓦、年产煤气1000亿立方米的特大煤电煤化工基地，为京津及环渤海地区提供强大能源供给。同时，该项目的成功实施，也将使内蒙古、新疆等地大规模能源开发成为可能，为我国经济可持续发展提供稳定可靠的能源保障。
（二）可以改善北方生态环境。锡林郭勒盟位于北京正北方，面积20.3万平方公里，其中沙化面积占60％以上，浑善达克沙地占地4万多平方公里。由于缺水，湖泊干涸、草原萎缩、生态恶化，源发的沙尘暴严重影响京津地区人民生产生活。实施引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目，不仅可解决能源开发用水问题，还可将部分淡化水用于发展节水型农牧业，恢复草原植被，同时在调水规模更大的情况下，还可在浑善达克沙地形成水面和湿地，促进沙地生态改善和沙漠生物治理，镇压干涸湖泊粉尘，部分消除京津地区尘暴源。
（三）可以实现资源循环高效利用。引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目，是典型的循环经济项目。综合效益突出体现在四个方面：（1）在煤炭加工环节，利用煤电和煤化工废热淡化海水，可以将煤炭综合利用率由40％左右提高到70％以上，还可以减少大量燃煤废气排放，大幅降低空气污染。（2）在开采环节，由于露天采煤几乎可以实现100％资源回采率和零死亡率，按照目前全国煤炭资源回采率50％、百万吨死亡1人计算，采1亿吨露天煤，相当于少浪费1亿吨煤炭资源，少死100人。（3）可以减少盐田对土地占用。我国2007年产海盐3162万吨，盐田占地37.6万公顷。该项目的实施，可年产复合海盐1120万吨，相当于减少全国1/3的盐田占地。（4）可以减少京津地区燃煤污染。该项目投产后，煤气输送到京津地区，可以加快京津地区燃煤电厂和供热锅炉改造，变燃煤为燃气，从而大大减轻直接燃煤造成的大气污染。
四、加快推进引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目的建议
实施引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目，技术可行，意义重大，影响深远，应当积极支持，尽快启动。建议：
（一）明确开发思路。按照“政府指导、市场导向、企业运作、综合开发”的思路，充分发挥市场机制的作用，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励国内外投资者参与该项目开发，以市场化手段推进工程建设。
（二）给予政策支持。目前引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目已经完成了前期论证，正在争取立项审批。建议有关部门和地方政府鼓励该项目实施，在土地利用、电价政策、煤炭资源配置、设备进口、财政补贴等方面给予必要的支持。
（三）加大协调力度。建议国家发改委等部门和内蒙古自治区加大对引海水淡化开发胜利煤田循环经济项目实施的指导，及时协调解决项目推进过程中遇到的问题。
2008年7月30日
集中力量攻克洁净煤发电关键技术
郭云涛 唐元
煤炭在我国一次能源消费中占70％左右，而发电用煤又占煤炭消费总量的50％以上。受技术水平限制，我国燃煤发电排放的二氧化碳、二氧化硫和氮氧化合物已经成为大气污染的重要来源。攻克洁净煤发电关键技术，实现煤炭洁净发电，是降低大气污染排放的根本措施，必须采取切实有效措施，集中力量尽快取得突破。
一、洁净煤发电技术及其发展状况
开发和利用洁净煤发电技术，可以提高燃煤效率，最大限度地降低二氧化硫、氮氧化合物和二氧化碳排放。目前世界公认的最具发展前景的洁净煤发电关键技术包括整体煤气化蒸汽联合循环发电技术（IGCC）和碳捕获及封存技术（CCS）。
（一）IGCC是目前最先进的节能环保发电技术。IGCC技术是降低燃煤硫化物、氮化物和粉尘等污染物排放的技术，由煤的气化与净化和燃气——蒸汽联合循环发电两大部分组成，是当今国际正在兴起的一种先进的洁净煤发电技术，具有高效、节水、低污染、综合利用等优点。通过IGCC技术，发电二氧化硫和氮氧化合物等污染物排放量仅为常规燃煤电站的1/10，脱硫效率可达99％，对高硫煤有独特的适应性，氮氧化物排放只有常规电站的15％-20％，耗水只有常规电站的1/2-1/3。IGCC技术与煤基多联产技术结合还能生产甲醇、汽油、尿素、硫磺或硫酸以及灰渣建材等产品，实现煤炭资源的综合利用。
（二）CCS技术能有效缓解温室效应。CCS技术是全球公认的降低二氧化碳排放的方法。该技术要求首先对燃煤发电中产生的二氧化碳进行捕捉和收集。二氧化碳的收集方式有3种：燃烧后、燃烧前和纯氧燃烧捕集。收集到的二氧化碳可以使用管线或者船舶运送，最具潜力的二氧化碳存储方式为注入地下岩层，向衰竭或将要衰竭的油气层注入二氧化碳，目前该技术已应用于美国二叠纪盆地、加拿大的韦伯恩油田和挪威的斯雷普纳等油田，不仅解决了二氧化碳封存问题，还提高了油田采收率。
（三）洁净煤发电技术的开发和应用状况。国际上对洁净煤发电技术的研发和应用始于上世纪70年代，其进展迅猛，很多技术已经商业化应用。在IGCC中采用燃烧前CCS技术，形成极低污染排放发电系统，是世界洁净煤发电技术的发展方向。目前IGCC发电技术处于第二代技术的成熟阶段，正由商用化示范进入实用推广。现在，全世界已建、在建和拟建的IGCC电站近30套，最大的为美国44万千瓦机组，可研的有德国90万千瓦机组。在CCS技术研发应用上，CCS技术用于燃煤电站的主要设备已经能够进行工业生产，但完整的CCS技术系统还没有，缺乏大型示范项目。
二、我国洁净煤发电技术研发工作亟待支持
我国对CCS技术越来越重视，2003年签署了世界16个主要煤炭生产和消费国家参与的碳封存领导论坛（CSLF）宪章；对IGCC的研究始于上世纪80年代初，近年来进展较快。华能集团从2004年开始，联合其他发电企业，制定并实施了以清洁发电为目的的“绿色煤电”计划，取得了积极进展。单机容量25万千瓦的华能天津IGCC项目已经开始建设。但总体来看，我国对IGCC和CCS技术的研发水平与世界先进水平相比差距较大，与我国以煤为主的能源结构不相适应。主要原因有以下三点：
（一）管理体制不畅，科研力量薄弱。国家缺乏对洁净煤发电技术的统一布局和协调。洁净煤发电技术难度大，我国虽有多个洁净煤技术研究机构，但人员分散，专门技术人才匮乏，科研经费有限，设备落后，特别是政府多部门管理，相互之间缺乏协调，各项技术缺乏统一的规划和布局，难以形成高水平、可持续的洁净煤发电技术研发基地。
（二）IGCC关键技术尚未取得突破性进展。我国仅掌握了B级燃机的低热值燃烧技术，E级已列入863项目实施攻关，对F级的燃机还没有研究。由于国内没有一台真正意义上的IGCC投运，使得我们没有配套控制软件和相应实用的仿真系统。另外，气化炉配套的喷嘴、电磁阀、排渣阀、过滤元件、控制元件等部件，目前国内的制造技术还不过关。
（三）缺少相应的政策支持。IGCC突出的特点是清洁，但成本比常规燃煤发电高。在传统燃煤发电中采用IGCC示范电站的单位工程造价比常规燃煤机组高50％，运行成本比常规燃煤机组高35％，IGCC发电中采用CCS技术后发电效率又将降低约5％—10％。由于洁净煤发电项目投资大、运行成本高，在起步阶段须得到国家政策和资金的支持。发达国家政府不仅从政策上予以支持，而且还投入大量资金，推进洁净煤技术的示范与应用。如美国的洁净煤发电技术计划已投资71.4亿美元，其中政府资助比例约为35％。日本政府每年为“新阳光计划”拨款570多亿日元。目前我国既没有鼓励清洁煤发电项目的政策，也没有资金支持。目前，清洁煤发电工业示范项目均以企业投入为主，由于缺乏政策支持，多数企业没有足够的能力承担示范风险。
三、几点建议
（一）高度重视洁净煤发电技术开发。我国应当从战略高度重视洁净煤发电技术的开发工作。建议尽快制定和实施国家洁净煤发电技术发展规划和标准，将洁净煤发电技术纳入国家科技重大专项计划，组织科技攻关，走自主创新之路，提高核心竞争力。鼓励企业开发洁净煤发电装备，实现核心技术设备国产化。
（二）建立洁净煤发电技术国家实验室。为了搞好洁净煤重大技术攻关，必须尽快建立以政府为主导、企业为主体、产学研相结合的国家洁净煤实验室，成为IGCC和CCS示范项目的技术研发平台和实验基地，加快洁净煤技术的创新，实现科研成果向企业转化。
（三）支持洁净煤发电技术的示范与应用。IGCC电站的建设是洁净煤发电的基础，应当集中力量加快建设一两座IGCC示范电站。尽快核准并加快建设华能天津IGCC电站项目。在示范技术完成的基础上，促进先进技术的工程化、产业化。
（四）用财税政策鼓励洁净煤发电技术的产业化和市场化。在中央财政设立专项资金，支持洁净煤发电技术的示范与应用。充分运用税收政策，对应用洁净煤发电技术的示范项目给予关税、增值税和所得税减免等优惠。对商业化的洁净煤发电技术项目提供低利率贷款和税收优惠，促进洁净煤发电技术的推广应用。
（五）加强国际合作。积极开展与外国政府、科研机构和企业合作，利用各种研讨会、产品展示活动，引进、消化吸收国际洁净煤研发新成果，加快自主创新步伐。
2008年2月22日
山西省自加压力努力开创节能减排工作新局面——节能减排调研报告之一
唐元 郭云涛
山西省是我国能源生产大省和生态环境较为脆弱的地区，也是全国实施节能减排目标难度较大的省份之一。面对十分严峻的节能减排形势，山西省自我加压，提高工作要求，将“十一五”期间单位GDP能耗降低25％确定为奋斗目标，举全省之力，全面推进节能减排工作。
一、节能减排各项工作全面展开
（一）狠抓工作任务落实。一抓责任落实。全省和各市县都召开了节能减排工作会议，全面安排部署节能工作，明确638户省内重点节能减排企业，各级政府层层签订目标责任书，将节能减排任务落实到各级政府和重点企业，明确了省级各部门工作责任，做到层层有责任，逐级抓落实。二抓组织落实。省、地（市）、县均成立了由行政一把手任组长、分管副职主抓、相关部门参加的节能减排工作领导小组，建立了节能减排工作联席会议制度，研究解决工作中的重大问题。三抓政策落实。全省各级政府都出台了加强节能减排工作的方案，明确节能减排工作的总体思路、目标和具体措施。全省坚决贯彻执行差别电价政策，对高能耗行业838家企业实行差别电价，遏制高能耗产业过快增长。四抓工作体系建设。山西建立了节能减排主要指标上报制度和定期公报制度，正在逐步建立节能减排监察和评估监测队伍，同时将节能减排工作目标纳入各级政府领导干部政绩和企业经营者业绩的考核范围，目前全省节能减排统计、审计、监察和考核体系已经初步形成。
（二）坚决淘汰落后产能。山西省把淘汰落后产能作为节能减排的重点工作来抓，以壮士断臂的决心和勇气，敢于动真碰硬，措施到位，成效明显。一是要求明确。全省在摸清底数基础上，制定淘汰落后产能的方案措施，公布淘汰企业名单及淘汰时限并严格执行。二是措施周全。临汾等地实施四大班子领导包联制度，每个领导包联一个淘汰企业；晋城市拿出专项资金，用于淘汰落后产能补偿、搬迁改造等。这些措施确保淘汰落后产能工作顺利开展。三是关停到位。对列入关停、取缔名单的企业采取“五停”（停水、停电、停运、停贷、停煤）等强制性措施，工商、质监、环保和税务部门依法吊销相应证照。四是奖惩斗硬。对完成关停任务的给予奖励，对完不成的严厉处置。晋城市对完不成淘汰落后任务的县、区政府一把手就地免职。五是成效明显。通过努力，全省淘汰落后工作取得了阶段性成果。截至2007年10月15日，个省淘汰的落后生产能力，钢铁为1670.7万吨，电力54万千瓦，焦化为1131万吨，水泥为424.9万吨，分别占全年计划淘汰量的75.3％、81.2％、131.7％和212.5％，电石、铁合金行业计划淘汰的落后产能均已全部关停。
（三）利用新技术、新机制节能减排。山西省高度重视科技和市场机制在节能减排中的重要作用。一是加快技术改造。全省围绕节能重点领域、重点行业，确定一批重点工程，多方筹措资金，集中力量实施以节能减排为目的的技术改造。二是推广先进技术。山西省以技术创新为切入点，以煤炭、钢铁、电力、化工、建材等行业为重点，采用现场经验交流会等途径，着力推广一批先进适用效果明显的节能减排技术。如曙光集团利用焦炉煤气余热回用发电技术，中钢集团的高炉炼铁喷煤技术等。三是利用市场机制。山西省积极引进合同能源管理模式，探索以专业化、市场化方式促进节能工作。如山西合成橡胶集团公司采用中介方出资、节能效益还款的方法，对三台老旧蒸汽锅炉进行技改，获得吨蒸汽煤耗下降10公斤的节能效果，使企业规避了风险，解决了技改资金筹措难题。
（四）大力发展循环经济。山西省特殊的资源条件和脆弱的生态环境，促使各级政府和企业自觉走上了循环经济发展道路，涌现出了一批成功典型。如中阳钢铁集团按照循环经济理念，建成了采煤、洗煤、煤电、炼焦、焦化、炼铁、轧钢、建材等一体化工业园区，实现了水资源循环利用，基本做到了零污染排放，在吕梁山区建成了花园式十里钢城，发展很快，效益显著，堪称全国发展循环经济的成功典范。又如晋城矿业集团，根据煤矿瓦斯突出、煤层气丰富的特点，花大力气做好煤层气利用这篇大文章，近年来投入10多亿元，大力推进煤层气开发的科研和开采利用，目前已建成近1000口煤层气抽采井，大规模铺设了送气管道，建成了亚洲最大煤层气发电站，将煤层气变废为宝、实现资源化利用，不仅做到了煤炭先抽后采、降低了瓦斯事故风险，而且给企业带来了经济效益，也使晋城居民和出租车用上了价廉煤气，给当地老百姓带来了实惠。这也是我国煤炭企业发展循环经济的成功案例。
2007年山西省节能减排效果明显，在巩固去年单位GDP能耗下降势头的基础上又取得了新的成效。1-9月份全省规模以上工业单位增加值能耗同比下降了7.54％。
二、山西省推进节能减排工作面临的困难和问题
我们在调研中发现，尽管山西节能减排工作取得了很大成绩，但存在的问题仍然十分突出，节能减排任务十分艰巨。
（一）高能耗产业增长过快增大了节能减排难度。全省2007年上半年高耗能行业、高耗能产品增势强劲，煤炭、焦炭、冶金和电力四大传统支柱产业实现工业增加值比上年同期增长21.6％，超过全省工业平均增幅0.9个百分点。工业结构这种变化趋势，增加了节能减排工作的难度。
（二）节能减排工作推进力度还需要继续加大。一些地方、部门和企业对节能减排工作未能引起足够的重视，存在应付交差思想和观望态度。从市、县到企业的节能减排意识和对节能减排工作重视程度在一定程度上呈逐级递减的趋势，越到基层重视程度越低。节能减排还没成为绝大多数企业和全体公民的自觉行动。有些地方和企业对节能减排工作还只停留在口头上，没有落实到行动上。
（三）节能减排监管能力有待进一步加强。尽管全省初步形成了节能减排工作体系，但有待进一步完善。部分市、县和企业节能减排管理机构不健全，管理人员少，有的无专职能源管理人员。省节能监察总队已成立并开展工作，但一些地市目前还未成立相应机构，节能执法监察力度不够。一些地方环境监督管理存在地方保护主义，吕梁山区到处可见炼焦炉、水泥厂浓烟弥漫，十分刺鼻。
（四）缺乏补偿机制影响淘汰落后工作。山西全省目前只有晋城市等少数地区建立起落后产能退出补偿机制。由于缺乏补偿机制，淘汰特别是拆除落后产能十分困难。主要原因是：有部分企业投资没有收回，有一定的银行、信用社贷款，存在资产保全问题；还有企业存在人员安置问题，拆除害怕影响稳定；个别贫困县关停企业对县级财政影响很大，像吕梁这样的贫困地区，淘汰落后产能与脱贫的矛盾十分尖锐。
（五）节能减排基础工作亟待加强。一是企业能源统计工作尚需完善。企业计量器具配备不齐全，内部蒸汽和水计量较差，内部消耗数据大多是估算得出，导致能耗基础数据失真。二是能源消费计量管理差距较大。县区和企业几乎没有专职人员负责能源统计，难以承担起节能统计任务，能源消费和节能量难以准确核算。三是节能减排计量和评估严重缺失。政府和企业没有必需的检测手段，无法对技改后的节能减排效果进行监测分析。
（六）节能减排缺乏激励约束机制。从山西情况看，目前推进节能减排工作还主要依靠行政手段，有利于节能减排的激励约束机制很不完善，不能充分调动企业自觉开展节能减排的积极性，影响了节能减排技术的开发和推广应用。急需国家出台促进节能减排的财税政策、金融政策、价格政策。
2008年1月17日
华能集团积极担当社会责任大力推进节能减排工作——节能减排调研报告之二
唐元 郭云涛
华能集团认真落实节能减排目标责任，以创建节约环保型企业为目标，全面推进节能减排工作，取得了初步成效。同时，投入大量人力物力，实施“绿色煤电”计划，为我国清洁煤电发展作出了积极贡献。
一、落实目标责任，全面推进节能减排工作
（一）加强组织领导，落实目标责任。去年以来，按照国务院统一部署，国家发改委、国家环保总局相继与华能集团签订了2007年度和“十一五”期间节能减排目标责任书以及关闭小火电责任书，将节能减排任务落实到了华能身上。华能集团认真贯彻落实中央决策部署，强化目标责任制，将集团节能减排目标责任层层分解落实到各个部门和下属单位，集团总部成立了以总经理为组长的节能减排工作领导小组，明确公司各单位一把手作为节能减排第一责任人，建立起集团公司—产业公司—发电企业的三级节能减排管理体系。同时，华能集团严格目标考核，将节能减排指标纳入年度考核内容，考核结果与经营责任制考核结果一并兑现，对没有完成节能减排目标要求的企业，实行“一票否决制”。
（二）强化工作部署，加大实施力度。2007年国务院节能减排电视电话会议后，华能集团制定了《进一步加强节能减排工作的实施意见》，明确了“十一五”节能减排目标、重点工程和工作措施，并专门召开节能减排工作会议进行了部署。同时，建立了发电机组能耗指标季度发布制度和节能环保季度电视电话会议制度，促进节能减排工作持续推进。今年以来，华能集团还相继召开了福州电厂节能减排工作现场会、电力基建工程节能减排工作会，总结推广节能减排先进经验，对发电项目从工程设计、设备选型、建设质量管理和生产运行等方面，对节能减排提出了新的更高的要求。
（三）加快“上大压小”，优化电源结构。这是发电企业实现节能减排的重点工作，华能集团对此高度重视。一是着力“上大”。华能继2006年率先建成并运行国产超超临界100万千瓦机组后，2007年又率先建成运行了国产超超临界60万千瓦机组，全面提升新建电厂规模和技术水平。二是大力“压小”。华能集团积极响应国家号召，认真落实关闭小火电工作。2007年，在与国家发展改革委签订“十一五”关停小火电机组251万千瓦责任书基础上，主动增加关停容量116万千瓦。截至2007年底，公司已关停小火电机组239.125万千瓦，不仅超额完成了全年的关停目标，而且完成了责任书内“十一五”关停容量的95％。三是加大再生能源开发力度。华能集团将开发新能源和可再生能源作为重要战略来抓，积极参与金沙江、澜沧江流域大中型水电开发，大力发展风电等新能源，不断加大可再生能源的开发力度。
（四）加大环保投入，减少污染排放。华能集团将降低污染排放作为履行社会责任的重点工作来抓。华能集团在做到新建电厂均同步建设脱硫设施的同时，按照减排责任书要求，对现役机组全面进行脱硫装置技术改造，截至2007年底，要求当年投产的19台468万千瓦脱硫装置，公司通过加强管理，加快前期工作和施工进度，实际完成投产22台621万千瓦。截至2007年底，华能共有109台机组3730.5万千瓦的脱硫设施投入运行，占燃煤装机容量的57％，高于全国平均水平。
经过积极努力，华能集团节能减排工作取得了初步成效。2007年，华能集团火电完成供电煤耗337.37克/千瓦时，同比下降7.74克/千瓦时。列入“千家企业节能行动”的华能所属的18家电厂共完成节能量约100万吨标煤，完成年度分解目标的242％。
二、承担社会责任，积极推进“绿色煤电”计划
我国是以煤为主的能源生产和消费大国。发电用煤占50％以上，随着经济发展水平的提高这一比例还会进一步提高。降低燃煤污染排放，首要的是解决好燃煤发电的污染治理问题，这不仅是我国节能减排、应对全球气候变暖的长期战略，也是事关我国能源可持续发展的大事。华能集团作为我国最大的发电企业，急国家之所急，担当社会责任，从2004年开始，投入大量人力物力，大力推进以清洁发电为目的的“绿色煤电”计划，取得了积极进展。
（一）制定了“绿色煤电”计划。“绿色煤电”，是以整体煤气化联合循环（IGCC）为基础，以煤气化制氢、氢气燃机与燃料电池联合循环发电为主，并对污染物进行回收，对二氧化碳进行分离、利用或封存的煤基能源系统。发展绿色煤电技术不仅可提高燃煤发电效率（比常规燃煤机组高约10个百分点），而且还可实现包括二氧化碳在内的污染物近零排放。华能集团在2004年提出了“绿色煤电”计划，并联合大唐、华电、国电、中电投、神华、中煤、国开投等8家大型国有能源企业共同出资，组建了绿色煤电有限公司，负责自主开发并组织实施绿色煤电计划。
