全部免征农业税以后的农村改革任务还相当艰巨[1]

    ——对黑龙江和吉林两省免征农业税情况的调查

    李希荣 翟俊武

    黑龙江和吉林是去年全国免征农业税改革的试点省份。最近，我们到黑龙江省兰西、双城和吉林省公主岭三个县（市）的一些乡（镇）、村及农户，就免征农业税改革试点情况进行了一次专题调研。总的印象是，两省免征农业税改革试点工作进展顺利，成效明显。广大农民群众对免征农业税政策欢欣鼓舞，感激之情溢于言表。同时我们感到，由于免征农业税，不仅使原有的一些矛盾充分暴露出来，而且还引发了不少新的情况和问题，下一步农村改革的任务更为复杂和艰巨。

    一、两省免征农业税改革试点工作取得明显成效

    从调查情况看，两省对免征农业税改革试点工作高度重视。在深入调查、反复研究的基础上，认真制定试点工作方案。省委、省政府专门召开会议，对试点工作进行周密部署，并采取“先局部试点，后全面铺开”方式稳步推进试点工作。

    1.免征农业税任务顺利完成。一是全面落实“一免征、一取消”政策。从2004年起，全部免征农业税，取消除烟叶以外的农业特产税。黑龙江、吉林两省分别免征农业税28.2亿元和14.78亿元，分别取消除烟叶以外的农业特产税1.7亿元和1.86亿元。二是认真落实财政转移支付政策。2004年，中央财政对黑龙江、吉林两省分别转移支付36.56亿元和13.9亿元，当年全部核定下拨到县（市）和乡镇。通过“一免征、一取消”和“三补贴”政策，使2004年黑龙江、吉林两省农民人均政策性增收237元和219元，人均纯收入分别比上年增长18.6%和20%，达3000多元。

    2.配套改革积极推进。两省在认真做好免征农业税工作的同时，积极推进各项配套改革。

    （1）乡镇机构改革。两省的共同做法是，坚持以转变乡镇机构职能为核心，在撤并乡镇的基础上，减少领导职数、减少机构设置、减少人员编制。黑龙江省初步确定：乡镇领导职数按5人配备，每个乡镇设置2个综合办公室或只设少量综合性行政岗位，事业性单位控制在3个以内。吉林省乡镇机构改革的基本框架是：乡镇领导职数4人，党委书记兼乡（镇）长、副书记兼人大主席和纪委书记、副乡（镇）长2名；行政机构设置三个办公室，即党政办公室、经济发展办公室、社会管理办公室和财政所。事业单位原则上设置两个中心，即农村经济管理服务中心和畜禽防疫服务中心。

    （2）农村义务教育改革。一是改革乡镇义务教育管理体制。撤消乡镇教育行政管理机构，其职能划归乡镇中心学校，由中心学校负责本乡镇中小学教育和教学管理工作。二是改革中小学人事制度。实行合理定编，资格准入，竞争上岗，精简超编，稳步分流。三是完善经费保障机制。实行农村中小学教师工资由县级财政统一发放，公用经费以县财政拨款为主，学杂费实行“一费制”，对经济困难家庭学生实行“两免一补”。四是稳步推进学校布局调整。

    （3）县乡财政体制改革。一是撤消了乡镇原有的财税办，重新组建了乡镇财政所，由县财政局垂直管理。二是建立了“乡财乡用县监管”和“村财民理乡代管”的管理机制。三是调整县乡事权财权。

    3.相关制度进一步完善。在免征农业税改革试点过程中，两省都进一步完善了有关制度。一是完善“一事一议”办法。黑龙江省认真总结“一事一议”的经验教训，为提高议事的成功率，把议事范围由原来的村改为以屯（组）为单位进行。同时，省财政专门安排1亿元资金，用于支持“一事一议”建设项目。吉林省对“一事一议”办法也进行了修改完善。二是完善土地承包关系。在严格执行农村土地承包有关法律、法规和政策规定的前提下，妥善处理土地纠纷。三是完善农民负担监管机制。进一步清理涉农收费，规范经营服务性收费，强化涉农收费监管，健全防止农民负担反弹机制。四是完善农村最低生活保障和新型农村合作医疗制度，探索化解乡村债务的途径和办法。

    二、免征农业税后暴露和引发的主要问题

    免征农业税，是一场深刻的历史性变革。这层“窗户纸”撕破以后，不仅使原来一些被遮掩的问题充分暴露出来，而且还引发出不少新的情况和问题。从两省情况看，最为突出的有以下几个方面：

    1.乡村干部思想茫然，无所适从。在座谈中，乡村干部普遍反映，长期以来乡村干部的主要工作任务就是“要粮、要钱、要命（计划生育）”，这也是上级考核最重要的指标。免征农业税以后，要粮、要钱的任务没有了，不知道应该干些什么了。许多乡村干部感到，现在对农民的抓手没有了、说话不灵了，财权没有了、办事没招了。有的干部说，现在是指挥没人听，服务没手段，不知干什么，更不知怎么干，只好干一天算一天。

    2.乡村经费缺口较大，运转十分困难。从调查了解的情况看，免征农业税以后乡村经费普遍存在较大缺口，运转困难问题日益突出。产生这种情况的原因主要有两个方面：一是转移支付本身就留有一定缺口。以黑龙江省双城市为例，该市2003年农业税计征总额为7025万元，免征农业税以后，省级财政按88%的比例转移支付6182万元，缺口843万元，其中乡级缺口702万元，村级缺口141万元。同时，全市农业税基数以外的“帮忙地”每年可收入800多万元，改革后这部分收入没有了，实际缺口达1600多万元。二是经费刚性支出增加。目前的转移支付标准和额度是以2000年的基数确定的，但近两年乡镇经费刚性支出大幅度增长。一个是独生子女补助费猛增。由于独生子女补助大幅度提高，前些年一直观望而没有办理独生子女证的纷纷补办。双城市同心乡仅此一项每年需要增加支出7.5万元。第二个是五保户逐年增多。双城市五保户数2004年比2000年增加1850人，按最低供养标准每人每年1200元计算，需要增加支出222万元，平均每个乡镇增加支出近10万元。村级转移支付资金，扣除干部工资后所剩无几。

    3.农村义务教育经费不足。从黑龙江省双城市了解到，2004年全市农村义务教育经费总额1733万元，其中市财政资金1298万元，学校杂费收入435万元。全市农村中小学在校学生总数69598人，生均公用经费249元，大大低于省里确定的公用经费（初中354元，小学305元）的标准。由于经费不足，计算机课程开不了，教学用具添置不了，有的学校甚至连冬季取暖也保证不了。

    4.乡村债务包袱沉重，出现了“讨债热”。截至目前，黑龙江省乡村债务总额为135.1亿元，其中乡级债务44.3亿元，乡均463万元；村级债务90.8亿元，村均100万元。吉林省乡村债务总额为91亿元，其中乡级债务34.5亿元，乡均423万元；村级债务56.6亿元，村均59万元。以前，尽管债主们也经常上门讨债，但大都以农业税为挡箭牌进行搪塞。免征农业税以后，出现了“讨债热”，挡箭牌没有了，乡村干部只好东躲西藏，有的还遭受到债主的打骂。近来一些债主告到法院，有的法院把村干部抓了起来，有的甚至把乡村转移支付资金执行给了债主。同时，过去村里为少数农户垫付了部分税费，有的已有偿还能力但就是不交，一些已经交了钱的农户纷纷找村里往回要。

    5.农村土地纠纷增加，矛盾日益突出。由于免征农业税和“三补贴”政策同时出台，加之粮价较好，种粮效益明显提高，土地承包纠纷骤然增加。一是许多已经搬到外地务工的农民回村要地。二是过去以地顶债的农户要求恢复土地经营权。三是二轮承包按政策应分得土地或补地而没有承包到土地的农户要地。四是“婚出婚入”造成无地的妇女要地。五是一些承包易受灾地的农民要求调整土地（过去受灾之年可以减免农业税）。六是耕种计税面积以外“黑地”的农民要补贴资金。土地承包纠纷已经成为当前农村最棘手的问题之一，也是影响农村社会稳定最突出的矛盾。我们所调查的三个县（市），2004年农民因土地纠纷上访的人次，占上访总数的80%以上。

    6.“一事一议”，事难议、议难决、决难行。在调查中，乡村干部普遍反映，“一事一议”困难重重，基本上处于“事难议、议难决、决难行”的状态。近年来，农民的集体意识已经非常淡薄，需要通过“一事一议”讨论的事情，很难把大家召集到一起。即便能开成会，但由于需要建设的公益项目很难使每个农户都均等受益，直接受益的积极性高，而间接受益的往往没有积极性，在议事过程中很难达成共识。有的事情在“一事一议”过程中，大家都表示同意，并形成了决议，但到真正需要拿钱或出工的时候，有的就变卦了，把事情“搅黄”了。

    7.农垦企业改革滞后，负担沉重。2004年，国有农垦企业只是免征了老农业税，农工负担仍然很重。据吉林省对前郭灌区六个农场调查，免征农业税后，六个农场人均负担仍有453元。黑龙江省农垦企业免征农业税后，平均每亩耕地仍有负担128元，总计17.5亿元。农垦企业税费改革滞后，已引起农场职工的不满，他们对此反映十分强烈。

    三、对下一步农村改革的看法和建议

    在调研过程中，省里和县乡村的同志针对如何解决免征农业税以后出现的问题和深化农村改革，提出了不少看法和建议。归纳起来主要有以下几个方面：

    1.希望中央对下一步农村改革进行全面部署。许多同志认为，全部免征农业税，标志着以减轻农民负担为核心内容的农村税费改革的预期目标已经实现，阶段性任务基本完成。但下一步农村改革的内容十分复杂，任务非常艰巨。整个农村改革已进入到综合配套改革的新阶段，改革中所涉及的一些问题，仅靠地方自己摸索是难以解决的，需要中央确定统一的思路、原则和政策措施。他们建议：一是中央应组成高规格的权威领导机构，切实加强对农村改革工作的领导。二是抓紧谋划农村综合改革的总体方案，并及早部署。

    2.尽快明确乡镇政府的职能。大家一致反映，目前在乡镇机构改革方面，只是减少了领导职数、减少了机构设置、减少了人员编制，并没有从根本上解决职能转变这个核心问题。而乡镇政府职能转变问题直接涉及《宪法》、《地方组织法》等法律法规，地方难以自行决断。许多同志建议：一是对于乡镇政府的职能要尽快作出明确界定。二是乡镇机构改革必须与县一级机构改革统筹考虑、同步推进。

    3.抓紧研究化解乡村债务的思路和办法。同志们普遍认为，乡村债务是下一步农村改革躲不开、绕不过的问题。虽然近期很难拿出一个具体的解决办法，但核清、分类、认定、登记等基础性工作应抓紧进行，同时要采取有效措施防止新债务发生。针对化解乡村债务问题，一些同志提出这样几条建议：一是用债权化解债务。就是通过收回欠款去偿还借款，或通过做欠款人和债主双方工作，采取账面调整方式化解交叉债务。二是砍息化债。即把高利贷的利息全部砍掉。三是通过处理集体资产偿还债务。四是把过去大上乡镇企业时欠银行的贷款，先停息挂账，后另行处理。所有这些都需要中央出台原则性的指导意见。

    4.进一步完善农村义务教育管理体制。县（市）同志反映，目前的“政府办学，以县为主”的农村义务教育体制，使县里的财政压力越来越大。他们建议，要逐步建立农村义务教育中央、省、县三级分工负责的体制。即农村中小学的基础设施建设主要由中央负责，农村中小学教师工资的发放由省级负责，县里主要负责解决农村中小学运转经费、学生书本费和经济困难家庭学生补助等。

    5.研究制定“一事一议”的法律性规定。他们建议：一是中央尽快研究制定关于“一事一议”的法律性规定，使“一事一议”真正走上规范化、制度化轨道。二是有关部门要认真总结各地“一事一议”的成功经验和做法，在面上加以推广。三是要对农民应尽的义务作出明确的规定。有的同志甚至认为，不应该取消义务工，因为今后农村尤其是本村的一些公益项目，还得主要依靠农民自己投工投劳建设。

    6.加快农垦企业税费改革步伐。两省同志一致建议，要把农垦企业税费改革问题摆到重要议事日程，抓紧研究出台加快农垦企业税费改革的指导性文件。

    2005年4月20日

    取消农业税后农民减负工作仍不容松懈

    郭玮

    今年，大多数省份已经免征农业税，全面取消农业税已是指日可待。在这种情况下，相当一部分同志认为从此农民负担没有了，减负工作可以松一口气了，这种认识可能会削弱减负工作力度，弱化农民负担监督管理，给农民负担反弹埋下隐患。

    一、取消农业税后农民负担监督管理的任务更加繁重

    农村税费改革使农业税征管越来越规范，以增加税收来加重农民负担的现象基本杜绝。因此，农民负担监督管理的重点和难点实际上早已不在农业税上。加重农民负担主要表现在乱收费、乱集资、乱摊派和乱罚款上。取消农业税以后，这些方面的任务并不会减轻。相反，由于基层经费可能减少，一些乡村干部和涉农部门可能会在向农民收费上动更多的心思，农民负担监督管理的任务会更加繁重。

    今年的农民减负工作面临重要考验。全国27个省（区、市）已宣布免征农业税，税费改革步子迈得较大，超过了中央原先的统一部署。这样，自主免征农业税给基层带来的资金缺口就需要地方政府来解决。对这个缺口如果仍采用省、市、县分级负担的办法来弥补，必将有一部分转移支付成为“空头支票”，无法落实，基层支出的缺口问题将会更突出。在上级转移支付不到位的情况下，上级对基层加重农民负担的行为会有更大的宽容，一些地方可能会在某些方面加重农民负担。而一旦一种负担成为现实，即使以后中央转移支付到位了，要真正取消也是比较困难的。所以，今年是一些地方基层经费比较紧张的一年，也是取消农业税后控制农民负担反弹起步的一年、关键的一年，对减轻农民负担工作必须给予高度重视。

    二、取消农业税后农民负担出现新的情况

    从当前情况看，各地在减免农业税和对农民实行粮食直补、良种和农机补贴等方面，政策执行力度普遍较大，没有出现大的问题。但与此同时，免征农业税后，由于经费紧张，一些乡镇已经将“工作重心”转到“创收”之上，一些以前没有的“收费”开始出现。有农民反映，占用耕地费有了新的内容；果菜农在自己的地里搭建临时看护棚每个要收费100元；以前不收税的荒地、质量较差的耕地也开始收税；对乡镇驻地的客商也多了收费条款；借修公路、上闭路电视、上自来水及其他公益事业搭车多收费；计划生育工作中育龄妇女每年要检查四次，每次要收费10～20元；合法宅基地每户要收费数千上万元；在自己老宅基地上翻新房屋也收费。学校的班会费、补课费、赞助费、试卷费、微机费、柴火费、课外读物费、保险费等各种已禁止或没有禁止的收费不断，即使在实行“一费制”的学校也不能完全避免。一些基层医院在农民看病过程中，多开药、开猛药、拖延治疗时间，故意抬高医疗费用十分严重。

    尤其应引起注意的是，农村宅基地收费，不仅加重农民负担，还导致乱占耕地。一些地方村级组织为解决经费问题，滥批宅基地。有农民反映，新的宅基地都是“买”的，“只要有钱就可以买到”。一些乡镇和县主管部门在农民占用宅基地上违规收取高额费用，对不合理的宅基地占用采取了默许甚至纵容的态度。即使在一些不太发达的地方，农民“买”一块宅基地也要花上万元。建房乱收费不仅加重了建房农民的负担，而且占用了大量土地，减少了其他农户可用的农业用地，实际上也变相加重了未建房农户的负担。一些农民为多占土地愿意花钱“买”宅基地，村组织热衷“卖”地，乡、县都能从“卖”宅基地中获得好处，这不利于农村耕地保护。尽管从一个村、一个乡来看，不会一次性大片占用土地，但违规批占宅基地分布广，涉及地区多，每年占用的土地加起来可能不是一个小数。

    三、取消农业税对农民负担监管工作带来新的挑战

    取消农业税后，农民负担的主体、形式等，都发生很大变化。加重农民负担的主体由过去的乡村基层行政组织转变为土地、教育、水利、计生、公安、交通、农机等部门和单位；加重农民负担的现象由过去全局性转变为局部性现象；加重农民负担的时间由一年一两次集中突击式转变为全年散发的游击式；加重农民负担的对象由区域性群体转变为类别性个体。

    可以说，取消农业税以后，农民负担更加隐蔽、更加分散，农民也更加难以抵制。农民负担的变化，对负担监管工作带来新的挑战，一些过去行之有效的负担管理办法将难以奏效。例如，过去各地广泛采用的农民负担监督卡制度，将随农业税取消而失去存在的基础。过去农民负担的政策界限简单明了，农民易于掌握，取消农业税后，加重农民负担将在众多方面分散表现，哪些负担合理、哪些负担不合理，政策界限十分复杂，农民将难以把握。从监管工作本身来讲，难度也会加大。过去负担的监督主要是对乡、村的监督，是上级对下级的监督，取消农业税以后，监督的重点是对部门的监督，是横向监督、自我监督甚至是下级对上级的监督。这无疑会给监管工作带来很多困难。

    四、加快改革，尽快建立防止农民负担反弹的机制

    确保农民负担真正不反弹，是衡量农村税费改革成功与否的重要标志。因此，取消农业税以后，农民负担监管工作不能有丝毫的松懈。必须深入探索，建立防止农民负担反弹的机制。当前，应重视做好以下几方面的工作。

    一是进一步清理面向农民的各种行政事业收费。税费改革中各地已普遍对面向农民的收费进行了清理。但经过几年时间，一些地方一些被禁止的不合理的收费开始恢复，有的地方禁止了一项收费后又产生出新的收费，很有必要再次进行清理。

    二是严格规范农村各种执法行为。很多地方取消农业税后，农村的各种罚款普遍增加，农民极为不满。要加强对农村各种执法队伍的法制教育，结合法制教育深入开展农村执法队伍的整顿活动，推进规范执法，文明执法。

    三是要大力推进基层政务公开。一些地方在推行政务公开中，建立了收费公示制度等，对遏制农民负担反弹起到了良好的效果，应认真总结经验，大力推广。

    从根本上防止农民负担反弹，最重要的是推进农村综合配套改革，特别是应加快乡镇机构改革，进一步明确乡镇职能，切实加强乡镇社会管理和公共服务，大力精简乡镇机构和人员，减少乡镇支出，并建立有效的约束机制，控制机构和人员的膨胀。

    2005年5月20日

    农业税尾欠情况及建议

    翟俊武

    农业税免征后，如何处理过去特别是农村税费改革试点以来形成的农业税尾欠，是当前农村基层工作的一个棘手问题，有的地方甚至成为影响农村稳定的重要因素。最近，我就这一问题赴四川乐山市做了调研，现报告如下：

    一、农业税“上清下不清”，乡村基层组织和干部垫支缴税数额很大

    按照乐山市、区（县）财政税务部门的统计，农业税基本上是足额解缴入库的，但其中相当一部分是由乡村基层组织和干部垫支的。从调查统计情况看，截止到2004年底，乐山市全市农民历年拖欠农业税款总额累计已达3125万元，其中通过乡村基层组织和干部垫支解缴的农业税总额为2710万元，占全部欠税的87%。

    1.农业税尾欠情况。一是有些农民由于致富能力差、子女上学或家人看病等原因无力缴纳农业税，但又不够农业税减免条件。这部分农业税尾欠达1043万元，占总尾欠的1/3强。二是部分农民外出务工，或随子女在外地生活，致使农业税无法收取。这部分尾欠约755万元，接近总尾欠的1/4。三是农村个别“钉子户”多年未缴农业税，干部催收乏力，部分农民存有效仿、攀比和等待心理，故意拖欠农业税。这部分农民拖欠税款779万元，占总尾欠的1/4。四是有的农民与集体经济组织有土地、劳务、债务等方面的经济纠纷而拒绝缴纳农业税。这部分尾欠共176万元，占总尾欠的比例不大，但清欠难度大、扯皮多。

    2.乡村基层组织和干部垫支缴税的主要原因和方式。由于过去在农业税征收上各地普遍实行目标考核责任制，农业税征解任务是硬指标，乡村基层组织是按照政治任务必须如期完成的，而且农业税完成的数量和进度往往与基层干部的工资、福利、奖金甚或职务升迁相挂钩，致使乡村基层组织和干部为及时完成农业税征解任务，在部分农民拖欠农业税的情况下，想尽各种办法为农民垫支农业税。另外，农业税征收面对农村千家万户，征收成本高、难度大，欠缴原因复杂，一时难以缴齐，缺乏合理有效的催缴手段，加之个别乡村领导怕挨上级批评，存在先垫支完成任务后想办法的思想，致使一方面尾欠越来越多，一方面清欠越来越难，积重难返。

    垫支缴纳农业税的方式，主要有四种，一是乡村干部自掏腰包个人垫支。这部分垫支款有800多万元，占总垫支的30%。二是乡村组织以干部名义从银行贷款垫支。全市累计375万元，占总垫支的14%。三是通过集体经济组织垫支。共675万元，占总垫支的25%。四是其他渠道，主要是乡镇政府通过各种渠道垫支。这部分款额约850万元，占总垫支的31%。

    二、农业税尾欠引发的负面影响

    1.乡村基层组织的正常运转受到影响。由于垫支缴纳农业税等造成的“窟窿”无从填起，一些乡镇和村级集体经济组织背上沉重的债务包袱，就采取变卖、租赁、抵押乡村集体资产（主要是房屋、土地、校舍）等方式筹集资金偿还尾欠。据反映，“保运转”已成了目前乐山市乡村工作的首要任务。有的基层干部特别是村干部，因无力垫支而辞职外出务工，或为避债东躲西藏，死活不愿当村官，农村一些地方出现了“有事无人管”和“有人不管事”的局面。据了解，此种情形在很多农村并不鲜见。

    2.基层组织的形象和干部工作的积极性受损。基层同志担心，按照现行取消农业税的有关配套政策，如果对2002年税改前的农业税尾欠暂缓清收，对税改后至全部取消农业税阶段的尾欠不能强制征收，就会在客观上造成照章纳税的老实人吃亏，有钱却不缴税的“钉子户”占便宜的事实。自觉缴税的农民心理上会不平衡，基层干部也会感到很尴尬，反倒助长了不良风气，今后恐怕开展农村工作就很困难。同时，垫支干部担心自己的垫支款没有着落，有的由此背上沉重的思想包袱，他们急切盼望上级能对此事有个说法。有的由于以个人名义贷款垫支引发经济官司而情绪激烈，多次提出上访。调研中接触到的同志普遍认为，农业税尾欠问题如果久拖未决，或处理不当，损害的不仅是基层组织的形象和干部的工作积极性，还将成为影响农村社会稳定的潜在因素。

    3.农村社会事业发展难度加大。农业税尾欠在农村造成一系列连锁反应，直接影响了农村各项社会事业的发展。个别农民认为，“皇粮国税”都可以不缴，农村各项社会事业也应当是政府的事儿。不少基层干部说，现在农民的集体观念和组织观念正在淡化，对农村发展社会事业普遍缺乏参与意识。一些乡村干部抱怨，组织农民发展农村社会事业费力不讨好，是件苦差事、难差事，索性不管不问。

    4.可能成为导致农民负担反弹的直接诱因。由于取消农业税后对农业税尾欠如何处理一直没有明确意见，一些干部看到依靠上级帮助化解希望渺茫，便纷纷在其他方面打起主意。一是通过多卖农村宅基地或抬高宅基地价格收取一定费用；二是对农村超计划生育户“睁一只眼、闭一只眼”，只要交了罚款就行；三是在农村集体公益事业实行“一事一议”制度上想办法；四是通过对农村集贸市场乱收费筹集资金等。也有干部解释说，这实在是不得已而为之。