（二）明确“绿色煤电”实施步骤。华能“绿色煤电”计划分为三个阶段，计划用10年左右时间开发出可推广的绿色煤电示范电站。第一阶段，建设IGCC示范电站。从2006年开始，华能集团自主研发2000吨/天级两段式干煤粉加压气化炉，验证大型高温煤气净化技术和大型电热化多联供的系统集成技术，2009年底前计划建成一座25万千瓦级的IGCC电站，并同步建设绿色煤电实验室。第二阶段，研发绿色煤电关键技术。一方面继续完善和推广IGCC多联供系统的集成技术，获得稳定运行经验，验证更大容量气化炉运行的技术性和经济性指标；另一方面，利用绿色煤电实验室进行绿色煤电中试系统的研究，包括煤气制氢储氢技术、二氧化碳分离和封存技术，燃料电池发电技术以及氢气燃机技术等。第三阶段，实施绿色煤电示范项目。2015年左右建成40万千瓦级绿色煤电示范工程，集成大规模煤制氢、燃料电池发电和氢气燃机联合循环发电、二氧化碳捕获和封存等关键技术，提高经济性，为大规模商业化作准备。
（三）“绿色煤电”计划取得积极进展。一是掌握了一些绿色煤电核心技术。IGCC项目的关键技术——具有自主知识产权的干煤粉加压气化炉，已由华能下属的西安热工院研发成功。二是IGCC示范电站项目已经准备就绪。华能集团已在天津滨海新区，规划建设绿色煤电25万千瓦级IGCC示范电站。该项目的前期工作已经基本结束，环保、接入系统等各专题论证报告已通过国家主管单位审查。三是积极筹建绿色煤电实验室。华能在建设IGCC示范电站的同时，将投入大量资金在天津滨海新区建设绿色煤电实验室，对绿色煤电核心技术进行研究，为建设绿色煤电示范项目创造条件。
三、华能推进节能减排工作面临的问题
华能集团在推进节能减排工作中，也遇到了许多困难和问题，主要有以下几点：
（一）脱硫电价政策不到位，影响企业经营效益。燃煤机组安装脱硫装置，发电厂用电率将增加1.2个百分点，供电煤耗将增加3-4克/千瓦时。实施脱硫优惠电价政策是国家激励发电企业提高脱硫设施的投运率，减少二氧化硫排放量的有效措施。但部分地方政府没有严格执行脱硫电价政策，表现在电价到位不及时或不到位，加剧了电厂经营困难，影响了企业脱硫设施投运的积极性。国家有关部门应建立脱硫电价到位的监测机制，保证电价及时到位。
（二）华能实施“绿色煤电”亟待国家支持。华能依靠自身力量开发“绿色煤电”，是利国利民的好事，但至今没有得到国家有关方面的认可和支持。一是定于2007年年底将要开工的天津IGCC电站至今没有获得国家发改委核准，可能影响该项目的建设。二是对企业开发绿色煤电没有支持政策。据了解，开发清洁发电技术资金需求很大，华能天津IGCC电站项目单位投资比常规燃煤机组高50％左右，但国家在上网电价和科技开发方面没有特殊政策支持。三是华能在天津设立绿色煤电国家实验室至今没有得到认可。上述问题如果得不到解决，将严重影响华能“绿色煤电”计划的实施，也将影响我国自主研究开发“绿色煤电”进程，应当引起高度重视。
此外，今年以来，燃煤机组平均利用小时数下降和电煤质量下降等因素，也增加了发电企业节能减排难度。
2008年1月17日
莱钢发展循环经济 节能减排成效突出——节能减排调研报告之三
唐元 马荣
莱芜钢铁集团（简称莱钢），地处山东莱芜，资源匮乏，环境容量有限，是国家第一批循环经济试点企业。面对不利条件，莱钢以发展循环经济为抓手推进节能减排工作，实现企业发展与节约资源、保护环境的有机统一，在节能、节水、节材和环境保护方面走在全国钢铁企业前列，取得了良好的经济效益和社会效益。
一、莱钢发展循环经济促节能减排的主要做法
（一）制定发展战略。莱钢针对企业实际，制定并实施了企业《循环经济试点实施方案》，明确了“3223”企业发展战略目标，即生产过程遵循“3R”原则（减量化、再使用、资源化），实现两提高（提高资源效率、提高吨钢减负量）和两降低（降低吨钢生态包袱、降低末端排放量），完善三大功能（钢铁制造功能、能源转换功能、社会大宗废弃物消纳处理功能），努力建设资源节约型、清洁生产型、环境友好型、持续发展型的一流钢铁企业。
（二）优化生产流程。生产系统可循环是循环经济的重要原则。莱钢按照生产系统可循环原则优化生产建设流程、设计生产运行体系，消除工艺不匹配、工序不紧凑等缺陷，完成了生产运行体系从单元优化到系统优化的提升，实现了生产工艺紧凑、连续、高效，显著提高了生产运行效率，为节能减排创造了条件。
（三）加快技术改造。莱钢围绕发展战略目标，加大投入，利用先进实用技术和工艺改造传统生产设备，引进使用顶燃式热风炉、数字化蓄热式加热炉、干熄焦技术、工业废水零排放技术、钢坯热送热装技术、高炉富氧大喷煤技术、转炉高效综合技术、除尘灰循环利用技术和高炉渣转炉渣微粉技术等一批新技术，加快高炉、转炉、焦炉、烧结、制氧等主体设备的大型化、现代化，从根本上治理污染源点和高能耗源，为降低资源能源消耗、提高利用效率打下了基础。
（四）强化技术创新。莱钢对照国内外先进指标水平，结合自身需要，针对炼铁、炼钢、轧钢和动力能源供应四大系统的关键技术，按照产学研相结合的思路，大力开展科技攻关，先后研制成功了高炉煤气干法除尘、转炉煤气干法除尘、顶燃式热风炉技术、高炉粒煤喷吹等先进技术，并尽快投入运行，转炉系统实现了负能炼钢，取得了显著的经济效益，也促进了节能减排工作。这些技术先后在重钢、天铁、天管、沙钢等国内钢铁企业推广应用，并走出国门，落户泰国、印度，实现了跨国技术输出。
（五）狠抓基础管理。一是加强制度建设。莱钢制定了能源管理、循环经济、环境保护规章制度，制定了《循环经济试点实施方案》实施细则和考核办法。二是狠抓措施落实。莱钢把各项发展循环经济、节能减排的指标细化分解到企业每个工序，并每月召开一次“做强莱钢技术支撑体系例会”，保证循环经济工作有效落实、强力推进。三是严格考核。莱钢形成了“月度考核”、“每日考核”和“单项考核”三类考核体系。“月度考核”，就是把节能减排循环经济纳入企业月度经济责任制百分考核中。
“日考核”，就是对节能减排循环经济指标执行情况实行日考核，每天在公司晨会上公布考核结果。“单项考核”，就是企业按照节能减排循环经济目标责任书要求，并对各单位领导班子进行考核。同时，将考核结果与奖惩措施严格挂钩，根据指标完成好坏决定奖惩力度，其中“单项考核”不合格将否决领导班子的奖励年薪。四是加强信息基础工作。目前，莱钢基本实现了煤气、氧气、蒸汽、水、电在线监控、数据采集，实现了能源系统信息网络化传递、自动化处理，显著提高了信息化处理水平。
二、莱钢发展循环经济促节能减排的效果显著
莱钢发展循环经济，不仅促进了节能减排，也取得了较好的经济效益和社会效益，真正实现了又好又快发展。
（一）企业迅速发展。2006年，莱钢钢产量1079万吨，实现销售收入442亿元，利税43亿元，其中利润22亿元，分别比上年增长12.5％、33％和35％。2007年1-11月份，生产钢1065.6万吨、生铁980.2万吨、坯材1079.2万吨，同比分别增长9.2％、7.5％和11.9％。莱钢已发展成为全国最大、规格最全的H型钢生产基地，也是最大的齿轮钢生产企业。
（二）生产效率大幅提升。莱钢实物劳动生产率由“十五”初的100吨/人·年，提高到2006年的510吨/人·年，轧机作业率从50％左右提高到80％以上，企业效率实现了质的提升。2007年1-11月，莱钢集团实现销售收入521.95亿元，利税总额85.21亿元，其中利润总额52.95亿元，同比分别增长29.96％、123.42％和177.23％。
（三）能耗、水耗水平迅速下降。2003年到2006年，莱钢轧钢吨钢电耗降低28％、燃耗降低29％、水耗降低6％。2006年吨钢水耗3.53吨，比全国平均水平低一半。累计节电33.83亿千瓦时，节水3.23亿吨，节约动力煤297万吨，实现节能降耗效益36亿元。
2007年1-11月份，莱钢能耗、水耗水平继续下降，吨钢综合能耗663.11公斤，同比降低2.36％，吨钢水耗3.46吨/吨，同比降低0.05吨/吨，工业用水重复利用率97.8％，目前已有9个生产单位实现废水“零排放”。
（四）废物综合利用率不断提高。莱钢依托自主创新技术，建成了亚洲最大的粉末冶金生产基地，2006年粉末冶金产量达4.6万吨。转炉煤气全回收，高炉煤气、焦炉煤气回收利用率分别达到95％和97％，目前莱钢余热余能装机容量达18万千瓦。利用焦化副产品建设煤化工项目，目前已有产品14种，年产值5亿多元。利用粉煤灰、高炉渣、石灰石尾矿年产水泥达到200万吨。2006年莱钢固体废弃物综合利用率达到96％。
三、莱钢发展循环经济促节能减排面临的问题
（一）企业能耗统计问题突出。一是统计体系不科学。目前建立的能源统计体系，计算范围不合理、口径欠科学，不能真实反映实际情况。二是专业统计人员欠缺。目前企业能源统计人员欠缺，尤其缺乏有经验能源管理人员。
（二）节能减排指标向企业分解不科学。政府在分解指标和考核时“一刀切”，对不同基础的企业提出相同的下降幅度目标。这不符合企业实际，不利于发挥企业积极性。基础较差的企业容易完成目标，基础比较领先的企业工作难度很大。
（三）发展循环经济缺乏政策支持。国家发展循环经济的支持政策有待充实完善，比如高炉渣替代砂石、钢渣微粉提高水泥性能等问题缺乏支持政策。有的政策虽已制定，但执行不力，如国家对钢铁余热余能发电是非常支持的，但在发电上网时却要受发电指标的限制，发电装置不能正常运行，不但造成能源浪费，也造成大气污染。
（四）对循环经济试点企业的支持力度有待加强。目前，国家对试点企业的支持仅限于国债项目上有所倾斜，但缺乏系统的支持政策，支持力度不大。同时，国家对循环经济试点企业的经验推广不够，没有充分发挥试点企业的示范作用。
2008年1月17日
广东中山市小榄镇利用市场机制推进节能减排效果明显——节能减排调研报告之四
唐元 周大地 白泉
广东省市场经济发达，全省各地在利用市场机制推进节能减排方面积极探索、大胆实践，积累了许多可贵经验，中山市小榄镇就是较为典型的例子。
小榄镇位于珠三角腹地，经过改革开放20多年的快速发展，成为中山市经济最为发达的区镇，五金制品、电子音响、印刷包装产品生产全国闻名。然而，由于过去片面追求发展速度，忽视节能环保，人们生活富裕了，环境质量却大幅下降。小榄镇从1998年开始转变观念，下大决心，花大力气，主要依靠市场机制推进节能减排工作，逐步扭转了生态环境恶化局面，形成了经济持续快速发展、生态环境不断改善、人们生活质量逐步提高的良好局面。他们的主要做法和经验是：
一、实行政府主导
小榄镇从1998年开始，把节能减排、保护生态环境提上政府重要议事日程，成立了镇主要领导挂帅的领导小组，按照政府主导、企业主体、政策导向、机制运作的工作思路，科学制订规划，明确责任主体，落实目标任务，做到节能减排目标明确、责权清晰、工作到位。制定并实施了污水治理规划和工作方案，将各项目标任务落实到每个企业。同时，小榄镇着力建立市场机制，营造各类市场主体积极参与节能减排工作的环境，调动广大企业、协会和服务机构的积极性和创造性，促进各方积极参与节能减排工作。他们的经验是：推进节能减排工作离不开政府，但也不能全靠政府，必须利用市场机制调动各方面积极性，形成政府主导、各方参与的工作格局。
二、发挥中介组织的重要作用
小榄镇主要通过两个途径：
（一）利用行业协会推进节能减排工作。小榄镇市场经济发达，产业积聚特征明显，一些较大行业都有企业自发组织的行业协会，在政府的鼓励、支持和帮助下，这些协会都把引导企业节能减排作为协会的重要任务来抓，并取得了很好效果。小榄镇印刷协会有会员企业400多家，该协会针对印刷废水污染强，企业分散治理成本高、容易漏排、政府监管难等问题，利用自身力量投资建设印刷污水处理厂，为400多家印刷企业提供污水处理服务。协会专门组建污水处理公司负责污水处理厂的日常运营，协会在广泛征求各方意见基础上确定废水处理收费标准，既保证污水处理公司微利保本，也做到了排污企业基本满意。这样，镇政府没有掏一分钱，解决了印刷废水这种高危险污染物的处理问题，每个企业每年平均不到2000元就解决了废水处理问题，若企业自己安装一个治理设备至少需要5万以上投资，考虑占地、日常运行费后成本更高，成为一举多赢、各方欢迎的解决途径。
（二）镇政府专门成立节能服务中心推进节能降耗工作。该中心作为镇政府的直属事业单位，主要职能是协助政府制定和实施节能方案，帮助企业开展能源审计、能源诊断、节能设计和节能技改。同时还承担支持节能服务公司发展的责任，帮助他们与用能企业签订能源管理合同，通过合同能源管理方式推广节能新技术、新工艺、新产品，推动企业节能降耗。他们的经验是：中介组织是市场经济的重要媒介，利用好中介组织专业性强、联系广泛、机制灵活的优势，充分调动他们节能减排的积极性和创造性，可以达到事半功倍的效果。
三、政府舍得花钱
小榄镇在镇财政支出中，将节能减排列为最大的支出专项，主要用于：一是承担镇居民污水排放管网建设和污水治理工程建设。小榄镇将污水排放进行分类，明确工业污水治理由企业治理，城镇居民生活污水治理由政府承担，近年来共投资3.5亿元用于生活污水处理厂及其配套管网建设，目前已经形成了6万吨/日的污水处理能力，明年将形成12万吨/日的污水处理能力，处理后的污水达到一级标准排放到河流。二是建立节能专项基金。主要用于企业开展节能技术改造的贴息，目前已经支出近1000万元，将生产企业电机进行变频调速技改。三是用于淘汰落后产能的补偿。保证了淘汰企业的平稳运行和社会稳定。四是用于节能减排基础工作。近年来，通过政府投入，建立起了全镇排污企业在线监管信息系统，在全镇广泛开展节能减排宣传教育和职工技能培训。他们的经验是：节能减排是市场机制容易失灵的领域，节能减排中的公益性、引导性、基础性工作只能由政府来承担。政府花钱把该做的事情做好、做到位，有利于形成节能减排的市场机制，并为市场机制的发挥创造必要的软硬条件。
四、大力发展节能减排专业化公司
小榄镇在推进节能减排中，逐步发展壮大了一批在污水治理、废气处理、节能降耗和发展循环经济等方面具有独到优势的专业化公司，成为节能减排项目建设和运营的责任主体，保证了节能减排项目的成功建设和规范运行。比如，小榄水务有限公司系该镇集体企业，承担小榄镇政府投资项目污水处理厂及污水管网的建设和运营，企业不完全以盈利为目的，污水处理厂的运行成本采取“政府财政补贴一点，水务公司承担一点，污水处理费收一点”的“三个一点”方法来解决，既考虑到社会的承受能力，也保证企业的适当利润。又比如，九州格物公司是中科院过程研究所下属公司，拥有锅炉清洁煤燃烧等多项自主知识产权核心技术，该公司与小榄镇节能服务中心合作，针对小榄镇燃油锅炉能耗高、污染严重的情况，准备在该镇采用合同能源管理模式大力推广清洁煤燃烧技术，对该镇所有燃油锅炉进行技术改造，项目完成后可显著提高能源利用效率，做到燃煤锅炉二氧化硫零排放。他们的经验是：节能减排必须走专业化道路，发展一批节能减排专业化公司，发挥他们科技实力雄厚、专业技能较强、管理比较规范的优势，是通过市场机制促进节能减排的重要条件。
五、利用激励约束机制促进企业节能减排
在建立激励机制方面，小榄镇充分利用国家和地方政府促进节能减排的政策措施，利用地方财力，为企业节能减排创造条件。如利用贴息方式鼓励企业技术改造，为节能服务公司实施合同能源管理提供政府担保。通过激励措施，使节能减排转变成一种有效益的经济行为，减少了企业风险、提高了经济效益。在建立约束机制方面，小榄镇利用专项规划、技术经济政策和行政手段，强制淘汰污染大、能耗高的落后产能，在每个排污企业安装监视器，防止污染漏排，使节能减排成为各经济主体不能不做的事情。他们的经验是：激励和约束，是节能减排市场机制的重要内涵，是促进企业和全社会参与节能减排的两大途径，缺一不可。
2008年1月17日
对进一步推进节能减排工作的几点建议——节能减排调研报告之五
唐元 周大地 郭云涛
通过调研，我们认为许多地方和企业对节能减排工作已经高度重视，并取得了初步成绩。但同时也发现污染严重、浪费资源的状况仍然十分突出，实现“十一五”节能减排目标后三年任务更加艰巨，中央将2008年确定为节能减排攻坚年十分必要，当前应当抓住关键环节，分清轻重缓急，重点抓好以下工作。
一、必须咬定节能减排目标不放松
节能减排两大约束性目标能否实现，事关经济社会可持续发展全局，关系到科学发展观能否落到实处，意义十分重大，必须咬定目标不放松。当前应当抓好三件事：一是补充控制指标。在已有两个约束性指标基础上，将控制煤炭、石油、天然气等化石能源消耗总量也作为约束性指标，与两个约束性指标同等效力加以执行，这样既可以从根本上控制污染增长，也可以加快可再生和清洁能源发展、促进能源供给结构优化。二是完善指标分解。应当根据前两年各地各企业完成目标的情况，完善目标分解办法，提高目标分解的科学性和可操作性，不但向地区和重点企业分解，还要向重点行业分解。三是强化指标效力。必须强调“约束性”目标的严肃性和强制性，结合节能减排“统计、监测、考核”三大体系建设，对指标完成情况做到奖惩斗硬、不走过场，以分解落实和监测考核目标为纲，将节能减排各项工作真正落到实处。
二、必须发挥市场机制在节能减排中的基础性作用
从根本上讲，节能减排必须走市场化的道路。建议抓好三项工作：一是充分发挥行业协会的重要作用。各级各类行业协会作为企业自律性组织在国家推进节能减排中具有不可替代的作用。当前的工作重点，是要明确行业协会的任务，各级政府应当将分解到各行业的节能减排目标任务落实到各个行业协会，赋予行业协会统筹协调、技术推广、人员培训、监督检查等职能，保证资金需求，充分调动他们在节能减排工作中的积极性和创造性。二是加快发展节能中介服务。各级政府应当加快发展节能减排服务中心、审计中心、计量中心，加快新技术、新经验、新工艺、新设备的推广应用，为企业节能减排提供技术支持。大力发展节能减排服务公司，利用合同能源管理等方式，促进节能减排产业化发展。三是鼓励探索和推广节能减排新机制。推广能效电厂模式和节能设备融资租赁模式，解决节能减排项目小、资金筹措困难等问题，推进电力需求侧管理深入开展，形成用能企业、中介服务公司、金融机构、设备制造商互利共赢的局面。
三、必须把发展循环经济作为节能减排的重要手段
实践表明，循环经济是推进节能减排工作、促进经济增长方式转变的重要途径，在各行各业和许多地方都不乏成功范例。建议实施一系列国家“绿色”战略，将循环经济发展理念落到实处。一是实施国家绿色产业发展战略。各个行业都应当按照循环经济理念，制定绿色发展战略规划和实施方案。注重培育和扶植行业绿色龙头企业，鼓励产业积聚，以产业集群思路打造绿色产业基地，形成以绿色龙头企业为依托，以国际化市场体系、专业化设计公司、技术专精生产企业为基础的绿色产业发展格局。二是实施国家绿色企业发展战略。要求每个企业都制定绿色发展规划和实施方案，把循环经济理念落实到每个企业、每个产品、每项生产工序上，按照循环经济理念设计企业发展战略、生产流程、营销模式和企业文化，加快节能减排技术改造，大力推行清洁生产，做到废物资源化利用和零污染排放，鼓励生产能效高和环境友好的绿色产品，努力打造绿色品牌。三是实施国家绿色区域发展战略。应当在循环经济试点城市和试点地区工作基础上，要求各地按照循环经济理念制定绿色区域发展规划和实施方案，合理布局和优化区域经济结构，以实现资源、能源、物料的闭合循环利用和废弃物无害化处理，做到工业发展园区化，努力实现园区污染零排放。四是实施国家绿色消费战略。绿色消费是循环经济发展的内在动力。应当通过广泛的宣传教育活动，提高公众环保意识和绿色消费意识。建立绿色产品认证制度，制订鼓励绿色消费的经济政策，鼓励居民优先购买经过环保标志认证的产品，以及经过清洁生产审计或通过环境管理体系认证企业的产品，积极引导绿色消费。五是加快建立绿色国民经济核算体系。在经济核算体系中，改变过去重经济指标、轻环境保护的评价方法，把环境污染和生态损失及环境保护纳入对地区、企业统计范围，形成绿色国民经济核算体系，并定期公布结果。
四、必须扎实推进节能减排六大专项行动
要完成“十一五”节能减排目标，必须进一步强化行政作用，组织开展节能减排重大行动。一是组织实施结构调整节能减排专项行动。加快经济结构向有利于节能减排的方向转变。重点发展现代服务业，大力推进国民经济的信息化，充分利用信息技术改造、优化传统产业，促进产业升级。二是组织实施高耗能行业新增产能能效控制专项行动。针对钢铁、化工、电力、建材等主要高耗能行业，分别制定可行的新增产能能效控制行动计划并有效实施。三是组织实施淘汰现有工业落后产能专项行动。建立健全落后产能退出机制和补偿机制，综合运用经济、法律手段和必要的行政手段，尽快淘汰列入淘汰计划的小钢铁、小水泥、小火电等。四是组织实施高新节能技术产业化专项行动。引导企业研发重大节能新技术、突破关键共性技术，大力支持近期应用前景较好的高新节能技术的产业化发展，为节能减排提供关键的技术支撑。五是全面实施十大重点节能减排工程。尽快落实配套支持政策，优先实施政府机构节能工程，重点实施建筑节能工程。六是深入推进千家企业节能行动。要从能耗监控、能源审计、节能效果评估、财政资助等多方位入手，深入推进“千家企业节能行动”，确保其成功实施。
五、必须加快推进能源结构战略性调整
我国能源生产结构、供给结构、布局结构、组织结构和消费结构都不尽合理，是导致高能耗高污染的重要原因。实施大煤电、大水电、大核电和特高压输电的“三大一特”战略，是调整我国能源结构的关键途径，也是推进节能减排的重要手段。“三大一特”战略，就是在北方富煤地区大力发展大型煤电基地特别是大型露天煤电基地，在金沙江等西部地区加快开发大型水电，在东部沿海地区等负荷中心大规模建设核电，同时采用特高压输电方式实现大规模西电东送和北电南送。发展“三大一特”，当前需要抓紧开展以下工作：一是研究制定“三大一特”发展规划。结合国家能源中长期规划，尽快研究制定“三大一特”规划和实施方案，明确发展目标、项目安排和配套政策，形成中央政府主导、统一规划、市场导向、企业运作、综合开发的发展格局。二是尽快推进特高压试验示范工程。特高压工程是推进“三大一特”建设的瓶颈，晋东南到湖北荆门的1000千伏交流特高压试验示范工程建设，已经国务院认可正式启动，必须集中力量加快建设，为全面推进特高压建设积累经验。三是进一步明确核电发展思路。建议按照发展更快一些的思路修改核电发展规划，争取到2020年核电装机达到1亿千瓦，占当年电力装机容量的8％左右。为此，应当加快安排核电项目建设，选择二代加技术为主的核电开发技术路线，发展自主化核电设计工程公司，培育核电设备制造商，加快浓缩铀项目和核乏燃料项目建设，提高核资源保障能力。四是加快推进煤电一体化基地建设。明确未来煤电发展以大型一体化煤电基地为主的开发思路，针对北方煤电基地建设最大障碍是缺水的问题，尽快开展调渤海海水到内蒙等北方地区，解决煤炭发电、煤化工和生态保护用水的课题研究，同时尽快启动伊敏等一批煤炭开采条件好、水源有保证、环境容量允许的特大煤电基地建设。五是改善能源领域宏观调控。继续加大淘汰小煤矿、小火电等落后生产能力工作力度，在东部沿海等没有生态环境容量的地区不搞“上大压小”，严格控制新建燃煤电厂，为“三大一特”留出市场空间。
六、必须尽快攻克煤炭清洁发电关键技术
开发绿色煤电技术，实现煤炭利用洁净化，是我国节能减排的长期战略，事关能源可持续发展，必须加快推进。为此建议：一是借鉴美、欧、日经验，成立国家绿色煤电开发领导小组，负责制定和实施国家绿色煤电计划。二是建议国家科技部将绿色煤电技术纳入国家科技重大专项计划，组织科技攻关，走自主创新之路，提高核心竞争力，实现核心技术设备国产化。三是加快IGCC示范电站建设。IGCC电站的建设是绿色煤电的基础，应当集中力量加快建设一两座IGCC示范电站。华能天津IGCC电站项目，条件十分成熟，应当予以优先核准并加快建设。四是尽快出台鼓励绿色煤电技术发展的优惠政策。建议以节能环保为目标，优先安排IGCC机组发电，按实际运行成本核定上网电价，保障企业正常运行。同时，制定税收优惠政策，利用专项资金及国债资金，支持企业开展“绿色煤电”关键技术的研发。五是建设国家级绿色煤电实验室。将华能天津绿色煤电实验室建设成为国家重点实验室，加快绿色煤电技术的创新，加快科研成果向企业转化，增强绿色煤电自主研发能力。
七、必须突破节能减排资金瓶颈
节能减排投资需求量大，筹资困难，已经成为制约节能减排工作的最大障碍，必须采取有效措施加以克服。一是建立政府节能减排正常投入渠道。各级政府都应当在本级财政列出专项，建立节能减排专项资金或节能减排专项基金，重点用于公益性环保项目建设，加大对节能减排科技开发、新项目推广、技改项目贴息贷款的支持力度，引导节能减排市场机制发挥作用。二是在银行业实施促进节能减排的“黑色信贷”和“绿色信贷”战略。“黑色信贷”：就是严格禁止向国家禁止的高污染、高能耗、高二氧化碳排放项目和纳入违规排污“黑名单”企业的贷款。“绿色信贷”：就是对符合资源节约、环境保护和低碳发展的企业和项目加大信贷支持。为促进“绿色信贷”战略的实施，建议国家采取以下措施：国家金融管理部门应当从承担社会责任高度，研究制定商业银行对节能减排项目贷款的最低限额（比如，不低于贷款总量的10％）；商业银行应当将节能减排项目作为今后经营业务的战略重点，创新金融品种，解决节能减排项目小、融资额低、管理风险大、交易成本比较大、担保能力弱等问题；国家在从紧的货币政策宏观调控中，对金融机构节能减排项目贷款不做规模限制，同时在税收、贷款核销、财政贴息中予以支持。三是股票市场为节能减排型企业上市融资建立“绿色”通道。证监会在审核上市企业过程中，将节能减排情况作为能否上市的重要标准，近期应将一批优秀的节能服务公司上市；并将节能减排型企业作为重点“绩优股”介绍，引导社会资金投向，鼓励基金组织选配信誉良好的节能减排型企业股。四是在节能减排领域建立风险投资机制。继续鼓励风险投资公司在节能减排领域发展，鼓励外资投入节能减排领域。
八、必须尽快形成节能减排的政策环境
一是完善节能减排税收支持政策。目前，应当尽快研究实施对节能产品生产企业实行所得税、土地使用税等优惠政策，对重大节能设备和产品实行增值税减免优惠政策，对节能建筑实行零税率政策等。进一步调整“两高一资”产品进出口税收政策，对部分资源性、高耗能产品出口实行严格配额并征收出口税，对高品位再生铜进口减免进口环节增值税。研究设立能源税，尽快开征燃油税等。二是改革与完善能源价格形成机制与价格政策。要完善有利于节能减排的电价政策，尽快建立终端电价与全社会价格水平联动机制，对高耗能行业要坚决执行差别电价政策，进一步完善售电侧峰谷分时电价，引导全社会合理用电、节约用电。严格执行鼓励再生能源发展的电价政策。三是实行鼓励企业增加节能减排投入的政策。允许企业设立节能减排专项费用，按销售收入的一定比例提取，并计入成本，专款专用。鼓励企业加大生态环境治理投入，允许其费用计入成本。四是抓紧制定和完善节能减排技术政策。强化国家标准化委员会职能，加强标准制订工作。当前要加快制定和完善分行业分产品的节能环保标准、标识。重点制定高耗能行业节能减排市场准入和限制标准，尽快提高高耗能行业能效水平；同时在轻工、纺织等具有国际竞争力的行业，按照国际先进水平制定行业技术标准，促进产业升级和技术进步。
九、必须建立节能减排组织保障体系
强有力的组织保障是顺利推进节能减排的关键，建议针对薄弱环节，进一步强化组织保障工作。一是健全各级政府节能减排协调机构。针对中央到地方各级政府对节能减排重视程度和工作力度逐级弱化情况，应当要求省、地、县、乡各级政府成立政府主要领导挂帅的节能减排领导小组，充实办公室工作人员，配备必要条件，切实履行节能减排综合协调职能。二是研究实施环保监管系统全国垂直管理。针对一些地方环保部门地方保护主义严重，环保监管难作为、不作为情况十分突出的状况，必须强化国家环保监察职能，尽快研究建立环保监察执法中央到地方垂直管理体系，形成政府监督、企业自律、公众参与的环保监督机制。三是健全全国节能监察体系。国家应当尽快设立节能中心，要求各地成立节能监察中心，充实节能监管力量。
2008年1月17日
加快轻烃燃气技术推广应用的建议
唐元
轻烃燃气技术是以稳定轻烃为原料的燃气技术。稳定轻烃是烷烃混合物，是石油伴生气的主要成分。在石油伴生气中，由于稳定轻烃存在收储成本较高、组分复杂活跃、制气工艺复杂等诸多难题，国际上尚未形成大规模利用的技术路径和方法，严重制约了石油伴生气的综合利用。目前全球每年排放的大量石油伴生气，不仅浪费了资源，而且破坏了环境。我国企业近年来在利用稳定轻烃制取轻烃燃气方面取得了突破性进展，形成了具有世界领先水平的专利技术和生产工艺，在全国建立了若干轻烃燃气利用示范工程，取得了良好的经济效益和社会效益，但这项技术没有得到大规模推广应用。建议采取有效措施，加大支持力度，加快轻烃燃气技术推广应用，使其发挥更大作用。
一、轻烃燃气利用技术效果显著
我国企业经过10多年艰苦努力，成功攻克了从石油伴生气中回收利用稳定轻烃的多项难题，开发出了利用稳定轻烃制取轻烃燃气的专利技术及成套装备，并在我国不同地区、不同气候、不同用途、不同要求的条件下，成功实施了130多个燃气和制气示范工程，受到用户普遍欢迎。该技术及装备系统具有以下特点和优势：
（一）原料丰富广泛。轻烃燃气利用技术的制气工艺简单可靠，任何油田、气田、炼油厂等石化企业伴生的稳定轻烃，无需另行加工，即可直接制气。目前成功运行的130多个稳定轻烃燃气应用系统，原料均来自系统邻近地区的油气田及石化企业，既方便了用户，也为石化企业带来了可观的经济效益。
（二）运行安全可靠。轻烃燃气利用技术设备可在常温常压状态下运行，具有机动性强、设备维护工作量少、长期安全有保障的优势。试验示范工程的130多个应用系统自投入使用以来，运行安全可靠，未出过技术及安全问题。比如，呼和浩特市东瓦窑小区自1996年安装我国第一个轻烃燃气系统以来，已经安全运行至今。
（三）经济效益明显。轻烃燃气燃料成本低于柴油等燃料成本10％—20％。同时，我国企业研发的轻烃燃气利用技术做到了制供设备一体化运行，只需在用户地区建设局域管网，不需要建长距离输送轻烃的管线，也不用建设大型市政管网配套设施。该技术装置选址灵活，用地节约，有效降低了用户建设成本和用能成本。如东莞常平镇，政府未投资建设市政管线，4500多户“丽景花园”业主就用上了管道轻烃燃气。石家庄西三庄建设农民新村，只花了200多万人民币，1999年就让1000多户农民用上了管道燃气，一步到位满足了“城中村”农民的做饭、洗澡、采暖等能源需求。
（四）减少污染排放。轻烃燃气利用技术从稳定轻烃制取、运输以及轻烃燃气的制气、输气、用气的全过程，做到了无毒、无害、无污染，排放达到了天然气标准。如国家级风景区张家界市，酒店原来均以柴油为燃料，不仅费用高，而且污染重，供应没保障。2004年该市百丈峡酒店、国际大酒店安装轻烃供气系统后，不仅燃料费用降低了25％以上，而且污染显著降少，供气稳定，成为景区污染排放达标酒店。
二、加快推广应用我国轻烃燃气技术意义重大
加快我国轻烃燃气技术推广应用、促进轻烃燃气产业化发展，对于改善我国能源供需格局，推进节能减排工作，意义十分重大。
（一）有利于提高资源综合利用水平。石油伴生气在炼油环节排放一般占加工量的5％—6％，在油气田、油田、天然气田抽采环节则更多。2007年，我国石化系统加工了3.3亿吨原油，仅炼厂环节按5％计，稳定轻烃年产量就大致有1650万吨，这部分稳定轻烃如能利用起来，可生产379.5亿立方米的轻烃燃气，能满足1.89亿户居民的能源需求。
（二）有利于推进节能减排工作。轻烃燃气不仅可以解决居民燃气需求，还可以替换冶炼、玻璃、陶瓷、卷烟、纺织等高能耗行业企业对柴油、石油液化气、重油、煤炭等燃料的使用。如果这项工作能够顺利推进，不仅可以减少居民用能污染，还可以有效推进高耗能行业节能减排工作，并大幅降低企业运行成本和治污费用。以广东一家中型陶瓷厂为例，原来每天烧柴油，不仅费用高达75万元人民币，而且污染严重，改用轻烃燃气后，每年替换出3.65万吨柴油，节约燃料费用2737万元，还显著降低了污染。
（三）有利于广泛利用国际油气资源。2007年全球生产原油及凝析油36.18亿吨，按5％计，可产稳定轻烃1.8亿吨。目前各产油国对稳定轻烃为主的石油伴生气大多未利用而以废气排放，各国未将稳定轻烃列入国际石油产品序列及现、期货价格体系，与从国外进口油气相比，进口稳定轻烃要方便和容易得多。这些因素为我国以低成本大量进口稳定轻烃创造了条件。如果全球稳定轻烃产量的10％能够为我所用，就可以增加稳定轻烃供给1800万吨，大规模替换目前直接燃烧的液化天然气和液化石油气，不仅可以增强化工产业原料供给能力，而且经济效益和社会效益十分明显。
（四）有利于解决城乡分散地区能源供给问题。燃气是与人民群众日常生活紧密相关的基本消费品。由于轻烃燃气相对于天然气和液化煤气具有独到的优势，在以管网为主的城市天然气供给体系中，轻烃燃气系统可对无管网地区提供燃气供给，在没有建设天然气管网的大量偏远城镇，轻烃燃气系统更可以发挥重要作用。我国天然气规划中，2010-2020年期间仍有300多座中小城市、1600多个县及1887个重点镇难以实现天然气供气网络涵盖，发展轻烃燃气系统，是解决这些地区居民能源保障的重要途径。同时，轻烃燃气产业的发展，还将带动物流、装备、器具、服务等相关产业的发展，创造几十万个就业岗位，是促进内需和扩大消费的有效手段。
近年来，国家有关部门对轻烃燃气高度重视，农业部提出在乡镇建设中鼓励推广轻烃燃气，并在2002年发布了《民用轻烃混合燃气工程技术规范》。发改委等部门2003年将轻烃燃气技术列入了《国家鼓励发展的资源节约综合利用和环境保护技术》之中。建设部2006年正式确定轻烃燃气为我国第四种新型城市燃气，并将在近期发布专门针对轻烃燃气的城市燃气行业标准《轻烃混空燃气标准》。这些工作的开展，表明轻烃燃气产业化发展的条件已经具备。
但是，轻烃燃气技术推广应用也存在许多问题，严重制约了轻烃燃气的产业化发展。一是缺乏政策支持。尽管有关部门制定了相关标准，但没有制定明确的促进轻烃燃气产业化发展的鼓励政策，更没有制定专门规划。由于缺乏国家政策及规划的指导，中石油、中石化等国有大企业，没有将稳定轻烃的利用纳入主业范围，而是作为企业“三产”和“副业”来对待，油气生产企业对回收稳定轻烃积极性不高。二是稳定轻烃资源没有保证。由于稳定轻烃的回收和使用没有纳入油品生产企业主渠道，目前轻烃燃气系统开发企业只能从非主渠道获得稳定轻烃原料，导致原料供给不稳定，制约了轻烃燃气产业规模化发展和服务水平的提高。三是配套设施亟待改善。轻烃燃气系统与天然气燃气系统相比，不需要配套建设长输送管线和大型市政管网，但也需要建设稳定轻烃原料的分布式物流和储区等配套设施，目前这样的设施非常不够。
三、加快我国轻烃燃气技术推广应用的几点建议
加快推广应用轻烃燃气技术，促进轻烃燃气产业化发展，需要政府予以重视和支持。具体建议如下：
（一）制定轻烃燃气发展规划。研究制定利用稳定轻烃资源、推广应用轻烃燃气的规划，将其纳入国家能源发展规划，以满足天然气管网未覆盖地区城乡居民及企业对清洁能源的需求为目标，明确轻烃燃气的发展思路、工作重点和必要的支持政策。
（二）积极推进轻烃燃气示范区建设。在已经实施的130多个轻烃燃气技术示范工程基础上，选择若干天然气供给短缺的区域，如新农村建设重点地区、高耗能工业集聚地区、远离城市管网的重要工矿区、重点旅游风景区等，建立轻烃燃气示范试验区。国家有关部门协调相关油气生产企业，将示范试验区稳定轻烃原料供给列入生产供应计划，保障轻烃原料供应，保证这些示范试验区的正常运营。
（三）鼓励金融机构为企业提供金融支持和服务。鼓励国家开发银行、进出口行和其他商业银行，为企业发展示范区项目特别是从国外进口稳定轻烃燃料、开展轻烃资源开发国际合作提供必要的金融支持和服务，为我国轻烃原料进口提供有力的金融保障。支持民营企业参与联合国石油伴生气减排行动，参与海外绿色燃气项目的国际合作。
（四）加快配套设施规划与建设。国家根据国家轻烃原料供应布局需要，规划建设轻烃原料配套储区、码头等专用物流及储备体系，为轻烃燃气用户及原料供应提供稳定的物流保障。
（五）完善配套支持政策。尽快出台有利于轻烃燃气技术推广应用、促进轻烃燃气产业化发展的政策，规范成品油市场，严禁将稳定轻烃加入成品油销售的不法行为，为轻烃燃气产业化发展创造良好的发展环境。
2008年12月10日
关于推广应用燃油清净助燃剂的建议
唐元 张昌彩
我国油品质量较差，不适应交通节能减排的要求。燃油清净助燃剂是一类具有节油、环保、清净、润滑等多项功能的新一代车用燃油添加剂，已在甘肃省等地推广应用，取得了较好的节能减排效果。加大燃油清净助燃剂的应用力度，对于交通行业节能减排意义重大。由于体制和政策上的原因，燃油清净助燃剂在全国推广应用十分困难，应当予以高度重视，采取切实有效措施，使其发挥更大的作用。
目前国内较为成熟的燃油清净助燃剂是“兰炼MAZ”，该产品是中石油兰州石油化工公司和北京长信万林科技有限公司合作开发的成果，拥有自主知识产权，已取得了国家发明专利。国家轿车质量监督检验中心、国家汽车质量监督检验中心、国家石油产品质量监督检验中心等权威机构的检验结果表明，机动车燃油中加入“兰炼MAZ”后，平均节油率汽油达到5％以上、柴油达到2％以上，碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物、颗粒物和烟度分别下降20％、10％、4.6％、30％和50％，十六烷值提高2个点以上，清净性达到欧Ⅲ排放标准。甘肃省政府通过颁布实施《优质车用无铅汽油》和《优质轻柴油》的地方强制性标准，在全省范围内推广应用“兰炼MAZ”，较大幅度降低了车辆燃油消耗和污染排放，取得了较好成效和经验。目前该产品也在美国、日本、新加坡、马来西亚等国家推广应用。
中国科学院刘光鼎院士、中国工程院薛群基院士、郭孔辉院士、李大东院士等专家评审后认为，“兰炼MAZ”产品不同于目前市场上一般的清净剂，其主要成分是助燃热值高的不含金属元素的无灰型有机化合物，具有促进燃料充分燃烧的作用，从而提高燃油品质，降低油耗，减少污染物排放，在应用技术上是可行的。以“兰炼MAZ”为代表的燃油清净助燃剂产品如能在全国迅速推广应用，经济效益和社会效益十分可观。按2007年全国燃油消耗测算，在全国推广“兰炼MAZ”，年可节约汽油300万吨、节约柴油250万吨，可减排碳氢化合物34万吨、一氧化碳100万吨、氮氧化合物24万吨、颗粒物11万吨，减污总量高达169万吨，同时可以节省消费者大量支出。此外，炼油企业通过加入“兰炼MAZ”等燃油清净助燃剂，可解决油品烯烃含量高、发动机积碳等问题，满足油品高品质指标的要求，不必非走改造炼油工艺装置提高油品质量的道路，从而减少大量投资。
目前燃油清净助燃剂产品在全国推广应用十分困难，主要原因有以下几点：一是缺乏政策支持。目前国家对燃油清净助燃剂类产品的推广，尚未出台支持应用的价格、财税政策。燃油清净助燃剂往往被视同为一般的清净剂，只让其享受添加清净剂的部分价格政策，导致燃油清净助燃剂在推广应用中处于严重的购销倒挂，制约了这类产品的推广应用。以“兰炼MAZ”为例，其料、工、费等成本每吨约为18万元，而售给石油公司每吨平均价约为2万元，购销倒挂高达每吨16万元。
截至目前，“兰炼MAZ”生产企业为促进产品在甘肃的推广，已承担一亿多元的亏损。二是石油企业应用该产品的积极性不高。燃油清净助燃剂产品的最佳使用环节是在炼油企业的油品出厂前加入，但由于缺乏价格政策支持和节油环保强制性要求，炼油企业使用这类产品会增加成本，导致这些企业不但不积极，还从生产环节到销售环节限制其应用，严重阻碍了这类产品的推广。三是燃油添加剂市场混乱和操作不规范。目前燃油添加剂品种繁多，市场混乱，各产品都宣称节能效果从3％—40％不等，而选择应用哪种添加剂则是由石油销售公司自行决定，一些地方对添加剂品质监督不力，也严重影响燃油清净助燃剂类产品的应用。
当前正处于实施“十一五”节能减排目标的关键时期，应当采取切实有效措施，加大政策支持力度，促进燃油清净助燃剂类产品推广应用，使之更好地产生经济效益和社会效益。为此建议：
第一，加强组织协调。建议由国家节能综合管理部门牵头，联合环保、质监、价格、税收等有关政府部门，制定和实施燃油清净助燃剂类产品推广应用方案。当前应组织石化企业、汽车检验机构、国家价格部门等单位和有关专家，研究燃油清净助燃剂类产品的应用情况，对其节油减排效果做出科学、客观评价，为其推广应用形成共识。
第二，探索在燃油生产环节加入燃油清净助燃剂类产品。建议国家节能综合管理部门协调中石油、中石化等炼油企业，在认真研究基础上，探索在炼油生产源头直接加入燃油清净助燃剂类产品的可行性。
第三，出台支持燃油清净助燃剂类产品推广应用的专项政策。一是借鉴国家推动乙醇汽油应用的做法，对燃油清净助燃剂类产品生产企业给予直接财政补助或税收优惠。二是由政府主管部门协调，中石油、中石化等大型企业内部消化添加燃油清净助燃剂类产品的成本，国家给予一定的减免税。三是建议有关部门研究出台支持应用的价格政策，考虑其研发投入和生产成本的实际情况，安排合理的价格水平或补贴办法，避免生产和销售企业出现严重购销倒挂。
第四，以循序渐进、逐步扩大的方式，推广燃油清净助燃剂类产品。建议有关部门会同中石化、中石油两大石油公司，确定若干省（市）作为封闭式燃油清净助燃剂类产品的试点地区，取得经验后再扩大应用范围。可选择有代表性的、在国内已建立含节油减排燃油标准的甘肃省、天津市、四川省开展先行试点。
2008年10月10日
关于大规模种植木本油料植物大力发展生物柴油的建议
唐元 张顺喜
我国石油资源匮乏，需求增长迅猛，进口依存度不断提高，供需矛盾日益突出。实施石油替代，是解决我国石油问题的战略选择。利用荒山荒地种植木本油料植物发展生物柴油，不仅工程技术可行，资源潜力巨大，市场需求广阔，还具有不与人争粮、不与粮争地、对环境友好的特点，对于增加柴油供给、提高农民收入、改善生态环境，意义十分重大。尽管目前国际市场石油价格降幅较大，但这只是受金融危机冲击的阶段性现象，一旦世界经济回暖，石油价格必将回升，发展生物柴油是符合我国长远发展要求的重大举措。
一、大规模种植木本油料植物发展生物柴油效益明显、意义重大