    三、几点建议

    乐山市的同志认为，农业税尾欠具有一定的普遍性，特别是现在农业税已经全部免征，如果不抓紧明确处理意见，以后解决起来会更加困难和被动。他们提出了一些建议：

    1.摸清底数，锁定尾欠。各地应尽快成立由财政、税务、农业等部门组成的农业税尾欠清理工作小组，深入基层和农户，对农业税拖欠和垫支情况进行一次全面清理核实，弄清拖欠金额和原因，落实到户。造具拖欠花名册及垫支清单，由有关拖欠人、垫支人签字认可，锁定农业税拖欠和垫支金额，并张榜公布。

    2.区分情况，妥善处理。一是对有能力缴纳而故意拖欠的，要做好思想教育工作，教育农民增强纳税意识，动员其自觉履行纳税义务，主动补缴税款；二是对因家庭经济困难无力补缴的，要按程序履行减免税手续；三是对因各种矛盾纠纷或历史遗留问题拒绝纳税的，要做好协调沟通工作，促其自愿补缴；四是对举家外出的无人户，应由承包土地的经营者代为缴纳，承包地无人经营的，按有关程序通过土地流转进行处理；五是通过加大财政转移支付力度分年按比例逐步化解。

    3.统一原则，规范进行。鉴于这一问题比较复杂，建议中央有关部门应抓紧制定处理原则，以指导地方工作。

    2005年6月20日

    当前一些乡镇增收的错误做法应予纠正[2]

    叶兴庆

    我国多数地方特别是乡镇企业不发达的地方，乡镇财政收入以前主要靠向农民收取的农业税和各项统筹费。随着农村税费改革的步步推进、农业税的逐步取消，一方面减少了乡镇的财政收入，另一方面乡镇财政供养的人员并没有同步减少，乡镇财政收支压力不断加大。为解决这个矛盾，一些地方不是积极推进乡镇机构等各项改革，在解决“食之者众”这一根本问题上下功夫，而是采取了一些错误做法。对此应予以高度关注，并采取有效措施尽快加以纠正。

    一、乡镇财政收入的三次缺口

    2000年开始，进入农村税费改革的第一阶段，实行正税清费、规范税制，将农民应缴纳的税费规范为农业税和农业税附加，虽然上级财政相应增加了转移支付补助，但转移支付本身留有缺口，而且转移支付的标准和额度是以前几年的基数确定的，没有考虑近年来乡镇经费刚性支出大幅度增长的因素。这是乡镇财政收入的第一次缺口。

    2004年以来，农村税费改革进入逐步取消农业税的新阶段。虽然中央按照“1850”补助原则（即对吉林、黑龙江等11个中西部粮食主产省补助100%，对其他中西部省份补助80%，对辽宁、山东、江苏3个东部粮食主产省和福建省补助50%，其他东部较发达省份由地方自行消化），对各地因取消除烟叶以外的农业特产税、减免农业税而减少的财政收入给予补助，但不少地方并没有补足，乡镇财政收入再次受到影响。这是乡镇财政收入的第二次缺口。

    进入2005年后，全国共新增加19个省（区、市）在中央“大范围、大幅度”减免农业税的统一部署之外，自主决定全面免征农业税。据测算，2005年中央统一部署减免的农业税约150亿元，按“1850”补助原则，需要中央承担140亿元，地方自行消化10亿元。但各省自主多免的60亿元，则需要各省先承担一年，2006年才能进入转移支付补助基数。特别是一些自主决定全免的农业大省，2005年地方承担的转移支付任务很重，如河南省级财政为此将多支出11亿元，湖南为5.96亿元，四川为4.3亿元，江西为3.5亿元。这些省的省级财政并不宽裕，能否及时、足额向基层拨付转移支付资金，还是一个悬而未决的问题。这将是乡镇财政收入的第三次缺口。

    二、一些地方应对缺口的三种错误做法

    出现缺口是正常的。如果把农民减少的负担全部由上级财政补足，乡镇机构、人员和运作一如既往，行政事业经费开支减不下来，那就失去了改革的意义。关键在于要正确应对缺口，把财政收支压力变为转变职能、精简机构和人员的动力。然而，自农村税费改革以来，特别是2004年开始减免征农业税以来，一些地方选择了另外的应对办法：

    一是继续乱收费。虽然农民承担的农业税明显减轻，但农村义务教育、水电道路、农民建房、计划生育、外出务工、个体工商户等方面的不合理收费或违规收费问题仍很严重。据农业部对2004年全国100个县、583个村、2990个农户、12830人的负担监测统计，小学生生均收费270.5元，其中“一费制”收费生均216.04元，“一费制”之外收费生均54.46元；初中生生均收费533.34元，其中“一费制”收费生均368.61元，“一费制”之外收费生均164.73元。虽然中央明确规定取消专门面向农民的集资，但一些地方继续向农民集资开展道路、电力、水利建设。不少地方农民建房办证收费超过政策规定的标准，违反规定征收计划生育罚款。农村个体工商户的登记工本费按规定为20元，有的地方却高达420元；年检费按各省规定为每户每年0.5～2元，但实际户均达40多元；摊派卫生费户均达34.68元。

    二是全力以赴招商引资。据媒体反映，2005年免征农业税后，中部某省一些农业县的乡镇出现招商引资热，乡镇干部“一切围绕项目转”、“人人头上有指标”。有的地方甚至把“招商引资任务表”挂到了墙上，详细列出每个镇领导班子成员年度招商引资任务。有一个镇2004年的招商引资任务是1500万元，2005年提高到了3000万元。另一个乡2005年的招商引资任务甚至高达7000万元。一些乡镇领导讲，“自从宣布免征农业税以来，如何寻找新的经济增长点成了镇党委、政府的工作目标，现在全镇上下一切围绕项目转”，“乡镇一级以前主要靠农业税吃饭，现在农业税取消了，不引资的话，乡镇就没有发展前途了”，“免征农业税后，招商引资是开辟乡镇财源最快捷的方式”。乡镇一级纷纷上项目、铺摊子，不仅会引发新一轮的“圈地风”，而且会产生新的不良债务。

    三是少数地方甚至不惜举债。有的地方借钱弥补公用经费不足，发放地方性津贴、补贴，新债不断发生。有的地方为掩盖矛盾，乡镇财政透支挂账，隐性赤字不断增加。

    三、几点建议

    上述这些问题如不及时加以解决，将给即将全面启动的农村综合改革增加新的障碍。建议如下：

    1.加大对乱收费的查处力度。乡镇政府机构和设在乡镇的事业组织，将始终存在乱收费的内在激励，不会因改革的深入而自行消失，对此要有足够估计。关键是要建立起有效的制衡机制。要切实发挥涉农价格和收费公示制、公费订阅报刊限额制、义务教育“一费制”等制衡机制的作用。当前尤其要对农民反映集中的义务教育、用水用电、修建道路、建房等领域的乱收费问题加大查处力度，追究有关人员的责任。

    2.采取断然措施制止乡镇政府直接参与招商引资活动。应当约法三章：各地一律不得给乡镇下达招商引资指标、要求乡镇开展任何形式的达标升级活动；乡镇政府一律不得举债搞建设；乡镇政府一律不得为贷款提供担保。

    3.及时、足额落实对乡镇的转移支付补助。2005年中央统一部署的农业税减免征力度较大，各省既要把中央拨付的补助资金全部及时下发到基层，又要安排必要资金支持基层改革。特别是自主全免的农业大省，应由省级财政全部承担多免部分所造成的财政减收，不能把缺口向下转移。

    4.探索建立乡镇转移支付稳定增长的机制。迄今农村税费改革主要集中在正税清费和减免征农业税方面，由于对乡镇政府究竟应当承担哪些职能、国家在农村公共基础设施和公益事业建设中究竟应当承担哪些义务，还没有进行明确界定，因而只能按税费改革前的基数确定乡镇转移支付标准和额度。今后，在合理界定乡镇政府职能、精简乡镇机构和人员的前提下，应当建立乡镇转移支付稳定增长的机制，使乡镇财政收入能够随国家整体财政收入的增长而增长，保证乡镇政府履行职能所必需的经费。在下一步的农村综合改革中应注重解决这个问题。

    2005年5月16日

    2005年农民增收面临的突出问题及建议

    孙梅君

    2004年全国农民人均纯收入达到2936元，比上年增加314元，实际增长6.8%，成为1997年以来农民收入增加最多、增长最快的一年。今年以来，“三农”工作得到进一步加强，扶持粮食生产和农民增收的政策措施得到进一步强化。一季度农业和农村经济发展开局良好，农民收入实现平稳较快增长。但从全年看，农民增收形势并不乐观，需要采取更加有力的措施，努力实现农民持续增收的目标。

    一、一季度农民现金收入平稳较快增长

    根据国家统计局农调总队抽样调查，今年一季度农民人均现金收入967元，比上年同期增加133元，扣除价格因素的影响，实际增长11.9%，增速比上年同期提高2.7个百分点。

    一季度农民现金收入平稳较快增长，一是得益于出售农产品收入的较快增长。去年粮食价格从3月份开始大幅上涨，一季度的平均价格水平相对较低，因此，今年一季度农产品生产价格仍比上年同期上涨6.4%，其中，粮食价格上涨6.6%。去年一季度，畜牧业生产和畜产品价格均受“禽流感”的影响。今年一季度畜牧业生产和效益双增长，肉类产量增长5%左右，畜产品价格上涨9.9%，加之去年粮食、棉花获得较好收成，农民出售农产品数量增加较多。一季度农民出售农产品得到的现金收入人均378元，比上年同期增加63元，增长20%，增速提高4个百分点。二是得益于工资性收入继续平稳增长。去年以来，农民工工资清欠力度加大，春节期间，农民工工资兑现情况好于往年，一季度农民人均工资性收入382元，同比增加45元，增长13.5%，增速提高1.3个百分点。

    二、全年农民增收形势不容乐观

    2004年农民收入实现较快增长，是各种有利因素同时出现、共同作用的结果，有一定特殊性。支撑今年一季度农民现金收入平稳较快增长的几大因素，无论是农产品价格、农产品出售量还是工资性收入等，都与去年同期基数较低有关。从全年情况看，有利因素的贡献作用在今年有所减弱，而不利因素的影响却有所增强。突出表现在以下几个方面：

    一是价格对增收的贡献作用将有所减弱。去年农民增收的突出亮点是“涨价增收”。仅粮价上涨，就使农民种粮纯收入人均增加165元，占当年农民人均纯收入增加量的53%，对当年农民增收的贡献份额超过一半以上。从今年粮食价格形势看，由于去年全国粮食增产775亿斤，净进口量达到482亿斤，粮食供求矛盾有所缓解，四季度粮价小幅回落。今年一季度粮食生产价格虽同比上涨6.6%，但涨幅回落了14个百分点，且部分地区、个别品种价格自3月份以来出现下降。加之全球粮食增产，国际市场粮食供应增加、价格趋跌。年内粮食价格继续较大幅度上涨的可能性不大，价格对农民增收尤其是对粮食主产区农民增收的作用将有所减弱。从一季度的情况看，这一减弱趋势已初露端倪。去年一季度农民出售农产品增加的现金收入中95%来源于价格的回升，而今年一季度价格因素对增收的贡献仅占44%。

    二是增产对增收的贡献作用将有所减弱。去年农民增收的另一亮点是“增产增收”。受价格上升乏力、耕地数量、质量均有所下降的限制，今年粮食播种面积继续扩大的空间有限，尤其是稻谷、玉米等高产粮食品种面积不可能像去年那样大幅度增加。去年粮食单产创历史最高纪录，单产提高对粮食增产的贡献份额占75%，而适宜的气候条件是单产提高的重要因素。从目前情况看，今年再现去年那样的气候条件可能性不大，粮食单产继续提高的空间有限。因此，增产对增收尤其是对粮棉主产区农民增收的作用将有所减弱。

    三是政策性因素对增收的贡献作用将有所减弱。2004年农民直接从“两减免、三补贴”政策中得到的收益人均达到46元。今年国家继续稳定、完善和强化对农业的扶持政策，虽然农民得到的政策性收入会继续增加，但从目前已出台的政策看，“两减免、三补贴”在去年的基础上增加250亿元左右，人均增量只有30元左右。

    四是农资价格上涨对增收的负面作用将有所增强。去年农业生产资料价格上涨，使农民人均增支78元。今年1～3月份，全国农资价格总水平上涨10.6%，其中化肥价格上涨14.5%，部分主产区化肥价格上涨20%以上。从全年形势看，由于煤电油运总体供应偏紧的矛盾没有根本缓解，进口化肥价格仍然居高不下，国内化肥等农资价格短期内难有明显下降。按目前的价格水平测算，仅化肥、种于、农药、农膜、饲料等农业生产资料价格上涨将使今年农民人均增加农业生产支出90元左右，将使每亩粮食生产成本平均增加15元左右，直接影响到全年农民尤其是粮食主产区农民纯收入的持续增长。

    五是打工收入对增收的贡献能否弥补不利因素的影响尚不确定。打工收入是农民增收的重要来源，特别是在前几年农产品价格下降、粮食生产下滑时期，以打工收入为主体的工资性收入持续增长成为推动农民增收的主要力量。从今年的情况看，由于外出务工环境和条件的改善，打工收入仍然会保持较快的增长速度。但经过十几年的流动转移后，农民外出务工人数已呈现增势趋缓的势头，如果工资水平没有明显提高，打工收入的增长就难以弥补不利因素的影响。

    综上所述，今年农民增收面临的不确定因素很多，在去年基础上持续增收的难度加大，粮食主产区农民增收形势尤为严峻。如果不采取更加切实有效的政策措施，全年农民收入增长速度就有可能下降。

    三、促进农民收入持续增长的几点建议

    实现今年粮食稳定增产和农民持续增收，事关农村大好形势的巩固，事关改革发展的大局。为此，要认真贯彻中央“一号文件”精神，落实各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，进一步优化农业结构，努力实现粮食稳定增产，同时，要进一步加大政策支持力度，采取更加有效的宏观调控措施，力争实现农民收入的持续增长。

    1.加大宏观调控力度，保持粮食价格稳定在合理的水平上，通过稳定价格促进增收。据测算，粮食价格每斤上涨1分钱，农民人均收入增加10元钱。稳定粮价就是稳定农民种粮收益，就是稳定粮食生产。从目前看，今年国际国内粮食价格变动趋势正朝着不利于农民增收的方向发展。为此，在切实保护和提高粮食综合生产能力的同时，要加大宏观调控力度，防止粮价出现较大幅度的回落。一要密切跟踪分析国内外粮食市场变化，统一协调好粮食内外贸政策，防止出现“逆向调节”。二要进一步完善储备和吞吐调节制度。控制和掌握好国储粮拍卖和抛售的时机，正确引导市场粮价走势。三要进一步完善最低收购价政策，除了对稻谷实行最低收购价政策外，应考虑对小麦在主产区实行最低收购价政策。根据去年的价格水平和有关方面的测算，小麦最低收购价定在每斤0.7元较为合理，农民、居民、粮食购销企业三方都能接受。

    2.调整化肥补贴方式，实施对农民的农资直接补贴，并引导农民合理施肥，通过节本增效促进增收。针对农资价格居高不下，而“限价和优惠政策”又难以奏效的情况，建议国家把对化肥生产、经营环节的补贴和优惠改为对农民的直接补贴。一是国内化肥供求总体上基本平衡，放开化肥价格，不会导致价格的进一步上涨。二是将“农资补贴”直补给农民，不仅环节少、操作简便、便于监督、成本低，而且可以让农民特别是主产区农民看到真金白银的实惠，进一步调动粮棉生产积极性。三是对农资进行直补，既符合WTO规则，也有我们在实施粮食、农机及良种三项直补政策中探索出的经验和方法。但必须明确的是：第一，对农民实施农资直补，要以农作物或粮食种植面积为依据来确定补贴标准和发放补贴，或者根据核定的补贴额直接加大粮食直补的额度，不能够按农资的购买量来进行补贴。第二，在实施农资直补的同时，有关部门要引导农民科学施肥，节本增效，减少化肥涨价所带来的损失。第三，要加强农资市场监管，坚决打击哄抬价格的不法行为，严厉查处制售假劣种子、农药、肥料、饲料和兽药等违法行为，切实保护农民利益。

    3.大力发展乡镇企业和县域经济，提高农民工工资水平，通过改善农民就业促进增收。只有减少农民，才能富裕农民。加大农村劳动力转移步伐，是保持今年农民持续增收的重要手段。一要进一步拓展农村二三产业的就业空间。要采取更有针对性的措施，大力促进乡镇企业调整结构、完善机制、增强活力。加强对农村二三产业发展的政策引导，在税收方面给予优惠，在信贷方面给予扶持。要通过培育主导产业，增强县域经济活力，加快城镇化步伐，充分挖掘农村内部的就业容量，进一步拓展农村二三产业的就业空间。二要提高农民工工资水平，改善就业条件和环境。我国距离从劳动力过剩经济转入劳动力短缺经济尚远，农村劳动力供大于求，就业不充分，仍是制约农民收入增长和整个经济社会发展的重大问题。但去年以来局部地区出现的“民工荒”，也说明以往那种“廉价劳动力无限供给”的时代已经结束，青壮年、有文化、有技能的农民工已经供不应求。我国具有劳动密集型产业发展优势，只有保护好、发展好劳动力资源才能保住这一竞争优势。因此，国家要进一步完善有关法律和法规，清理各种针对农民工的歧视性政策，制定最低工资标准，着力解决好进城务工农民的居住和社会保障问题，同时，要大幅度增加各级政府用于劳动力培训的投入，提高农民的就业能力。企业必须重视合理确定农民工工资，改善农民工的福利待遇、工作条件和居住环境。

    4.加大粮食主产区粮食直补力度，通过强化政策促进增收。去年农民增收的显著特点是，粮食主产区增收速度超过非主产区，种粮农民收入增速超过非种粮农民。这说明促进了主产区农民收入的增长，就奠定了全国农民收入增长的基础。去年全国共安排116亿元粮食直补资金，其中，粮食主产区103亿元，粮食主产区农民人均得到的粮食直补收入22元，比全国平均水平高8元。针对今年粮食主产区农民增收面临的严峻形势，建议国家财政加大对主产区粮食直补力度。一是可以考虑原定直补资金三年达到风险基金50%的目标提前到今年完成，由此可以增加直补资金35亿元左右。二是可以考虑提高粮食直补资金在粮食风险基金中的比例，不一定就要限定在50%。三是考虑到主产区地方财政困难的实际情况，建议提高中央财政对主产区粮食风险基金的补助比例。

    2005年4月20日

    实行农资直补 保护农民利益

    孙梅君

    农业生产资料价格事关粮食的稳定增产和农民收入的持续增长。去年年初以来，化肥等农业生产资料价格持续上涨、居高不下的问题，不仅农民反映强烈，也引起了党和政府以及社会各界的普遍关注。当前，正值春耕备耕时节，有关部门要采取有效措施，加大各项政策的落实力度，稳定农资价格，保证农资供应。但从长远看，则要尽快研究制定解决农资价格居高不下的治本之策。

    一、农资价格持续上涨，影响农业增产农民增收

    据国家统计局统计，2004年，全国农资价格总水平上涨10.6%，其中，化肥价格上涨12.8%。今年以来，农资价格继续攀升。与上年同期相比，1～2月份，全国农资价格总水平上涨10.6%，其中，化肥价格上涨13.9%。在一些粮食主产省（区），化肥价格上涨的幅度更大。据河南、山东、黑龙江、内蒙古、湖南、江苏、四川等省（区）农调队反映，今年1～2月份，化肥价格比上年同期平均上涨了25%以上。河南省唐河县尿素、磷酸二氨、硫酸钾复合肥市场零售价格分别达到每吨1900元、2700元和2100元，比上年同期分别上涨40.7%、48.1%和40.0%。据河北省农调队调查，农户备耕进度缓慢，农资购买数量明显减少。被调查户已购农资数量占需求量的比例比上年偏低4至24个百分点。春耕备耕物资到户率比往年同期明显下降，对夏粮生产和春播生产将带来不利影响。

    农资价格居高不下，严重影响农民收益。据国家统计局农调总队调查，2004年由于农业生产资料价格上涨，平均每亩粮食生产投入增加17.1元。其中，化肥涨价就使农民每亩粮食增支9.8元。而2004年，全国平均每亩粮食直补9.5元，仅化肥涨价一项就抵消了农民所得的粮食直补收入。由于化肥支出占粮食生产投入的30%左右，农资价格尤其是化肥价格的过快上涨，将增大农民的种粮成本，挫伤农民的种粮积极性。在基层调查时许多农民反映，“国家的好政策全让肥料涨价吃了，现在只有少买点化肥，庄稼种得差点也没办法”。

    二、“限价政策”效果不理想

    化肥价格上涨有客观原因。一是生产成本上升推动。化肥是高能耗产品，受煤电油运总体偏紧、煤炭等燃料价格上涨、运输成本增加的影响，化肥生产经营成本增加较多，推动化肥价格上涨。二是国际市场化肥价格不断上涨，致使我国化肥出口大幅增加，国内供应偏紧，拉动国内化肥价格上涨。2003年下半年以来，全球主要化肥品种价格上涨约60%，远高于同期国内化肥价格上涨幅度。国产尿素出口价格比当时国内企业出厂价格上限高出约450元，出口效益明显好于国内销售，因此，出口大幅增加，资源大量外流。2004年我国化肥出口495万吨，比上年增长36%，其中，尿素出口量达到390万吨，比上年增长45%。

    为控制不断上涨的农资特别是化肥价格，保护农民利益，自去年以来，国家有关部门先后下发了两个“限价”文件，并在化肥生产、经营、运输等环节上采取了一系列优惠政策。为保证今年春耕化肥供应和价格稳定，国家发改委等五部门又出台了促进化肥生产流通、加强价格监管、严格控制化肥出口、建立化肥淡季商业储备制度等四项措施。这些政策措施虽然在一定程度上、在一定时期内抑制了化肥价格的过快上涨，但效果并不理想。现在仍然是农民怨肥贵，企业喊赔本。按“限价政策”规定，今年尿素出厂最高限价为每吨1650元，出厂到零售的综合经营差率最高不得超过7%。但据农业部价格监测，今年2月份，国产尿素国营商业零售价格平均每吨1853元，比上年同期上涨18.6%，其他渠道销售价为1864元，比上年同期上涨18.9%。在一些农业大省和粮食主产区，每吨尿素的零售价格已超过1900元，有的地方甚至高达2000元左右。

    “限价政策”未能取得应有的效果，其原因主要有以下几方面：

    一是“限价政策”只限化肥生产企业，没有管住能源、原材料等上游产品的涨价，企业涨价压力大。在煤炭等原材料价格大幅上涨、铁路运力紧张、公路运价上涨的情况下，化肥生产企业成本增加，盈利空间缩小。与“限价政策”配套的有些优惠政策，比如增值税退税50%的优惠，由于涉及地方利益，在一些地方就没有完全落实到位。优惠电价、优惠运价、保证化肥生产煤电油气供应等，由于涉及部门利益，协调和落实的难度也比较大。生产企业面临生产成本上涨的压力，自然会寻找监管方面的漏洞，采取价外收费、一货两款、关联交易等手段突破“限价”。

    二是“限价政策”只限制了化肥企业的初始价格，没有限制化肥到农民手中的最终价格。化肥从工厂到农家，需要经过生产、流通和销售环节。近年来，农资市场多渠道经营，除了原来的供销社系统、农资公司外，农技部门、生产企业等也都介入其中，而且很多是个体承包经营或是“挂牌”销售。特别是一些生产企业享受了国家的优惠政策，却不直接面向市场，而是将化肥以国家的最高限价卖给自己的销售企业。化肥出厂后中间环节层层加价，势必导致化肥价格居高不下。