通过调研，我们对大规模种植木本油料植物发展生物柴油提出分两步走的初步设想。2009年到2013年的五年时间为试验示范阶段，主要任务是在全国选择不同区域，以政府投入和大型企业投入为主，开展以“麻风树”为主的油料能源林种植试验示范工程建设，争取到2013年建成油料能源林2亿亩，形成生物柴油炼油生产能力2000万吨/年。2014年到2020年为推广应用阶段，通过政策引导，利用市场机制，吸引广大企业和农户参与油料能源林建设，争取到2020年建成油料能源林10亿亩，形成生物柴油炼油产能1亿吨/年。
调研发现，实现上述设想，有较好的经济效益。据有关方面估算，在未来5年试验示范阶段，建成2亿亩油料能源林和2000万吨生物柴油炼油储油装置，需要投资1600亿元。在2013年后的生产运营期，每年只需运营成本902亿元，可获得2000万吨生物柴油。按照目前成品柴油市场平均批发价5470元/吨左右计算，税前年利润可达192亿元。如果由国家石油储备资金投入建1亿亩能源林及配套炼油装置，这意味着未来5年国家财政投入160亿元、配套银行贷款640亿元，就可建成1亿亩油料能源林和配套炼油装置。从2013年后，每年只需投入431亿元生产经营成本，都可每年获得1000万吨柴油（相当于4310元/吨），比从国际市场进口柴油要安全、稳定和可靠得多。
如果上述设想得以实现，意义十分重大。一是有利于增强能源供给能力。如果发展目标得以实现，到2013年和2020年，我国将分别形成2亿亩和10亿亩油料能源林，分别具备年产2000万吨和1亿吨生物柴油能力，而且是永不枯竭的绿色可再生油田，这无疑会大大减少对国外石油的依赖。二是有利于扩大农民就业、提高农民收入、促进农村经济发展。据调查，油料能源林造林和管护费用的70％左右可以转化为农民收入。未来5年试验示范阶段，能带动2500万农民就业，840亿元建林投资可转化为林农收入，林农还可获得林地管护收入和林地租金收益，贫困地区也可加快脱贫致富奔小康步伐。这在当前经济形势下尤为重要。三是有利于环境保护。与化石柴油相比，燃烧等量生物柴油可减少46％的一氧化碳、68％的颗粒物、36.7％的碳氢化合物、99％的硫化物和80％的芳烃等有毒有害物质和气体的排放，环保特性十分明显。同时，大规模发展生物柴油，通过与化石柴油混合使用，可提高柴油品质，加快节能高效柴油轿车和汽车节油新技术的推广应用。四是有利于增强生态功能。油料能源林既是能源资源，又具有保持水土等生态作用，是典型的“生态能源林”。同时，油料能源林还具有贮“碳”增“汇”作用。按照1亩森林储碳2.2吨计算，培育1亿亩的油料能源林，每年可以形成2.2亿吨的碳储存，相当于吸收二氧化碳8.12亿吨。这将成为我国应对气候变化的重要途径。
二、大规模种植木本油料植物发展生物柴油的条件基本具备
一是荒山荒地面积广阔。据国家林业局初步估计，我国可利用的荒山荒地资源还有32亿亩左右。这些土地中已有成片或零星油料木本植物分布，相当部分具备大规模开发种植油料能源林的条件。未来5年集中力量开发其中2-3亿亩是可行的。二是油料植物种质资源丰富。据国家林业局调查，我国目前已发现种子含油率超过30％以上的木本植物有154种，其中“麻风树”、文冠果、黄连木、光皮树、乌桕和油桐等六个树种，具有不同的环境适应性，基本可以满足较大规模发展生物柴油的油料植物种源需求。三是工程技术条件成熟。从木本油料植物生长到形成柴油，涉及到的良种选育、育苗造林、抚育管理、种子采摘运输、油脂精炼柴油、生物柴油使用等环节，均有成熟技术，这些技术基本上可以满足大规模、集约化发展的需要。四是前期工作全面展开。国家有关部门和地方政府实施了一系列促进生物柴油发展的政策和措施。三大石油公司分别在云南、内蒙古、四川、贵州、海南等地开展油料能源林种植试验示范工程。目前全国已形成了300万吨左右的生物柴油炼油产能。
但是，我国大规模种植木本油料植物发展生物柴油也面临一些制约因素，必须予以高度重视：一是重视不够。我国石油短缺形势越来越严峻，花了大量资金在国际市场购高价油，但忽视了通过大规模种植可再生油料能源林解决柴油供给问题。二是投资不足。油料能源林培育和生物柴油开发建设周期长、开发成本高、市场不确定因素多，社会资金难以主动进入，政府投入也相对不足，导致油料能源林建设滞后，影响了生物柴油产业化发展。三是技术相对滞后。油料能源林规模化栽培、良种壮苗推广应用、产品深加工和设备开发等技术方面相对滞后。四是政策支持不力。国家目前对生物柴油生产、销售、使用等方面还没有实行鼓励政策。五是标准体系缺乏。目前在木本油料植物种子选育、生物柴油销售、产品质量和产品应用体系等方面还没有形成规范的技术标准体系。
三、几点政策建议
大规模种植木本油料植物发展生物柴油，经济效益和社会效益巨大，是一件关系全局的大事。应当予以高度重视，建议采取切实有效措施，尽快启动。具体政策建议如下：
（一）加强统筹协调。建议国家发改委、财政部牵头，国家能源局、国家林业局等职能部门具体负责，按照“政府主导、企业主体，规划先行、市场导向”的原则，制定开发利用荒山荒地，大规模种植油料能源林形成绿色油田，促进生物柴油产业加快发展的战略和规划。
（二）加大政府投入。建议国家财政单列专项支出资金，从2009年开始的5年内投资建设1亿亩油料能源林示范工程，并配套建设1000万吨生物柴油炼油储油装置，项目建成后纳入国家石油储备资金管理，实行滚动发展；支持国家生物柴油研发中心和配套国家级良种繁育基地建设。
（三）鼓励各方参与。鼓励中石油、中石化、中海油等中央企业参与油料能源林建设，调动地方国有、民营和外资企业参与生物柴油发展积极性，培育一批经济效益好、带动能力强、发展潜力大的骨干企业，形成大批以油料能源林种植、生物柴油生产为主的县、乡和专业合作社，探索建立产业化经营、规模化发展、集约化生产、产加销一体化的经营模式。
（四）强化技术创新。建立油料植物良种培育国家实验室，加快油料植物种子繁育、栽培领域重大问题科技攻关，培育出适应性强、产量高、出油多的优良树种。建立若干产学研相结合的生物柴油重大专项国家级研发中心，针对生物柴油原料生产、加工、使用中的重大科技难题，开展联合攻关，形成可产业化推广的技术、工艺和产品。
（五）加大政策支持。对生物柴油的原料生产、加工、销售和使用的各个环节均予以政策优惠。对生产、使用生物柴油实行中央级财政所得税减免、增值税先征后退等税收优惠政策。鼓励金融部门加大生物柴油项目支持力度，鼓励生物柴油生产企业上市融资。建立国家生物柴油收储体系，实行生物柴油原料保护价收购政策机制。建立生物柴油生产、流通、使用的国家标准体系，搞好油料植物良种选育及其标准化种植工作。规范种子市场，坚决打击以次充好、扰乱种子市场秩序的行为，保障种子质量。
2008年12月31日
三江源生态问题值得高度重视——三江源生态问题调研报告之一
国务院研究室调研组
从长江、黄河、澜沧江到尼罗河、底格里斯河、幼发拉底河，每一条大河都是人类文明的摇篮。长江、黄河和澜沧江是三条养育几亿人繁衍生息的“母亲河”，如果说他们是盘踞在大地上的三条巨龙，江河中流淌的是华夏文明的血脉和东南亚旖旎风光中人们的真情，那么这些江河的源头就是它高昂的头。“君不见黄河之水天上来，奔流到海不复回”；“我住长江头，君住长江尾，日日思君不见君，共饮长江水”；占澜沧江77.8％的“众水之母”——湄公河，被东南亚中南半岛人民称为“生命线”。现在，奔腾咆哮的黄河水之“天上”，共饮一江水的长江之源“头”，中南半岛生命线之“起始”之地到底怎样了？作为长江、黄河和澜沧江源头的三江源，其生态状况牵动着亿万人们的心。
一、三江源面临生态危机
三江源地区位于青海省南部青藏高原腹地，总面积36.3万平方公里，平均海拔3500米以上，独特的地理环境和特殊的气候条件，形成了世界上独一无二的高寒草甸、高寒湿地、高寒荒漠等独特高原生态系统，也孕育出三条奔流不息的江河。汇百川之水的长江、黄河、澜沧江源头，曾经是那样清澈纯洁、那样天生丽质，从远古汩汩走来，历经千万年青春不衰。在调查中，对三江源有着独特感情的玉树、果洛、海南和黄南州的几位藏族州长告诉我们，历史上这里曾是湖泊的王国，占了中国湖泊总数的一半；这里曾是野生动物的乐园，水草丰美，动物种群繁多；这里曾是藏民敬山神、敬土地神、敬水神、敬树神的圣地，长久以来人对大自然充满了敬畏；这里曾是逐水草而居的牧人们的家园，人与自然非常和谐。但是近几十年来，在自然和人类活动的双重作用下，三江源地区生态环境发生了重大变化。
（一）水资源的涵养功能受到威胁。三江源之所以成为三条大江大河的源头，就是因为这里有世界上海拔最高、面积最大的河流、湖泊、沼泽、冻土、雪山、冰川等高原湿地系统，有着强大的水涵养功能。近几十年来，三江源区冰川后退、雪线上升、湖泊减少、水位下降，水涵养功能弱化，水生态出现恶性循环，源头来水不断减少。我们接触到的每一个同志都对此忧心忡忡。三江源区1956-2000年平均年径流量为370.2亿立方米，1991-2000年为329.7亿立方米，下降了10.9％。水文观测资料显示，生态环境恶化导致黄河径流量下降23％，长江径流量下降14.9％，澜沧江径流量下降9.8％。近年来，黄河上游连续7年出现枯水期，源头的鄂陵湖和扎陵湖水位下降了2米，两湖间发生断流，导致黄河1997年源头首次出现断流。黄河源头所在地玛多县原有大小湖泊4077个，其中2000多个已经消失，剩下的湖泊水位仍在不断下降。长江源区90％以上的沼泽地干涸，上游的通天河在雨水最充沛的7、8月份，水位只有6-7米，水面则从过去的800米缩减到现在不足300米。更为可怕的是，近30年来三江源区的冰川后退了500米，高原冰川末端每年上升30-50米。世界自然基金会中国分会和中国科学院的专家，2007年6月考察结果表明，昆仑山、唐古拉山冰川明显后退，可可西里一些小冰川甚至消失，长江源头沱沱河发源地各拉丹东雪山的姜古迪如冰川，退缩率每年7.4％—9.1％。
（二）草场退化和沙化加剧。据中国科学院地理科学与资源研究所所长刘纪远提供，从上世纪70年代中后期至今，三江源区草地退化过程一直在持续。根据遥感卫星图像，严重退化的草地面积高达934万公顷，占草地总面积的40.1％。青海省工程咨询中心研究结果显示，三江源区90％的草地出现了不同程度退化，中度以上退化面积1.87亿亩，占草地面积的58％。黄河源头80-90年代平均草场退化速度比70年代快了1倍以上，中度退化草场已达到68％。草原沙化平均速度从70-80年代的3.9％，增长到80-90年代的20％。目前草场沙化面积已经达到4400万亩，每年仍以7.8万亩的速度扩大，青海省已成为全国沙化面积最大的三个省区之一。草原退化使草场生产能力急剧下降，与50年代相比，每单位面积产草量下降了30％-50％，优质牧草比重下降20％—30％，有毒有害杂草增加70％-80％。高寒草甸与高寒草原两大类草地，每单位产草量减少达50％-60％。按照刘纪远所长的术语，叫做“在湿润半湿润的草甸类草地上，发生着草地破碎化先导状况”。
（三）土壤侵蚀和水土流失严重。土壤侵蚀的类型主要是冻融、风蚀和水蚀。冻融侵蚀主要分布在唐古拉山、巴颜喀拉山等山极地高原，风力侵蚀主要分布在高寒草甸、高寒草原和高寒荒漠草场，水力侵蚀主要分布在海拔4000米以下的高山河谷地区。根据2000年第三次全国遥感普查资料，三江源区轻度以上水土流失面积为9.66万平方公里，占该区总面积的26.8％；极强度、强度侵蚀面积达3.45万平方公里，占该区总面积的10.4％。严重的水土流失，加剧了干旱、山洪、泥石流等自然灾害，也使大量泥沙俱下。其中，黄河源区年均输沙量达到8814万吨，长江源区年均输沙量达到1613万吨，澜沧江年均输沙1392万吨。三江源水土流失面积、土壤侵蚀程度、危害程度日趋加剧，很多原本植被茂盛的高山开始“谢顶”，很多寸草不生的土壤和沙砾，一遇雨水特别是洪水便向下游大量运送泥土，成为融入水源中的“沙源”。
（四）草原鼠害猖獗。近几十年，特别是最近十几年，三江源的鼠兔、鼢鼠和田鼠急剧增多。三江源区发生鼠害面积约6.44万亩，占三江源总面积的17％，占可利用草场面积的33％，最严重的黄南州草原鼠害面积达到1671万亩，占本州草原面积的70％。在座谈中，果洛州副州长才让杰说，上世纪60年代之前还没有大规模鼠害，是草原退化为鼠类提供了最佳的繁殖环境，使本来“鼠目寸光”、活动半径很小、繁衍受限的鼠类，有了广阔的活动空间，鼠害肆虐又加剧了草原退化。这些年政府没少投资灭鼠，但灭鼠一停，不出三至五年又基本恢复到原先的状况。这些鼠类啃噬牧草，翻拱土壤，大面积破坏草场，直至草场完全丧失价值，形成次生裸地——黑土滩。目前三江源区黑土滩面积已达2.83万平方公里，占可利用草场总面积的15％，有50％以上的黑土型退化草场皆因鼠害而成，每年鼠害造成的牧草损失，相当数百万只羊的饲草量。
（五）生物多样性锐减。三江源在高寒气候影响下形成的生态系统、气候和植被的多样性，使这里成为世界高寒生物资源和高寒植被生态系统宝库。但最近几十年，高寒植被生态系统受损，部分生物及其种群急剧萎缩，生物多样性种类和数量正在锐减，生物物种分布区正在加速缩小，一些物种濒危，物种生存条件恶化，生物多样性受到威胁，很多物种已经遭到并将持续面临巨大破坏。三江源区受到威胁的生物物种占总种数的15％—20％，其中高等植物67种、哺乳动物38种、鸟类29种。目前，马麝已经濒临灭绝，白唇鹿、马鹿、雪豹、藏牦牛、藏野驴等大量减少，藏羚羊从原来的10万多只下降到3万只。植物种类也急剧减少，玛多县过去草场植物种类108种，目前仅剩下10种左右。
（六）大量垃圾成患。三江源居民以藏族牧民为主，过去人口很少，传统的游牧生活方式产生的垃圾也不多，且多数可以自然降解。近几十年来，本地居民增长和流动人口增加，不仅产生大量垃圾，而且垃圾构成也发生了变化，不可降解物越来越多。青海省为此还开展了治理白色污染专项行动，但也未彻底解决这个问题。在一些地方，大量垃圾或是堆积，或是直接排入水中。沱沱河沿一个小镇每年约产生750吨垃圾，可回收部分仅占10％。当地居民守着长江源头没有水喝，喝水要花钱从十几公里开外购买，因为当地的水不仅苦、涩、咸，喝了后还会拉肚子，河水在这一段已经严重污染。
二、对三江源生态危机的分析
三江源生态危机的形成有着深刻的动因，主要有自然原因和人为原因两方面。
客观地分析自然原因，是正确认识和应对三江源生态危机的前提。自然原因主要表现为：
（一）全球气候变暖对三江源气候变化的影响。全球气候变化是三江源区生态环境恶化的最根本的自然因素。近几十年来，在全球气候变暖的背景下，三江源地区的气候也发生了显著变化，出现气温升高、蒸发量增大、夏季降水减少的气候暖于化趋势，与70年代相比，年平均气温升高0.2-0.4℃这是造成雪线上升、冰川后退、湖泊消失、冻土溶解、河流流量减少的重要原因。中国科学院地理科学与资源研究所专家还提出，三江源气候趋于暖干化，这种气候驱动力对生态系统的影响是连锁式的：它将影响流域总蒸散量，导致冬季降水增加，水汽、水量提前释放，加重雪灾的威胁；夏季降水量减少，形成干旱带；春季气温回升缓慢，秋季气温降幅加快，缩短高原植被生长期。不仅对三江源地区的生态环境产生重大影响，对全国气候变化也将产生及其重要的作用。这或许对解释今年这场历史罕见的南方暴风雪，是个令人启迪的理由。
（二）三江源独特的土壤条件。高耸的青藏高原3.6亿年前还是一片汪洋大海，后经历了6000万年的隆起时间，喜马拉雅造山运动大规模快速抬升，形成了今日的青藏高原，地壳至今还在缓慢上升。因此，三江源土壤成土时间短，土壤薄、质地粗、肥力低、保水性能差，属于青藏高原的多年冻土分布区，地表处于不断侵蚀、搬运和堆积过程中。随着源区出现的暖干化趋势，冻土绝大多数时间处于动融交替之中，土体涨缩显著，极易造成草皮撕裂，破坏草毡表层的完整性；极易造成草皮层与土层分离，加速土壤剥蚀，促进水土流失；极易造成块状冻融岩土顺冻土坡面滚落而下，出现“山剥皮”式的独特侵蚀现象。加之三江源区高寒草甸、高寒荒漠、裸土地和裸岩石砾地的土层很薄，仅为20厘米左右，几经冻融和雨水冲刷，水土流失的速度就越来越快。
（三）三江源十分脆弱的生态系统。三江源是全国生态系统最脆弱的地区。近84％的山体在3000米以上，从山麓到山顶植物种类渐次变化，海拔3200-3700米分布着冷杉林，3700-4400米是高寒灌丛，4400-4600米则变为高寒草甸。高寒草甸是三江源地区高寒草地生态系统的主体，面积为17.7万平方公里，占全区草地面积的76％。高寒草甸上几百万年形成的草皮，其繁殖过程属于无性繁殖，全靠草根延伸和纽结，形成根根相连的象毛毡一样的草皮。高寒草甸生长是及其漫长的、也是及其艰难的，加上气候寒冷、植被生长期短，一旦地表植被遭到破坏或退化，自然恢复周期是相当长的，短期内靠人工突击种草，几乎都是失败的。这里，一棵古树每7年才能长高1公分，一块草皮形成至少需要50年到几百年。1958年河南青年进入牧区开垦种植的草，不仅没有形成草地，反而已经沙漠化了。
造成三江源生态恶化的原因除了自然因素外，最主要的是人为因素。主要表现为“六过”：
1.过牧。青海省社科院专家景晖等人的研究成果表明，三江源在清中期时，牲畜总存栏数为133万头，民国时期接近300万头，解放初期为330万头，1976年达到902万头，1990年超过1000万头，之后逐年下降，2004年减为883万头。目前三江源草地总体超载1.7倍，冬春草场草地超载2.3倍。每个羊单位占有的可利用草场，从1953年的35.5亩降低到2000年的12.3亩。从上世纪六七十年代开始连续30多年的过度放牧，是造成三江源草地退化的最主要原因。一个羊单位占有可利用草场面积，清中后期和民国时期在6公顷以上，上世纪50年代初2公顷以上，70年代后为1公顷左右。
2.过垦。据有关资料显示，历史上清中后期，政府就鼓励军垦、民垦，三江源地区耕地面积开始扩大。民国时期也进行多大规模垦荒，如1927-1934年青海省垦荒1.9万平方公里，1938-1939年为5.03万亩，主要集中在三江源区。解放后，将牧草地开垦为耕地的速度加快，政府组织了三次大规模垦荒，耕地面积从上世纪50年代初约15000公顷，上升到2000年的53113公顷，增加了3.5倍。其中，仅1958年到1960年，垦荒面积就高达60000公顷。与畜牧业相比，种植业对生态环境的破坏更大，草地生长的是多年生植物，耕地生长的是一年生植物，虽然植被覆盖率没有降低，但其耕作过程破坏了草场强大的固土能力，经风蚀、雨蚀形成严重的水土流失，进而变成新的沙漠。三江源区耕地均为坡地，按每公顷年均侵蚀流失地表土50吨计算，年均土壤流失近270万吨。
3.过伐。森林是生态环境的脊梁，茂密的森林将一半左右的降雨储存起来，慢慢释放，延长了水的停留时间，森林变成了动态的水库，因此，森林成为世界公认的可以转化为碳交易量的资源。长期以来，人们对森林资源在水源涵养、防风固沙、保持水土、改善气候作用和作为宝贵资源的价值认识不足，森林利用的短期行为严重，大面积采伐树木，造成极为严重的损失。特别是上世纪50年代至80年代中期，砍伐大军几乎遍布每一个天然林、次生林和灌木丛中。据统计，青海省50年代至80年代砍伐森林8.76万公顷，相当于同期人工造林面积的2倍以上。由于过度砍伐树木，1975-1976年第二次森林普查时，三江源区珍贵的林地面积，比1960-1962年第一次森林普查时减少了4000多公顷，按蒸发系数40％计算，相当于毁掉了一个表面积为1600公顷的水库。其中，玛可河林场累计采伐面积3352公顷，相当于毁掉一个表面积1340公顷的水库。
4.过采。三江源区有许多稀有药材和贵重金属。上世纪80年代以来，政策开禁，数以万计的人受经济利益驱动，采挖虫草、贝母、蕨麻、发菜、红景天等药材的活动猖獗，大量进入源区的人吃住在此，翻土掘地，砍树木或灌木生活做饭和取暖。仅每年进入果洛州挖虫草的多达10万人。2000年进入三江源采挖药材的外来人员达到20万人，每天砍挖、破坏灌木林地面积达200公顷。80年代以来，也是无序大量开采沙金的高峰，采金不仅破坏植被，也使很多河床裸露。仅80年代采金占用草地面积达到107万公顷，破坏草原3.3万公顷。在1980-1994年间，沙金产量居于全省第一位的玛多县，外来人员非法采沙金2.8吨，破坏植被面积21万公顷，全县收到的开采费只有1000万元左右。专家评估，这个县被破坏的植被，恢复要400年时间，需要1亿多元资金。
5.过猎。历史上，这里的农牧民曾将狩猎作为主要的生产方式。清末之前采用冷兵器狩猎，能力非常有限，对飞禽走兽的繁殖基本没有影响。清末开始使用热兵器，但由于子弹昂贵，人口稀少，射杀的野生动物数量也不多。上世纪50年代，狩猎无禁区，捕杀无限制，人们开始了对野驴、黄羊、盘羊、羚羊、野牦牛的成群捕杀。80年代以来，大肆猎捕野生动物进入高潮。随着国内外市场变化，偷猎对象也有了明显变化。80年代围捕麝类，区内麝损失10万余只；80年代后期猎捕鹿类，区内鹿类急剧减少了90％；90年代初捕杀猫科大型动物，雪豹等珍稀动物已难觅踪迹；90年代中后期大规模猎杀藏羚羊，几年内损失藏羚羊3.2万只；当前，则偷猎牦牛、野驴，珍稀野生动物数量越来越少。