    三是“限价政策”在市场经济体制下难以有效实施。首先，全国化肥生产厂家很多，企业生产成本差别很大，要制定一个合理的限价标准实属不易。若限价标准定高了，不但起不到控制价格上涨的作用，甚至会带动价格上涨；若限价标准定低了，企业根本就不会执行。2004年12月，国家发改委将国内尿素出厂中准价提高到1500元，上限为1650元，但实际上国内化肥企业的出厂价格早已突破此上限。其次，我国农资流通早已市场化，经营主体多，销售环节多，监管难度大，“限价政策”的作用大打折扣。

    三、解决农资价格居高不下的几点建议

    2005年，国内煤电油运仍将总体处于较紧状态，加之国际石油等价格依然较高，进口化肥价格也是居高不下，国内化肥价格短期内难有明显下降。为减少高价农资对农民的冲击，保护农民利益，调动各方面积极性，我们建议：

    1.放开对化肥价格的管制，调整化肥补贴方式，实施对农民的农资直接补贴。针对农资价格居高不下，而“限价政策”又难以奏效的情况，国家可以考虑放开对化肥价格的管制，调整化肥补贴方式，把对化肥生产、经营环节的补贴改为对农民的直接补贴。

    （1）放开对化肥价格的管制，不会导致化肥价格的进一步上涨。价格最终是由供求关系决定的。根据有关方面的预计，今年化肥需求量预计达到5100万吨，生产量将达到4700万吨，加上每年要进口300～400万吨，总体上看，国内化肥供求基本平衡。如果能够严格控制出口，进一步落实淡季储备制度，化肥供给将更为充足。放开化肥价格，不会导致价格的进一步上涨，而且有利于调动化肥生产企业的积极性，增加供给，进一步平抑化肥价格。

    （2）实施对农民的农资补贴，可以使农民得到实惠，减少高价化肥对农民的冲击。目前，为控制化肥价格过快上涨，仅尿素产品增值税先征后还50%、磷酸二铵专项补贴、化肥淡季商业储备三项政策，国家财政每年就要负担20亿元左右。国家对其他农业生产资料如农药、农膜等生产经营方面也有大量的减税或免税政策。但这些政策优惠大部分让中间环节吃掉，农民并没有得到实惠。如果能将这些政策性补贴直接补给农民，可以在一定程度上减少农资涨价所带来的损失，让农民直接感受到国家所给的实惠，感受到党和政府的关怀。

    （3）实施农资直补的条件基本具备。对农资进行直补，符合WTO规则。同时，在实施粮食直补、农机补贴、良种补贴等一系列农业支持政策中，我们已经探索出了一套行之有效的方法、标准和发放渠道，积累了可资借鉴的经验。对农民实施农资直补，要以农作物或粮食种植面积为依据来确定补贴标准和发放补贴，或者根据核定的补贴额直接加大粮食直补的额度。

    2.引导农民科学施肥，合理用肥，节本增效，减少化肥涨价所带来的损失。目前，我国化肥使用结构不合理，浪费严重的现象比较突出。据测算，2003年我国化肥施用量占世界施用总量的30%左右，每亩耕地用量为25公斤，高出世界平均水平2.5倍。山东、河南等地农民种植小麦，每亩施用50公斤底肥，超出科学用量10～20公斤。部分地区偏施氮肥，过量施用现象严重，当季利用率仅30%左右，大大低于发达国家水平。化肥施用过量，既增加生产支出，又造成土壤污染。建议农业部门积极引导农民科学施肥，合理用肥。在科技入户工程中大力推广“测土配方施肥”技术，加大“沃土工程”实施力度，开发利用有机肥，帮助农民节本增效，减少化肥涨价给农民带来的损失，保护和提高农业综合生产能力。

    3.继续采取出口限制措施，进一步整顿农资市场。严格控制化肥出口，不仅可以增加国内供给，而且有利于保护能源储备，这一点在目前国内煤电油运较紧张的情况下尤其重要。由于目前尿素生产享受着国家财政补贴和优惠政策，控制出口，还可以避免将政府补贴转让给国外的购肥企业。要严厉打击经营假冒伪劣化肥、掺杂使假等不正当竞争和坑农害农行为。要严禁地方封锁，维护统一、规范、竞争、有序的化肥市场秩序。

    2005年3月21日

    对当前粮食形势的几点看法[3]

    郭玮 孙梅君

    我国粮食在连续两年增产后，出现了价格走低。针对这种情况，有人主张适当减少粮食产量；但也有人认为，目前粮食年度产需缺口还比较大，应大幅增加粮食生产。

    在市场出现复杂变化的情况下，把握好粮食形势，对今后生产发展至关重要。我们认为，当前我国粮食产量并不很高，从总量平衡和市场稳定考虑，应保持粮食生产基本稳定或在稳定的基础上略有增产。目前既要看到粮价下跌带来的不利影响，又要注意到粮食供给再次趋紧的可能，对稳定粮食生产的难度要有足够的估计，支持粮食生产的政策决不能放松。

    一、近两年粮食增产还具有恢复性

    去年我国粮食增产775亿斤，单从一年看，增产幅度很大，但去年的增产是在粮食连续多年减产的基础上实现的，仅前年就减产500多亿斤。去年9389亿斤的粮食总产仅大致相当于1995年的水平，比1996～1999年四年的平均产量还少700亿斤，比2000～2002年的平均产量也仅多200亿斤。

    今年粮食产量即使再增加200多亿斤，总产也只有9600多亿斤。这个产量比1996～1999年的四年平均产量还要少400多亿斤。因此，近两年的粮食增产还具有恢复性质。在粮食库存连续减少，粮食消费总量增加的情况下，9600亿斤的粮食产量不能算多。

    二、粮食价格为何下降

    粮食产量恢复是粮价变动的最主要因素，但今年粮价下降除了产量增加、供需矛盾缓解外，还有不少其他因素。

    一是粮食企业购销行为变化的影响。国有粮食企业传统的经营方式是“收一季存几季”、“储粮获利”。去年粮食收购市场全面放开，粮食企业购销行为发生较大变化。许多企业快购快销，边购边销，代购代销。由于购销企业储粮减少，加剧了市场的压力，特别是在产量增加的情况下，企业为避免市场风险普遍收购不积极，不少企业只销不购，推动了粮食价格的下行。

    二是农民售粮行为的影响。现在农民集中售粮减少，分散出售增加，对粮价预期提高，惜售心理浓重。而惜售使主产区农户存粮增加，一旦出现粮价下跌，“卖跌不卖涨”又会推动农民出售更多粮食，造成粮价更大幅度下跌。今年尽管粮价走低，但前三季度农民出售的粮食仍比去年同期增加32.3%。

    三是储备粮轮出的影响。往年新粮上市前基本都是国家储备粮大量轮出的季节，也是粮价易于走低的季节。今年也不例外。今年为避免储备粮轮出的负面影响，国家停止了小麦、籼稻的轮出，这对短期市场价格走势产生积极影响。但储备粮总是要轮出的，大量需要轮出的储备粮没有轮出，成为悬在市场头上的一把“利剑”，对粮价走势形成压制。

    四是进口增加的影响。去年包括大豆在内粮食净进口482亿斤，增加了今年的粮食供给。今年1～8月大豆的进口已达350多亿斤，同比增长39%。

    粮食购销企业收购不积极，农民出售量增加，储备粮轮出的压制，以及进口影响，都是粮价下跌的直接因素。从这些可以看出，忽视粮食市场行为的变化，单从粮价下降得出粮食多了的判断，至少是不全面的。

    三、保持供需平衡到底需要多少产量

    我国到底生产多少粮食才算合适，既要考虑粮食总的需求量，也要考虑必须的粮食进口。

    近几年我国大豆需求增长较快，国内生产还不能完全满足需求，最近三年每年进口的大豆大致在400亿斤。我国稻谷进出口量不大，小麦每年有少量进口，玉米多数年份是出口的，今年1～9月已出口近160亿斤。从目前情况看，谷物的净出口量将在100多亿斤。这样大豆、玉米、水稻、小麦四种主要粮食的净进口量为200多亿斤。今后几年我国大豆的进口会相对稳定。国内玉米产量大于需求量，而在国际市场上国产玉米具有一定竞争力，因此保持一定的玉米出口是必要的。这不仅有利于国内供需平衡，而且通过建立相对稳定的出口渠道，更好地利用进出口进行调控，有利于增强粮食宏观调控的灵活性和及时性。所以，我国粮食的进出口应继续维持目前的局面，在歉收年份进口可稍多一些，丰收年份出口可适当多一些。

    综合考虑粮食进出口情况，在粮食总需求为9800～9900亿斤的条件下，每年进口400亿斤大豆，保持100多亿斤的谷物净出口，国内粮食产量至少应保持在9600亿斤左右。当然也必须注意到，近些年工业用粮增加较快，国内需求总量每年还有一定的增加。这样，我国粮食产量目标应在9600亿斤的基础上随着需求的增加有所增加，维持“紧平衡”。产量过低，粮食安全就会受到威胁；产量过多，就会供大于求，造成粮价下跌，影响农民收入和粮食生产的稳定。

    四、稳定当前粮食生产难度很大

    今年我国粮食供需平衡对农业和宏观形势的稳定发挥了重要作用。但这种平衡是在去年市场环境比较有利的基础上实现的，明年保持粮食稳定发展难度很大。

    一是粮食价格下降。前三季度农民出售粮食的综合平均价同比下降7%。今年10月农村集贸市场粮食价格与去年6月相比，籼稻、优质籼稻、粳稻、小麦、玉米、大豆的平均价格分别下降8.8%、7.8%、1.1%、13.3%、11%和13.3%。

    二是农业生产资料价格上涨。前三季度农资价格同比累计上涨9.5%。从今后一个时期看，农资价格仍居高难下。

    三是种粮效益下降。粮价下跌，农资涨价，农民种粮收益受到双重挤压。据国家统计局调查，今年小麦亩均纯收益166元，比去年减少33元，政策给农民带来的实惠已基本被农资涨价抵消。

    四是经济作物发展对粮食生产的压力增大。近几年很多地方农业结构调整取得重要进展，一些经济作物已成为地方重要产业，并呈稳定发展的态势，这对稳定增加粮食种植面积形成压力。特别是今年棉花价格上涨较多，效益明显提高，也对稳定粮食种植面积构成压力。

    五是一些地方出现了放松粮食生产的倾向。连续两年增产后，一些地方于部出现松懈情绪。今年的政策落实情况已明显不如去年。1～9月农民得到的粮食直补收入人均11.2元，比去年同期下降6.6%；良种补贴收入0.9元，下降21.1%。

    五、积极促进粮食生产发展和市场稳定

    近两年，中央出台一系列重大政策，粮食生产连续下滑的局面刚刚扭转。但如果粮价下行和农资涨价的趋势不尽快扭转，刚刚恢复的农民种粮积极性就会受到伤害，粮食生产就可能再次陷入被动局面。对粮食减产的可能，对粮食供求再次趋紧的可能，一定要有充分的估计。明年要特别注意以下三方面的问题。

    一要认真做好粮食价格的宏观调控，防止粮价进一步下滑。要继续实行粮食最低收购价政策，保障农民基本的种粮收益。完善粮食储备制度，国家粮食储备不仅要保持一定的战略储备，更主要的是要发挥引导市场的作用，储备吞吐要有利于形成粮食市场的季节差价、地区差价，鼓励社会力量储存粮食。目前我国粮食产需缺口不很大，粮食进出口对市场价格影响很大，把握紧平衡要特别注意把好进口关，在供求基本平衡的条件下，适当减少进口，鼓励东北玉米等的出口。

    二要研究出台对农业生产资料直接补贴政策，保护农民种粮积极性。为防止农资价格的过快上涨，国家出台了一系列扶持农业生产资料生产的政策。但国家的优惠很多在中间环节流失，农民得到的好处不多。因此，今后一方面要防止农资价格不合理上涨，另一方面要改变农资补贴政策，使农资补贴能够直接使农民受益。尽快实施对化肥和农用柴油的补贴。

    三要加强对粮食主产区的支持，强化地方政府在粮食安全中的责任。与前两年相比，不论是主产区还是主销区，地方政府对粮食生产关注程度都有下降。这一点应引起重视。国家要进一步加强对主产区的支持力度，加快建设大型商品粮基地，加快实施优质粮食产业工程，着力改善农业生产条件，提高粮食综合生产能力。要切实保护好耕地特别是基本农田，坚决防止在新一轮土地规划调整中减少基本农田面积。近些年粮食种植面积、产量、库存下降最多的是主销区，粮食安全隐患最大的也是主销区。主销区地方财力雄厚，应特别注意强化主销区在国家粮食安全中的责任，增加主销区地方财政对粮食生产的投入，鼓励主销区利用自身的有利条件发展粮食规模经营。

    2005年11月20日

    关于启动粮食最低收购价机制的看法和建议

    李希荣

    去年出台的粮食最低收购价政策，虽然没有进行实际操作，但提前公布的稻谷最低收购价格，对农民种粮起到了“定心丸”作用，对市场粮价起到了引导和托市作用。今年的情况如何？就这个问题，最近我们到粮食生产大省江西进行了一次专题调研。此次调研使我们感到，最低收购价政策在促进粮食生产方面继续发挥显著作用，但由于近来稻谷市场价格呈现下滑态势，到早稻上市时跌破最低收购价的可能性非常大，应及早做好最低收购价机制启动的各项准备工作。

    一、对当前市场粮价走势的初步分析和判断

    近几个月以来，江西省也出现了市场粮价不断下跌的情况。据南昌县反映，早稻收购价格已从去年平均74元/百斤降至目前的67元/百斤。在调研过程中许多同志谈到，从过去一般规律看，每年4、5月份大都是粮价上升的时段，但今年的情况却与往年大不相同，粮价不升反降。大家分析认为，出现这种情况的原因是多方面的：一是去年全国粮食总产大幅度增加，使社会各方面的心理压力大大减轻，几乎都得出粮价会走低的预期判断，尤其是销区立即做出了不急于购粮的反映。二是去年一些地方取消了对国有粮食购销企业的费用和利息补贴，企业由过去的一季收购长年销售转为即购即销。三是前几个月中央和地方储备企业轮换出库，使市场粮源呈现阶段性增多。四是许多企业认为今年还可能赚大钱，去年都多收购了一部分粮食，当今年粮价出现下跌苗头后，他们都抓紧出货。五是去年进口粮食到货集中，这部分粮食虽然没有投放市场，但供给的信号却放大了。六是在前一段时间农发行“双归零”政策没有调整的情况下，企业为了能继续得到贷款，都抓紧时间抛售手中的粮食。七是在接新粮前，农民也陆续把手中的部分存粮卖出。

    许多同志认为，目前这些因素仍然叠加在一起，反映到市场上面继续呈现“供大于求”的现象。今年江西省早稻播种面积比去年增加150多万亩，总体长势良好，如果后期不发生大的自然灾害，早稻有望增产。全年看，粮食总产有望增加10亿斤左右。粮食生产形势看好，将进一步对市场粮价形成压力。同时，大部分粮食购销和加工企业由于去年收购了大量高价位粮食而造成亏损，今年将出现不积极入市收购的情况。从当前总体形势分析判断，今后一段时间粮价仍呈下滑趋势，今年早稻上市时极有可能跌破最低收购价。

    二、启动最低收购价机制需要深入研究的几个问题

    去年，最低收购价政策决定后，有关部门和中储粮系统做了大量工作，并制定了最低收购价执行预案。但今年的环境和条件都发生了一些新的变化，原来的预案需要进一步加以完善。在这方面，大家提出了一些值得深入研究和具体细化的问题。

    1.市场价低于最低收购价的判定问题。最低收购价机制启动的前提，是市场价低于最低收购价。那么，市场价是否低于最低收购价应当如何判断和界定，还是一个需要深入研究的问题。一些同志提出，市场价格水平的判定，除依据物价部门监测的数据外，更主要的依据应该是粮食购销和加工企业挂牌收购的价格，以及农民直接出售给企业或卖给粮贩的实际价格。同时，市场价是否低于最低收购价，是以县为单位还是以省为单位判定，也值得进一步探讨。

    2.挂牌问题。在挂牌时机的选择上，有两种意见。一些同志主张，鉴于粮价呈现下滑态势，今年早稻上市后中储粮系统应立即按最低收购价挂牌收购，以利于引导价格、主动托市。有的同志则主张，待早稻市场价真正低于最低收购价时再挂牌启动。关于挂牌范围问题，看法也不尽相同。有的主张以县为单位挂牌，有的主张以省为单位挂牌，有的甚至主张主产省联动、统一挂牌。

    3.收购库点和仓容问题。在这方面，同志们反映最突出的有三个问题。一是确定的库点偏少。据了解，江西全省共有粮食收购库点3000多个，在去年制定的预案当中，被确定为执行最低收购价的库点413个。省粮食局的同志认为，由于目前确定的库点偏少，还有一些地方辐射不到，启动预案后将会引发部分群众的强烈反响，他们要求再适当增加一些库点。二是要对去年确定的库点做适当调整。在原来确定的库点当中，有的库点去年收购的粮食目前还有一部分压在库里，可用空仓容大大减少，有的甚至已不具备接收新粮的能力，需要抓紧进行调整。三是仓容不足。目前，中央储备库基本没有空仓，地方粮食企业大部分仓库年久失修，难以满足收购和储存需要。

    4.收购标准问题。已公布的最低收购价格，是以三等稻谷为基准确定的。但是，在具体操作上收购标准如何把握，还需要认真研究和加以明确。一些同志提出，按最低收购价收购的稻谷，质量标准应统一掌握在三等以上为宜。否则，混收混储和克扣农民等问题，解决起来难度很大。有的同志则提出，农民出售的稻谷只要是当年新粮，无论什么等级都应收购。

    5.收购期限问题。一些同志指出，虽然预案中已经明确了最低收购价机制启动和停止的原则，但在收购期限上还应该作出具体的规定，总的原则应当是限时不限量。要不然，如果出现较长时间市场价低于最低收购价的情况，就会发生一系列难以解决的实际问题。他们建议，应把最低收购价的执行时间确定在3个月。到执行截止日期，即便当时的市场价尚未回升到最低收购价以上，也应停止最低收购价机制。这样做，既为农民出售粮食提供了比较充足的选择时间，也会赢得工作上的主动。

    6.收购监管问题。有的同志提出，由于具体收购工作将主要依靠委托的库点进行，对其收购活动及后续工作的监管，是由中储粮系统组织进行，还是由当地粮食行政主管部门负责，人员怎样组织，费用如何解决，这些问题都需要进一步研究明确。

    7.地方积极性问题。去年，江西省政府通过组织协调，责成国有粮食企业按早稻0.72元/斤主动挂牌收购，企业收购的早稻目前还有相当一部分没有顺价销售出去。今年，政府和企业都不同程度表示，不愿再主动托市收购。在这种情况下，如果启动最低收购价机制，有可能出现中储粮孤军作战的情况。因此，如何调动地方积极性的问题，要抓紧进行研究。

    三、主要意见和建议

    在这次调研中，许多同志针对落实好最低收购价政策和保持粮食市场稳定等问题，提出了不少看法和建议。

    1.进一步做好最低收购价政策的宣传工作。实施最低收购价政策，是一项全新、复杂和艰巨的任务，必须加强宣传工作。要通过新闻媒体和采取多种方式，把政策的基本内涵加以说明和解释。更为重要的是，要把这项政策的原则要求和具体规定，及时宣传到广大农村和千家万户。

    2.把最低收购价收购的粮食作为调节储备。有些同志认为，无论中央还是地方储备粮，都应由安全储备和调节储备两部分构成。就相当于水库一样，一部分是死库容，一部分为调节库容。他们建议，把最低收购价收购的粮食作为调节储备。这样，既可以满足粮食安全需要，又可以把最低收购价政策与部分储备粮轮换结合起来。

    3.必须严格执行企业最低粮食库存制度。许多同志认为，多年来的粮食市场波动，与企业的存粮行为密切相关。在粮食丰收和粮价下跌的情况下，企业普遍压低库存，有的甚至零库存。在歉收和粮价走高的情况下，企业往往大量抢购增加库存。去年出台的《粮食流通管理条例》虽然对此作出了规定，但很多地方并没有真正执行，同时也缺乏有效的监督。他们建议，为保持粮食市场的基本稳定，必须严格执行企业最低粮食库存制度。

    4.暂停储备粮的轮出。从近年来的情况看，储备粮的轮换对粮食市场有直接影响。为防止市场粮价的进一步下跌，必须科学把握轮换的节奏，通过调节减少市场粮源。目前，最直接最有效的办法，就是控制储备粮的轮出数量。大多数同志建议，在目前情况下，应暂停储备粮的轮出，并抓紧轮入。同时，对储备粮轮换架空期是否可以适当延长问题，也应进行研究。

    5.切实做好主产区与主销区的对接工作。落实好最低收购价政策，是主产区与主销区共同的责任。产区按最低收购价收购的粮食的销售处理，必须与销区搞好协作对接工作。原则上，销区储备粮的轮入，应首先从产区购入最低收购价的粮食。

    2005年6月30日

    关于当前粮食风险基金政策存在的问题和建议

    农村司调研组

    粮食风险基金是专项用于粮食宏观调控的基金。自上世纪90年代初建立以来，在粮食宏观调控中发挥了重要作用。尤其是2004年国家调整粮食风险基金使用范围、实施对种粮农民直接补贴政策以来，有效保护了农民利益，调动了农民种粮积极性，有力地促进了粮食生产的恢复和发展。随着粮食流通体制改革的逐步深入和粮食供求关系的不断变化，现行粮食风险基金政策也暴露出一些新的矛盾和问题，需要进一步加以完善。

    一、粮食风险基金政策的由来和现状

    1993年10月，为了稳定粮价、调控市场，国务院决定建立粮食风险基金，并明确粮食风险基金由中央和地方按一定比例共同筹集。1999年，中央根据各地实际调整了配套比例，对地方粮食风险基金补助实行了总额包干的办法。2001年起，中央适当增加了对粮食主产区的风险基金补助，仍由地方包干使用。2004年，中央决定调整粮食风险基金使用范围，实行对种粮农民直接补贴的政策。粮食风险基金补贴范围从中央、省级储备和国有粮食企业超储费用、利息补贴扩大到对种粮农民的直接补贴、省级储备、政策性挂账、保护价粮的利息费用补贴等六个方面。目前，全国粮食风险基金的总规模为302亿元，其中中央补助部分173亿元，地方配套部分129亿元。

    二、现行粮食风险基金政策存在的主要问题

    1.地方配套资金落实难、缺口大，形成的债务包袱重。从全国总的情况看，粮食主销区粮食风险基金地方配套部分基本能够足额到位，有些地方还有结余；粮食主产区由于经济发展较慢，财政收支矛盾大，粮食风险基金配套资金到位率不高、缺口大的问题十分突出。由于现行政策对地方财政特别困难的粮食主产区确实无法足额到位的缺口部分，允许通过向商业银行借款的办法解决，一些地方为了完成配套任务，不得不形成新一轮财务挂账，使债务负担加重。如国家核定的黑龙江省粮食风险基金规模45.39亿元，需地方配套13.81亿元，由于省财力所限，配套资金一直存在较大缺口。2004年该省向中央财政借款18亿元，今年上半年，除继续向中央财政借款9亿元，还向银行借款11亿元。吉林省粮食风险基金包干规模38.3亿元，需要地方配套12亿元，由于地方配套难以到位，粮食风险基金几乎年年留有缺口。据统计，2001年至2004年，吉林省经国家批准已累计向银行和中央财政借款61.35亿元。

    2.中央和地方分摊比例不合理。按照现行粮食风险基金配套比例，生产粮食越多的地方，得到中央财政的粮食风险基金补助就越多，但事实上需要地方政府分摊的资金压力也就越大。据估算，目前中央、省级与市、县政府负担比例分别为76%和24%，虽然市、县负担比例不高，但就粮食产区而言，其绝对额相对于地方财政收入仍然显得偏大。如陕西富平县是一个拥有78万人口、100多万亩耕地、年产粮食7.28亿斤的农业大县，年提供商品粮约3亿斤。2003年全县实现财政收入6743万元，2000年至2004年的5年间，需要县级配套的粮食风险基金筹集任务为2370万元，年均474万元。全国产粮大县吉林农安县反映，2003年该县县级收入3.2亿元，粮食风险基金配套基数达5692万元，占全省县级应负担的1/10，占长春市应负担的1/3。另外，粮食产量变了，分摊比例却不变，一定程度上损害了粮食产区的利益。农安县粮食风险基金当初定的比例是中央60%、省级22%、县级18%，现在很多年过去了，县级部分已成为固定比例，这就意味着不管产多少粮食也要按18%的比例配套，影响了粮食生产的积极性。

    3.开支范围宽，资金使用分散，重点不突出。2004年粮食风险基金政策调整后，随着补贴范围的扩大，一些粮食主产区的包干规模已“捉襟见肘”。如按国家规定，2004年粮食主产区直补资金至少占粮食风险基金规模的40%，2006年以后这一比例还要提高到50%，粮食直补资金成为粮食风险基金开支的大头。此外，粮食流通体制改革相关的各项开支也要从粮食风险基金中列支，如库存“老粮”费用利息补贴、省级储备利息费用补贴、新增财务挂账利息补贴、陈化粮差价亏损补贴等。今年以来，尽管中央出台了对粮食主产区产粮大县的奖励政策，中央财政也加大了转移支付力度，但由于补贴范围过大，补贴额度增加，开支范围过宽，资金使用分散，粮食风险基金的宏观调控作用受到一定影响。一些地方粮食风险基金用途混乱、停拨滞拨，甚至虚假配套、骗取中央补贴的情况也不时出现。

    上述问题带来的直接后果是产粮越多，财政负担越重，严重影响粮食产区的生产积极性。

    三、进一步完善粮食风险基金政策的几点建议

    对粮食风险基金政策存在的矛盾和问题，粮食主产区反映比较强烈。他们普遍认为，应当尽快调整和完善现行粮食风险基金政策。为此，他们建议：

    1.进一步调整粮食风险基金的配套比例。要综合考虑粮食生产不稳定因素多、收益低、储运成本高的特点，以及粮食主产省区工业基础薄弱，可支配财力少，经济社会发展步伐慢的实际情况，适当调整粮食风险基金的配套比例。防止有的地方表面看配套资金到位了，实质上是通过上级财政强制扣款或向银行举债解决的情况出现。一是根据粮价波动情况和各地财政承受能力，逐步核减粮食主产省区地方配套资金比例；二是全部取消粮食主产区县（市）级资金配套任务；三是取消粮食主销区粮食风险基金的中央补助，进一步降低粮食产销平衡区中央补助比例；四是对粮食风险基金缺口部分的筹资比例作进一步调整，妥善研究解决粮食主产区的配套资金缺口问题。

    2.合理界定粮食风险基金的使用范围。要充分发挥粮食风险基金政策在稳定粮食市场和保证国家粮食安全中的重要作用，按照科学分类、有效指导、区别对待的原则，认真研究和科学界定粮食风险基金的使用范围和途径。建议将粮食直补资金、国有粮食企业分流人员补助和粮食直补工作经费等专项开支直接纳入各级政府的财政预算。今后，粮食风险基金应集中用于支持粮食生产和储备补贴等方面。

    3.探索建立粮食主销区和主产区的协调补偿机制。要合理调整粮食主产区和主销区的利益关系，让粮食主销区承担更多的粮食安全责任。可考虑根据粮食主销区耕地占用数量向其收取一定的土地补偿金，或调高耕地占用税税率等手段，由中央财政按照粮食主产区调出粮食的数量，通过转移支付手段，对粮食主产区予以补贴。应制定相应政策，引导、鼓励和支持经济条件相对较好的粮食主销区在主产区建立生产、加工和销售紧密结合的龙头企业或原料生产基地，通过产业化经营，加强购销合作，实现主销区和主产区的利益对接，以利公平。同时，要研究建立风险基金的动态管理机制，积极探索调动粮食主产区和主销区“两个积极性”。

    4.中央财政资金要进一步向粮食主产区倾斜。我国13个粮食主产省区年均粮食产量占全国的70%以上，商品粮比重也占全国的80%以上。为充分体现中央对粮食主产区的支持，一是建议调整现行粮食风险基金包干办法，增加粮食主产区粮食风险基金包干规模；二是对国家政策性因素造成的粮食亏损、补贴或挂账，中央应统筹考虑，研究出台逐年核销的具体方案和操作办法；三是中央财政应加大对粮食主产区基础设施建设、科技推广、测土配方施肥、农民教育培训等资金投入力度。

    5.继续强化对粮食风险基金的监督与管理。要坚持做到粮食风险基金筹集和使用各个环节的公开、透明和公正。尽快建立粮食风险基金专户资金到位、使用、结转月报及粮食风险基金收贷收息月报和分析制度。各有关部门要进一步增强服务意识，加强沟通与协作，定期对粮食风险基金使用情况进行监督和检查，对套取、挤占截留和挪用的行为，要严肃追究责任。

    2005年10月25日

    （执笔人：翟俊武）

    关于吉林省农业产业化经营取得新进展的调查

    李炳坤

    吉林是全国重要的粮食生产大省和最大的商品粮供给省，是世界上著名的“玉米黄金产业带”。目前吉林省粮食商品率达到70%以上，粮食商品量占全国的1/10以上，出口粮食占全国的50%以上，正常年景提供商品粮350亿斤以上（其中玉米商品量310亿斤左右）。2005年粮食总产量516亿斤，其中玉米产量360亿斤，在全国具有举足轻重的地位。

    一、农业产业化经营正在迎来突破性的新进展

    长期以来，吉林省在发展粮食生产、保障国家粮食安全方面作出了重大贡献。但是，由于粮食属于需求弹性较小而价格波动较大的基础性产品，特别是90年代中后期以来玉米基本上处于供大于求的状态，玉米增产、价格下跌一直是最难处理的一大难题。为了破解这个难题，中央和地方从多方面进行了努力和探索，包括稳定市场粮价、实行直接补贴、控制生产资料价格、降低生产成本和适当安排出口等，其中最为突出的是大力发展畜牧业和农产品加工业，增加全省经济总量，从根本上改变只是原粮产地的状况。

    目前吉林省已经成为一个重要的畜牧业生产省，2004年畜牧业产值占农业总产值的比重达到42.4%，人均肉类占有量89.9公斤，连续6年位居全国各省区前列。特别是近年来农产品加工业有了长足发展，已经成为农业产业化经营中的主导产业。吉林省虽然农产品加工业起步不是最早，但是起点高、发展快、规模大，目前已进入迅速扩展的时期。2004年，全省粮食加工能力1500多万吨，畜产品加工能力达到2.31亿头（只），农产品加工业产值达到670亿元。全省农业产业化经营组织直接带动农户238.8万户（接近全省农户总数的2/3），带动农民增收28亿元，户均增收1173元。2005年上半年全省农产品加工业已实现销售收入450亿元，比上年同期增长37%。预计全年农产品加工业销售收入可接近或达到1000亿元，成为全省经济一大支柱产业。与此同时，农业产业化龙头企业快速成长，涌现出一批年产值几十亿元的大型龙头企业，其中有的很快就能达到100亿元的年销售额，初步形成了粮食、畜产品和特产品加工等三大类企业集群，在全省农业产业化经营发展中起着领军的作用。德惠、公主岭等一些农业产业化经营发展较好的县市，60%以上的财政收入来源于龙头企业。

    吉林省农产品加工业有两个突出特点：一是深度开发效果明显，围绕玉米发展畜牧业实现过腹转化增值，进而围绕玉米和畜产品进行多层次的精深加工，改变只能进行初加工和浅层次加工的局面，形成了很多科技含量和增值效益很高的产品。二是综合开发效果明显，对粮食、畜产品和特产品实行多途径综合开发利用，尽可能做到物尽其用，“吃干榨尽”，改变开发利用途径过少的局面，形成了多系列、多品种的产品。特别是食品、皮革、制药、饲料等行业的开发，产业领域不断拓宽，规模持续扩大，效益逐步提高。一个农产品深度综合开发加工的局面正在全省形成。

    值得指出的是，吉林省发展农产品加工业不是跟在其他省后面亦步亦趋，而是立足本省资源优势，另辟蹊径，着力创新，经过多年持续的不懈奋斗，终于取得突破性的新进展。在保持农产品加工的传统产业继续向深度和广度进军的同时，农产品加工的新兴产业正在蓬勃兴起，显示了广阔的市场前景和强劲的发展势头。

    1.农产品加工业的新进展之一，是玉米化王醇产业的开发。随着我国经济持续快速发展和人民生活不断改善，石油等矿产原料的供需矛盾日趋突出。吉林省大成实业集团经过两年多时间的科研攻关，在小试的基础上，于2004年建成了世界上独一无二的年产2万吨的玉米化工醇项目。目前一个年产20万吨的玉米化工醇项目正在建设，预计2006年上半年建成投产。玉米化工醇属于可再生的生物质新材料，产品质量优于以石油为原料的产品，生产成本也大幅度降低。这一成果得到了国家发改委等有关部门的关注和大力支持。玉米化工醇主要是用于进行深度开发加工（并非作为汽车燃料），既能够相应缓解石油供需矛盾，又能够获得更高经济效益。按每公斤玉米价格1元（略高于目前市场价）和每桶原油价格40美元计算，两者成本比例为1∶1.7，用玉米提炼化工醇可比用石油提炼化工醇节约成本40%左右，显而易见在经济上是合算的。现在国际市场每桶原油价格已经暴涨到60美元以上，用玉米提炼化工醇更是具有很大的效益空间。

    在调查座谈中，有关企业负责人还介绍，乙醇酒精是比玉米化工醇加工层次低的产品，用玉米加工乙醇酒精作为汽车燃料替代部分汽油在技术上已不成问题。能否大规模地用玉米加工乙醇酒精，主要已经不是技术问题，而是取决于经济上是否合算以及是否有足够的玉米用于加工。

    2.农产品加工业的新进展之二，是玉米化工纤维产业的开发。这是玉米化工醇产品又一层次的深度开发。吉林省玉米产业化经营不仅走过了“从田头到餐桌”的历程，而且走出了“从玉米到服装”的新路。现在用玉米化工纤维纺织的面料已经问世，这种面料的质地、感觉类似棉纺织品，与石油化纤面料有着明显不同，用这种新型面料制成的服装也已经问世。这将进一步拓宽玉米深加工的产品范围和市场需求，给消费者提供更多的选择机会。

    3.农产品加工业的新进展之三，是玉米化工塑料产业的开发。这也是在玉米化工醇基础上的进一步深度开发。玉米化工塑料作为生物质的塑料，可降解性优于石油化工塑料，能够制成多种塑料制品，满足生产发展和生活消费的多种需要，使玉米加工转化的途径进一步增加。用玉米化工塑料制成的农膜、一次性餐盒等产品，能够加快分解速度，减轻长期以来一直困扰人们的“白色污染”，符合环境保护和循环经济的要求。

    二、农业产业化经营新进展给我们带来的启示

    农业产业化经营在吉林的实践和探索，使我们大大开阔了农产品加工业的视野，对农业作为完整产业体系的认识达到了一个新的高度。由此，我们至少可以获得如下三点启示。

    第一点启示：农产品加工业是具有巨大需求潜力和广阔市场前景的产业。农产品精深加工取得的新进展，使玉米的多种功能得到开发、多种用途得以显现。特别是玉米化工醇作为一种重要的中间产品，具有极大的可塑性，可以根据市场变化提炼加工成多种下游产品，适应多种不同的消费需求。这将相应增加对玉米的需求量，有利于保持玉米价格稳定。据此分析，今后几年内吉林省玉米加工量每年都将有所增加，用不了多少年，现在全省玉米供大于求的状况将发生变化，农民卖玉米难、玉米价格低迷的状况也将随之改变。

    第二点启示：农产品加工业是高科技含量、高附加值、高经济效益的产业。吉林省农产品加工业取得的重大突破，是高新科技产业的具体体现，其中包含着一些当今世界顶尖的先进科技。如大成企业集团用玉米做原料提炼化工醇采用了新技术、新工艺，大大简化了工艺流程，显著降低了生产成本，因而具有较高的经济效益。这项尖端技术是我国企业拥有的独一无二的自主知识产权，目前处于世界领先水平，已在美国等发达国家注册。

    第三点启示：农产品加工业是对粮食主产区经济发展产生全面深刻影响的产业。农产品加工业形成的新兴产业，不仅给农业自身发展而且给整个经济发展带来了新的动力。随着农产品加工业的不断发展，对粮食主产区由资源优势转化为经济优势，必将产生越来越大的作用。积极推进农业产业化经营，大力发展农产品加工业，将能够有效地增加就业机会、农民收入和财政收入，将能够有效地促进地区特色经济发展，将能够有效地改变粮食主产区经济发展长期滞后的状况。对于吉林省来说，这将成为振兴东北老工业基地的一个突出亮点。

    总之，吉林省农产品加工业取得的新进展，可以说是“把握了大趋势，抓住了大资源，攻克了大难题，做出了大文章”。这在农业产业经营发展中具有里程碑的重大意义，是农业和农村经济结构战略性调整中探索已久的一次跨越性突破。

    三、充分利用农业产业化经营新进展宝贵机遇的几点建议

    总体看来，我国农产品加工与发达国家相比，仍然存在较大的差距。吉林省农产品加工业的新进展，使我们看到了我国农产品加工业加快发展的光明前景。我们绝不能放过这个机会，而是必须紧紧抓住这个机会，充分利用这个机会，进一步把农业产业化经营这篇文章做大做好，既着眼于将“三农”工作大大向前推进，也着眼于促进整个地区经济更快更好的发展。综合地方同志的意见，提出以下四点建议：

    一是大力支持优势产业项目发展。重点支持农产品精深加工和综合开发项目，实现农产品多系列、大幅度的增值增效。对玉米化工醇、玉米化工纤维、玉米化工塑料等具有明显优势的新兴产业项目，更需要科学规划，合理布局，集中力量，安排专项，给予大力支持。建议将这些项目列入“十一五”规划，作为振兴东北老工业基地的重点项目来对待。同时，相应扩大优质专用玉米生产，增加玉米供给总量，满足正常消费增长和畜牧业发展的需要，适应扩大玉米精深加工的要求。

    二是大力支持农业产业化龙头企业。特别要支持大型龙头企业发展，使他们能够占居科技高地、产业高地、市场高地，不断发展壮大，增强市场竞争力，带动我国农产品加工业尽早跨上一个新台阶，更多地增加就业机会、农民收入和财政收入。建议在加强监管、防范风险的前提下，加大对大型龙头企业的贷款支持力度，可考虑在玉米收购旺季采用临时性的专门支持措施，实行以粮食实物抵押贷款，保证收购玉米的资金需要。对于利用污水废渣、畜禽粪便加工复合肥等综合利用和环境保护项目，通过财政贴息给予支持，以降低生产成本，拓宽产品销路。

    三是大力支持龙头企业开展科研攻关。许多大型龙头企业往往拥有自己的科研队伍和机构，是推动我国农业科技创新的重要力量，其最大特点是注重实际运用，与专门科研单位和高等院校形成互补关系，应当给予大力支持。特别要支持利用玉米等农作物秸秆加工乙醇酒精、结合环境保护开发利用农畜产品废弃物等综合开发科研项目，这类科研项目符合可持续发展的要求。在组织农业和农产品精深加工技术的联合攻关方面，建议将相关大型龙头企业科研机构纳入其中，在科研经费上给予必要支持。

    四是大力支持龙头企业与农民建立利益联结机制。引导龙头企业讲求社会责任，发展订单农业，以具有吸引力的价格收购农民的产品，通过多种有效方式与农民建立紧密型的利益联结关系。在符合基本条件的前提下，优先吸纳向龙头企业提供原料的农户劳动力就业。建议将政府对龙头企业的支持与龙头和农民建立利益联结机制更紧密地结合起来，鼓励龙头企业更加努力地带领农民脱贫致富。同时，支持农民建立、发展各种专业合作社和专业协会组织，提高农民组织化程度，增强农民谈判地位，使农业产业化经营与农民利益更多地融合在一起。

    2005年10月23日

    加快农村基础设施建设是解决部分行业产能过剩的重要出路[4]

    王敏 郭立仕

    近几年，部分行业盲目投资造成生产能力大大超过市场需求。目前，全国钢铁、水泥、铝的生产能力严重过剩；电力等生产能力也将出现过剩。如何解决部分行业产能过剩问题，已经成为当前和今后两年加强宏观调控的重大紧迫课题。8月上旬，我们在吉林、黑龙江两省调研中深切感到，要把解决部分行业产能过剩与加强农村基础设施建设结合起来，通过加快农村基础设施建设，利用消化部分行业过剩的生产能力。

    一、加快农村基础设施建设可以创造巨大的投资需求

    吉林、黑龙江作为两个农业大省，农村基础设施建设长期滞后，与城市相比差距很大，拥有巨大的投资需求。

    一是农田水利基本建设投资需求大。我们在吉林省的公主岭、农安、伊通、东丰和黑龙江省的呼兰、克山、绥化等粮食主产区调研时发现，不少农田水利设施年久失修，防汛抗旱能力不强。特别是一批病险水库亟待加固，一些灌区和小型水利设施急需改造和建设。据吉林省测算，今后5年仅中部城市引松花江供水、老龙口水利枢纽、大安灌区改造等六项重点水利工程需要投资150亿元；1998年以来国债续建项目还有190亿元资金缺口。黑龙江省农业水利设施历史欠账多，水土流失日益严重。近几年农田有效灌溉面积仅18%，每年地表水截流能力不足15%，水库调蓄能力仅5%。两省情况表明，进一步加大农田水利基本建设投资力度势在必行。

    二是改善农村生活条件和环境投资需求大。目前，吉林、黑龙江两省分别有3506个、4298个村未通公路，占行政村总数的37%、46.9%；大多数乡镇村屯仍是土泥路，缺少硬面路。吉林省有45%的集镇没有用上自来水，黑龙江省有20470个村屯、920万人饮水困难或饮水不安全。两省绝大多数农村地区没有垃圾处理场，几乎所有农民家庭都没有污水处理设备，没有干净卫生的厕所；饲养家畜家禽缺少隔离设施，人、畜、禽同处一院，家庭卫生环境普遍较差。虽然前几年农村电网改造取得明显成效，但仍存在电压不稳、电价偏高等问题。由于缺乏燃气、暖气供应，大多数农户至今仍用秸秆烧火做饭；东北冬季寒冷，取暖尤为困难。根据吉林、黑龙江两省农村生活基础设施现状合计测算，两省共有1.8万多个村、868.5万个农户，如果今后几年每个村建设一条“硬面路”，每个农户安装一套自来水设备、建设一个沼气池、一个清洁卫生厕所，需要投入大量的钢铁、建材等物资，将创造出巨大的投资需求。

    三是农村教育、卫生、文化等社会事业投资需求大。我们在两省调查中看到，大多数农村中小学校舍和乡镇卫生院房屋破旧，教学、医疗设备简陋。绝大多数学校没有电脑，缺乏教学实验仪器；不少医院没有X光机和B超机，住院床位严重不足；80%的乡镇没有像样的文化设施。目前，吉林、黑龙江两省农村中小学分别有140万平方米、188.6万平方米的危房亟待改造；分别有90%、75%的乡镇卫生院房屋需要修缮、医疗设备需要更新；多数乡镇文化站没有独立活动场所。如果今后几年两省对现有的农村中小学校舍、乡镇卫生院进行一次彻底改造，也将对钢铁、建材等行业形成很大的投资需求。

    二、加快农村基础设施建设，利用消化部分行业过剩生产能力可以一举多得

    在这次东北调研中我们强烈感受到，加快农村基础设施建设，是今后两年解决部分行业产能过剩问题的现实选择。

    一是通过加快农村基础设施建设，可以直接利用、消化部分行业过剩生产能力，促进经济良性循环。早在去年一季度，经济运行中就出现了部分行业产成品库存大幅上升、经济循环不畅的问题。通过加强宏观调控，虽然抑制了投资过快增长，但前几年部分行业过度投资形成的生产能力仍然偏大。截至今年9月末，全国规模以上工业企业产成品库存已高达12079亿元，相当于前三季度全部工业增加值的1/4。与此同时，工业企业效益大幅下滑，经济循环不畅。今年前三季度全国规模以上工业亏损企业亏损额同比增长57.6%，增幅同比上升50.4个百分点。当前，一方面部分行业生产能力严重过剩，另一方面广大农村基础设施严重短缺。把供给和需求两个方面结合起来不仅完全必要，而且切实可行：利用部分行业过剩的生产能力，可以为农村基础设施建设提供所需物资产品；通过加快农村基础设施建设，可以充分利用、消化部分行业过剩的生产能力，促进经济健康运行。

    二是可以加快改变农村基础设施落后面貌，改善农村生产生活条件和环境。我国广大农村尤其中西部大多数农村地区路、水、电、气、厕等基础设施落后，交通不便、生活环境“脏乱差”、饮用水不安全等问题十分突出。近年来，随着城市建设快速发展，人们越来越感到城乡差别呈加速扩大趋势。甚至不少外国人发出慨叹“看中国的城市仿佛到了欧洲，但是看中国的农村仿佛又到了非洲”。显然，加快农村基础设施建设，特别是加快路、水、电、气、厕的改造，已经成为改变中国农村落后面貌、全面建设小康社会、加快建设社会主义新农村的紧迫任务。在当前形势下，利用部分行业过剩的生产能力，加快建设乡村公路，改善农村供电质量，实施改水、改厕，发展清洁能源，逐步推进垃圾处理和供气供暖，完全能够在不太长的时间内使广大农村的生产生活条件和整体环境有一个明显改观。

    三是可以直接增加农民收入，拉动农村消费。目前我国扩大内需的重点难点在农村。从吉林、黑龙江两省情况看，扩大农村投资需求和消费需求困难，特别是农村消费水平低、增长滞缓，其根本原因还是农民收入水平低、收入渠道单一，缺乏增收的长效机制。加快农村基础设施建设，可以直接扩大农村投资需求，并间接扩大农村消费需求。按照固定资产投资额中一般会有40%转化为消费的规律，农民通过投工投劳参与农村基础设施建设，可以获得劳务报酬，拓宽增收渠道，特别是能够较多增加现金收入，直接提高农民消费能力。

    四是可以促进相关产业发展。加快农村基础设施建设，不仅有利于消化钢铁、建材等过剩行业的生产能力，而且会对其他相关行业如砖瓦沙石、配套管件、五金塑料、物资流通、餐饮服务、教学仪器、医疗设备等产生明显的拉动效应。

    总之，通过加快农村基础设施建设，不仅可以利用消化部分行业过剩生产能力，还可以使广大农村和农民从多方面获益。

    三、加快农村基础设施建设，利用消化部分行业过剩生产能力的基本思路

    长期以来，农村基础设施落后一直是农村城镇化、现代化的重大障碍。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。加快农村基础设施建设，既是建设社会主义新农村的重要内容，也是一项重大战略措施。必须下决心加快改变占我国人口绝大多数农民的生产生活条件和环境。这是贯彻落实科学发展观，统筹城乡发展，实施“工业反哺农业、城市支持农村”的迫切需要。在当前新形势下，把加快农村基础设施建设与解决部分行业产能过剩问题结合起来，既有需要，又有可能，对于促进产业结构调整，保持经济平稳较快发展，都具有很强的现实意义。为了把这个重要思路变成现实，我们认为，在工作思路上应当有所创新。