6.过生。参加座谈的大部分人认为，三江源出现生态危机的人为原因中，人口过快增长、超过自然对人口的承载力是根本原因。据统计，三江源的人口清中期时125年翻一番，民国时期38年翻一番，建国以后由36年翻一番到25年就翻一番。自50年代以来，区域内人口增加了3倍，目前达到66.31万人，其中农牧民56.27万人，占总人口的84.9％。人口过快增长，一是加剧了过牧、过垦、过伐、过采、过猎等问题，严重地破坏了生态环境。二是使本来就贫困的三江源区经济社会发展愈加落后，2006年三江源地区农牧民人均纯收入和城镇居民可支配收入，分别为2076元和9036元，相当于全国同期平均水平的57％和77％。全区17个县市中有14个贫困县，贫困人口占70％以上。三是加大了解决三江源生态问题的难度，旧的矛盾尚未解决，新的问题就又产生了，如农牧民的居住问题、医疗卫生问题、教育问题、垃圾问题、取暖问题等。
2008年3月20日
（执笔人：陈文玲）
三江源生态恢复保护和建设应上升为国家战略——三江源生态问题调研报告之二
国务院研究室调研组
党中央、国务院高度重视三江源生态恢复保护与建设。2004年国务院批准实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，决定用10年左右时间，投资75亿元，实施退牧还草、退耕还林、沙化退化草场治理、鼠害防治、禁牧搬迁、生态移民等生态恢复保护与建设项目。国家有关部门还通过各种措施和途径，对三江源的生态恢复保护和建设，给予了政策、资金、项目等多方面支持。青海省已经确立了“生态立省”战略，进行了大量生态修复和保护工作。3年来，三江源区退耕还林9.81万亩，退牧还草1500万亩，治理黑土滩2.6万亩，禁牧减畜138.3万羊单位，生态移民9100户，解决三江源生态问题已经起步。
必须清醒地认识到，解决的三江源生态问题，决不是一蹴而就的事情，也决不是靠青海省一省之力可以解决的问题，其生态环境修复是一项长期的历史任务和巨大的系统工程。必须重新认识三江源的战略地位，重新认识解决三江源生态问题的长期性、复杂性和艰巨性，下最大的决心，用最有力的举措，经过一代又一代人坚持不懈地努力，使“母亲河”从源头上恢复原貌。
正确认识三江源区独特的战略地位，是解决三江源生态问题的前提。三江源是我们的山之宗，水之源，作为“中华水塔”、“中国和亚洲气候环境变化启动区”、“地球第三极”，作为中国、亚洲乃至世界的生态屏障、华夏民族和东南亚人民的生命之源，其重要的战略地位主要表现在：
——这里是中国与东南亚江河之源和生命之源。去年，世界生态保护组织董事局主席、鸟类学家保尔森来到青海，他深情地说过这样一段话：青藏高原发育了7条大江大河，是地球上发育大江大河最集中的区域，这些河流养育的人接近世界人口的一半。保尔森的这些话确实耐人寻味，三江源不仅是中国与东南亚江河之源，是十几亿人的生命之源，也是整个流域经济社会发展的动力之源。
据统计，三条江河源头平均年产水量496亿立方米，黄河总水量的49％、长江总水量的25％、澜沧江总水量的15％都来自三江源区。三条江河的源头有太多生命的负荷，有太多经济发展的负荷，有太多生态文明的负荷。2006年长江流域省市人口达到91598.03万人，占全国总人口的69.68％；GDP达到149964.93亿元，占全国GDP总量的71.61％。黄河流域省市人口为40557.68万人，占全国总人口的30.85％；GDP为60492.03亿元，占全国GDP总量的28.89％（长江与黄河流域有少部分交叉）。澜沧江在国内流经省市人口为5311.7万人，占全国总人口的4.04％；GDP为4932.97亿元，占全国的2.36％；澜沧江在国外流经5个国家的人口为22259万人，GDP达到188881.14亿元人民币。在三江源调查中深切感到，为什么人们总是要把国家称之为“江山”。因为一旦“江山”环境恶化，生态危机必然会通过江河的生态链传导到整个流域，影响到流域人民的生存、生活和生命质量。黄河从1972年至今发生的69次断流，其中重要原因就是因为源头区的生态恶化，水源涵养功能下降，导致黄河径流量大幅度减少。因为一旦失去“江山”，国之根本、民之根本、生命之根本将不复存在。历史证明，黄河、长江流域的文明之所以能够传承和延续，就是因为有着绵延不断的、稳定的生命之源。
——这里是中国、亚洲乃至世界气候变化的敏感区和启动区。三江源区是世界上最高、地形最复杂的独立气候区。它以独特的地理位置，拦截西南气流带来的大量水汽而形成充沛的降水，起着几条大江大河水循环的初始作用，直接影响我国天气、气候的形成和变化，对我国和东南亚甚至整个地球北半球的大气环流都有及其重大的影响。
青藏高原挺拔的高原山峰通过动力和热力作用，极大地改变着北半球的大气环流格局，形成了亚洲季风，使南起南亚次大陆、东南亚，北至中亚、西伯利亚平原，东至阿留申群岛、日本的广阔范围内的天气和气候都受到极大影响。夏季，青藏高原的荒漠草地、戈壁滩成为巨大热源，形成强大的大陆性环流系统，引导印度洋和孟加拉湾上空的部分暖湿气流北上，形成降雨；冬季，青藏高原阻挡着自北极南下的寒冷气流，保护着东亚西部的热带森林。专家认为，不论是滋润中亚西部热带山地的西南季风，还是哺育东亚亚热带长绿阔叶林的东亚季风，都是在青藏高原隆起后建立和加强的。这些地方的气候变化先从高原开始，然后逐渐向外传播。
由此可以说，三江源区不仅是全球气候变化的被动适应区，更是我国、东南亚乃至整个北半球气候变化的启动区，是气候和生态环境变化的敏感地区和脆弱带。正如中央电视台拍摄《三江源》专题片中的解说词：“它改变了中国以至整个亚洲的大气环流，它的影响波及整个世界，青藏高原对于世界环境的影响是如此强烈，以至于任何一个地理学家研究青藏高原都是必修课。”不过，青藏高原不仅应该是地理学家的必修课，更应该是国家执政者的必修课。
——这里是世界高原生物基因资源和高寒植被生态系统宝库。三江源的高寒生物资源，是地球生物资源的重要组成部分，高寒植被系统是地球生态链条不可或缺的环节，三江源是地球生物多样性的重要载体，是许多珍贵基因的重要宝库。据不完全统计，三江源区现还有种子植物73科、390属、1713种，其中优良牧草80多种，野生植物1200余种；有国家一类保护动物14种，国家二类保护动物37种。三江源严酷的高寒环境，构成了独特的生命存衍区，丰富的生物多样性、物种多样性、基因多样性、遗传多样性和自然景观多样性，使这个区域成为世界上不可替代的、独一无二的高原生物基因库和高寒植被生态系统的宝库。在三江源调查中发现，几乎所有的人都在反思：要不要重新审视人类与自然的关系，人类是否应该保持对大自然的敬畏和尊重？怎样才能使三江源生态危机趋于缓解，使之不仅过去和现在，将来也继续造福于人类？人类在经历了农耕文明、工业文明之后，是否应该走向生态文明？大家认为，今后十几年是三江源区发展的特殊重要时期，这个时期不仅应该成为三江源的生态修复建设期，还应该成为三江源生态发展方式的全面转型期，成为重建三江源区生态文明的制度建设期。我们认为，只有把三江源生态恢复、保护和建设适时上升为国家战略，抓紧研究建立健全长效机制和综合政策体系，才能早日达到上述战略目标。建议从4方面入手，推动加快解决三江源生态问题。
一、作为我国政府在国际交往中最重要的生态牌，争取我国在全球生态保护中的地位和话语权
各国在国际交往中，越来越多地出现交错使用经济外交、政治外交、文化外交、军事外交和生态外交的手段，而且生态外交逐步成为外交的重要内容。应该把三江源恢复、保护和建设，作为我国生态外交的重要内容，作为一个有分量的外交筹码。从国家的角度可以做3件事：一是在全球碳汇交易中，争取将三江源区和青藏高原林地、湿地和草地生态系统纳入其中。研究结果初步证实，除了高原林地和高原湿地，仅青藏高原的草地生态系统，每年的碳固定能力就达到1000万吨，通过退耕还林、退耕还草逐步恢复高寒草地、高寒湿地和高原林地，还可以使原来的碳源功能逆转为大气温室气体的碳汇。目前世界上已把森林纳入碳汇交易系统，如果将高寒草原和高寒湿地也纳入之中，可以形成可观的、固定的保护三江源生态的资金来源。二是可以通过跨国江河流域关系的纽带，密切与东南亚5国的政治、经济、文化联系，推进中国—东盟自由贸易区进程。东南亚5国在东盟10国中具有重要的地位和影响，合理利用这些国家与中国的水源关系，建立更为紧密的国际经济技术交流与合作关系。应与东南亚5国组成以水为纽带的合作与互动机构，共同维护和建设全流域生态文明。三是大力宣传中国在恢复、保护和建设三江源做出的努力及其贡献，确立中国负责任的大国形象。建议加大向全球宣传我国三江源的力度，在中央电视台已拍的《三江源》基础上，重新挖掘和摄制宣传三江源的电影和电视片，创作具有浓重文化含量和民族特色的文化精品，类似能产生轰动效应的《云南印象》和《乔家大院》，向全世界进行大规模宣传三江源及其蕴涵的文化和文明。
二、作为禁止开发区和限制开发区的先行先试者，成立国家三江源区生态文明建设综合试验区
三江源独特的战略地位，决定了这个区域在全国4个主体功能区中，必然是禁止开发区和限制开发区。建议结合该区在主体功能区中的定位，按照三江源生态恢复、保护与建设的需要，批准该区为国家生态文明建设综合试验区。理由主要有3点：一是生态文明建设综合试验区在全国尚属空白，亟须在这方面进行试验和示范。目前国家批准的试验区，有综合改革试验区、城乡统筹试验区和大城市圈试验区，还缺少国家级生态文明建设试验区。而我国经济社会最突出的矛盾和问题之一，就是生态环境的恶化，解决这个痼疾，需要进行多方面的改革和政策调整，也急需成功的经验和做法。三江源最有条件、也最应该成为这样的试验区。二是可以有效整合存量资源、高效利用增量资源，加快从根本上、战略上和全局上解决三江源的生态问题。最近几年，国家在三江源自然保护区已经投入资金38.74亿元，中央和青海省级财政也加大了对三江源的转移支付力度，已经形成了相当可观的存量资源。但是，生态恢复保护和建设的艰巨性与投入不足的矛盾、长期性与项目短期性的矛盾，整体性与政出多门和分散投资的矛盾非常突出。加上历史欠账过多，基础设施条件很差，生态恢复极慢，生产生活方式落后，人口再生产方式和经济发展方式还保持着传统的方式和速率，已经投入的资金难以收到预期效果，解决三江源生态问题的战略目标难以实现。成立生态文明建设综合试验区，可以把各种投资、各类政策、各方面力量形成一个整体战略，按照长期、中期和短期规划，分步骤解决三江源生态问题。三是有利于加快改革三江源区的行政管理体制，建立以生态文明建设为中心的新型的、专业化的管理体系。三江源的管理体制与全国一样，也是州、县、乡制，虽然省、州、县均成立了三江源自然保护区生态保护和建设领导小组办公室，组建了各类工作机构，但是全部是临时机构，没有机构编制，没有固定经费来源，现有工作人员绝大部分是借调和临时聘用。成立生态文明建设综合试验区，可以首先考虑改革现有的行政管理体制，建立与三江源生态恢复、保护与建设任务相匹配的、专业化的、固定的、高效的新型管理体系。
三、作为特殊的独立立法单位，采取特殊立法程序，以最短的时间，制定和出台国家三江源保护法
三江源生态破坏虽然只有短短的几十年，但恢复其原貌恐怕要上百年甚至几百年，靠一届政府或几届政府的努力难以实现，必须靠几代人持续不断地努力。因此，有必要对这个特殊区域单独立法，将三江源治理纳入法制轨道，这是解决三江源生态问题的长久之计。鉴于立法程序复杂，按照一般立法办法时间过于漫长，建议从以下三种办法进行选择：一是先行研究制定地方法规。由青海省人大出台有关三江源生态恢复、保护和建设的地方法规，或者出台具有法律效力的管理条例和办法。经过一段时间实践后，上升为国家三江源保护法。二是国家直接发布三江源保护令或保护条例。由国家主席或国务院发布保护三江源的令，或由国务院研究制定三江源保护条例。待成熟后上升为国家三江源保护法。三是由全国人大直接进入立法程序。但不能10年磨一法，要特事特办，组织专家队伍，在充分调查研究的基础上，抓紧研究出台国家三江源保护法。在没有完成立法程序之前，先行解决最急迫的问题，不能以立法为理由贻误问题的解决。
四、作为在全国开展治理江河湖海的契机，以解决三江源生态问题为突破口，从6方面进行专项治理
加快解决三江源生态危机问题，是对长江、黄河、澜沧江进行全流域治理的进军号，也是在全国更大范围对江河湖海进行治理的起始。我国江河湖海的负荷太重了，太需要进行一场大规模的治理了，维系着人民的生产、生活、生存和生命，人民太需要绵绵不断的、纯洁的、安全的水资源了。不能把三江源区的生态危机仅当作源头问题，也不能把解决三江源区的问题仅当作在一个省区范围解决的问题。必须以治理三江源为突破口，全面整治长江、黄河和澜沧江流域，全面整治我国的其他江河湖海，打一场江河湖海保卫战。必须按照人与自然和谐的要求，对这些年我们对江河湖海的利用方式进行深刻反思，对已经和正在破坏人类赖以生存的生态环境的行为，必须进行大规模整治。其战略目标是：科学发展，还我“河山”；恢复源头，整殇流域；深化改革，合理设计；建立机制，保护生态。从调查的情况看，应把流域整治的重点放在6方面：一是要研究在大江大河建设水电站的合理布局和合理负荷，整治这些年自行修建和破坏生态环境的水电站，解决不合理开发的问题。很多同志对我国在江河上建立了过多的水电站很担忧，认为很多地方已经超过了负荷。特别是在江河的源头和上游，决不能再随意修建水电站了。二是要研究在大江大河上建设水坝过多的问题，整治不合理的坝体，解决肢解河流的问题。我国目前修建的水坝数量已经不少，而且，许多地方还在盲目修建，使一些江河的整体功能受到很大损害。必须从整个流域合理利用的视角，对已经建设和准备建设的水坝进行认真调查研究，对那些严重影响河流疏浚的水坝，要考虑拆除。三是要研究在大江大河上建设的跨江跨河大桥的布局和合理性，整治随意设立的和不符合标准的跨江跨河大桥，解决疏浚水运通道的问题。这些年在长江、黄河修桥成为一种时尚。据了解，长江上的大桥已建了几十座，有的城市在一条江上同时建了几座桥。
而且，有的桥不符合质量标准和技术标准，直接影响了下游的河流和水运。建议对我国江河湖海上已建设的桥梁，进行一次全面的技术评估和质量检查，抓紧制定各流域的桥梁发展规划，坚决遏止乱建桥梁之风。四是要研究防治全流域污染的措施，整治污染严重的河段和流域，解决一些河流有河皆污的问题。据水利部提供，我国64％的城市河段受到中度和严重污染。近80％的污水未经处理直接排入江河湖库（2000年数字）。必须下决心解决这些问题，在整治的基础上建立全流域防治污染的体制和机制。五是要研究全流域水资源的分配使用方式，整治浪费水资源的行为，解决粗放用水的问题。改革水量调配方式，对植被恢复、生态流量、水土保持、动物资源保护、动植物栖息地和生物多样性保护、河道治理等方面的用水，要重点保障。建立国家初始水权分配制度和水权转让制度，建立节约用水、循环用水和科学用水的管理体系。要研究制定城市水循环、工业水循环和农业的用水的标准和流程，设置水资源使用的准入标准。六是要研究全流域的水土流失状况，整治水土流失的重点区域，有步骤地解决严重水土流失问题。我国水土流失面积已达356万平方公里，占国土总面积的1/3，土地沙化174万平方公里，占国土总面积的18％，这也是我国耕地面积急剧的重要原因。必须立足于全流域水土保持，约束人类不合理的水土资源开发利用活动。
2008年3月20日
（执笔人：陈文玲）
三江源生态建设必须着眼于建设长效机制——三江源生态问题调研报告之三
国务院研究室调研组
三江源区的生态环境事关中华民族和整个欧亚地区的生态安全，三江源区的生态修复需要一个长期的过程，需要长期不懈地进行努力，因此，必须建立长效机制，才能使之制度化、长期化和规范化。其中最重要的是建立5个机制：
一、建立生态补偿机制
建立生态补偿机制，就是通过政府制定的相关补偿政策和制度，让生态收益人在合法利用自然资源的同时，对生态保护者和付出代价者支付相应费用，从而使生态环境保护者和提供者受益，以消除生态环境中的外部性，解决生态环境这一特殊的但非常重要的公共消费品的“搭便车”问题。
我国在建立生态补偿机制方面已进行了一些探索，在三江源区也积累了一些经验，但从调查情况看，还存在4个问题。一是生态补偿以“项目工程”为主，缺乏长期性和可持续性。大多数是以项目、工程、计划的方式组织实施的，项目之间不协调、不配套，且大多是短期性的，政策的连续性不强，与生态修复、保护与建设的要求还有很大差距。二是生态补偿的项目出自不同部门，行政色彩浓重，难以形成完善的复合生态补偿机制。国家对三江源区的补偿涉及发改委、财政、林业、农业、国土、环保等多部门，资金投入上有很多交叉，形不成合力，区域补偿很大程度上表现为部门补偿。三是生态补偿标准“一刀切”，补偿不足与过度补偿并存。如退耕还林补偿，全国仅分南方和北方两个补偿标准，在有些地区出现“过高补偿”，而在三江源区则表现为“补偿不足”。四是补偿手段单一，资金来源渠道很少。我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最重要的资金来源，缺少税收、受益者付费和接受国际援助等多种渠道和办法。
一些同志建议，对三江源区的生态补偿，既要按照一般生态环境的公益性给予补偿，更要按照这个地区的特殊性和紧迫需要，采取特殊的生态补偿办法。近期，主要以国家出资为主，以地方出资和申请国际援助、企业赞助、地区间横向转移支付为辅，保证建立国家生态文明建设综合试验区的资金需求。到中、远期，随着与资源、生态、环境相关的补偿机制和市场机制的完善，逐步加大长江、黄河、澜沧江中下游流域各地方、各企业的出资比重，同时积极争取国际国内NGO组织、如环保组织和基金的大力支持，逐步降低国家的出资比重。有同志认为，将来比较合理的结构是：国家占60％左右，长江、黄河流域各地区占30％左右，相关受益企业占8％左右，国际国内的无偿援助占2％左右。
当前，应采取的最主要的补偿办法：一是建立以中央财政为主的生态补偿机制。由中央财政建立生态补偿专项基金，设立生态补偿专项财政转移支付科目，按照生态补偿内容，建立中央生态补偿专项财政转移支付制度，纳入中央对地方的纵向财政转移支付中。中央财政在一般性转移支付中，应进一步考虑三江源地区独特的生态地位及地理、气候条件所造成的一些特殊性因素，提高计算一般性转移支付的系数。二是积极推进流域生态补偿进程。省与省之间讨价还价比较困难，也难以操作，建议中央政府按照流域生态补偿的原则，加快水资源税费制度改革，在落实水量分配和水权制度的基础上，对用水地区和单位按用水量每立方米征收0.10元流域生态补偿基金，40％由中央政府统一调配，60％按各流域用水量直接划转青海省政府或三江源区的政府，由地方政府专项用于生态保护与建设支出。三是探索利用其他渠道进行社会性补偿。建议国家批准成立三江源生态保护基金，或允许发行三江源生态保护彩票，拓宽三江源生态保护与建设资金来源，吸引社会资金投入三江源的保护与建设。
二、建立长效保护机制
调查中大家共同的看法是，必须建立三江源长效保护机制，从根本上解决人的负荷过重造成的生态连续破坏问题。国务院已经批准的《三江源国家级自然保护区生态保护和建设总体规划》，已经对36万平方公里中的15.23万平方公里面积做了功能分区，占三江源地区总面积的42％。对国家划定的三个区域，要进一步明确：核心区主要靠封禁管护进行生态的自然修复。核心区应成为禁止开发区中的特殊保护区，禁牧、禁猎、禁伐、禁垦、禁采和禁止一切开发利用活动，必须停止人类一切生产生活活动，必须尽快把核心区内的剩余人口全部搬迁出来。缓冲区以封禁管护、对轻微退化的生态系统进行恢复治理为主。这个区域应允许少量的人类活动，如以草定畜、限牧轮牧，进行极少量的放牧活动；从事科学研究和生态监测；建立进行生态文明的宣传教育培训基地等。必须按照合理的生态负荷，确定可以继续留存和进入的人类活动，对这些活动建立严格的准入制度。实验区主要任务是开展退化生态系统的恢复和重建。实验区也只能进行科学实验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。对超过天然草场承载力的人口，应一次性全部实行生态移民，不要再分那么多年份了，必须尽快减少草地的牧压，促进草地自我修复。
除了三江源自然保护区，凡是涉及到三江源生态的区域，都应建立生态保护机制。一是应采取特殊的、永久性的退耕还林、退耕还草、退耕还湖、退耕还湿地政策。国家的退耕还林、退耕还草等政策，在原来基础上延长了8年，可能解决了一些区域的问题，但在三江源地区，延长8年根本无法完全修复生态，比如8年时间森林树木只能长8公分，而靠无性繁殖的高寒草甸可能刚刚生根。鉴于三江源生态的特殊性，不仅应延长退耕还林、退耕还草等恢复生态工程的补助年限，提高补助标准，还应研究更为长久的退耕还林、退耕还草等政策。二是采取特殊的、永久性的综合性保护措施，保障现有高原森林、高原草原、高寒草甸和高原湿地等生态系统不受到新的破坏。解决三江源区的生态问题，最关键的是保护现有的生态资源，决不能再有任何的破坏。需要山、水、林、草、田、沙和湿地等进行综合治理和保护。应对海拔高、坡度大、沙化严重的耕地全部实行退耕还林、还草。应把剩余1900万亩林地、灌木林地、疏林地、灌丛和尚未成林的造林地，全部纳入中央森林生态效益基金补偿范围，加大对生态公益林的保护投入。将尚未实施补偿林地纳入生态公益林补偿范围，将已纳入天然林资源保护工程的林地，工程到期后划转为生态公益林补偿范围。将510万公顷的湿地资源和荒山造林也纳入补偿范围。应对源头沿河、沿江、沿湖、沿湿地的周边，禁止一切可能造成污染的生活和经营活动，特别是防止垃圾污染。