    第一，加快农村基础设施建设，应当以国家投资为主、实物投资为主。基础设施作为一种特殊公共产品，客观上需要以政府资金投入为主。考察发达国家和地区、城市和乡村基础设施都是作为公共产品由国家无偿提供。这是现代市场经济体制下政府必须承担的重要职能。我国建国以来特别是改革开放以来，城市建设突飞猛进，城市面貌发生了巨大变化，基础设施也是主要依靠国家投资。相比之下，多年来国家对农村基础设施的投资比较少。近几年我们着力解决经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题，其“短”的方面也主要是在农村。在当前我国经济和财政实力明显增强而农村经济仍不发达、城乡发展不平衡加剧的情况下，加强农村基础设施建设，更需要以国家投资为主。根据1998～2002年以国债资金为主加强基础设施建设的经验，为了加快农村基础设施建设，可以考虑采取由国家购买钢铁、建材等产能过剩行业的产品，向农村进行实物投资，形成一种特殊形式的转移支付。这样，既能解决部分行业的产能过剩问题，又能有效避免货币形式投资所容易发生的资金被截留、挪用的弊端。在具体操作上，可以通过政府专项采购的方式，由中央财政合理购买部分产能过剩行业、企业的产品，无偿提供给农村；同时，由国家出资向参加农村基础设施建设的农民支付劳务费用。

    第二，应当把加快农村基础设施建设与推进农村城镇化结合起来，统筹规划、同步推进。建设社会主义新农村与推进农村城镇化是二位一体、相辅相成的重大任务。必须把加快农村基础设施建设作为推进农村城镇化的重要环节，按照农村城镇化的需要，统筹规划、建设农村基础设施；通过加快农村基础设施建设，推进具有中国特色新型的农村城镇化。据我们对吉林、黑龙江两省调查，以往农村城镇化建设缺乏统一规划，普遍存在标准不统一、质量不高、忽视社会事业发展需要等问题。今后加强农村基础设施建设，应当以建设社会主义新农村、提高城镇化水平、把农民变市民为目标，统筹当前和长远，以县为单位，逐乡、逐村地搞好房屋、道路和水、电、气、厕的建设与改造规划，按照建设节约型社会的原则，建设节地型住宅、节能型生活设施。同时，积极向广大农民宣传科学的生活和消费理念，提倡并通过正确的引导和示范，逐步推行简约、文明的现代生活方式。

    第三，国家实物投资应区别各地情况，向重点地区倾斜。我国地域辽阔，各地气候和地理条件差异很大。国家对农村基础设施建设进行实物投资，要充分考虑不同地区的特点。比如，东北地区气候寒冷，基础设施建设用料多，成本相对较高。为了冬季防寒，农民建房时地基和墙壁都需要特别加厚；在建沼气池时为避免冬天上冻，需要同时配套建设一个塑料大棚。因此，对东北地区农村基础设施建设需要增加更多的投入。总体上讲，国家投资加快农村基础设施建设，应当注重向中西部地区倾斜，向粮食主产区倾斜，向自然条件恶劣地区倾斜，向贫困落后地区倾斜。

    第四，各地农村基础设施建设都要以雇用本地农民工为主。借鉴近年来东部地区农村基础设施建设的经验，应当把国家实物投资、转移支付的全部好处都给予农民。各地要鼓励农民积极投工投劳，通过自己的劳动为自己创造新的生活条件和环境，并从自己受益的建设项目中获取劳务报酬，增加现金收入，提高消费水平。

    第五，应当加强组织领导和监督。我们认为，由国家购买部分产能过剩行业的产品，向农村进行实物投资，加快农村基础设施建设，与以往相比有许多不同特点，在具体操作上也有很大的复杂性。应当总结吸取前些年发行长期建设国债进行基础设施建设的经验教训，从规划立项、资金估算、项目核实到建设施工等各环节和全过程，都要进行精心指导，加强监督检查，通过建立有效机制，切实防止发生贪污腐败问题，尽量减少物资滥用和浪费。这项工作应由国家宏观经济部门负责组织协调，省、市、县搞好配合，确保各项政策措施落到实处、收到实效。

    2005年8月22日

    现阶段不宜过多提高农业用水价格

    叶兴庆

    农业是用水大户，占全部用水的66%。目前农业灌溉用水的有效利用率仅为40%左右，还有很大的提高潜力。促进节约用水、建设节约型社会，无疑要高度重视和大力促进农业节水。为此，一些人主张通过征收水资源费、提高供水价格调动农民节水的积极性，一些地方已经并将继续提高农业水价。我们认为，利用价格杠杆促进农业节水是一个方向，但现阶段促进农业节水，重点还是应该放在改造灌溉设施、推广节水灌溉技术上，不宜过分强调水价的杠杆作用。特别是在取消农业税和国家统一规定的“两工”的大背景下，要警惕一些地方和单位借机抬高农业用水价格，加重农民负担。

    现阶段之所以不宜过分强调通过提高水价促进农业节水，主要基于以下考虑：

    一是不利于防止农民负担反弹。近年来，一些地方乱收水费的问题突出，农民反映强烈。据农业部、国务院纠风办等部门联合调查，水费负担过重是2004年农民反映的主要问题之一。山东省东阿县姚寨镇一些村，不管用水不用水、用多用少，都按田亩平摊有关费用。一户农民承包了7.5亩地，2004年承担市县水费95.8元、市县清淤费117.26元、乡镇清淤费32.89元、水利粮折款65.8元，合计311.75元，比全家当年缴纳的农业税及附加还多82.72元。湖南省部分地方农民负担的农田水利建设和排灌费用较重，桃源县桃花镇还向农民收取垸费，并将水费和垸费混收。云南省嵩明县有的村在收取农田灌溉水费时，按人均30元至40元或亩均30多元平摊。解决好这类问题难度较大，取消农业税使任务更加艰巨，在这种情况下如果再以促进节水为由倡导提高农业用水价格，一些地方就会借机搭车收费，多收、乱收水费，最终导致农民负担反弹。

    二是不利于推进水管机构改革。多年来，国有水利工程的管理运营机构按事业单位管理，水费属于行政事业性收费。最近几年开始重视供水管理体制改革，将水利工程水费纳入商品价格管理，作为水管单位的经营收入。至于机构臃肿、人员过多等问题，长期得不到解决。在一些地方的乡镇，水管机构人员过多的问题十分突出。湖北省钟祥市一些乡镇在机构改革前，一个乡镇水管站曾达到16人。下一步推进水管机构改革，分流人员，任务十分艰巨。通过提高水费来解决水管机构的经费保障问题，既不利于水管机构加强内部管理、杜绝不合理开支，又不利于精简水管机构、分流富余人员。

    三是单纯提价起不到促进农业节水的作用。农业用水效率低，主要低在灌溉设施条件太差；农业节水潜力大，主要大在通过工程措施可以大幅度减少用水损失。农民修不起衬砌渠道，只能任由水在输送途中渗漏；农民买不起喷灌、滴灌、渗灌设备，只能采取大水漫灌。很多农民不是不愿意节水，而是没有经济能力。不能一味指责农民缺乏节水意识。在灌溉设施条件没有明显改善的情况下，单纯提高水价，要么导致农业生产成本上升，要么导致农民减少灌溉次数、影响农作物单产，对促进农民节约用水起不到多大作用。

    四是没有太大的提价空间。2002年国家计委、水利部对农业水价改革进行过部署，要求逐步提高供水价格。近年来各地陆续提高了农业用水价格，河北、陕西的一些地方已提高到0.2～0.25元/方。按这个价位计算，水费已占到农业净收益的20%以上。水利专家研究认为，从我国实际情况看，水费支出占净收益的比重以10%～20%为宜。在亚洲一些国家，农业水费占灌溉增产效益的比重，印度为17%，印度尼西亚为8%～12%，菲律宾为10%，泰国为9%，韩国为9%～15%。由此可见，我国农业用水已没有太大的提价空间了。

    另外，从国外来看，对农业用水普遍实行优惠政策，并不提倡用提高水价的办法来促进农业节水。2001年12月在德国波恩召开的国际淡水资源大会明确指出，农业用水不能按“完全成本”收费，只能收取运行服务费。发达国家为提高本国农产品的国际竞争力，对灌排基础设施建设和灌溉水费等方面实行高额补贴。埃及等发展中国家甚至实行农业用水免费政策。这些国家对农业实行低水价甚至免费政策，并不意味着鼓励农业浪费水资源，而是非常重视发展节水灌溉，并取得明显成效。

    从我国实际出发，现阶段促进农业节水，除价格杠杆外，应重点采取以下办法：

    1.加强灌溉设施建设，用工程措施节水。加大渠系改造投入，推广渠道防渗和管道输水技术，减少输水过程中的损失。平整耕地，改进田间节水配套措施。今年中央一号文件在推进农业节水方面出台了一系列新的举措，如要求在粮食主产区进行节水灌溉规模化建设试点、选择部分地区开展对农民购买节水设备实行补助试点、开展续建配套灌区的末级渠系建设试点等等，有关部门要尽快落实，并切实抓出成效。

    2.推进体制机制创新，用管理措施节水。理顺乡镇以下环节的供水体制，延伸国有水管部门管理范围，按水的流程直接管理到自然村、组或农户。加快农业用水计量设施改造，逐步实现计量收费。建立用水者协会等形式的农民用水合作组织，让农民参与管水，负责末级渠系的水量分配、水费收取和渠道维修等工作。改革小型水利产权制度，对乡村输水渠道实行租赁和承包，明确承包者对农户的最终水费标准，通过管理权限、职责和利益的挂钩，调动承包者维修渠道、节约用水的积极性。

    3.实行科学种田，用农艺措施节水。在干旱缺水地区，应大力推行科学适时适量灌溉，根据农作物生长周期和品种特性安排灌溉，减少灌溉的盲目性。重视发展旱作农业，加强旱作农业示范基地建设，大力推广旱作技术，因地制宜调整水旱种植面积。

    2005年7月4日

    促进我国茧丝绸业健康发展的建议

    弋辉 马传景 张军立

    一、当前我国茧丝绸行业发展正处于关键时期

    茧丝绸是我国一个特殊的产业，涉及贸易、工业和农业，在国民经济中具有特殊的地位。建国以来特别是改革开放以来，国家高度重视茧丝绸业发展，采取了一系列有效的政策措施。上世纪90年代中期，针对“蚕茧大战”不断、茧丝绸业陷入严重困境的状况，国务院及时采取一系列宏观调控政策措施，如制定桑蚕茧生产和桑蚕丝生产指导性计划，加强价格管理，整顿和规范流通秩序，实行厂丝出口最低限价和配额有偿使用，建立国家厂丝储备制度，设立茧丝绸发展风险基金等，使我国茧丝绸行业逐步走出困境，实现了较快发展。目前，我国茧丝绸生产规模位居世界第一，年产蚕茧50万吨左右，丝7万吨以上，约占世界生产总量80%，生丝和坯绸出口量分别占国际市场贸易量的80%和60%左右。由于茧丝绸行业的发展，我国2000万农户每年获得收入80多亿元，成为农民增收的一个重要来源。

    但也应看到，当前我国茧丝绸业生产经营还存在较大波动，行业持续快速健康发展还面临着来自多方面的挑战：一是技术水平落后。同先进国家相比，我国茧丝绸行业科技自主创新能力不强，丝绸印染后整理加工技术落后，产品附加值、科技含量不高，贴牌是我国丝绸制成品出口的主要方式，至今没有形成国内驰名品牌，更没有创出世界级名牌。二是国际竞争激烈。近几年来，南亚、中亚、拉美等国家在联合国组织以及日本、韩国、法国等支持下，都在积极发展蚕桑，特别是印度和泰国形成了印度绸和泰绸等风格独特的产品，与我国丝绸产品争夺市场。印度已取代我国成为美国第一大丝绸进口国。三是产品出口受阻。近十几年来，我国丝绸出口价格一直呈下降趋势，目前的出口价格仅及十年前的一半。2003年丝绸市场更是大起大落。印度作为我国丝类商品出口第一大市场，占我国生丝出口总量的40%左右，现已对我国生丝出口实施反倾销措施，严重影响国内生丝出口。四是发展后劲不足。国际上丝绸主要生产国为促进本国丝绸业的发展，都相继加大了政府支持力度。印度在五个主要传统产区从2001至2005年开展“全国蚕丝工程”，总投资约7亿美元。泰国政府每年专项拨付研究经费400万美元。日本加强了储备力度，完善了从生丝贸易收取调节金和财政资金共同补贴储备费用和蚕农收益的政策。我国与他们相比存在相当差距，而且现有的支持政策已近到期，下一步政策还不明朗。由于政策支持力度不够，宏观调控手段也不健全，我国茧丝绸行业发展受到不小的影响，发展后劲不足，蚕农利益受损的情况也时有发生。

    我国是茧丝绸生产和贸易的传统大国。做优做大做强我国茧丝绸行业既有必要，也有可能。茧丝绸业产业链较长，属劳动密集型产业，可以创造大量的就业机会；目前全球纤维消费中，丝绸仅占0.12%，扩大丝绸占比具有很大空间；我国许多地区自然条件适合种桑养蚕，具有种桑养蚕的传统，农村劳动力丰富，形成了完整的科研、教育、生产和贸易体系，发展茧丝绸业具有明显优势。我国目前茧丝绸行业的发展正处于关键时期，需要国家在政策、资金等方面予以支持。“十一五”期间若继续加大扶持力度，就能使茧丝绸行业步入做优做强健康发展的轨道；若不完善有关政策、加大支持力度，也极有可能重蹈上世纪90年代的覆辙，整个行业陷入新困境。

    二、促进我国茧丝绸健康发展的政策建议

    面对日益严峻的挑战，为促进我国茧丝绸行业持续快速健康发展，做优做大做强我国茧丝绸业，必须继续坚持行之有效的宏观调控措施，推进农工贸一体化体制，加快技术改造和技术进步，强化自主研究开发，大力实施名牌战略，通过竞争形成一批骨干企业和名牌产品，努力拓展国内外市场，使潜在的消费逐步变成现实的消费。需要强调，除了农工贸各环节共同努力外，国家应在以下方面继续对茧丝绸业予以扶持。

    1.加大国家财政对茧丝绸业的资金扶持力度。1997年国务院批准设立了国家茧丝绸发展风险基金。主要用于改善和加强农业基础、推广先进的养蚕技术、实施“东桑西移”工程、丝绸科技创新和研究开发、加强公共信息设施和搭建贸易平台等。1998年至2003年共安排了410个资助项目，总金额2.08亿元。资金虽不多，但起到了很好的引导作用。据不完全统计，这些项目的实施和成果的应用，新增产值17.6亿元、利税2.2亿元、创汇5800多万美元，农民增加茧款收入5.8亿元。但基金设立以来，国家没有再补充资金，而茧丝绸行业目前正处于上新台阶的关键时期，亟需加大支持力度。建议把茧丝绸业作为优先发展产业，从2005年起到“十一五”末，财政预算每年安排1亿元，专项用于支持茧丝绸行业农工贸各环节能够产生较大社会效益的公共基础性项目。

    2.加强厂丝储备宏观调控的功能。国家厂丝储备制度是1996年经国务院批准建立的，目的是稳定厂丝市场价格，平衡市场供求关系，防止“蚕茧大战”，保持茧丝绸市场平稳运行。自1998年储备启动后，在市场突变情况下进行过三次较大的吞吐运作。启动厂丝储备以来，国家只补贴了少量的储备贷款利息及相关费用等政策性亏损，在相关措施综合作用下，自2000年起全行业扭亏为盈，盈利水平连续四年不断提高，其中厂丝储备发挥了“四两拨千斤”的作用。业内人士反映，国家储备宏观调控，树立了行业信心，打击了投机行为，稳定了市场价格，促进了行业平稳发展。但随着银行商业化改革和贷款机制的改变，国家厂丝储备贷款来源受到限制，加之承储单位以自身资产为国家储备贷款担保，操作上也有一定困难，厂丝储备资金得不到足够保证，削弱了厂丝储备稳定市场的功能。目前国家厂丝储备急需完善机制，建立适应商业银行贷款要求的融资渠道，国家应考虑给予厂丝储备贷款的铺底资金。

    3.大力弘扬我国丝绸文化。丝绸是中华5000年文明的组成部分，是中国人民对世界的伟大贡献。应当大力弘扬我国丝绸文化，推介国产丝绸品牌。2001年上海APEC会议上，各国领导人身着唐装亮相，引发唐装消费热至今未衰。建议在奥运会之前和举行期间，开展“丝绸为奥运添彩，奥运更加灿烂辉煌”为主题的丝绸文化艺术展示、丝绸商品展销活动。奥运会开幕式演员及运动员、裁判员的服装及服饰尽可能使用丝绸。上海世博会应设立“中国丝绸专馆”，集中介绍中国丝绸历史和文化，展示丝绸名牌和高档丝绸标志产品。在奥运会和世博会期间，党和国家领导人出席各种重要活动，建议身着由中国丝绸企业定做的统一款式丝绸服装，带头弘扬丝绸文化。

    4.积极开展丝绸宣传和科普教育。桑、蚕、茧遍身是宝，丝绸以其雍容华贵、飘逸轻柔被誉为“纤维皇后”，以其透气保湿、防霉护肤被誉为“人体第二肌肤”。随着人们消费水平的提高和丝绸行业的科技进步，丝绸必将越来越受到国内外消费者的欢迎，具有很大的市场潜力。但目前丝绸的优越性尚未被人们所充分认识，应当加大科普教育和宣传力度。由于目前丝绸企业还比较困难，承担不起系列商业性广告费用，建议中央电视台及地方电视台等主要媒体在比较好的时段和版位开设公益性广告宣传栏目，宣传中国丝绸文化，传播种桑养蚕和丝绸的科普知识。

    5.加快茧丝绸业立法。日本在上世纪30年代制定了《蚕丝业法》，使生产经营活动有序进行。印度和巴西等国家在这方面也有立法。而茧丝绸业是我国的特殊产业，在国际市场上处于相对优势地位，但至今还没有法律法规。应通过立法，理顺关系，使茧丝绸科研、生产、贸易有章可循，有法可依，避免无序竞争，促进行业发展。鉴于立法过程时间较长，建议先由国务院出台《茧丝绸业管理条例》，取得经验后再提交全国人大立法。

    2005年1月21日

    关于开展利用甜高粱秆生产燃料乙醇试点的建议

    董忠 尧军峰

    在国际国内石油价格不断上涨的情况下，发展可再生的石油替代燃料势在必行。我国从2001年开始进行以粮食（包括陈化粮）为原料生产燃料乙醇和乙醇汽油的试点，取得了一定进展，但也遇到生产成本过高、“车与人争粮”等障碍。最近，我们就使用甜高粱秆生产燃料乙醇问题做了调研。综合各方面情况看，用甜高粱秆代替粮食作原料，既可以大幅度降低乙醇成本，又能大规模利用和改造盐碱地、显著增加农民收入，前景十分广阔，应予大力支持。

    一、用甜高粱秆代替粮食的五大理由

    1.用甜高粱秆生产燃料乙醇，成本仅为玉米制醇的60%，经济上十分合算。甜高粱也叫芦粟、甜秫秸、甜秆和糖高粱，为粒用高粱的变种。甜高粱系碳四作物，光合速率是水稻、小麦等碳三作物的2～8倍；亩产籽粒200～500公斤，亩产茎秆4000～7000公斤，含糖量比甘蔗还高。用甜高粱秆生产乙醇，每亩折合产量仅次于木薯，而高于其他所有作物，是玉米的2.7倍、小麦的3.8倍（具体见附表）。从我国试点情况看，用玉米生产燃料乙醇，1吨乙醇的成本为5000元左右；而用甜高粱秆生产燃料乙醇，成本则在3000元以下，仅为玉米的60%。

    2.种植甜高粱，不占基本农田，不与粮食争地，很适合我国国情。甜高粱根系强大，茎的外皮覆盖着蜡粉，既抗涝又耐旱。它对土壤的适应能力很强，非常耐盐碱，而且在盐碱地上种植时间越长，土壤的盐碱度越低。由于对水分和土壤要求低，甜高粱适种面很广，在山地、坡地、荒地、盐碱地上都能生长，从海南岛至黑龙江均可种植。特别是我国有1.6亿亩盐碱地，种植普通作物产量很低，改造起来难度很大、成本也很高，而用于种植甜高粱，这些问题就可以迎刃而解。与其他作物相比，玉米、小麦、稻谷都是重要的粮食作物，大量用作乙醇原料会影响粮食安全；甘蔗只能在热带种植，木薯也只限于华南地区，并且都存在与粮争地的问题。从乙醇汽油发达国家看，都是根据本国国情来确定主要原料。巴西是世界最大的燃料乙醇生产国和消费国，由于地处热带，其燃料乙醇主要以甘蔗为原料。美国乙醇汽油发展很快，已从2001年的19个洲发展到目前的41个洲，燃料乙醇产量从540万吨发展到1000万吨，2010年计划达到2000万吨。由于耕地资源丰富，粮食生产能力过剩，美国的燃料乙醇主要以玉米为原料。

    3.用甜高粱秆生产燃料乙醇，对拓展农业结构调整空间、增加农民收入具有重大意义。从利用的土地看，种植甜高粱可以利用低产、荒芜的盐碱地和其他荒地，开辟了新的农地资源。从产出的产品看，每亩甜高粱的籽粒相当于1亩粮食，茎秆的产醇量高于1亩甘蔗，茎秆加工后秆渣的纤维含量相当于1亩速生林，即1亩甜高粱=1亩粮食+1亩甘蔗+1亩速生林。从种植的收入看，按5000公斤茎秆、250公斤籽粒的亩产量和茎秆0.12元/公斤、籽粒1.5元/公斤的价格计，每亩甜高粱收入975元，是玉米的2.2倍、小麦的2.4倍。从农业产业化角度看，用甜高粱秆生产乙醇，一方面将甜高粱由农业作物转变为能源作物，形成了以生物能开发利用为目的的能源农业；另一方面乙醇还可进一步用作多种化工产品的原料，延长了农业加工产业链。据初步测算，如果全国推广使用甜高粱乙醇汽油，将会带动开发利用盐碱地2000万亩，增加粮食（甜高粱籽粒）500万吨，提供农民收入近200亿元，使全国农民人均增收20多元。

    4.我国在甜高粱育种方面具有很强的自主创新能力，育种技术世界领先，发展甜高粱产业具有安全、可靠的技术支撑。我国从上世纪70年代开始引进和培育甜高粱新品种，90年代起便在甜高粱育种方面居世界领先地位，近期又取得了突破性进展。中科院植物所近年来培育的BJ-190、BJ-238、BJ-281、BJ-248等新品种，显著优于外国品种，其中有些品种已推广到非洲和美洲。

    5.用甜高粱秆代替粮食，有助于尽快将乙醇汽油推向全国。我国2004年车用汽油消费量4700万吨，预计未来几年还将以6%以上的速度增长；按照目前添加10%乙醇的试点方案，假定2008年全国推广使用，届时将需要600万吨左右的燃料乙醇。如果还以粮食为原料，会面临两个重大制约：一是生产成本过高，巨额补贴难以承受。目前每吨燃料乙醇成本5000元左右，而销售结算价格才3800元，也就是说，生产1吨燃料乙醇要亏损1200元。国家按“保本微利”原则予以补贴，每吨补贴1300～1800元，届时一年就要补贴80～100亿元。二是车与人争粮，一定程度影响粮食安全。600万吨燃料乙醇，大约要消耗1800多万吨粮食，占全国谷物产量的近5%，仅陈化粮肯定无法满足。相比之下，用甜高粱秆生产燃料乙醇，成本在3000元以内，又不占用基本农田、不消耗粮食，还能利用和改造盐碱地、促进农民增收，因而在全国推广起来要容易得多。