三、建立监测和预警应急机制
三江源生态系统的复杂性和人类对生态环境认识的局限性，使得建立三江源预警和应急机制不仅必要，而且非常紧迫。三江源的生态监测和预警应急机制尚未形成，很多方面还是空白。比如，专家研究使用的三江源卫星遥感图片，都是从美国购买的。必须建立我国自己的监测和预警应急系统，建立在生态监测基础上的预测、监测和科学评估体系。一是加快建立生态监测体系。生态预警是生态保护的基础。应建立我国的遥感监测、地面监测和“3S”技术体系（遥感、地理信息系统、全球定位系统），确立生态监测的指标体系，逐步建立三江源地区的生态监测系统。二是加快建立生态信息查询系统。构建三江源生态环境信息平台，建立该地区生态环境数据库和信息查询系统，为政府和有关部门提供丰富、客观、科学、直观的基础数据，填补我国在三江源这个特殊地区生态环境数据资料的空白。三是加快建立生态系统评估体系。组织对三江源生态环境的历史数据进行综合评估分析，定期对生态环境状况、生态系统结构、生态系统完整性、生态环境敏感性和承载力进行评估，对生态环境综合治理进行全面评估，建立三江源地区生态状况评价指标体系，为政府决策提供科学依据。四是加快建立生态预警机制。及时掌握生态因子动态变化，准确预测生态环境质量现状和生态环境演化情况，提高对可能发生的自然灾害的预测预警能力。根据动态监测和科学评估生态变化和碳通量变化，为国家提供重大气候变化的预警预报。五是加快建立生态应急机制。必须形成能对突发自然灾害和突发事件的应急应对和处理能力，这是三江源区必须要建立的体制机制和工作流程。不能等着出了问题再“亡羊补牢”。
四、建立高效管理机制
建立高效管理机制，是形成三江源诸多长效机制的基础。目前，三江源自然保护区为副厅级，里边设18个分区，只有管理人员编制53人，而且没有管护队伍，与三江源自然保护区的管护任务极不匹配。在其他自然保护区之外占面积58％的三江源区，既没有相应机构和人员编制，也没有管护队伍，仍保持着过去的行政建制。三江源高效管理体制、机制和队伍都没有形成。
建议从三方面入手，加快建立高效管理体制机制。一是深化行政体制改革。打破州、县、乡行政建制，在完成生态移民和一些生态恶化县城搬迁的基础上，三江源区所在的几个州与三江源自然保护区的管理机构合并，成立国家级生态文明建设实验区，升格为副省级单位，由中央政府与省级政府双重领导。二是调整管理干部队伍结构。充实大量熟悉专业知识、热爱三江源管护工作的人员，要结合三江源的科学实验和科学研究，任命一些长期从事三江源研究的科研人员担任领导职务。三是建立一支有战斗力的管护队伍。可以从现有牧民中招聘一批管护人员，发挥这些人员熟悉区情、特别热爱三江源和特别能吃苦的优势；也可以招聘一批学习相关专业的大学生、研究生、博士生，采取高薪待遇，提高管护队伍的专业能力。
五、建立永续利用机制
建立永续利用机制，对恢复、保护与建设三江源至关重要。三江源如何才能永续利用，这是一个难度很大的问题。调查中发现，很多东西并不像人们想象的常理一样，也非常规办法能够解决。比如老鼠多了是害，没有老鼠则影响其他食鼠类野生动物的生存；种植草地是好事，但是对高寒草甸来说，反而破坏了整个草皮和根系；过度放牧增加了草场的负荷，但一点都不放牧，则影响草的生长和繁衍。
要研究三江源区独特的生态条件，不能凭想当然和照搬照抄其他地区的做法，解决三江源的永续利用问题。在调研中，一些同志的认识非常深刻，他们说：要遵循自然规律解决三江源的永续利用问题，千万不能动这里的土，土层一旦失去，就不可能再生；千万不能动这里的草甸和森林，原生植被太宝贵了，草甸和森林一旦破坏，几百年也难以恢复；千万不能动这里的水，上游决不能随意建水电站，为了短期利益、局部利益影响整个流域的流量。应该把老天爷的问题交给老天爷去解决，人类要管好自己，管住自己。要使三江源能够永续利用，最起码要解决3个问题：一是草畜平衡、以草定畜。除了核心区，其他区域应按照草场的承载力和可持续利用的要求，确定草畜平衡的量化指标体系，推行划区轮牧、休牧和部分禁牧制度，合理利用草场，保护牧草正常生长和繁殖。二是加快生态移民。首先把目前在核心区居住的4.35万人迁移出来，然后把在缓冲区和实验区的20多万人中的大部分人移出来，剩下人口只允许少量放牧，但禁止其他形式的经济活动。对于三江源区其他地方的人口，要计算生态对人口的承载量，超过部分也要实行生态移民。三是实施教育先行战略。三江源生态移民中，文盲、半文盲比例高达90％以上，能说汉语的不到5％，这些人祖祖辈辈除了放牧，连锄头铁锹都不会使。建议对三江源实行特殊的教育移民政策，即对三江源地区牧民子女进行免费教育，从小学到大学实行全额补贴。大力推广异地办学模式，动员内地条件较好的学校，接受这些孩子寄宿，共享发达地区的优质教育资源，使之接受现代文明的教育。这样既从根本上防止代际贫困传递，又可以防止搬迁出来的移民又回到原地。
我们在调研中还感到，解决三江源生态问题需要从长计议，但需要从解决当前急迫问题入手。调查中反映强烈的几个问题是：
（一）对干部考核标准的问题。青海省委、省政府2005年就提出，对三江源区干部的考核，要从过去以经济指标为主，转变到以生态环境保护和建设为主上来，转变到保障生态功能最大发挥和可持续发展上来，转变到实现人与自然和谐相处上来。这是非常正确的决策，对于把领导干部的主要精力转到生态文明建设起了很大作用。青海省政府领导同志建议，国家对各地方、特别是对领导干部的考核标准应该全面调整，按照4个主体功能区所确定的任务，研究制定考核标准。在三江源区这样的禁止开发区和限制开发区，特别是禁止开发区不开发就是发展，对全国来说就是科学发展，恢复生态、保护环境，就是最大的政绩，最大的贡献。我们认为，这些建议非常重要，需要抓紧研究按照4个主体功能区对干部的考核标准，将考核标准细化、量化和可操作化。不解决这个问题，就很难把禁止开发区和限制开发区政府和领导干部的注意力，转向生态保护与生态建设上来。
（二）生态移民的补偿标准问题。三江源区的生态移民，大部分是藏民，大部分是贫民，大部分是牧民，根据这个特点，急需提高目前生态移民的补偿标准。目前国家对生态移民的农牧民，每人一次性补助仅有8000元安置费，规定其中40％的资金用于安置区水、电、路等基础设施建设，60％的资金用于农牧民住宅建设补助。现行的补偿标准只能维持最低生存需要。建议提高生态移民的国家补偿标准，从每人8000元增加到15000元。将移民中50岁以上的人口纳入最低生活保障范围（三江源区人口的平均寿命仅为57岁）。要加大对农牧民生活的补助，包括基本生活费补助、生活燃料费补助和医疗费补助等。还要对居民提供公共服务能力的补偿，解决三江源区社会事业发展、城镇基础设施及公共服务设施落后的问题。
（三）三江源区域划分范围问题。很多同志提出，三江源自然保护区划分的方法，是按照林区的范围划分的，没有考虑到草场、草甸、湿地和湖泊等，三江源涵养功能强的一些区域反而没有划入保护的范围。如果国家能批准建立国家级生态文明实验区，建议重新划定三江源区范围，凡是在生态恢复中具有重要作用和功能的，都应纳入其范围，按照国家自然保护区条例进行管理。
（四）调整造林的补助标准和范围。大家反映，目前退耕还林、天然林保护、“三北”防护林工程投资标准不一，因此导致植树造林单位只愿意种植成本低的灌木林，而不愿意栽种成本高的乔木林，从而造成了大范围、大面积营造灌木纯林的状况。既影响了造林成活率和保存率，也无法形成稳定的新林区。建议国家延长退耕还林补助期，将退耕还林造林补助费提高到每亩300元，将天保工程人工造林投资标准调整为400-500元/亩，封山育林投资标准调整为100-150元/亩。同时，提高天然林管护补助标准，从现在每亩1.4元提高到每亩5元，达到森林生态效益补偿的同等标准。扩大森林生态效益补偿范围，将国家和省级生态公益林全部纳入国家森林生态补偿范围。对营造的非国有公益林，经验收达到国家造林标准的，在中央预算内安排资金按单位面积购买。
（五）解决鼠害防治短期化问题。目前鼠害防治第一轮都通过了验收，即达到了灭鼠的标准。但是鼠害发生也是个连续不断的过程，在生态没有完全恢复前，即使在达到了灭鼠标准的草场，3-5年又会鼠害横行。因此，三江源区各个州的负责同志都要求，国家增加林草地鼠害防治专项经费，建立长期灭鼠的资金保证。鉴于目前三江源区鼠害严重，我们认为有必要形成治理鼠害的长效机制，建立鼠害防治专项经费，直至到靠自然环境恢复形成的生态链能够消除鼠害。
2008年3月20日
（执笔人：陈文玲）
支持河北张承地区污水处理设施建设保护北京天津水源地
陈祖新 郭立仕 姚鹏程 李春红
最近，国务院研究室综合司、国家发改委投资司、环保部规划司的同志组成联合调研小组，就河北省张家口、承德两市（以下简称张承地区）水污染防治设施建设情况进行了调研。调研小组认为，张承地区是华北地区重要的生态屏障，是北京、天津两市饮用水源的上游地带，受经济发展水平和财政能力的限制，污水处理设施建设十分落后，亟须在国家帮扶下加快建设步伐，保障京津饮用水安全。
一、加强张承地区水污染防治十分重要和紧迫
张承地区北倚辽蒙，南邻京津，是京津两市涵养水源、安全供水的重要地带。在张承地区内，永定河水系的洋河是官厅水库的主要补给水源，多年补给水量占官厅水库入水量的90％，而官厅水库是京西地区的饮用水源和北京重要工业用水水源；潮白河水系的密云水库，所供的饮用水占北京全市社会用水总量的20％；滦河水系的潘家口水库、大黑汀水库，向天津调水量占天津全市地表取水量的38％。在目前京津地区水资源日益紧缺的情况下，加强张承地区主要水系污染防治，保护好官厅水库、密云水库、潘家口水库、大黑汀水库等的水质，对于保障京津两市饮用水安全至关重要。
由于地域经济发展水平不高、地方财力十分有限，张承地区水污染处理设施建设还处于起步阶段。目前，张家口、承德两市的31个行政县（区）中，建成并运行的城镇污染处理项目只有4个，今年在建项目和新开工项目只有9个。这意味着张承地区人口居住相对集中的绝大多数城镇，生活污水直接或间接排向了河流水体，对京津饮用水安全造成严重隐患。特别是近年来张承地区干旱加重，主要河系水流量减少，河流水质生态自我净化能力减弱，加快张承地区水污染防治步伐显得更为迫切。
加强张承地区城镇污水处理设施建设，对于保障和改善水质的重大作用，已得到实践的证明。前些年，官厅水库由于污染严重而丧失饮用水功能，通过在洋河流域建设3个污水处理厂和实施点源污染治理，流域污染负荷大幅降低，官厅水库水质已明显好转，现已恢复饮用水功能。
二、张承地区水污染防治设施建设需要政策扶持
张承地区属贫困地区，贫困面广，贫困程度深，地方财力薄弱，是典型的“吃饭财政”，很难拿出更多资金用于污染防治。两市所属的31个县（区）中，有17个县是国家级贫困县，这些贫困县年财政收入多的只有3-4亿元，少的不到1亿元；两市贫困人口约占全部人口的1/5，近2000个贫困村年人均纯收入不到1000元。按照现行政策，张承地区建设列入有关规划（海河流域水污染防治规划、全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划）的城镇污水处理项目，实行东部地区国家基本建设投资补助标准，补助资金占污水处理厂和主管网建设资金总额的35％，明显低于中部地区补助50％、西部地区补助66％、南水北调水源地和三峡库区补助84％的标准。受资金制约，目前张承地区在建和拟建城镇污水处理项目，存在较大资金缺口，严重影响项目建设进度。承德市介绍，7个在建和拟建项目资金缺口近3亿元，需要国家帮扶。同时，在污水支管网建设、污水处理设施运营、水质监测等方面，也存在较大的资金困难。
长期以来，张承地区为保护京津水源和生态安全，控制资源开发，限制上大型工业项目，压缩工农业用水，作出了较大牺牲和重要贡献。近些年，张家口关停取缔企业600多家，承德禁上工业项目800多个。从保护京津饮用水源的需要出发，从改变贫困地区落后面貌出发，从帮扶作出牺牲和贡献的地区出发，都应加大对张承地区水污染防治的支持力度。
三、加快张承地区水污染防治设施建设的几点建议
根据调研情况，调研小组提出如下建议：
（一）加快张承地区城镇污水处理设施建设步伐。张家口、承德两市的31个区县中，按照实际情况共需建设28个城镇污水处理项目（每个县城、每个城市连片区建设一个项目），但目前还有5个项目没有列入相关规划。建议“十一五”期间，没有列入规划的项目全部纳入有关规划，开工建设所有项目，力争今后几年形成较为完备的城镇污水处理体系。
（二）提高国家补助标准。对张承地区国家级贫困县建设城镇污水处理项目，国家基本建设资金补助标准参照西部地区提高到66％；对两市的其他县区，补助标准参照中部地区提高到50％。
（三）妥善解决国家补助资金来源问题。扩大张承地区城镇污水处理项目的建设面、提高国家补助标准，共需国家增加基本建设投资约6亿元。鉴于中央基本建设资金预算较紧，新增资金可由中央财政预算超收收入解决。这也符合今年政府工作报告的要求。
（四）京津两市加大对口支援力度。北京、天津两市在这方面已做了不少工作，建议在污水支管网建设、水质监测能力提高、治污设施运营、农业面源污染防治等方面，对张承地区给予更多的支持。同时，探索建立生态环境补偿机制。
（五）河北省和张承地区继续做好有关工作。建议河北省帮助张家口、承德两市解决好城镇污水处理项目建设地方资金缺口问题；张承地区进一步加大环境监管力度，督促企业搞好点源污染防治。
2008年4月3日
我国采油装备技术的革命性变革——关于曲拉式节能抽油机的调研报告
王锦栋 唐元
抽油机是原油生产的主要设备，目前世界各国均采用游梁式抽油机。中国兵器工业集团公司齐齐哈尔北方机器有限责任公司经过多年研究开发，研制出具有自主知识产权的曲拉式抽油机，变传统的游梁式四连杆机械传动为钢丝绳和滑轮组合传动，减少了惯性载荷、降低了装机功率，能量利用率显著提高。经过大庆油田严格测试和8个多月的实际运行，曲拉式抽油机与传统游梁式抽油机建设成本大致相同，节电高达44.5％，运行成本降低10.2％。目前该产品已具备了产业化推广的条件，如能在全国推广，将产生明显的经济效益和社会效益。建议国家有关部门高度重视该产品的推广应用，鼓励中石油、中石化等企业加大推广力度，尽快取得实效。
一、曲拉式抽油机节能原理及检测结果
抽油机主要由电机系统、控制系统、刹车系统、动力传动机构组成。曲拉式抽油机与游梁式抽油机的区别主要在动力传动机构。传统的游梁式抽油机俗称“磕头机”，其动力传动机构主要通过驴头、游梁、连杆、曲柄四连杆机械“摇摆”运动，驱动抽油杆上下往复运动举升原油。曲拉式抽油机通过滑轮组和钢丝绳取代了常规抽油机中的四连杆机构。钢丝绳将曲柄滑轮的圆周运动转化为直线往复运动，并驱动抽油杆上下往复运动举升原油。
曲拉式抽油机的节能原理主要是改变动能传送方式，显著提高了能量传动效率。游梁式抽油机的动能传送主要通过四连杆机构的机械“摇摆”实现，在这个过程中机械装置内部消耗了大量能量，动力传动效率不足60％。曲拉式抽油机采用钢丝绳作为动力传动介质，取消了机械“摇摆”，降低了静扭矩曲线波动，减少了内部能量消耗，动力从曲柄传出后损失很小，显著提高了能量利用效率。同时，由于启动载荷减小，抽油机电机装机功率也大幅降低，提高了电机负荷率和运行效率。
曲拉式抽油机的节能效果在实践中得到验证。从2007年11月21日开始，试验用曲拉式抽油机在大庆油田第四采油厂现场安装并投入试验运行，到目前为止已连续平稳运行了9个月。设备运行两个多月后，大庆油田第四采油厂工程技术大队应用3166电参测试仪在生产参数保持不变的情况下，依据“机械采油井系统效率测试方法（SY/T5266-1966）”和“企业能耗计量与测试导则（GB6422-86）”等测试标准，分别进行安装前后电参数的测试，同时对该井的日产液、沉没度等生产数据也进行了测量。试验表明，在生产参数保持不变的情况下，日耗电由试验前游梁式抽油机的325.2千瓦时下降为试验后曲拉式抽油机的187.44千瓦时，节电137.76千瓦时；百米吨液耗电由试验前的0.78千瓦时下降为试验后的0.43千瓦时，节能率为44.9％。由于单位耗电几乎下降一半，抽油机电机容量从原来的37千瓦变为现在的18.5千瓦。
同时，大庆油田第四采油厂工程技术大队专家对曲拉式抽油机的节能机理进行了分析。他们测绘出曲拉式抽油机的示功图，并与传统游梁式抽油机的示功图进行比较，发现曲拉式抽油机的示功图面积明显变小，说明该抽油机加速度较小，动载荷和总载荷减小，运行较常规抽油机更加平稳，减少了动力传动过程的损耗，印证了系统的节能效果。
二、曲拉式抽油机推广应用前景及其障碍分析
我国现有采油井30多万口，均采用游梁式抽油机采油。大庆油田就有游梁式抽油机9万多台，年更新装机5600多台。按年300个工作日计算，每年一台曲拉式抽油机比游梁式抽油机节电41328千瓦小时，按现行电费价格0.6元/度计算，可节省电费2.48万元。如大庆油田全部安装曲拉式抽油机，每年可节省电费22亿元左右，如全国油井安装曲拉式抽油机，年节约电费就可达60亿元以上，节电带来的污染减排等社会效益也非常明显。
尽管曲拉式抽油机节能效果显著，并得到了一线采油单位的充分肯定，但在实际推广中仍面临较大困难。
（一）缺乏政策支持。国家出台的节能减排的政策，目前还难以落实到具体项目，企业生产一线缺乏节能创新和开发利用节能新技术、新设备、新工艺的动力，严重制约节能新技术、新装置的推广应用。
（二）缺乏技术标准。目前各种节能产品纷纷问世，节能方式各不相同、节能效果参差不齐，但国家对各种节能产品的技术先进性、可靠性等缺乏统一的技术标准，难以辨别优劣，使得真正好的节能产品难以有效推广。比如目前在大庆油田采油场，与曲拉式抽油机一同试验的各种类型“节能型”抽油机有几十种，由于缺乏统一的评判标准，企业难以确定理想的节能设备，耽误了节能产品的推广进度。
（三）缺乏资金支持。推广节能型设备，无外有两种途径：一是在新建项目中采用；二是对已有设备技术改造。对于曲拉式抽油机来说，由于新建油井不多，推广的主要途径是对已有抽油机技术改造。这就需要企业投入一定的技术改造资金，没有国家政策支持和银行等金融部门的参与，仅仅依靠企业投入，将大大增加企业即期生产成本，影响企业使用节能产品的积极性。
（四）缺乏节能机制。老式抽油机使用已有上百年历史，设备生产及供给市场均已形成定局，曲拉式抽油机的应用势必对已有格局形成冲击，曲拉式抽油机的应用，急需得到强力推广和合同能源管理等市场推广机制的支持。
三、几点建议
曲拉式抽油机的研制成功，是石油生产领域的一大革命性创举。加快该产品的推广应用，符合节能减排的要求，也可为石油行业带来很大的经济效益，应当予以高度重视。为此建议：
（一）高度重视曲拉式抽油机的推广应用工作。建议国家有关部门将曲拉式抽油机纳入节能重点产品推广目录，督促中石油、中石化等企业制定切实可行的推广计划，采取有效措施，尽快推广应用。
（二）制定采油节能设备技术标准。建议国家有关部门尽快制定石油采油设备节能技术标准，组织开展对曲拉式抽油机等节能产品质量认证，为在全行业普及推广创造条件。
（三）加大政策支持力度。尽快制定并实施节能产品财政税收优惠政策，通过税收减免等方式鼓励企业开展节能技术改造；在中央财政设立节能专项资金，通过贴息贷款等方式支持曲拉式抽油机等市场潜力巨大的节能产品的推广。建立中央企业节能激励机制，鼓励中央企业大力开发和应用节能产品，在中央企业业绩考核指标体系中增加节能内容，企业通过实施节能技术、节能产品创造的利润按比例或全部返还给企业，对推广应用节能新设备、新技术、新工艺并产生较好效益的单位和职工给予重奖。鼓励金融机构为符合条件的节能项目提供融资服务，加大节能项目贷款支持力度。
（四）发挥市场机制的作用。鼓励节能服务公司参与曲拉式抽油机等节能产品的推广工作，利用合同能源管理等市场机制，帮助企业解决资金问题，尽快拓展市场。
2008年9月5日
西南水电开发应更重视地质灾害与地震影响研究
朱幼棣
“5·12”四川汶川的8级大地震，为建国以来强度最大的地震，造成了生命财产的重大损失。汶川属川西地区，处于我国分布在第一阶梯（青藏高原）和第二阶梯（云贵高原、秦巴山区）的交界处，其龙门山构造带为地震多发地区，该地区的板块构造活动活跃，山高谷深，蕴藏着丰富的水力资源。紫坪铺水库及岷江梯级开发水电工程，均位于龙门山断裂带上。震中汶川县城离特大型水库紫坪铺水库直线距离不足50公里，其损失最严重的映秀镇就位于库区。