    二、我国甜高粱发展存在的问题及建议

    我国从上世纪80年代开始种植甜高粱，但基本上是作为饲料作物来对待的。用甜高粱秆生产乙醇，始于2001年，目前已有多家企业与研究机构合作，进行以生产燃料乙醇为目标的小规模试验，取得了初步成果，但也遇到了很多困难。主要原因：一是国家对燃料乙醇生产实行严格的准入限制，迄今为止仅限于吉林燃料乙醇公司、河南天冠集团、安徽丰原生化公司、黑龙江华润公司等4家试点企业，现有的甜高粱乙醇暂时只能用于制酒或作为工业原料；二是生产燃料乙醇的经济规模为5万吨左右，为此需要配套种植至少20万亩甜高粱，如此高的规模要求导致加工企业担心没有原料而不敢贸然进入，生产者担心无人收购而不敢大面积种植。

    鉴于使用甜高粱秆生产燃料乙醇意义重大、前景广阔，国家应予以大力支持。

    1.将发展甜高粱乙醇汽油列入“十一五”规划。用甜高粱秆生产燃料乙醇，是我国发展乙醇汽油的最佳选择，是关系国家能源安全和环境保护的重大战略，应当列入国家“十一五”规划，以统一认识，整合力量，加快推进步伐。

    2.全国确定3～5个规模化的甜高粱乙醇综合示范基地，尽快开展试点示范。考虑到甜高粱乙醇汽油尚处于起步阶段，不宜一下子全面推开，建议借鉴粮食乙醇汽油的做法，先选择条件成熟的3～5个省区，各自确定1家试点企业，批准其生产供应甜高粱燃料乙醇，生产规模为5万吨以上，然后由企业组织、政府支持，进行20万亩以上的甜高粱种植的综合示范。试点省份优先选择有种植基础和加工基础的省区，试点地区优先选择有大面积适种盐碱地资源并且地方政府积极性较高的市县，试点企业优先选择4家燃料乙醇试点企业和其他农业产业化龙头企业。通过建立规模化示范基地，一方面可以实现甜高粱种植从万亩级到20万亩、燃料乙醇从千吨级到5万吨的跨越，从而彻底完成技术的产业化；另一方面可以通过示范试点，直观显示良好的综合效益，使这一新技术新产业不推自广。

    3.对试点企业应给予适当的政策性贷款支持和税收优惠。我国对粮食燃料乙醇企业每吨补贴1300～1800元，美国则每吨补贴1500～2100美元；我国不补贴农户，欧盟则对种植能源作物的农场每公顷补贴45欧元。对甜高粱来讲，由于农户种植收入高，加工企业成本低，只需给予一定的政策性贷款，支持建设规模化的燃料乙醇加工企业；同时比照享受4家试点企业的税收优惠，即免征5%的消费税，增值税先征后返。

    2005年10月22日

    武威市积极发展沙产业取得初步成效

    张顺喜

    我国沙漠化形势十分严峻，目前各类沙化土地面积达156.8万平方公里，并以每年3000多平方公里的速度扩展，土地沙化已危及1亿多人的生存和发展，防治沙漠化是一项重大而紧迫的长期任务。要从根本上治理沙漠化，必须统筹生态建设与经济发展，建立发展生态经济型产业的长效机制，打破生态恶化与贫困的恶性循环。近年来，甘肃省武威市立足沙区面积大、沙生植物品种资源丰富和光照充足的实际，大力发展沙产业，调动广大农民防沙治沙积极性，取得了初步成效，走出了一条通过发展沙产业促进荒漠化治理、实现治沙与治穷有机结合的路子。

    一、主要成效

    一是葡萄产业初具规模。在“莫高”、“皇台”、“苏武庄园”三家万吨级现代化葡萄酒厂的带动下，凉州区的沿沙区乡镇和民勤县、古浪县的部分乡镇，大力发展优质酿造葡萄，已建成优质酿造葡萄基地8.4万多亩。仅苏武山林场就吸纳天祝、古浪、凉州和民勤的300多户困难群众来场经营葡萄，户均收入1万元左右，接纳城镇下岗失业人员和大中专毕业生60多人就业。

    二是红枣产业开始显现效益。以秦龙食品公司为龙头的枣业开发，年加工红枣6000吨，开发生产的红枣饮料、酒枣、鲜枣等已经进入市场，经济效益开始显现。目前全市红枣面积已达到9.1万亩，年产值5400万元。

    三是花卉产业成为新亮点。全市已建成以城市美化、金盏花加工、鲜切花栽培为主的大田花卉基地3000亩，日光温室种植356亩，实现产值1650万元。甘肃春蕾天然色素有限公司近两年累计出口金盏花颗粒产品810吨，创汇100万美元，带动11个村、700多户农户通过种植金盏花走上致富路。

    四是高效节能日光温室栽培发展迅速。日光温室有全季候蔬菜、瓜果生产和食用菌、花卉栽培，是压缩耕地面积后农业生产的主战场和农村经济新的增长点。全市日光温室7.3万个，年实现产值8亿元，占农业收入的19%。在大力发展常规、高效节能日光温室的同时，还在积极探索引进国外新技术、发展高科技农业。

    五是沙区畜牧业发展迈出新步伐。以沿沙区乡镇为重点，发展饲草种植、暖棚养畜。紫花苜蓿已发展到28.2万亩，养畜暖棚已发展到304万平方米，暖棚养畜达到246万头。沙区面积最大的民勤县为种植紫花苜蓿补助籽种费、水费，对林草间作享受退耕还林政策，使种植总规模达到24万亩。

    六是中药材和食用菌发展取得明显进展。中药材基地建设步伐加快，板蓝根、甘草、党参、大黄、柴胡、黄芪、麻黄、枸杞、小茴香等都有种植。民勤县黄芪、甘草、板蓝根基地已发展到8000亩，年收入800多万元。食用菌已发展到年产1913万袋，年产值达8000万元。

    二、主要做法

    一是各级党委和政府高度重视沙产业发展。市委、市政府将发展沙产业作为转变农业经营方式和促进农民脱贫致富的重要途径，制定下发《关于加快沙产业发展的意见》，并专门成立沙产业发展领导小组，及时研究解决沙产业发展中出现的困难和问题。区县把发展沙产业作为经济工作的重点，实行一把手负总责。乡（镇）、村、组干部层层签订工作责任书，将沙产业发展的任务量化、指标细化、管理制度化。

    二是落实和制定促进沙产业发展的优惠政策。在积极争取各级财政支农、农业综合开发、小城镇建设、科学研究和技术推广、教育培训等资金支持沙产业，全面落实好国家对投资生态产业开发的各项优惠政策的同时，制定地方对发展沙产业在土地、税收和项目审批程序等方面的优惠政策，促进沙产业发展。比如酿造葡萄业的发展，利用国家信贷资金迅速建成现代化的葡萄酒厂，政府鼓励农民通过承包、租赁等多种形式建设集中连片的葡萄生产基地，在较短时间内形成规模。

    三是坚持走生态效益与经济效益相结合的技术路线。按照治理荒漠化与合理利用沙区资源相结合、治理优先的原则，制定沙产业发展规划，坚持走“禁开荒、慎用地、多采光、少用水、新技术、高效益”的技术路线。民勤县通过成立沙产业研究中心，与有关科研院所联合启动勤锋滩沙产业试验示范基地，建设新品种引繁、沙生苗木繁育、日光温室和养殖等农业科技示范园区，既加快先进适用农业科技的推广，又促进了沙产业的发展。

    四是创新沙产业发展机制。鼓励和支持多种所有制经济主体通过定向投入、定向服务、定向收购等市场化方式，参与沙产业发展，形成市场导向、政府服务、群众参与、龙头带动、技术集成、利益共享的沙产业开发新格局。全市的日光温室种植、药材、花卉等沙产业就是在政府的引导下，借助省治沙研究所、甘肃农业大学等科研院所的技术成果，通过院企合作、租赁、承包等形式，主要由民间资金发展起来的。

    五是建立示范样板。用试点摸索办法、找准路子，建立示范样板带动辐射，由点到面，稳步发展。苏武山林场的万亩高科技葡萄产业示范基地，在引进推广葡萄高产栽培、脱毒育种、配方施肥、节水灌溉等高科技成果方面，成效十分显著。

    六是组建农民沙产业专业合作经济组织。借鉴“结对子”、“双培双带”等在农村党员先进性教育实践活动中积累的经验，利用“支部+协会”的形式，成立沙产业发展协会，组建专业合作社，为千家万户的小生产和千变万化的大市场建立联系纽带。目前，全市已成立了各类专业协会66个，组建了192个沙产业专业合作社，带动16万农户通过发展沙产业增收致富。

    三、加快发展沙产业面临的主要困难

    武威市积极发展沙产业，在促进沙区经济社会发展和生态环境改善的同时，也面临着自身难以克服的困难和问题。其中，水资源短缺和发展资金不足的问题尤为突出。

    一是水资源严重短缺。这既是发展沙产业的重要原因，也是当前沙产业发展面临的最大生态制约。全市人均水资源量不足700立方米，只有全国平均水平的1/3。最为干旱的民勤县，全县常年可供水量只有1.68亿立方米，而需水量却高达7亿立方米。供需缺口只有靠超采地下水，由此导致地下水位急剧下降，大部分地区地下水位已超过植被生存的临界值。不仅沙产业发展难以为继，整个绿洲生态系统也极有可能崩溃。要打破这种恶性循环，除了当地要严格落实各项节水措施外，还需要在更大范围内实施科学的水资源调度配置机制。对此，需要上级政府和有关部门加大水资源统筹利用力度，加快实施整个石羊河流域综合治理工程，切实保证中下游地区合理的生态、生活和生产用水。

    二是沙产业发展资金不足。资金是产业发展的基本条件，资金不足是加快沙产业发展面临的最大现实困难。沙产业项目建设周期长，启动投入大，投资回收期长，生态效益和社会效益大，更需要资金扶持。武威市经济发展水平不高，地方财力有限，用于生态治理和发展沙产业的资金十分紧张。要加快沙产业发展，除了当地要选择符合国家政策、符合地方实际的项目促进沙产业发展外，还需要上级政府和有关部门给予必要的资金扶持。当前，迫切需要对生态移民、风沙源治理、生态公益林保护、生态示范园建设、新技术推广示范、关闭机井以及安装农用机井智能计量设施等生态效益和社会效益大的项目在政策范围内给予适当照顾。

    2005年12月20日

    （本文根据武威市委书记张绪胜提供的材料整理）

    农村面貌发生显著变化的五年

    ——“十五”农村发展回顾之一

    叶兴庆 孙梅君

    过去五年，是农村改革发展艰难爬坡和奋力攻坚的五年，也是农村经济社会发展取得长足进步的五年。由于中央和各地区各部门采取一系列措施加强“三农”工作，“十五”计划纲要提出的农村发展任务和主要目标基本实现。“十五”期间农村发展的基本态势是：农民收入较快增长，农业结构稳步调整，农村改革不断深化，农村建设不断加强，农村社会保持稳定。农村发展取得的成就，为顺利实施国民经济和社会发展“十五”计划提供了重要保障和有力支撑，为促进国民经济发展和保持社会稳定发挥了至关重要的作用。

    一、农民人均纯收入年增长速度创“七五”以来新高，农民生活消费水平全面提高

    中央高度重视农民增收问题，在调整农业结构、实施退耕还林、减免农业税费、实行各种农业补贴等方面下了很大功夫。特别是2004年以增加农民收入为主题，发出了中央1号文件。2001年到2004年，全国农民人均纯收入分别增长4.2%、4.8%、4.3%和6.8%，4年平均年增长5%。预计“十五”期间，农民人均纯收入年增长速度不低于5%。这一速度，虽然低于“六五”期间14.1%的年均增长速度，但超过了“七五”期间年均3%、“八五”期间年均4.3%和“九五”期间年均4.7%的增长速度，是最近4个五年计划中最好的。

    随着收入的增长，农民生活消费水平逐步提高。农民人均生活消费支出由2000年的1670元，提高到2004年的2185元，扣除价格因素年均增长5.2%，比“九五”年均增长速度高出1.5个百分点。在消费支出增长的同时，消费结构进一步改善。2004年农村居民家庭消费的恩格尔系数为47.2%，比2000年下降1.9个百分点。居住质量进一步提高，人均住房居住面积2004年达到27.9平方米，其中砖木结构和钢筋混凝土结构住房面积达到23.3平方米，分别比2000年扩大3平方米和3.5平方米；2004年居住在砖木结构和钢筋混凝土结构住房的农户占全部农户的87.8%。农民的文教娱乐消费逐步增加，耐用消费品拥有数量和质量均有明显提高。农村扶贫开发取得新的进展，没有解决温饱问题的农村贫困人口2004年下降到2610万人，比2000年减少599万人，农村贫困发生率由2000年的3.4%下降到2004年的2.8%。

    二、粮食生产出现重要转机，其他主要农产品生产能力继续提高

    受价格下降、耕地减少等多种因素影响，2000～2003年粮食产量逐年下降。2003年全国粮食产量只有8614亿斤，回落到1991年的水平，年度产需缺口达1000亿斤以上，供求关系趋紧。在政策、价格、气候等多种有利因素综合作用下，2004年粮食生产出现重要转机，总产量达到9389亿斤，扭转了连年下降的局面，增产量和单产水平均创历史新高。从目前情况看，今年粮食产量将在去年大幅度增长的基础上继续增加。

    其他主要农产品生产稳定增长，市场供应充足。“十五”前4年，棉花年均产量达到536万吨，超出“九五”年均水平105万吨，扭转了“九五”下降的局面。油料年均产量达到2910万吨，比“九五”增加462万吨。肉类年均总产量达到6775万吨，比“九五”增加1270万吨。水产品年均产量达到4638万吨，比“九五”增加799万吨。目前，我国粮食、棉花、油料、蔬菜、水果、肉类、禽蛋、水产品产量均居世界首位，农业综合生产能力明显提高。

    三、农业和农村经济结构稳步调整，农业产业化经营进入快速发展阶段

    “十五”前4年，农业增加值年均增长3.6%，与“九五”持平。2004年畜牧业产值首次突破万亿元大关，占农业总产值的比重由2000年的29.7%提高到2004年的33.6%，提前一年实现“十五”计划预期目标。2004年粮棉油等主要农作物的良种覆盖率达到85%，其中，优质早稻面积占71%，比2000年提高20个百分点；优质小麦占44%，提高26个百分点；优质专用玉米面积占31%，提高14个百分点。主要农产品生产进一步向优势产区集中。2004年长江流域和东北三省水稻优势区域面积占全国的63%，冀鲁豫小麦面积占全国的46%，东北玉米优势区域面积占全国的33%，优势棉区植棉面积和产量占全国的99%，优势水产品产区产量占全国的98%。

    农业产业化经营逐步从量的扩张向质的提高转变，由点状发展向优势产品和优势产业带聚集，由劳动密集型为主向劳动密集型、技术密集型和资金密集型并重发展，由初级加工为主向精深加工延伸，由单一组织模式向多元化组织类型演进。截至目前，全国农业产业化经营组织已发展到11.4万个，固定资产总额8099亿元，龙头企业销售收入达14261亿元，分别比2000年增长70.9%、91.7%和141.7%；全国各类产业化组织带动农户8454万户，比2000年增加2493万户，平均每户从中增收1200元，比2000年增加300元。

    以乡镇企业为主要载体的农村二三产业不断发展壮大，体制和机制逐步创新，质量和效益明显提高，已成为扩大农民就业、增加农民收入、壮大县域经济的重要基础。2004年全国乡镇企业实现增加值41815亿元，比2000年增长54%，年均增长11.4%，实现利润总额9932亿元，比2000年增长69%，年均增长14%，高于“九五”时期的发展水平。

    四、农村富余劳动力大规模向外转移，城镇化继续处于快速推进阶段

    按照建立城乡劳动者平等就业制度的要求，各地清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定及不合理限制，加大保护农民工权益的力度，加强和改进对农民进城就业的服务，不断提高乡镇企业发展和城镇化水平，中央和地方财政安排专项经费支持开展农民工职业技能培训，农村劳动力转移就业进入新的阶段。农业从业人员数2004年为30596万人，比2000年减少2202万人，扭转了“九五”期间农业从业人员数不降反升的局面。乡镇企业就业人数2004年达到13866万人，比2000年增加1046万人，年均增加261.5万人，扭转了“九五”期间持续下滑的局面。最近5年来，全国外出务工农民数每年增加600～800万人。“十五”前4年，全国乡村劳动力累计增加1733万人，而农业从业人员累计减少2202万人，4年累计转移农业劳动力至少3935万人，与“十五”计划预期目标基本接近。

    城镇化延续“九五”期间已呈现出的快速发展势头。城镇人口比重从2000年的36.22%提高到2004年的41.76%，年均提高1.385个百分点，与“九五”期间年均提高1.436个百分点的幅度基本接近，已连续9年每年提高1个百分点以上，表明我国城镇化正处在快速推进阶段。

    五、生态建设迈出重大步伐，进入治理与破坏相持阶段

    六大林业重点工程稳步推进。1999年至2005年，全国累计实施退耕还林任务3.42亿亩，其中退耕还林1.35亿亩，荒山造林2.1亿亩，为完成这些任务国家累计将投入2100多亿元；截至2004年底，退耕还林工程已使3100多万农户、1.2亿农民直接受益。这是我国有史以来投资额最大的生态建设工程，是和解决“三农”问题结合最紧密的一项生态建设工程。2001年正式启动京津风沙源治理工程，截至2005年6月已完成治理任务1172.2万公顷，其中林业项目建设任务375.4万公顷，草地治理175.5万公顷，小流域综合治理52.9万公顷，禁牧568.4万公顷；节水及水利配套设施建设43127处，生态移民39951人。天然林资源保护工程、“三北”及长江流域等重点防护林体系建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程也取得明显进展。在六大林业重点工程带动下，“十五”期间林业建设呈现出“盛世兴林”的局面。“十五”前4年，全国完成造林面积5.8409亿亩。从1994～1998年到1999～2003年，全国森林面积由15894万公顷增加到17491万公顷，森林覆盖率由16.55%提高到18.21%。

    全国荒漠化监测结果表明，2002年以来，全国年均沙化土地治理面积达到1.9万平方公里，超过了年均扩展面积。水土流失面积不断减少，水土流失治理取得新成绩。全国水土流失最新调查监测结果表明，由过去的367万平方公里下降到目前的356万平方公里，减少了11万平方公里。

    六、农业投入明显增加，农村基础设施建设力度加大

    “十五”前4年，围绕提高农业综合生产能力，严格保护耕地特别是基本农田，扩大“沃土工程”实施规模，加强农田水利建设，加快中低产田改造，启动大型商品粮基地和优质粮食产业工程。积极开展重点流域的水土流失治理，“小水电代燃料”试点成效显著。调整国债资金使用结构，重点加强人畜饮水、乡村道路等“六小工程”建设。财政用于农业的支出（包括财政支农支出、农业基本建设支出等）年均1787亿元，比“九五”年均水平高出800亿元。2004年农村固定资产投资达到11452.4亿元，比2000年增加4757亿元，增长71%，年均增长14.4%，超过“九五”年均增速5.5个百分点。农田水利基本建设得到加强，农村的生产生活条件得到改善。2004年全国农田灌溉面积达到9.2亿亩，占耕地面积50%，比2000年增加1.1亿亩，年均增量是“九五”平均水平的2倍多。农业机械化水平也有很大提高，2004年农业机械总动力达到63756万千瓦，比2000年增长21.2%。机耕、机播、机收水平分别达到49%、29%和21%。从2000年到2004年，全国通公路行政村比重由89.5%提高到92.9%，通邮的行政村比重从78.7%提高到87.0%，通固定电话的行政村比重从82.9%提高到89.9%。特别是乡村电话用户数，从2000年的5171.3万户增加到2004年的10159.5万户，年均增长1247万户，保持了“九五”期间快速增长的势头，继续处于快速普及阶段。

    七、农村社会事业快速发展

    随着全面建设小康社会目标的提出，农村经济社会发展的薄弱环节得到加强，农村社会事业发展日益受到重视。农村义务教育经费筹集制度发生重大变革，由过去主要靠农民负担转变为主要由各级政府承担。对部分义务教育阶段贫困家庭子女免杂费、书本费和补助寄宿生生活费，推动了九年制义务教育的普及。农村地区初中毕业升学率由2000年的22.1%提高到2004年的29.3%，提高7.2个百分点。新型农村合作医疗制度试点范围不断扩大，截至2005年3月底，全国已有620个县市开展试点，占全国县市21.7%；覆盖农业人口22646万人，参加新型农村合作医疗农民15625万人，分别占全国农业人口的25.6%和17.6%。五保供养由农村集体福利事业转型为国家财政保障经费的社会福利事业。农村低保从无到有，农村社会保障体系开始探索建立。

    需要注意的是，在“十五”计划纲要关于农村发展的10项量化预期目标中，降低第一产业在国内生产总值和社会从业人员中的比重等2个结构性指标和控制耕地面积下降速度1个资源保护指标预计不能实现预期目标。2004年，第一产业增加值占国内生产总值的比重为15.2%，“十五”前4年累计仅下降1.2个百分点，与2005年达到13%的预期目标相比，差距较大。2004年，第一产业从业人员占全社会从业人员的比重为46.9%，与2005年达到44%的预期目标相比，还有2.9个百分点的差距，按“十五”前4年平均每年下降0.8个百分点的速度预测，到今年底实现“十五”计划预期目标难度较大；即使按去年下降2.2个百分点的速度预测，离预期目标也还有一定的差距。2004年全国耕地面积下降到18.37亿亩，低于确保到2005年全国耕地面积不低于19.2亿亩的预期目标，基本农田已不足16亿亩。这表明，“十五”期间，改变二元经济结构的实际进程没有预期的那么快，保护耕地面积的实际压力比预期的要大得多。

    2005年11月8日

    “三农”政策力度明显加强的五年

    ——“十五”农村发展回顾之二

    叶兴庆 孙梅君

    过去五年，是我国农业农村面貌发生显著变化的重要时期，也是我国农业农村政策发生深刻调整的重要转折时期。为深化农业结构调整，提高农业综合生产能力，增加农民收入，推进农村全面小康建设，中央先后发出指导农村工作的两个2号文件、一个3号文件和两个1号文件，以及其他多个综合性和专题性文件，采取了一系列更直接、更有效、更有力的政策措施。

    一、全面深化农村改革“十五”期间，随着各方面条件的成熟，农村改革在更大范围和更深层次展开。改革的领域更加广阔，改革的层次更加深入，改革的影响更加深远。

    一是完成粮棉流通体制市场化改革。2001年，浙江等8个沿海主销区率先实行粮食购销市场化。2002年和2003年，一些粮食产销平衡区和主产区自主进行粮食购销市场化改革。2004年，粮食流通体制改革朝着市场化的方向迈出了具有决定性意义的最后一步，市场化目标最终完成。2004年和2005年，创立了国家调控粮食市场的新模式，对稻谷、小麦和玉米三大粮食品种分别实行最低收购价、市场干预价和促进出口的调控办法。2001年，实行以“一放、二分、三加强”（即在放开棉花收购价格的基础上放开棉花收购市场，实行供销社与所属棉花企业分开、棉花储备与经营分开，加强棉花收购市场、质量监督和收购信贷资金管理）为主要内容的棉花流通体制改革，棉花流通实现市场化。

    二是加快推进农村税费体制改革试点。2000年安徽全省率先进行试点，2001年江苏全省进行试点，2002年试点范围扩大到20个省区市，2003年进一步扩大到全国所有省区市。这个阶段的改革主线是“正税清费”，即取消乡统筹和村提留，按不超过7%的标准适当提高农业税税率，并征收20%的附加。从2004年开始，农村税费改革试点进入“逐步取消”农业税的新阶段，2005年全国已有28个省区市不再征收农业税。2005年，中央和地方财政对农村税费改革的转移支付达到849亿元；与改革前的1999年相比，全国农民共减轻负担1265亿元，人均减负约134元。

    三是启动并扩大农村信用社改革试点。2003年6月，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，明确了农村信用社改革的方向和总体要求。随后，浙江等8个省市试点工作正式启动。2004年8月，改革试点范围扩大到29个省区市。此外，在调整邮政储蓄政策、促进县域内金融机构履行为“三农”服务的义务、完善政策性金融功能、兴办直接为“三农”服务的多种所有制金融组织等方面作出了一系列新的规定，对制定农村金融总体改革方案提出了明确要求。

    四是稳妥推进农村土地管理制度改革。2001年中央发出《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，强调农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，必须坚持依法、自愿、有偿原则，对企事业单位和城镇居民租赁农户承包地的要进行规范。2003年3月1日起，农村土地承包法正式实施。为推进征地制度改革，有关部门部署开展了试点，一些地方进行了多方面的探索，中央有关部门做了大量调查研究。十六届三中全会决定明确了征地制度改革的基本原则和总体要求。2004年10月，国务院发出《关于深化改革严格土地管理的决定》，就完善征地补偿和安置制度进行了具体部署。

    二、建立健全对农业的支持保护体系

    “十五”期间，农业发展的外部环境发生了很大变化。“九五”期间已经呈现出的市场和资源双重约束在继续深化，加入世贸组织又为农业发展带来新的挑战和压力。按世贸组织规则，加强对农业的支持，增强农业的竞争力，成为一项紧迫课题。为此而陆续出台的一些措施，构成了农业支持保护体系的雏形。

    一是实行“三补贴”。这是最具有转折意义、农民受益最直接的措施。首次在大范围内对种粮农民实行普遍的、直接的生产性补贴，2005年全国达到134亿元。扩大良种补贴范围和规模，在2002年对大豆、2003年对大豆和小麦实行良种补贴的基础上，2004年把补贴范围扩大到水稻和玉米，中央财政安排粮食主产区的良种补贴资金2005年增加到37亿元。对购置大型农机具给予适当补贴，2005年中央和省级财政共安排这方面的专项补贴资金11亿元。

    二是对重点粮食品种在主产区实行最低收购价格。2004年国务院先后公布了早籼稻、中籼稻、晚籼稻和粳稻的最低收购价格。2005年不仅公布了这4个品种的最低收购价，而且正式启动了预案；还由中储粮总公司按一定价格收储130亿斤小麦作为临时储备，对小麦进行托市，这是有别于最低收购价制度、对粮食市场进行宏观调控的新的尝试。

    三是稳定农业生产资料价格。为控制化肥价格上涨，2004年3月份起，国家先后出台对化肥生产企业在税收、电价、原材料供应等方面的优惠政策；加强化肥价格监管，控制出厂价格和批零差率；对重点紧缺化肥品种的进出口进行适度调控。

    三、继续推进农业结构调整

    “九五”中期开始，我国农业和农村经济进入一个新的发展阶段，主要农产品由长期短缺变成总量大体平衡、丰年有余，结构调整的紧迫性和必要性日趋突显。“十五”期间，为进一步解决农产品质量不高、农业区域结构雷同、农产品加工程度低、国际市场竞争力弱等突出问题，农业结构调整在更高的起点上向更高的层次迈进。

    一是加强农产品质量安全管理。建立健全农产品质量标准体系和检验检测体系，对农产品质量国家、行业和地方标准进行了全面清理，对农产品质量检验检测机构进行了评估并作适当调整。2001年，农业部在北京、天津、上海和深圳进行“无公害食品行动计划”试点；2003年，试点范围扩大到37个省会城市和计划单列市。从2003年开始，农产品质量安全例行监测制度正式建立，并启动实施了全国37个城市蔬菜农药残留监测计划、16个城市畜产品“瘦肉精”污染监控计划。启动实施高毒高残留农药替代工程。

    二是建设优势农产品产业带。从2003年开始，全面组织实施《优势农产品区域布局规划（2003～2007）》，选择11类出口潜力大的农产品和重要的大宗农产品，在资源条件好、生产规模大、区位优势明显的主产区，构建具有国际竞争力的产业带。从2004年开始，启动实施《国家优质粮食产业工程规划（2004～2010）》，选择有基础、有潜力的441个粮食大县和43个国有农场进行优质粮食产业基地建设。

    三是扶持农业产业化龙头企业。在“九五”期末确定了第一批151家农业产业化国家重点龙头企业的基础上，从2002年开始，有关部门组成全国农业产业化联席会议，每两年共同认定一批农业产业化国家重点龙头企业，在贷款贴息、贷款规模和资金、国债技改资金分配等方面给予扶持。各地也认定了一批重点龙头企业，安排专项资金予以扶持。

    四、加强农村基础设施和生态环境建设

    “九五”中期，国家开始增发长期建设国债，农村基础设施和生态环境建设得到加强。“十五”期间，国债资金分配进一步向农村倾斜，预算内基本建设投资增加了对农村的投入，办了一些多年想办而没有条件办的事情。

    一是注重农民直接受益的“六小工程”建设。在加大农业基本建设投资力度的同时，适当调整投资结构，把农村小型基础设施建设放在更加重要的位置，重点支持节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路和草场围栏等项目。2004年中央财政用于这方面的投资达280亿元。启动实施《中国农村扶贫开发纲要（2001～2010）》，主要用于改善贫困地区生产生活条件的中央财政性扶贫资金由“九五”期末的98亿元增加到2005年的130亿元。

    二是注重提高农业综合生产能力的关键工程建设。调整水利投资结构，在继续抓好大江大河治理的同时，着力加强农田水利建设。实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套。中央和省级财政设立小型农田水利设施建设补助专项资金。加强“沃土工程”建设，从2002年起在北方部分地区建设保护性耕作示范区，从2005年起实施测土配方施肥行动。加强动物疫病防治基础设施建设，全面提高防控能力。中央财政农业综合开发资金由“九五”期末的60亿元增加到2005年的97亿元。

    三是注重可持续发展项目建设。在前3年试点的基础上，2002年全面启动退耕还林工程；在抓好退耕地造林和荒山造林的同时，采取有效措施在退耕地区建设基本口粮田，培育后续产业。在前期试点的基础上，2003年正式启动天然草原退牧还草工程。继续抓好天然林资源保护、环京津风沙源治理、农田防护林等重点林业生态工程建设。

    五、促进农村劳动力就业结构调整

    “十五”期间，把发展农村非农产业，繁荣小城镇，转移农村富余劳动力，作为推进农业和农村经济结构战略性调整的题中应有之义，放在更加突出的位置，采取了一系列有力扶持措施。

    一是扶持发展农村非农产业。支持引导乡镇企业推进结构调整、技术进步和体制创新，促进乡镇企业合理聚集、健康发展。把减轻乡镇企业负担纳入全国企业治乱减负整体工作部署，2002年颁布实施《乡镇企业负担监督管理办法》。大力发展农村个体私营等非公有制经济，在税收、投融资、资源使用、人才政策等方面，对农村个体工商户和私营企业给予支持。对合法经营的农村流动性小商小贩，除国家另有规定外，免于工商登记和收取有关税费。

    二是扶持发展小城镇。继续贯彻落实《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号），着力消除不利于小城镇发展的体制障碍。2001年3月，国务院转发公安部《关于推进小城镇户籍制度改革的意见》，户籍制度改革迈出重大步伐。确定了一批全国重点小城镇。各地制定了促进小城镇发展的投资、土地和户籍政策。

    三是清理取消束缚农村富余劳动力转移就业的体制和政策障碍。对农民跨地区就业和进城务工的认识和政策发生重大变化，由限制转为促进、由刁难转为服务、由盘剥转为保护。2001年11月，国家计委等部门发出《关于清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》，拉开了清理取消各种乱收费的序幕。2002年3月，国务院发出《关于河北省高碑店市农民工苯中毒事件的通报》，拉开了加强农民工劳动保护的序幕。2003年9月，国务院办公厅先后转发教育部等部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》和农业部等部门《2003～2010年全国农民工培训规划》，拉开了解决农民工子女入学难问题和加强农民工培训的序幕。2003年11月，国务院办公厅发出《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》，拉开了全国范围内追讨农民工拖欠工资的序幕。此外，国务院办公厅先后于2003年1月和2004年12月两次发出通知，就做好农民进城务工管理和服务工作进行了全面部署，形成了比较系统的农民工政策框架。

    六、加快农村社会事业发展

    为改变农村社会事业滞后的状况，中央从增加投入、完善政策、改革体制等方面采取了多项措施。特别是2003年中央3号文件要求国家今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；2005年中央1号文件将此政策扩大到计划生育，并要求用于县以下的比例不低于70%。

    一是加快农村教育发展。启动西部地区农村教育“两基”攻坚计划，从2004年到2007年，中央财政安排100亿元专项资金，重点支持西部地区农村寄宿制学校建设。继续实施农村中小学危房改造工程和远程教育示范工程。中央和地方财政还拿出资金，对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”政策。从2005年春季开学起，对592个国家扶贫开发工作重点县的1600万义务教育阶段贫困家庭的学生，全部实行“两免一补”。2005年中西部地区享受免费教科书的农村中小学生人数达到3000万名。

    二是加快农村卫生事业发展。中央财政安排10亿元资金，支持新型农村合作医疗试点县、艾滋病和血吸虫病防治重点县的乡镇卫生院建设；安排40亿元专项资金，用于重大传染病、地方病防治、公共卫生能力建设和农村卫生建设。2003年下半年开始，启动新型农村合作医疗制度试点。

    三是加快农村其他社会事业发展。加强对中西部地区特别是民族地区农村文化设施建设的支持。创新工作机制，对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度，在部分贫困地区实行“少生快富扶贫工程”试点。改革农村五保户供养制度，所需经费由集体保障转向财政保障。部分地方在农村探索实行最低生活保障、养老保险等社会保障制度。

    七、完善农村社会治理结构

    “十五”期间，农村不仅经历着结构的深刻调整、体制的深刻变革，而且经历着社会的深刻转型。国家与农民、干部与群众的关系发生了重大而深刻的变化。维系农村社会运转的主导力量，由过去的行政命令和行政依附开始转换为市场法则、法律规章和道德规范；农村的权力主体，由党政机构、事业站所、自治组织开始扩大到专业合作组织、龙头企业等新型经济社会组织。

    一是推进农村社会依法治理。加强涉农法制建设，颁布实施《农村土地承包法》等法律法规，为依法调节农村社会关系提供法律依据。深入开展普法教育，增强和提高县乡干部依法行政、村干部依法办事、农民依法维权的意识和能力。

    二是推进乡镇机构改革。2000年底，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于市县乡人员编制精简的意见》，提出市县乡机关行政编制精简20%的目标，3年内到位，并要求理顺县乡关系，县直部门派驻乡镇的机构凡能下放给乡镇的要坚决下放。2001年7月，民政部等七部委发出《关于推进乡镇行政区划调整工作的指导意见》，此后一些地方较大幅度撤乡并镇，乡镇平均规模较大幅度提高。作为农村税费改革的配套措施，2004年以来，一些地方开展了新一轮乡镇机构改革试点，截至2005年6月全国共有17个省区市、157个县、1953个乡镇进行试点。

    三是全面推行乡镇政务公开、进一步完善村务公开。2000年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开的通知》，要求在全国乡镇政权机关和驻乡镇的站所按照“依法公开、真实公正、注重实效、有利监督”的原则全面推行政务公开制度。以财务公开为重点的村务公开和以一事一议为主要内容的村民议事机制进一步完善。2002年7月和2004年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅相继发出《进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》和《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》，就处理好“两委”关系、健全村级财务管理等进行了部署。

    2005年11月8日

    经验来之不易、问题依然突出的五年

    ——“十五”农村发展回顾之三

    叶兴庆 孙梅君

    “十五”期间，农业和农村发展的成果，不仅体现在经济发展、生活改善等有形变化上，而且更重要的是，体现在解决“三农”问题指导思想、基本理念等无形变化上。在农村面貌发生显著变化的同时，一些深层次矛盾和问题没有得到很好解决，还出现了一些新情况新问题。“十一五”期间，应针对存在的突出问题，进一步加大“三农”政策力度。

    一、“十五”农村发展的主要经验

    过去5年间，为解决农业和农村发展中的突出矛盾和问题，出台了一系列具体的政策和措施，初步形成了比较完整的“三农”政策框架。在加强“三农”的实践中，丰富了统筹城乡发展、促进农村全面小康建设的经验。

    1.坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，努力营造良好的宏观环境和社会氛围。“十五”期间是新出台指导农村工作的新理念、新思路、新决策、新要求最密集的历史时期，是全社会关心农业、关注农村、关爱农民的氛围最浓厚的历史时期，是支持农业农村发展的政策最实惠的历史时期。在“九五”期间先后作出农业和农村经济发展进入新阶段的重要判断、对农业和农村经济结构实行战略性调整的重大决策的基础上，“十五”期间中央又先后作出了一系列重大判断和决策。2002年初召开的中央农村工作会议提出了“多予少取放活”的重要思路；2002年11月，党的十六大报告提出了“统筹城乡经济社会发展”的重要理念；2003年初的中央农村工作会议和十届全国人大一次会议通过的政府工作报告，提出了“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”和“把加强农业、发展农村经济、增加农民收入，作为经济工作的重中之重”的重要部署；2004年9月党的十六届四中全会、2004年12月中央经济工作会议和2005年3月十届全国人大三次会议通过的政府工作报告，阐述了“两个趋向”的重要论断，作出了“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要判断，提出了“工业反哺农业、城市支持农村”的重要方针；2005年10月党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。这一系列重要指导思想的提出，促进了发展理念的转换、国民收入分配结构的调整和“三农”投入的增加，为解决好“三农”问题争取到了良好的宏观环境、有利的社会氛围和实惠的支持政策。

    2.坚持调整国民收入分配结构，切实加大对“三农”的投入。农村发展滞后、城乡差距扩大，一个很重要的原因是在相当长时期内我们实行了优先发展工业和城市的政策，通过工农业产品价格剪刀差等多种途径实现资源从农业向工业、从农村向城市的转移，通过“人民事业人民办”等多种方式掩饰公共财政在农村的缺位。“十五”期间，这种发展战略开始发生调整。随着农村税费改革的逐步深化和农业税的逐步减免，国家对农民逐步实现“少取”。随着“三补贴”等政策的实行，国家对农民逐步实现“多予”。特别是随着“六小工程”的启动实施、农村义务教育由主要由农民举办转向主要由国家举办、农村医疗卫生工作逐步加强，公共财政覆盖农村的理念得到确立，并开始付诸实施。许多过去由农民承担的事项，现在开始转由国家承担。我国经济已到了一个新的发展阶段，必须顺应这个重大变化，主动调整国民收入分配结构，把巩固和加强农业基础地位作为经济工作的首要任务，把有利于缩小城乡差距、增强农业、富裕农民、繁荣农村作为制定经济社会政策的重要原则。

    3.坚持深化改革，努力消除制约农村发展的体制性障碍。“十五”期间，农村改革在更大范围、更深层次展开。以市场取向为原则的粮食流通体制改革、以城乡统筹为方向的农村税费改革、以保护农民利益和控制征地规模为目标的土地制度改革、以增加农村金融供给为出发点的农村金融体制改革等迈出较大步伐。通过改革，城乡二元体制开始打破，有利于各种资源和要素在城乡之间合理配置的体制机制开始形成；市场机制的作用充分发挥，农业和农村发展活力进一步增强；政府职能开始调整，农村社会管理和公共服务得到加强。特别是2004年以来实施的新一轮粮改，充分表明，对改革的市场取向更加坚定，面对两轮粮价上涨，毅然决然出台酝酿已久的新一轮粮改；对市场经济的驾驭能力明显提高，理性对待粮食回升，既没有过早平抑、扭曲市场信号，也没有向管制体制复归；对经济手段的运用更加娴熟，充分运用补贴等经济手段调动农民种粮积极性。开创新时期农村工作的新局面，必须不断深化农村改革，推进体制机制创新，以改革添活力，以改革增后劲，以改革促发展。

    4.坚持以人为本，把维护农民权益作为制定政策的重要出发点。以人为本体现在“三农”工作中，最重要的就是要实现好、维护好、发展好农民的物质利益和民主权利。“十五”期间，不仅重视通过“少取”、“多予”等途径维护农民的经济利益，而且重视加强农村教育卫生等社会事业以促进农民全面发展；不仅重视通过稳定土地承包经营制度和做好征地补偿安置工作以维护农民长远生计，而且重视通过调整农业结构和加强农业生产能力建设以增加农民收入；不仅重视在农村维护农民利益，而且重视在城市维护农民工权益。从根本上讲，解决好“三农”问题的核心和维护好农民权益的关键，是促进农民持续增收，让农民长期得实惠。要把保护和调动亿万农民的积极性，作为制定政策、做好农村工作的基本出发点。

    5.坚持突出主题，集中出台扶持政策。农业和农村工作千头万绪，既要全面部署，又要突出重点。“十五”前3年以推进农业和农村经济结构战略性调整为主题，抓住了解决农村突出矛盾和问题的关键；2004年以农民增收为主题，抓住了“三农”问题的核心；2005年，以提高农业综合生产能力为主题，抓住了发展农村生产力的基础。这些主题互为基础、互为补充，而不是互相替代、互相否定。突出主题，有利于集中研究问题，集中出台政策，争取更好的效果。实践证明，在全面部署“三农”工作的同时，一年突出一个重点，并围绕这个重点强化政策措施，几年下来，就可以形成一个比较完整的支农政策体系，就会更有效地推动农业和农村工作，更有力地促进农业和农村发展。

    二、“十五”农村发展存在的主要问题

    过去5年，既是农村经济社会发展取得显著成就的5年，也是农村深层次矛盾充分暴露的5年；既是在一些方面取得历史性突破的5年，也是在一些方面问题日趋严重的5年。

    1.最突出的是农民收入增长缓慢。尽管“十五”前4年农民人均纯收入年均增长达到5%的预期目标，但这主要是由于2004年农民收入增长速度恢复到6.8%所致，2001年至2003年分别仅为4.2%、4.8%和4.3%。农村消费水平提高缓慢，农村市场份额继续下降。“十五”前4年，农村居民人均生活消费支出年均仅增加128.6元。县和县以下社会消费品零售总额所占比重，从“九五”期末的38.2%下降到2004年的34.1%。城乡差距继续扩大。2004年与“九五”期末相比，农民人均纯收入4年共增加683元，不及同期城镇居民一年758元的增加幅度。城乡居民收入比从“九五”期末的2.79∶1扩大到2004年的3.21∶1。农民收入增长缓慢，不仅制约着农村市场的开拓，而且不利于促进社会和谐。促进农民增收是一项长期而艰巨的任务，是农村工作永恒的主题。

    2.最明显的是各地农村发展很不平衡。我国地区间发展不平衡，主要体现在各地农村发展不平衡上。可以用衡量经济社会综合发展水平的小康综合实现度来揭示各地农村发展差距。“九五”期末的2000年是实现总体小康目标的最后一年，这一年全国农村居民小康实现度为91%，东部12个省市农村居民小康综合实现度为97%，中部9省区为90%，西部9省区市（未包括西藏）仅为68%。从“十五”开始，进入建设全面小康的新阶段。在这个过程中，地区发展不平衡问题更为严重。2004年，东、中、西部地区农村全面小康实现度分别为40.5%、18.2%和-5.1%，中、西部地区比东部地区分别低22.3和45.6个百分点；西部部分省区如宁夏、甘肃、贵州、青海、西藏尚未实现2000年总体小康目标，全面小康实现程度为负值。建设全面小康的重点和难点在农村，最艰巨的任务在西部。

    3.最严峻的是农业基础薄弱。我国农业发展面临着资源不断减少、食品需求不断增加的双重压力，面临着自然风险和市场风险的双重挑战，农业仍然是国民经济的薄弱环节。“十五”期间，由于建设占地和农业内部结构调整，全国耕地面积大幅度减少。由于在“两工”逐步取消的同时国家财政投入没有相应跟进，农田水利建设缺乏投入渠道，工程设施损毁严重。全国现有灌溉工程中，大部分为20世纪50至70年代修建，普遍存在灌溉设施标准低、配套差、老化失修严重等问题。由于缺水、工程不完善或老化失修，近几年每年都有1亿亩左右的面积不能保证灌溉。农业基础薄弱，制约着农业综合生产能力的提高，影响到国家粮食安全。必须把加强农业基础设施建设作为一项战略任务来抓。

    4.最具挑战性的是农产品贸易出现逆差。这是我国加入世贸组织后出现的新情况，也是“十五”期间农业发展面临的新挑战。2002年和2003年，由于主要出口国歉收导致国际市场农产品价格大幅上涨，我国又实行了一系列促进粮食等大宗产品出口的措施，我国农产品贸易得以继续保持顺差，加入世贸组织给我国农业带来的严峻挑战被暂时掩盖。2002年我国粮食（不包括大豆，下同）净出口1198.6万吨，实现顺差12.3亿美元，分别比上年增长125%和162%。2003年粮食净出口1991.7万吨，实现顺差22.1亿美元，占全部农产品顺差的88.4%。靠出口粮食等非优势农产品维持农产品贸易顺差的局面显然难以持久。2004年主要由于粮食出口明显下降、进口大幅度增加，以及食用植物油、食用油料、棉花、食糖和畜产品贸易逆差不同程度扩大，全部农产品贸易终于出现逆差，达到46.4亿美元。我国农业与世界农业的关联程度已发生重大变化，农产品国际竞争日趋激烈。能否充分发挥我国农业比较优势，提高我国农业竞争力，遏制农产品贸易逆差，最终实现顺差，是今后农业发展面临的重大挑战。

    5.最受关注的是农村社会事业滞后。农村经济发展水平低，社会事业发展水平更低；城乡之间经济发展差距大，社会事业发展差距更大。尽管“十五”期间出台了不少新的举措，但农村社会事业发展滞后的局面并没有实质性改观。上不起学、看不起病、老无所养，仍是相当多农村地区面临的突出问题。目前农民所享有的医疗保障，主要是2003年以来开展的新型农村合作医疗试点所提供的大病医疗统筹。据卫生部农村卫生司资料，目前全国尚有79.1%的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。由于经济困难，农村患者未就诊比例为45.8%，未住院比例为30.3%。2004年国家财政对文化事业的投入，仅有26.5%投向农村。2004年末全国参加农村养老保险的人数为5378万人，不到农村适龄人口的10%。2004年底，全国虽然有8个省市、1206个县市建立了农村最低生活保障制度，但仅有236万农户、488万农民得到了最低生活保障。城乡社会事业反差太大，农民享有的公共服务严重不足，是当前社会广为关注的焦点问题之一。加强农村社会事业，不仅是促进农村全面小康建设的重要内容，也是建设和谐社会的重大任务。

    三、“十一五”农村发展建议

    “十一五”在农村全面小康建设进程中具有承前启后的重要地位。保持良好发展势头，再创农村工作新局面，事关全局，意义重大。总体思路应当是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观和构建和谐社会要求，紧紧抓住经济发展已进入以工促农、以城带乡新阶段的重大机遇，坚持统筹城乡发展的方略，坚持实行“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，大力调整国民收入分配结构、切实增加“三农”投入，大力调整农业和农村经济结构、切实转变增长方式，大力推进农村改革、切实增强农村发展活力，大力加强农村基础设施建设、切实改变农村落后面貌，加快建设社会主义新农村和全面建设小康社会步伐。

    应重点把握好以下几点：

    1.把加强农业基础地位、增加农民收入、推进新农村建设放在经济工作的首位。继续把加强农业作为宏观调控的重要政策取向，使农业综合生产能力有新的提高。继续把增加农民收入作为农村工作的中心任务，使农民消费和农村市场有新的扩大。继续着眼统筹城乡发展、缩小城乡差距，全面推进新农村建设。

    2.调整农业结构，发展特色产业，全面增强农业竞争力。充分发挥各地比较优势，推进优势农产品产业带建设，重点加强优质粮食产业工程和大型商品粮生产基地建设。把发展畜牧业放在更加突出的位置，加强动物防疫体系建设。扶持发展农业产业化经营，提高农产品生产、加工、流通的组织化程度，尽快改变农业在市场竞争中的弱势地位。