青藏高原周围主干大断裂毫无例外地均向高原区倾斜。青藏高原周边山系的地质体在新生代晚期以来，都向高原边缘低洼的盆地、拗陷区大规模超叠、仰冲，它们在第四纪以来，表现出很强的活动性，都发生过强烈的地震活动，在地球物理上都表现出高原地壳急剧减薄的区域性地幔斜坡带。高原地壳物质的大规模变位，地壳下层及低部物质的增生，地壳中层的剪切破裂，中层上下界面的破裂，地壳上层的薄皮式块体运动，造成了现今活动的构造格局。
龙门山构造带以龙门山为中心，长300多公里，宽60-70公里，断裂自东北沿四川盆地边缘分布。龙门山构造带是由一系列北东向右行雁行斜列的紧密褶皱，和三条大断裂构成的褶皱冲断带组成。即龙门山前主边界大断裂、龙门山主中央大断裂和后龙门山大断裂。主中央大断裂是扬子地台和西部槽区的分界线，断裂带斜贯整个龙门山，也称为映秀—白水河—北川断裂。这次发生强震的是后龙门山大断裂的中段，即著名的汶川—茂汶（现称茂县）大断裂。这两大断裂的交汇处可能在映秀镇附近，而岷江正是从这大断裂形成的河谷流过。地质学家潘桂堂等在《青藏高原新生代构造演化》中指出：后龙门山逆冲断裂带在新生代活动比主中央断裂带晚，这突出反映在近代地震活动性上，具备发生7级以上强震的叠溪地震区和松潘平武地震区，都位于后龙门山断裂带上盘，可以说后龙门山大断裂无论在现今地震活动中，还是在历史地震中，都起到了控制和挡隔7级以上强烈地震的天然分界——因此可以这样说，后龙门山断裂带虽属地壳急剧减薄的部位，但确实能够控制现今7级以上强震，然而这种明确而肯定的研究成果，并没有引起人们重视。
采用历史的方法，研究已知断层的长期地震史，可以预报大地震可能发生的时间和地点。对断层地震史的长期研究，使我们有可能把各种精密仪器，集中于历史资料表明地震能量可能已贮存到几乎要达到破裂点的地方去进行观察，如P—波速度、地面上升、氡的发射、电阻率、地震事件数目等，建立对上一次造成活动断层释放应变的大地震以来的时间估计。龙门山构造带在历史上多次发生7级以上大地震。如1933年8月25日茂汶迭溪7.5级地震、北面的松潘1976年曾发生过7.2级大地震，这两次大地震相隔了43年。今年汶川5·12大地震距松潘大地震为32年。
另外，从都江堰到杨柳湖、紫坪铺，作者曾观察到岷江河谷从北向南，突然转向东西向，形成了小于90度的大转弯。这表明河流峡谷受东西向和南北向两条呈X型断裂控制，这种多条断裂扭曲挫动的区域正是地壳活动的活跃区。而映秀镇和旋口镇正好位于这两条断裂的交叉点附近，在这个区域有上升泉、裂隙和岩溶裂隙泉沿断层线状分布。近年也多次纪录到较小的地震活动。
这些在1989年12月由国家地震局地震分析预报中心完成的《四川省岷江紫坪埔水库枢纽工程基本烈度复核报告》都没有反映出来，对坝区及附近重大断裂构造缺少研究，甚至未提通过坝区的龙门山大断裂。报告认为：“工程区40公里范围内，历史上未见有强震发生，对工程区影响较大的外围历史强震有7次，根据烈度衰减关系，工程区的地震影响烈度不超过七度。”“据地壳结构、深断裂规模、活动断裂时代及地震烈度影响等因素综合判定，紫坪铺坝区属地壳基本稳定区。”而汶川大地震为8级，地震影响烈度为11级，大大超过先前对紫坪铺水利工程地质与地震灾害影响的分析，事实证明紫坪铺坝区属地壳基本不稳定区。两个地块沿活动断层结合在一起的摩擦力足够强大，弹性应变就会在相邻的岩石中不断积累，破裂首先是在断层面上摩擦力首先被克服的那一点上开始的。这个起始点就是震源，地面上对着的那个点就是震中。
人类的活动对浅源地震的影响早已被证明，像一次地下核爆炸的地震能触发沿断层附近应变的释放，已知作用的半径约为10-20公里，水库诱发地震的影响也可达到五六公里。而这次汶川大地震的震源距地面只有10公里。紫坪铺水库台站也纪录到库区及附近地区地震活动活跃，并呈多样性，明显高于我国其他一些大型水库。汶川大地震源临近库区，不能因为“不存在水库诱发地震”而放弃进一步探索与研究。
目前，我国大西南地区正在进行大规模的水电开发，岷江、大渡河、金沙江、澜沧江、雅砻江、怒江流域各个河谷，都纳入了开发规划。这些已建和规划修建的项目，主要分布在第一阶梯和第二阶梯的过渡带，不少河段几十公里距离即规划一座大坝。这些地区地形切割强烈、山高谷深、水力资源丰富，同时生态环境脆弱。如雅砻江上游著名的鲜水河大断裂，1973年发生过炉霍7.9级地震，形成了长达90公里的地震断层。鲜水河大断裂带东南段的康定和大渡河附近，活动的断层走滑年速率达3毫米。西南主要河流水系的流向，几乎毫无例处地受到断裂制约，有的大坝还处于地质构造复杂、破碎严重、有地震复活和活动的构造带，自然环境恶劣，流泻崩塌、泥石流等重力作用强烈。处理不当，有可能造成地质环境由均变性的稳态变化，转向局部地区动态性的灾变。为此，建议：
第一，西南水电开发应当更加重视地质灾害与地震影响研究。虽然水库诱发的地震几率一般较小，但大坝和蓄水造成的地壳负荷，渗水断层水压的加大，都有可能削弱横跨断层的摩擦力，从而容许活动发生，存在触发地震的可能性。在这方面，需要进行地质、地震、水利、交通、环境的跨学科研究。修建高坝还是中低坝，对地质与环境的影响是不同的，要在区域地质调查的基础上，科学分析，综合评估，统筹规划设计。
第二，科学评估水库工程建设施工对河谷地区交通、地质、环境造成的影响。梯级水电开发长达上百公里，对流域和河谷地区的交通通信地质环境影响巨大。库区周边地区的村镇因水面的阻隔成为交通极为不便的孤岛。交通要道公路干线河谷多分布在河谷地区，改线工程直接影响边坡和山体稳定性，安全保障能力减弱。从都江堰通往汶川的213国道平均日汽车流量3000辆，最多时达日1万辆。紫坪铺电站建设时，213国道有40多公里改线，公路从岷江峡谷的底部上移到了半山，一些地方桥梁和隧洞相连，这些道路遭遇地质灾害或地震毁坏，极难修复。
第三，水库电站及相关地区需要建立突发气象、地质、地震等灾害应急预案。目前震区受损水库较多，各地在对地震后水库进行抢修的同时，特别要对西南现有和规划建设中的大中型水库，特别是岷江等梯级水电开发项目，进行深入调查，科学分析，全面评估地质灾害、地震对周边地区居民和环境造成的影响，一些原有工程报告要进行复核修改，并制定出相应的措施。
2008年5月22日
城市建筑“短寿命”问题值得重视
刘健生 卫建民
城市建筑特别是住宅建筑“短寿命”是城市建设发展中存在的一个突出问题。据统计，我国城市住宅建筑平均使用年限仅为30年左右。按照建筑设计国家标准，重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年，一般性建筑为50-100年。目前我国城市住宅建筑使用年限远没有达到国家标准所规定的设计要求，与国外相比差距更大。资料显示，英国建筑平均寿命长达132年，居世界首位，欧洲住宅平均使用年限80年以上，美国在44年以上。
造成我国城市建筑“短寿命”的原因：一是规划水平低。目前，我国城市规划缺少前瞻性，许多城市总体规划实施尚未到期，但城市建设规模已经超出规划框架，一些城市为期20年的规划指标在5年内就已突破。特别是城市规划缺乏约束性，随意性很大，甚至出现“规划跟着领导变”的现象，领导换一届，规划调一回，建筑拆一批。二是设计不合理。一些建筑在设计时，没有充分考虑国情和文化，成为“建筑怪胎”。一些建筑设计的使用功能不合理，通风、采光、隔声、保温、隔热等物理性能差，不仅浪费能源，而且居住环境不健康、不舒适。由于设计不合理，一些建筑在设计之初便决定了其短命的命运。三是建筑质量缺陷。建筑材料和施工方式对建筑质量有很大影响。目前，我国建筑材料仍以传统材料为主，材料部件缺乏统一标准，性能低、通用性差，施工多采用手工操作或半机械化操作，使得建筑产品质量难以得到保障。四是大拆大建。有的城市大搞高楼群、宽马路、大广场，频繁进行“旧城”改造，把一些可以继续使用的建筑拆掉，也人为地缩短了建筑的使用期限。
住宅建筑寿命短，带来很多问题。一是浪费资源。住宅建筑的建造需要消耗大量资源。据统计，住宅建筑用地占城市建设用地的30％，耗用钢材占全国用钢量的20％，耗用水泥占全国总用量的17.6％。住宅建筑使用年限短，造成资源极大浪费。目前，炼钢原料铁矿石严重不足，需要大量进口，烧制水泥用的优质矿料也不充足，配制混凝土的砂石在许多地方十分紧张，一些地方过度开采砂石严重毁损河床、破坏植被。二是大规模拆除旧建筑，产生大量建筑垃圾，严重污染环境。建筑垃圾是很难处理的，目前的处理方式，都是在城市周围进行填埋和堆放，不仅占用大量土地，而且建筑垃圾中含有各种有害化学物质严重腐蚀地表和地下水源。三是破坏城市风貌。城市风貌是历史的积淀和文化的凝结，旧建筑特别是历史建筑和遗迹是城市之根、文脉之本，体现着城市风貌和特色。一味拆旧建新割裂了城市历史文脉，削弱了城市文化传承，使得城市风格雷同，千城一面。四是大量房屋拆迁，也容易引发社会矛盾，影响社会稳定。
延长建筑使用寿命是城市建设中最大的节约。为此，我们建议：
第一，切实落实《城乡规划法》。建筑未动，规划先行。以法国巴黎为代表的一批世界著名城市长期稳定发展，得益于规划法律法规强有力的约束。针对城市规划中出现的新情况、新问题，我国制定了《城乡规划法》，并于今年开始实施。关键是要严格执法，把法律法规落到实处，真正用法律手段保证城市规划的科学性、前瞻性和权威性。
第二，实施城市重大建设项目听证制和问责制。重要城市建设项目无论是新建或是拆除，都应在组织专家严格论证的基础上，进行公开听证，广泛征求民意。同时，实行城市建设项目质量问责制度，哪个环节出了问题，就追查哪个环节的法律责任。
第三，利用先进技术改造旧建筑。国内外经验证明，旧建筑改造投资少、见效快，既可以延长住宅使用寿命，也有利于保护城市风貌。如德国在统一后，利用建筑生态技术对东柏林20世纪80年代的“大板楼”住宅进行大规模改造，使其达到现代化住宅水平。北京、上海等城市对旧建筑的改造也取得一定成效和经验，而且，我国还拥有一批改造旧建筑成熟技术，具备改造旧建筑的技术水平。如低层楼房加层技术，除获得国家五项专利授权外，还获得美国、英国专利。采用此技术比拆除旧建筑节省投资30％至60％。据专家预测，在我国大中城市数百亿平方米的旧房屋中，如果有1/10采用此技术进行改造，就可节约资金数百亿元。建议加大对利用先进技术改造旧建筑的政策支持力度。
第四，加快推行建筑工程质量险。加大开发商的质量责任对于保证建筑质量至关重要。按照常规，开发商一般只保证房屋竣工一年内的质量问题，这弱化了其责任。为解决这一问题，北京实施建筑工程质量保险制度试点。其做法是：开发商作为投保人投保建筑工程质量险，保险期长达10年。在保险期内，一旦发生工程质量事件，将由保险公司在第一时间向受害的业主进行赔偿，此后再向设计、勘察、施工、质量检查控制机构等相关责任人进行追偿。这既保障了房屋业主的权益，也加大了开发商的质量责任，有利于督促其提高建筑产品质量。建议在总结试点经验和做法的基础上，择机在全国推广。
2008年2月15日
解决食品药品安全问题刻不容缓[16]
陈文玲 李金菊 赵霖
食品药品质量安全状况，是一个国家经济发展水平和人民生活质量、生命质量的重要标志。从三鹿奶粉等事件可以清楚地看到，食品药品安全与否，绝不是单纯的一般性产品质量优劣问题，而是涉及企业信誉、政府信用和国家形象的政治问题。目前，三鹿奶粉事件的影响还在继续，世界上不仅多个国家和地区禁止进口中国奶制品，而且延伸到所有中国生产的食品，甚至影响到中国制造的其他产品，人民群众对食品安全的恐慌也仍在蔓延。中国作为世界人口最多的国家，保障人民的生命安全和健康是最重大的国家责任。贯彻落实科学发展观核心是以人为本，人以健康为本，健康以食品药品安全为本。食品药品安全与国家国防安全、能源安全、金融安全等同样，是国家安全战略最重要的组成部分，而且是所有安全的基础和前提。
必须从三鹿奶粉等事件中吸取深刻教训，不仅应尽快制定我国振兴奶业、食品行业的规划，还应扩大到药品、保健品、化妆品和有电子辐射的产品。这些与人民群众生命安全与健康密切相关的产品，是必须把安全性放在首位的特殊商品。要把保障食品药品安全作为国家战略，全面进行战略部署和战略安排，把具体工作抓细、抓实、抓到底、抓出成效，尽快恢复人民群众对政府的信任，国际社会对中国制造的信任，真正实现我国政府领导人对全世界的郑重承诺，使整个中国制造成为中国人放心、世界人民放心、有信誉的产品。建议迅速组织各方面力量，对我国食品药品以及其他与人民群众生命安全与健康密切相关产品的安全状况，进行全面调查摸底，搞清真实情况，研究解决问题的举措和办法。应抓紧把保障食品药品等产品的安全，作为考核各级领导干部的重要内容，作为衡量党政领导贯彻落实科学发展观、确立以人为本执政观的重要标准。建立严格的责任追究制度，实行重大食品药品安全和环境污染事件一票否决制。必须形成保障食品药品安全的长效机制，抓紧研究建立九大体系。
一、建立符合国情、权责一致、监管到位的食品药品监督管理体系
保障食品药品安全，是世界各国作为公共卫生优先考虑的问题，都在不断探讨有效的监管方式。世界卫生组织专家研究认为，目前最好的监管体制是欧盟的监管模式，其特点是建立单一的、专业的和独立的强势食品药品监管机构；次优的体制是美国FDA模式，其特点是相对独立、以专业检测为基础、专业监管为主体、快速执法为特点的统一高效的监管性体制。我国食品药品安全形势十分严峻，食品药品的监督管理责任与任务，比世界上任何国家都艰巨。世界上大部分专家认为，以综合行政管理职能为主的政府机构与以监督管理执法职能为主的政府机构，其性质和管理方式有着本质的区别。以监督管理执法为主的政府机构更强调权威性、专业性、独立性和监管性，其根本任务是监督执法。必须根据我国国情和当前食品药品等安全形势的要求，实事求是地研究并提出食品药品监管体系改革方案。食品药品安全与否，是人命关天的大事，不能责任主体不清，不能遇事推诿扯皮，不能出现管理真空。建议采取世界上公认的、最优的、见效最快的食品药品监管模式，最好是建立一个权威性强的、单一的食品药品监管机构，最终承担起对不安全食品药品风险管理的责任。
二、建立和完善食品药品安全标准体系，下决心采用最严格的安全标准
安全标准体系是保障食品药品安全和有效执法的重要依据和技术支撑。我国虽然制定了一批食品药品安全标准，但三鹿奶粉事件充分暴露出我国安全标准严重滞后，检出含有三聚氢胺的22家企业的婴幼儿奶粉，质量合格率竟均达到100％。目前食品中普遍存在着类似“产品按照标准合格但并不安全”的问题，安全标准落后是重要原因之一。我国食品药品安全标准既存在标准低、不健全、不科学、不合理问题，也缺乏系统性和可操作性，部门制定的标准之间还存在不少交叉与矛盾。如国际食品法典涉及加工过程中质量安全监控标准有41个安全技术法规，1005个食品添加剂、54个兽药和25个食品污染物的风险评估，而我国目前还是空白；再如我国蔬菜农残限量指标数只是日本的9.5％、欧盟的9.9％、美国的7.2％。建议参照国际上最严格的食品药品安全标准，建立和完善我国的安全标准体系，国家标准应高于国际标准，行业标准应高于国家标准，龙头企业的标准应高于行业标准。还要把食品药品安全标准，列为强制性标准。这样才能使我国食品药品安全水平迅速提高，并在进入国际市场时畅通无阻。建议借鉴《日本肯列表制》，制定我国农产品安全的“肯列表”，提高安全标准的可操作性。
三、建立统一、高效的安全检验监测体系，在重点环节和场所实现快速检测
检验监测体系是保障食品药品安全管理的执法基础。目前，我国从事食品检验的技术机构有5630家，分别隶属于卫生、质监、农业、粮食、商务、食药、环保等7个部门，人数达到15.04万人；食品药品监督管理局还有15836人、387家药品检验机构。虽然检验检测队伍庞大，但部门分割、机构重复、职能交叉、效率不高。与此同时，相当多的企业没有自我检验检测制度，机构、人员和设备都严重缺乏，不具备检验检测能力。建议一是借鉴国外成熟经验和做法，对现行的检验检测机构进行重组与合理布局，建立起技术先进、功能齐备、分工合理、快速检测、高效运行的统一的检验检测体系；二是将检验检测机构和网点延伸到食品、药品生产流通的关键环节和场所，提供快速检验检测设备和技术，比如在生产加工环节、批发市场、大型食品超市、菜市场等环节和场所，设立检验检测机构，提供快速检验检测报告；三是加快建立企业的自我检测机构和制度，形成以企业自我检验检测为主的，政府监测、行业监测与企业自我监测相结合的检验检测体系，以满足对产地环境、生产投入品、生产加工、储藏、流通、消费全过程实施质量安全检测的需要，满足国际标准、国家标准和行业标准对食品药品安全的检测需要。
四、建立食品药品生产流通全过程可追溯体系，坚决实行问题产品召回制度
按照“预防为主、源头监管、全过程控制”的原则，建立食品药品生产流通全过程的可追溯体系。如食品可追溯体系应覆盖到农产品产地环境、灌溉水质、农业投入品使用、动植物检验检疫、食品中农药、兽药、污染物、有害微生物限量、食品添加剂使用、食品包装材料、膳食食品结构、食品标签标识、食品安全生产加工、流通到最终消费各个环节。建议当前首先从高危药品如大输液、注射剂、血液制品等药品入手，从日常食品如粮油食品、肉制品和儿童食品等食品入手，构建从农田到餐桌，从源头到销售终端，直至最终消费环节的全过程追溯体系，逐步覆盖到全部产品。建立对关键环节和场所适时监控的信息系统，建立记录安全生产与经营状况的数据库系统，通过对信息的监控真正实现可追溯。严格实行不合格食品药品的退市、召回、销毁、公布制度。食品药品生产加工企业是召回的责任主体，一旦确认其生产的产品存在安全危害，应立即停止生产和销售，主动实行召回。对故意隐瞒食品药品安全危害、不履行召回义务的，除了责令召回产品外，还应追究法律责任。
五、建立灵敏、快速、准确的安全应急处理体系，提高预警和危机处理能力
建立全国食品药品安全风险快速预警与快速反应系统，提高对食品药品等突发性公共安全事件的处理能力，是政府执政能力的重要表现。必须建立一套行之有效的快速反应和应对体系，加快形成快速处理危机事件的机制，包括风险信息的收集、分析、预警和快速反应的机制，包括发现问题立即报告、迅速介入、科学判断、妥善处置的机制，包括重大突发性事件的应急指挥和运转机制。应抓紧建立对食品药品生产加工、流通、消费环节的风险监控机构和网络，通过动态收集和分析食品药品安全信息，实现对食品药品安全问题早发现、早预警、早控制和早处理。必须进一步完善突发性事件应急报告制度和公开、快速、准确的信息发布制度，形成畅通的信息监测和通报网络体系。对风险较高的进口食品药品实行风险重点监控，及时发出风险预警，及时防范安全风险。根据应对突发事件的需要，建立合理有效的商品储备。
六、建立严格的市场准入制度，提高市场准入的技术门槛
应抓紧按照国际标准，重新修订我国的GMP、GSP、GCP等认证标准，提高市场准入的技术标准。药品生产流通企业和新药临床试验环节，都应按照修订后认证标准重新再认证。同时，完善各类认证标准的操作流程，形成认证标准统一、专家评价标准统一、操作流程统一的认证标准和操作体系。食品加工企业，特别是儿童食品、乳制品、肉制品以及粮油食品加工企业，应参照药品的市场准入条件和认证标准进行管理，还要应用“良好农业规范（GAP）”、“良好兽医规范（GVP）”、“良好卫生规范（GHP）”、“良好生产操作规范（GMP）”和危害分析关键控制点制度（HACCP）等先进食品安全控制技术标准和准入条件，设置食品加工业市场准入的技术门槛。达不到市场准入条件的，必须令其退出市场。
七、建立现代社会信用体系，提高企业的社会责任感
要加快社会信用体系建设，加大道德缺损和失信者的成本。以食品药品生产经营者和医院作为重点，加强安全档案和数据库建设，推行食品药品安全信用分类监管，建立经营主体登记档案信息系统、主体信用状况分类等系统。广泛收集食品药品生产经营主体准入信息、产品安全监管信息、消费者申诉举报信息，把违法违规和失信者的行为适时记录在案。采用最新网络技术和信息系统，实现对食品药品安全状况电子监管网终端查询，及时、方便、快捷、有效地辨别食品药品真伪，维护消费者利益。必须提高企业履行社会责任的责任感，引导生产经营食品药品的企业，把保证产品安全作为最基本的道德底线，作为企业必须履行的社会责任，作为企业发展第一要务。充分发挥各类商会、协会在行业自律中的作用，建立药品食品行业的退出机制。
八、建立食品药品安全宣传教育体系，形成全社会防范风险氛围
要把食品药品安全宣传教育，作为国民健康教育的重要内容，作为国民的基本素质教育，作为构建国民健康和疾病预防体系的基础。建议研究制订食品药品安全宣传教育纲要，提高全社会食品药品安全意识，加强食品药品安全法律法规、政策和标准的宣传报道，普及食品药品安全基础知识，增强消费者自我保护和参与监督的能力。加快建设食品药品安全培训体系，对政府管理人员、执法者、企业管理与工作人员、新闻工作者、消费者，进行多形式、多途径的安全教育和培训。允许新闻媒体对影响食品药品安全的，进行有效的舆论监督。构建通畅的食品药品安全信息收集、信息评价和信息公布渠道，加强食品药品安全风险信息的沟通与交流，避免因食品药品安全信息交流不畅，缺少对事件的正确引导和对食品药品安全的认知，造成不必要的社会恐慌。
九、建立健全法律法规体系，治乱必须用“重典”
目前，我国基本建立了食品药品安全法律法规体系，如《食品卫生法》、《药品法》、《农产品质量安全法》、《产品质量法》等。但是随着新问题的出现，还急需补充立法进行规范，如对化学品添加剂的合理使用、对农药兽药的合理使用、对药品的合理使用等均需立法。我国目前在不同法律法规之间的还存在重叠和矛盾，造成执法上的疏漏和困难，需要尽快修改达到一致。在现有的法律法规中，对违法犯罪的惩处，也不足以达到震慑作用。要适应监管需要，进一步健全法律法规体系，创新立法方式，针对当前存在的突出矛盾和问题，快速立法，快速采取措施解决问题。立法条件不成熟的，可以先出台国家或地方法规；制定法规条件不成熟的，可以先出台国务院或地方政府规制、决定或工作指导意见。当前特别要加快对滥用化学品添加剂和微量元素、滥用抗生素、农药兽药和饲料中有害物质向人体转移、解决环境污染问题等方面的立法规范。要修改补充完善现有的法律法规，加大对食品药品生产流通中的恶意犯罪的惩处力度，食品药品造假和犯罪，无异于谋财害命，不仅要让其倾家荡产，而且要追究刑事责任，该判刑的判刑，该杀头的杀头，决不姑息纵容。
在建立上述九大体系的同时，还要加快治理水污染、治理土壤污染和化学品污染。这三大污染不仅是影响整个生态环境质量最主要的表现，也是引发食品药品安全问题的重要原因，加快治理迫在眉睫。
第一，必须加快治理水污染。我国江河湖海的负荷和污染太严重了，太需要进行一场大规模的治理了，维系着人民的生产、生活、生存、和生命的水安全太重要了。必须全面整治我国江河湖海的污染，按照人与自然和谐的要求，对这些年利用江河湖海的方式进行深刻反思，对已经和正在破坏人类赖以生存的水资源的行为，必须进行大规模整治。据水利部提供的数据，我国64％的城市河段受到中度和严重污染，近80％的污水未经处理直接排入江河湖库（2000年数字）。要研究防治全流域污染的措施，整治污染严重的河段和流域，解决一些河流有河皆污的问题。必须下决心解决水污染问题，在整治的基础上，建立全流域防治污染的体制和机制。
第二，必须加快治理土壤污染。要对全国土壤污染情况进行全面调查摸底，研究解决和改善土壤环境质量的治本之策，保障农产品质量安全。要以基本农田、重要农产品产地特别是“菜篮子”基地为监控重点，开展农用土壤环境监测、安全评估与安全性划分。加强影响土壤环境的重点污染源监管，严格控制主要粮食产地和蔬菜基地污水灌溉，强化对农药、化肥及其废弃包装物的管理，强化对大量农膜使用的环境管理。对污染严重难以修复的耕地调作他用，或严格执行耕地修耕等保护制度。
第三，必须加快对化学品滥用的治理。要从根本上解决滥用化学添加剂、化学品污染问题，就必须建立科学的控制与管理体系。据美国出版的《百年谎言——食品和药品如何损害你的健康》一书介绍，世界上现在每8分钟就诞生一个化学品，在化学品使用最多的美国，食品中经常添加的合成化学物质达3000多种。化学药品则全部是合成化学物质，几乎没有一种经过测试，检查他们对人体毒性叠加和相互反应的作用。化妆品中有2.5万种以上的化学物质，只有不到4％经过毒性和安全测试。大量化学品应用之前很少发生的癌症、高胆固醇、高脂血症、高血压、妇女子宫内膜异位、少女青春期提前等病症，现在成了常见病和多发病。全球在过去半个世纪内，男子的精子数量下降了50％，睾丸癌发病率增长了600％。目前，我国已成为化学品生产加工大国，也是化学品使用大国，尽管化学品应用在我国开始时间短，但增长速度和滥用程度惊人，对大多数化学品，包括食品添加剂和用于生产药品的化学原料基本上没有控制和管理。“三鹿奶粉事件”和“齐二药”事件均为非食用、非药用化学品添加到了食品和药品中，对人的健康造成巨大危害。必须接受美国等国的教训，接受我国这些重大事件的教训，全面加强对化学品的监督管理，控制化学品对人、动物以及环境所产生的危害。建议参照欧盟于2008年6月1日开始实施的《关于化学品注册、评估、授权与限制的法规》（简称REACH法规），尽快研究制定我国化学品控制与管理的法律法规。在对某种化学物质的特性和将产生风险不了解的情况下，或该物质被认为是有害的，必须进行风险评估。有可能添加到食品药品中的化学品，更要提前进行风险评估、注册管理、授权和限制使用。最大程度地降低化学品对人、动物和环境的危害，有效地保证食品药品安全。
2008年10月10日
应对三聚氰胺奶粉事件的若干建议
蓝海涛
三聚氰胺奶粉污染事件不仅使奶牛养殖业、乳品加工业遭受重创，也给管理、科研、消费带来巨大震撼和深刻思考。如能深刻汲取教训，藉此进一步改善食品质量安全监管体系，理顺生产、加工、销售各环节的利益关系，必将成为提高我国食品质量和安全的重大契机。为此，提出如下建议。
一、短期对策建议
（一）公开信息，加强舆论引导，恢复公众对国产奶制品的信心。一是每周进行一次乳品样品抽查，在主流媒体上公布结果，样品应覆盖各大品牌的主要奶制品。不但要公布曾被三聚氰胺污染企业的产品，更要公布不含该污染物企业的产品。二是事件发生后，各种喝奶有害、中国人喝奶不消化等传言盛行，应动员营养和医学界专家等公众权威人物进行正确引导，带头消费乳制品，以消除公众恐慌心理。
（二）尽快落实受害奶农补贴，保护乳业根基和社会安定。要打破以往由弱势群体——奶农承担奶业风险的产业怪圈，由政府按奶牛头数对奶农进行有效补贴，增强他们继续从事奶业的信心。
（三）建立国家奶粉库应急储备机制。在严格监管下，招标指定企业将季节性滞销的大批牛奶制成奶粉，作为国家战略储备，同时补贴企业的仓储费用。这不仅能避免资源浪费，还能在今后国内外奶价暴涨时平抑奶品价格。
（四）着力清查三聚氰胺等产品的输出渠道。三聚氰胺在奶制品中的应用，喻示具有化学知识背景的专业人员参与了掺假设计，并怂恿和教唆掺假行为。务必查出源头，严惩不贷。公布违法犯罪真相，既起到震慑作用，又消除社会公众对源头未除的顾虑。只有控制了源头和扩散渠道，才能有效避免其蔓延。
二、中期对策建议
（一）改进食品安全应急预案，在信息发布中加入风险评估环节。公布奶粉和液态奶的三聚氰胺含量，表现了政府对公众安全信息的诚实和透明态度，但因信息发布时并未对查出企业进行分级和说明其不同的危害水平，使消费者对于所有牛奶产品都产生恐惧感。今后在发布食品安全信息的同时，应将多学科专家组同步开展的危害等级评估结果，报相关部门批准后一并发布，各媒体也应同时对公众进行消费教育，最大限度地减小消费者的恐慌，以避免优、劣产品玉石俱焚的后果。
（二）尽快将奶站纳入监管范围。此次事件表明，分段管理的食品监管体系存在盲区。奶站上连企业、下接奶农，但这一关键环节却是产品质量管理的空白点。目前办奶站不需任何资质，也缺乏相关管理规定。应尽快出台相关政策法规，明确监管部门和方式。
（三）加强食品安全科研力度，探索高效广谱的检测方法。三聚氰胺只是被掺入食品的非食品原料中的一种，监管者无法预测将来会有何种化学物质成为新的掺假原料，采用不断增加检测项目的方法不但被动、低效，而且社会成本越来越高，企业和消费者都难堪重负。应加大食品检测的研究力度，找到在不同污染状况下准确反应原奶品质的广谱、快速方法，通过检测少数项目，就可有效预防掺假行为发生。
（四）引入第三方评价的质量监管体系。在停止食品质量免检制度的同时，为了更客观地评价产品质量，应从企业、国家部门检测，扩大到社会团体和科研机构的不定期抽查检测。这样有利于充分调动社会力量，避免监管中利益关系的干扰。
三、长期对策建议
（一）理顺农产品和食品的价格关系。目前我国各种生产资料价格明显上涨，如果仅仅着眼于控制物价，让本来处于弱势的农民承担成本上涨的压力，必然导致食品原料质量下降。只有切实保护农民利益，理顺农产品和食品的价格关系，才能从根本上解决食品质量普遍下降的态势。通过补贴农民来维持较低的食品物价，只能让价格背离价值更远，应通过明补消费者的方式来消除农产品涨价对生活质量的影响。
（二）将食品掺入有害物质纳入刑事案件范畴，大幅度提高惩罚力度。目前我国对食品掺入有害物质的法律定位还不够明确，惩罚力度偏轻。掺入有害物质的食品与其他掺假产品不同，不仅伤害消费者的身体健康甚至危及生命，而且强烈损害消费者对政府的信任感，容易产生社会公信力危机，严重削弱政府公共管理能力。要从立法领域实践科学发展观的高度修订刑法，维护食品安全领域的公众生命健康，将食品掺入有害物质行为上升到“危害公共安全”等更高罪行层次。同时，为了消除违法犯罪人员“舍得我一个，富裕几代人”的逐利动机，借鉴发达国家高额罚款做法，无需依据已查处的违法所得（往往难以包括以往多年违法所得），依据危害程度进行高额经济处罚。
（三）建立食品安全预警和举报受理机构。对于食品中千变万化的掺假方法，尽管局外人无从预测，但业内却有一些知情者。若能建立有效举报制度，加大奖励力度，保护举报人安全，就能在很大程度上震慑和制约掺假行为。为了消除地方保护主义和行业协会对当地企业食品安全事件的隐瞒行为干扰，举报机构应由中央政府直接管理，不受地方和行业的控制。惟有如此，才能及时了解可能存在的掺假物质和方法及建立可能污染物的检测方法，对其背景值和污染途径进行研究，从而极大地提高监管效率。
（四）加强对消费者的食品营养和食品安全教育。历次食品安全事件的无限放大，反映出我国消费者缺乏科学的食物选择理念，往往不分青红皂白地拒绝某一类食品，引发对所涉及产业的巨大冲击。应教育消费者用理性态度面对食品安全，用营养平衡的健康饮食来减少食品污染风险，这既是我国食品行业健康发展的重要基础，也是全社会的长期任务。
2008年10月24日
关于处理好三聚氰胺鸡蛋引发问题的建议
郭玮
今年10月26日香港在内地供港鸡蛋中检出三聚氰胺，10月28、29日又有两起鸡蛋中检出三聚氰胺。这使得食品安全问题再次成为社会关注焦点，并引发了一系列问题：第一，最直接的是鸡蛋市场剧烈波动。几天之内，河北保定等鸡蛋产地，农民出售鸡蛋的价格由每斤近3元降到2.2-2.3元，销量大幅下降，鸡蛋积压严重。第二，养鸡业稳定受到影响。不少养殖户快速陷入亏损，一些地方出现宰杀蛋鸡的现象。第三，整个畜牧水产业的安全受到质疑。鸡蛋中的三聚氰胺源于饲料。个别企业鸡饲料的问题，引起对整个饲料行业的怀疑，一些媒体称，饲料行业中使用三聚氰胺是“公开的秘密”，是“潜规则”。对饲料安全的怀疑，形成对整个畜牧业的不信任，严重伤害消费者信心。第四，损害了中国食品的国际声誉，甚至损害了政府的公信力。
三聚氰胺事件造成的影响是深刻的、长远的，对其危害性不可低估。事件的处理，必须以对人民高度负责的态度采取坚决措施，一方面要坚决打击不法行为，确保食品的安全，另一方面要尽量减少不良影响，立足提高质量安全水平促进生产发展。当前应特别重视以下几个方面。
第一，准确地公布存在问题，媒体要客观报道问题。主管部门要以高度负责的精神，实事求是地统一发布权威信息，杜绝不实信息扰乱视听。目前农业部门的信息显示，饲料专项整治中，三聚氰胺监测合格率为97.65％，但社会上还是有种种传言。一些地方信息披露特别是媒体报道不准确，引起不良后果。比如，几个地方的信息披露都强调，本地饲料没有发现三聚氰胺，问题饲料主要来自外地，不能正确地引导消费者对饲料的信心。再比如，广东农业厅披露三聚氰胺监测合格率为98.5％的信息，媒体报道的题目是《广东鸡鸭牛猪鱼虾饲料检出三聚氰胺》，很容易引起对所有畜产品、水产品的恐慌。
第二，科学地宣传食品安全知识，避免恐慌心理蔓延。有专家介绍，三聚氰胺不能被动物吸收，因此在肉鱼等产品中一般不会残留，食用肉鱼产品是安全的。鸡蛋中之所以发现三聚氰胺，是因为鸡的泌尿与生殖是同一个系统，也就是说三聚氰胺的排泄与产蛋系统是一致的，所以容易造成污染。应加强食品安全科普宣传，加强公众营养知识的普及，正确引导消费。
第三，对已发现的问题要严肃查处，并举一反三，全面排查农产品和食品安全隐患。对检出三聚氰胺问题的产品，要迅速查明情况，特别要追溯三聚氰胺的来源，严肃处理相关责任人，并向社会作出明确的交代。对涉及农产品和食品安全问题的各种违法行为，都要依法处置，不能手软。要全面研究分析食品安全中可能存在的隐患，防止再出现新的问题，使局面进一步恶化。对可能出现问题的产品、环节，要认真科学地进行研究排查，堵塞漏洞，消除隐患，高标准、严要求，确保安全。
第四，促进农产品市场流通，防止地区封锁。三聚氰胺鸡蛋事件发生后，一些地方发布公告称，本地生产的鸡蛋等产品没有问题，对外地产品采取了排斥态度。一些地方要求外地产品必须提供不含三聚氰胺的监测证明。鸡蛋是生鲜产品，上市批次多、批量小。从目前抽查情况看，问题鸡蛋比例极小。如果每个批次都进行监测，不仅监测设备、监测力量不可能满足需要，还会大大增加成本，监测也很容易流于形式。保障安全，关键是要加强对饲料的监测，把饲料监测与产品的抽查结合起来。商务部门与农业部门应加强协作，采取措施在坚持安全第一的条件下，保障农产品流通渠道畅通。
第五，要研究扶持蛋鸡等畜牧业生产发展的政策。要保护农民的利益，保护畜牧业生产能力，保护消费者的消费信心，防止畜牧业生产大幅下滑。要积极推进农业生产规模化、标准化、产业化，通过食品安全事件的处理，全面加强农产品质量安全管理，加快提高农业生产水平。
第六，加快完善食品质量安全体系。健全农产品、食品生产的质量标准，加强质量监督，进一步明确各个环节的质量安全责任，认真贯彻食品安全的各项法律法规。
2008年11月4日
要防止“多药一名”带来的风险——药品名称科学监管对策研究
朱幼棣 魏际刚
药品名称管理事关用药安全。由于缺乏对药品名称问题进行全面、系统的分析，科学认识和准确把握药品通用名和商品名存在的规律，在纠正“一药多名”问题时，也带来了“多药一名”的风险，不利于用药安全和药品的科学监管。
一、药品名称管理现状与存在问题
“一药多名”现象由来已久。同一种通用名的药品，既有“一药”，同时还大量存在“多药”的问题。
药品通用名是一种药品中所含有效成分的共同名称，但是并不代表药品性质的全部，即使是有效成分相同，也存在不同的质量标准与物理特性（晶型、粉体性质等）。所以，含有相同有效成分的药品，既可以认为是“一药”，但从严格意义上来说，也很有可能是“多药”。从科学的角度看，药品命名时需要考虑药品的多种属性，包括医学上的治疗属性、科学上的成分属性、市场上的商品属性和知识产权上的所有权属性等，而用单一的名称很难表现出这些属性。
到2007年4月，我国国产药品现有批准文号16.65万个，进口药品批准文号6736个，其中同时有商品名的批准文号国产药品1800个，进口药品4891个。可以看出，有商品名的进口药物大大超过国产药物。
从现有商品名称的药品所占批准文号的比例来看，国产药品仅占到4.19％，进口药品具有商品名的占到72.6％，远远高于国产药品，而所谓国产药品中还包含了跨国企业在华投资的制药企业的药品，这又占了其中的大部分。因此，真正的内资企业生产的药品中，带有商品名的药品所占比例很小。
从商品名称分布的药品类型看，我国药品商品名共分布在约1000个通用药名（不计剂型和盐基）上，其中抗感染药物最多。在排名前50位有商品名的通用药物中，前8位均为抗感染药物，这些品种所不同的大多是修改剂型，也有些是修改盐基。抗生素作为临床用药最主要类型，过分集中的商品名审批，也是社会对“一药多名”产生误解的原因之一。
有关部门为解决“一药多名”存在的问题，严格药品商品名的审批，对药品的说明书和包装、标签等都做了一系列十分具体的规定，药品必须使用通用名，除了新的化学结构、新活性成分药物，以及持有化合物专利的药品外，其他品种一律不得使用商品名。2007年10月实施的《药品说明书和标签管理规定》，要求在药品包装上，商品名其单字面积不得大于通用名的1/2，药品通用名称不得使用除黑、白外的其他颜色，且要与其背景形成强烈反差等。卫生部在《处方管理办法》中还规定，今后招标采购药品，同一通用名，即活性成分和药效相同的药品品种，最多分别采购2种注射剂型和2种口服剂型；处方组成类同的复方制剂，也限制采购2种，不得多种商品名或商标名称的药物同时购进。这实际上在招标采购中，同一种通用名药物，只保留进口药和合资企业生产的价格较高的药品、与国内企业生产的低价仿制药2种，而在医院实际使用中，许多低价仿制药将被挤出市场。有关人士称，跨国制药企业将在中国进一步扩张，对缺乏创新的中国制药业来说，药品的商品名和企业品牌进一步弱化，我国将从此进入“普药时代”。
二、药品通用名与商品名的不同作用
对于多数化学药品来说，每种药品在其生命周期中一般都会出现很多名称，每一个名称的起源与存在都有其合理性。
首先，在药品研发阶段，为了便于称呼和对结构保密，研发企业都会使用简称或内部代码为每一种研究中的有效成分命名。二是药效成分的分子结构确定后会进行化学名称命名，用于确定化学结构命名，不同国家或药典对化学命名的差异可能导致一种药物有不同的化学名。三是化学名称往往因文字太长难以记忆，企业为了市场宣传需要，会在专利申请和药品注册阶段中给药品起一个药品的专利名称，这个名称只能被原研企业或其授权的企业使用。四是药品专利期过后，企业可能还对该药品生产工艺的关键部分申请专利保护。因而其他药厂生产的仿制药品在生产工艺、产品规格甚至质量标准和检测方法都可能与原研企业不同，因此仿制药生产企业一般也需要注册自己的商品名称，以示自己的产品有别于其他企业。为了避免多种名称产生的混乱，各国药品管理和命名机构会制定本国非专利品名称，而被确定的非专利名称被称为通用名（INN名称），其在世界范围内具有通用性。迄今为止，在INN目录表中已累计达7000多个名称，并每年以120-150个新名称增长。与此同时，相关的机构还制定了统一和系统的药品编码，每一种药品都有唯一的编码，用编码来管理和规范药品的销售和使用。
因此，在药品产销中，商品名与通用名始终是共存的。通用名不是为了消除科学意义的“一药多名”，而是为了在“一药多名”背景下为每一种化学药品规定一种规范的名称。目前，世界药品市场上，商品名的使用非常普遍，欧盟法令2001/83/EC还要求，商品名与通用名不能混淆。不同企业生产的同一通用名的药品有很大的差异，一是原料药来源的不同。二是药品缓释机制与释放速率的差异。如一家制药企业生产的烟酸缓释胶囊，治疗用途是降血脂，每粒300毫克；而普通的烟酸片剂的治疗用途是B族维生素的补充治疗，每片100毫克，每天给药三次，两者的通用名相同，但治疗用途、释放速率，剂量和给药不同。三是药品生产企业工艺流程和管理上的差别。四是符合国家标准的同品种药品之间有效成分、杂质和质量存在明显差异。因此，药品的品牌是与疗效、安全性、性能价格比等联系在一起的，特别是一些非处方药，药品的商品名是消费者选择和用药习惯的主要依据。
三、存在“多药一名”带来的风险
不同厂家生产同一种通用名药物，为了突出药品特征企业品牌使用商品名是正常的。控制管理“一药多名”，要从源头即仿制药审批的管理上抓起。用统一的通用名来进行药品管理，实际上是在搞“多药一名”，对患者潜在风险更为严重。
医院与医生都有习惯用法，在同一通用名药品之间替换，需要建立在临床生物等效性研究和药物信息基础上，药品主要特征应有同等性。
这种“多药一名”的药品管理制度不利于医生、药房和药店区别不同生产厂家的药品，无法延续医生的给药习惯，更严重的是会引起不同药品之间的混淆，对患者造成潜在的生命危险。特别是我国对药物的研发、注册、临床研究、生产和质量管理的监控方面，还存在很大不确定性，而无论药品集中招标、还是挂网采购，都往往以价格为导向。同时，取消仿制药商品名，实际上有利于落后企业，使质量不稳定的低成本药品更容易进入市场。由于取消仿制药商品名后，群众自行到药店购买非处方药时，难以区别药品的优劣，和保证药品的稳定性和疗效。
四、几点建议
（一）建立科学的药品名称审查和管理体系，对不同类型的药品名称进行管理和规范。对药品的命名和名称使用进行规范和严格审批，保证药品名称易于识别，防止由于药品混淆而导致的用药错误。我国有5000多家制药企业，要加大调整医药产业的力度，淘汰落后企业，从源头抓起，提高仿制药的准入门槛，特别是控制同类仿制药的审批。加强对药品广告宣传的监控。
（二）编码是药品现代生产和流通中不可缺少的，尽快制定统一和系统的药品编码，使每一种药品都有唯一的编码。它可以用来管理和规范药品的销售和使用，并方便销售商、医生和药房查询与药品相关的科学信息。发达国家的药品编码可以反映出药品在生产和销售中的动态。
（三）研究解决中药商品名的问题，加快推进中药现代化。我国是中药的发源地，品种和生产厂家多，但我国大多数中药没有自己的商品名。即使是国家中药保护品种，消费者也不能从名称上看出品种的独特性，因此企业不得不大力宣传药品的商标名。如双黄连、乌鸡白凤丸，就有几十个商标名。
（四）在医药行业实施品牌战略，品牌包括产品品牌和企业品牌。采取有效措施，使一批国家重点企业和优秀制药企业做大做强，鼓励医药创新，从新药、专利药以及制剂进入国际市场入手，使我国从原料药大国转变为医药强国。
2008年6月20日
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