    3.大力实施科技兴农战略，加快转变农业增长方式。继续实施种子工程、畜禽水产良种工程，加大科技入户、测土配方施肥等工程实施力度。把农业技术服务作为农村公共服务的主要内容，创新机制，完善办法，政府对公益性技术服务要切实承担起责任。

    4.下大力气加强农业和农村基础设施建设。认真落实建立中央和省两级小型农田水利设施建设补助专项资金等政策，持之以恒抓好农田水利建设。增加“六小工程”投入，扩大实施范围，充实建设内容，新增村道硬化、村庄整治、安全饮水、农厕改造、垃圾处理等改善农村生产生活条件作用明显、农民受益直接的小型工程。国家可采用实物投入的方式加强农村建设。完善“一事一议”机制，用国家补助、村民议事等办法引导农民改善自身生产生活条件。

    5.按两条主线推进农村改革。一条主线是围绕加强农村社会管理和公共服务，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革。另一条主线是围绕充分发挥市场在农村生产要素配置中的基础性作用，深化农村金融、土地管理、劳动力就业等改革。

    6.培育一批新型农民。扩大“农村劳动力转移培训阳光工程”实施规模，提高农村富余劳动力的劳动技能和就业竞争力。加强对农业从业人员的培训，提高他们运用农业技术的能力和经营农业的本领。组织实施“农村青年人才开发计划”，培养青年创业致富带头人。

    7.加快发展农村社会事业。加强农村中小学校舍和教学设施建设，将“两免一补”政策扩大到农村所有义务教育阶段贫困家庭学生，并实现对农村义务教育阶段的全体学生免收杂费。加强乡镇卫生院和农村公共卫生服务体系建设，加快新型农村合作医疗制度实施步伐。扩大农村计划生育奖励扶助和“少生快富”工程实施范围。扩大农村社会保障覆盖面。

    2005年11月8日

    一个欠发达地区是如何推进新农村建设的[5]

    ——赣州调查

    叶兴庆 董忠 孙梅君

    一、赣州市开展新农村建设的背景

    赣州位于江西南部，是革命老区，也是欠发达地区。全市845万人口中，农村人口占80%以上。2004年农民人均纯收入2553元，低于全国和全省平均水平。对于这样一个以农业为主、农村人口占多数的欠发达地区来说，为什么在一年前就率先在全国提出进行社会主义新农村建设？通过调研我们感到，这是赣州农村经济社会发展到现阶段的客观要求。

    首先，这是新形势下创新农村工作思路和工作机制的客观要求。为贯彻中央“重中之重”的工作部署，落实统筹城乡发展的重要方略，赣州市委组织部、宣传部和农工部等有关部门先后在农村开展基层组织建设、“文明村镇”创建和农业产业化建设等活动，但都是单兵突进，各唱各的戏、各吹各的号，力量分散，见效较慢。为增强农村工作的整体性、系统性，赣州市委、市政府认为有必要搭建一个综合性的农村工作平台，整合各种资源和力量，形成合力。

    其次，这是加快推进老区全面小康建设进程的客观要求。改革开放以来，赣州农业和农村经济发生了深刻变化，但农村大部分地方面貌依旧，村镇建设零乱无序，环境脏乱差现象严重；农民素质参差不齐，致富能力较弱，陈规陋习比较严重；农业产业化、农民组织化程度低，农民收入增长缓慢。只有加快农村建设步伐，才能为老区全面小康建设打下良好基础。

    再次，这是顺应民意、争取民心的客观要求。随着农民收入和积累的增加，特别是外出务工人员的增多，新的生产方式和生活方式逐步渗透到广大农村，农民有了求知、求美、求健康的新需求。同时，政府也在寻找农业税取消后农村工作新的着力点，探索转变职能、为农服务的新路子。政府和农民想到了一起，新农村建设应运而生。

    二、一年来赣州推进新农村建设的主要做法

    1.从农民最关心、最容易见效的事情抓起。新农村建设“五新一好”六个方面都很重要，赣州经济又不富裕，选好切入点和突破口至关重要。赣州市认为，新农村建设抓的第一件事必须是群众十分关心、要求十分急迫、受益十分直接，而且能够短期见效，让群众看得见、摸得着。只有这样，才能激发广大农民群众投身新农村建设的积极性。他们在调研中发现，农民群众对村庄环境脏乱差、村容村貌几十年没有变化的问题反映十分强烈：垃圾乱堆、淤泥不清，村里蚊蝇遍地、又脏又臭；喝不上自来水，饮水不卫生、不安全，影响群众身体健康；厕所乱搭乱建，既不卫生又有碍通行；村庄内外道路不通，既不利出行又影响村貌；村庄建设没有规划，致使“有新房、无新貌”。有鉴于此，赣州将新农村建设的切入点定在了村庄整治和规划上。一年来主要抓四件事：一是全面开展清垃圾、清淤泥、清路障，对所有村庄普遍进行环境卫生整治。二是选择示范村开展改水、改厕、改路。改水，主要是通过多种方式普及自来水，解决安全用水和方便用水问题。改厕，重点是推广“三格式”水冲式无害化厕所，鼓励有条件的农户建立沼气式厕所。改路，主要是硬化村庄内外道路，便利农民出行。三是有重点地推进村庄整治和改造。在“三清”、“三改”基础上，开展清理“空心房”（一户多宅的闲置房）、废弃旧房、猪牛栏和厕所，推进人畜分离，搞好房屋整修，整治改造村庄环境。在少数具备条件的村庄，实行整体拆旧建新，或者高标准规划、高起点建设社区型农民新村。四是全面启动村镇规划编制。落实编制经费，加强规划力量，设计编印了130套农民新型住宅推介图，免费发放到全市各个行政村，供农民建房时选用。

    2.将发动群众、调动群众积极性置于首位。如何发挥农民的主体作用，事关新农村建设的成败。在推进“三清”的初期，由于对农民发动不够，有的地方出现了清扫垃圾时“干部干，农民看”的现象。市委市政府及时总结教训，要求将发动群众放在首位，真正变“要他干”为“他要干”。一方面，利用媒体和其他多种形式进行大规模宣传发动；另一方面，选择群众积极性高的村庄进行示范，并组织各级干部、群众代表到成功的示范点参观，通过现场感受示范点的前后变化来发动群众。最为重要的是，在各个自然村建立新农村建设理事会，探索出了一条发动和组织农民的新路子。理事会由户主大会民主选举产生，主要由村组干部、致富能人、离退休老干部、老教师等5～15人组成。理事会成员德高望重、富于智慧，在群众中有较强的影响力，因而能够发挥政府与农民的联系桥梁作用，解决那些政府难以解决或解决不好的问题。基层干部讲，“群众中蕴藏着无穷的智慧，只要群众发动起来了，就没有解决不了的问题”。目前，不少地方做到了建设资金由理事会筹集管理、建设合同由理事会签订、工程进度由理事会督促、建设质量由理事会监管。正是由于理事会的强有力作用，全市一年间拆除房屋309万平方米，却无一起上访告状。

    3.政府给予一定的实物补助和引导支持。如何有效发挥政府支持资金的作用，是欠发达地区发展中面临的重要问题。赣州经过实践和探索，形成了“统一扶持标准，优选扶持对象，补助以物代资，调动农户投入”的政府支持原则，并以县为单位公布新农村建设扶持资金的使用办法。从扶助力度和方式看，政府投入主要起引导作用，且以实物投入为主。以兴国县示范村改水、改厕、改路为例，无塔式集中供水由县水利局扶助供水设备一套（价值4000元），无塔式单户改水扶助水泵1台（价值200元），进户管道由农户自筹解决；新建或改建“三格式”无害化厕所的，每户补助200元（其中100元设备、100元工匠工资）；村庄内主干道硬化按照每公里200吨水泥的标准由县交通局补助，农户进户道硬化按照每2～3平方米1包水泥的标准由挂点帮扶单位给予补助，路基改造及沙石料由受益农户自行解决。算总账，政府对“三改”的实物补助占全部投入的30%左右。从扶持对象的确定看，实行自主申报、动态管理。凡是申请列入示范点的，群众自筹资金必须达到规定比例。在此基础上，兴国县还确定了“两个不搞”（即群众申报率未达到80%的不搞，群众筹资达不到应出资60%以上的不搞）和“五个优先”（大点优先、难点优先、申报率高的优先、“三清”动作快的优先、群众自筹资金多的优先）的原则。与此同时，引入竞争机制，对那些申报时热情高但建设时积极性差的示范点进行调整，以激发农户的参与热情。

    4.以新农村建设为平台整合各项支农资金。赣州的新农村建设，涵盖面很宽，基本上包括了农业和农村工作的各个方面，因而可以为政府的各种支持资金提供平台。但是，新农村建设的推进重点并不总是和各项资金的支持重点相一致。赣州的做法有二：一是将新农村建设项目打包，向上争取资金，从而捆绑老建扶贫、以工代赈、农业和果业、水利、能源专项资金用于“三清三改”和村镇建设。一年间江西省有关部门共投入各类资金6060万元用于支持赣州市的示范点建设。二是以新农村建设项目为载体，通过政府扶持机制的创新，形成了各级政府投一点、受益群众出一点、包扶单位助一点、社会各界捐一点、政策优惠减一点的投入机制，实现了社会资源的有效整合。

    三、赣州市新农村建设已取得初步成效

    一是加快了村镇规划和建设，村容村貌有新的变化。截至今年7月，全市累计有95%的乡镇编制了总体规划，56%的乡镇编制了详细规划，25%的行政村和13%的自然村庄编制了村庄规划。“三清”、“三改”工作正逐步推进，不少村庄实现了道路硬化、环境美化，脏乱差状况有了明显改观，预计年底可完成10%、约4000余个村庄的整体整治改造。龙南县一农民在家门口写着这样的对联：“红联高贴迎三清三改，感谢党恩旧貌换新颜。”

    二是其他各项建设开始起步。理顺了新产业的建设思路；抓了一批示范性合作经济组织；启动了“农民知识化工程”，抓了农民培训基地、培训师资和培训教材建设；以创建文明村镇、创评文明信用户等活动为载体，抓精神文明和风貌建设；实施“乡村干部素质培训工程”和“乡镇干部能力建设工程”，加强乡村班子建设。

    三是村风民风有了新的转变。据龙南县群众反映，开展新农村建设后，农村出现了“三多三少”现象：参加赌博的少了，娱乐健身的多了；封建迷信的少了，读书看报的多了；无所事事的少了，勤劳致富的多了。

    四是干群关系得到了一定改善。新农村建设为基层干部服务农民找到了切入点，也为塑造干部新形象找到了结合点。基层干部主动与群众商量制订规划和研究对策，切实为群众办实事解难事。群众称赞说：“中央苏区的好作风又回来了。”

    客观地讲，与发达地区相比，赣州新农村建设特别是村镇建设的起点和标准并不算高。但这是从欠发达地区实际出发作出的正确选择。这项工作目前还处于起步阶段，重点和难点在于发展农村经济、促进农民增收、加强农村教育卫生等社会事业发展。下一步应在这些方面下更大工夫。彻底改变赣州农村落后面貌的任务仍十分艰巨，需要作出长期艰苦的努力。

    四、推进新农村建设的若干建议

    赣州市一年多前就在全国率先提出进行社会主义新农村建设，并对今后五年新农村建设的目标、思路和主要措施超前进行部署，超前进行探索，充分体现了市委、市政府决策的前瞻性和战略眼光。赣州作为先行者，在酝酿和推进新农村建设过程中遇到的矛盾和问题，在中部地区具有代表性；赣州作为欠发达地区，所采取的一些做法和措施，在中部地区具有普遍借鉴意义。赣州的实践给我们许多启发。在调查过程中，我们对如何推进欠发达地区新农村建设形成以下一些看法和建议。

    1.应把新农村建设作为现阶段农村工作总的抓手。目前农村改革发展的各项任务都很繁重，欠发达地区尤为繁重。如何朝着一个发展目标，围绕一条工作主线，搭建一个公共平台，把农村各项工作有机地结合起来，形成合力，提高成效，是一个迫切需要解决的问题。随着粮食购销市场化、农业税逐步取消、农村计划生育奖励扶助政策的实施，乡村干部的工作方式和工作着力点也亟待调整。开展社会主义新农村建设有利于解决这些问题。建设社会主义新农村，虽然是一个历史上曾多次提过的老话题，但又是一个与时俱进、内涵不断变化的新课题。从赣州的做法看，现阶段开展的新农村建设，不是单纯地在农村建整齐划一的新房子，也不是简单地在农村搞一些移风易俗的宣传活动，而是有着非常丰富的内涵。赣州实施的以“五新一好”为主要内容的新农村建设，既注重发展农村生产力，又注重调整农村生产关系；既注重经济发展，又注重农村政治文明、精神文明、和谐社会建设；既注重推进农村生产方式的现代化，又注重推进农民生活方式、思维方式和价值观念的现代化。这表明，新农村建设可以涵盖“三农”工作的主要方面、包含农村现代化的核心内容，可以把农村各项工作串联起来，是农村全部工作的龙头和主线。抓住了这个龙头，就抓住了农村改革发展的关键；把握住了这个主线，就把握住了农村改革发展的全局。

    2.关键要从实际出发，切忌一刀切。新农村建设是一个系统工程、长期过程，有完整的内涵、系统的目标，但具体到一个时段、一个地方，应讲条件，有所侧重，不能同时什么事情都抓、所有村子都搞。赣州抓新农村建设，从见效最快的“三清”、“三改”抓起，选择条件较好的村子先行示范。如果所选的示范村群众没有积极性，就暂缓实行，在其他地方另行选点。赣州的一些干部群众曾担心，现阶段在欠发达地区开展新农村建设，会不会搞成政绩工程，会不会搞形式主义和强迫命令，会不会加重乡村和农民负担。从调查了解到的情况看，只要政策观念强，工作方法得当，把农民的利益放在首位，农民是欢迎新农村建设的，基层是拥护新农村建设的。从农民最关心、要求最急迫、受益最直接的事情做起，从农民最积极、干部最主动、条件最成熟的村子抓起，是使新农村建设真正成为民心工程、德政工程，而不是政绩工程、形象工程的关键。

    3.新农村建设的首要任务是发展农村经济、增加农民收入。提起新农村建设，人们首先联想到的是村庄建设和环境整治，是一排排崭新的农舍。这无疑是新农村建设的重要内容和最直观的体现。发达地区经济实力较强，可以在一个时期内集中力量抓村镇建设和基础设施建设；欠发达地区村容村貌和基础设施较差，在起步阶段抓一些见效快、受益面宽的工作，有利于统一认识、增强信心。但更重要、更本源的内容，是发展农村新产业、增强农民经济实力，欠发达地区尤其要在这个方面下工夫。只有经济发展了，才有能力建设新村镇，才有条件过上新生活。赣州的同志深有体会地讲，“五新一好”中最难的是发展新产业。他们对发展农村新产业已进行规划，并开始付诸实施，只要持之以恒地抓下去，就会见到成效。把新农村建设长期持续地抓下去，而不是运动式地突击抓一下，就必须牢牢抓住发展农村生产力这个最为根本的环节。

    4.国家要对欠发达地区新农村建设给予必要支持。新农村建设的主体是农民，首先要调动他们的积极性，引导他们自力更生，以自己的辛勤劳动改变农村面貌。同时，国家要顺应经济发展的阶段性变化，及时调整国民收入分配结构和财政支出结构，增加对新农村建设的投入，特别是要增加对欠发达地区的投入。与历史上曾多次提倡过的新农村建设相比较，这次的新农村建设之所以新，除了建设内容新外，一个重要特征应当是国家有投入。赣州较好地处理农民主体和政府引导的关系，在充分发动农民的同时，省、市、县财政和有关部门筹集一定资金，通过发放水泥、电动水泵等实物的方式，引导农民投工投劳建自来水、村内道路和新式厕所。韩国在开展“新乡村运动”的初期，也曾向农民无偿提供水泥、钢筋等物资，帮助农民改善生活条件和生活环境。建议“十一五”期间，由国家新增一笔专项资金，通过政府采购的方式，把过剩的水泥、钢材等物资用于农村道路、饮水工程、农田水利、生活用能等基础设施建设，并重点向中西部欠发达地区倾斜。这可收“一石多鸟”之效：有利于改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；有利于改变农村面貌，缩小城乡差距和地区差距；有利于开拓农村市场，缓解部分行业产能过剩问题，促进国民经济平稳较快发展。另外，赣州的实践也表明，围绕新农村建设整合现有的各种支农资金，按一个规划统筹使用，可以有效解决资金分散，形不成合力等突出问题。

    5.必须有一个科学合理的规划。为避免走弯路、造成浪费，规划先行应当成为一个重要原则。特别是村镇建设要严格遵循规划。在不少地方，由于村镇建设规划长期滞后，“有新房、无新貌”，“只见新房、不见新村”的现象十分突出。江西的同志讲，这两年国家实行“少取”、“多予”政策，农民得到休养生息，资金积累增加较多，农村即将出现新一轮的建房高峰，在这个关键时刻加强村镇建设规划和管理十分必要。从赣州情况看，一个好的村镇规划应当具有以下特征：一是具有前瞻性。规划要充分考虑到今后工业化、城镇化的长远趋势和村镇布局的长远变化，突出重点镇和中心村的建设，不要遍地开花。欠发达地区村庄和人口比较分散，城镇化的格局尚不明朗，编制规划尤其要注意到这一点，不能片面追求水、电、路的通村率。今后要撤并的边远村庄和人口稀少的居民点，现在不必要花很大代价搞基础设施建设。二是具有和谐性。要从村镇的山形地势出发，依山顺水，不推山、不填塘、不砍树，追求人与自然和谐，形成各具特色的自然村落、田园农庄、农村社区，防止千村一面。特别是要严格控制占用耕地，充分利用山地和旧宅基地。既要建新，更要拆旧，避免出现新的空心屋、空心村。三是具有包容性。规划中要注意保护有价值的传统民居等文化遗产。赣州农村祠堂很多，且大都位于村庄中心，他们在村镇规划中重视保护和利用农村祠堂，把祠堂建成培训基地和文化活动中心，使旧祠堂发挥新功能，这是一个很好的规划理念，值得各地借鉴。四是以人为本。要突出农村特色，便利农民生产生活。

    6.要注意与国家现行政策相衔接。推进新农村建设，既是在新形势下农村工作目标、任务和思路的创新发展，又是近年来中央关于“三农”工作一系列重要部署的逻辑延伸；既需要创新工作方式和机制，又必须遵循既定的工作方针和政策。推进新农村建设，涉及农民出资投劳、土地利用等非常敏感的政策性问题。欠发达地区前几年农民负担很重，因负担问题引发的群体事件和恶性案件时有发生。近两年情况有很大改观，但农民仍不富裕，地方财力仍不宽裕。推进新农村建设，必须严格遵守国家关于防止加重农民负担，防止发生新的乡村债务，切实保护好耕地等有关政策规定，不能强行集资摊派，不能举新债，不能乱占耕地。赣州在推进新农村建设过程中，注意严格把握政策界限，着力解决“一户多宅”、“空心屋”等浪费土地的现象，用政府补助、村民民主议事等机制调动农民建设积极性。赣州一年来的实践表明，遵循政策与开拓进取并不矛盾，不闯“红灯”同样可以有所作为。

    2005年10月13日

    珠江三角洲新农村建设：成效与做法

    ——东莞、惠州两市农村调查（上）

    农村司调研组

    珠江三角洲是我国经济最发达、城乡一体化进程最快的地区之一。为了了解发达地区新农村建设情况及其借鉴意义，最近，我们对东莞、惠州两市进行了调研。在调研中我们感到，虽然两市在区位条件、经济增长模式、经济发展水平上有所差异，但两市在加快推进工业化、城市化的同时，都高度重视农村经济社会发展，在统筹城乡发展方面进行了有益的探索和实践，起步较早、起点较高、效果较好。

    一、新农村建设取得成效

    一是村镇经济实力强，农民收入水平高。2004年，东莞32个镇区中，生产总值超20亿元的有19个，各项存款余额超50亿元的有14个。在全国千强镇中，东莞占有28席，其中虎门、长安、塘厦三镇分列第1、3、5位。全市村组两级集体资产总额达到864亿元，占广东全省的1/3左右，平均每个行政村集体资产超亿元，纯收入超千万元。农村居民人均纯收入达到9083元，是全省平均水平的2倍，全国平均水平的3倍。惠州农民人均纯收入也达到4370元，高于全省平均水平，是全国平均水平的1.5倍。

    二是基础设施不断完善，村容镇貌明显改观。目前，东莞市90%以上的村（居委会）通上了自来水，100%的村（居委会）实现了村村通水泥公路，预计到今年底，全市所有自然村也将实现村村通水泥公路。大部分村镇新建了文化娱乐、休闲购物、体育健身设施，“美化、绿化、亮化、净化”水平不断提高，人居环境明显改善。惠州也有42.8%的行政村通硬化公路，有供水设施的村庄达到77%。大部分镇建立了环卫队伍、垃圾处理场所，并通过对环境“脏乱差”的综合整治活动，改善了村容镇貌。

    三是建设农民公寓，居住条件大为改善。近年来，东莞市以建设农民公寓为突破口，大力推进“农民上楼”工程，并全面启动安居工程，解决困难群众的住房难问题，使农民的住房条件大为改善，成为农村的新景点、新亮点。大朗镇26个村委会中目前有11个村已经或正在规划建设农民公寓。塘厦镇林村5000多村民已住进了公寓，生活在设施健全、环境优美、服务配套的现代化新社区。村庄的环境卫生、社会风气、村民的文明素质和精神面貌也发生了很大的变化。

    四是社会事业发展步伐加快，农民开始享受到公共服务。早在1995年，东莞市就已经普及了高中教育。近年来又在全国率先建立覆盖全市的农民基本养老保险制度，在全省率先实施农（居）民基本医疗保险制度。惠州已有107万农村居民参加了农村合作医疗，参合率达到62%，筹集资金3224万元，并率先在全省建立了三级政府扶困助学制度。

    五是在工业化、城镇化进程中，农业现代化水平不断提高。由于工业化水平高，大批农民实现了非农就业，加上外来人口的大量流入，户籍人口只有160多万的东莞市，常住人口却达到660多万，成为广东第三大城市。在工业化、城镇化加快推进过程中，东莞、惠州两市农业现代化水平也得到提升。惠州市博罗县万亩连片优质水稻、出口蔬菜生产基地发挥了较好的现代农业示范作用，优质、高效、生态、安全的特色农业不断发展。东莞去年建成了2.5万亩的标准化农田，建成了粮食、蔬菜、果树、花卉等高标准农业生产基地，实现了水稻生产的全程机械化，农田水利基本建设得到加强，农业生产条件不断改善。

    二、主要做法和基本经验

    1.发展经济，夯实基础。东莞位于珠三角核心区。改革开放以来，东莞从“三来一补”起步，大力发展外向型经济，以年均20%以上的经济增长速度迅猛发展。2004年地区生产总值达到1155亿元，财政收入达到259亿元，三次产业结构比例为3∶54∶43，城镇化率达到70%以上，综合经济实力跻身全国大中城市前20强，业已成为国际加工制造业基地。惠州地处珠三角边缘，是珠三角核心区向粤东、粤北乃至邻省过渡地带。惠州因地制宜，从培育支柱产业入手，从一个典型的农业地区迅速发展成为一个农业、工业、电子信息产业多业并举的珠三角东部区域中心。2004年地区生产总值685亿元，三次产业结构比例为12∶57∶31，城镇化率也达到50%以上。强大的经济实力，为加快农村发展，推进城乡一体化奠定了坚实的物质基础。

    2.做大做强特色产业，增强聚集效应。发展经济必须夯实产业基础。两市充分发挥资源优势、区位优势，做大做强特色产业，打造出一个个产业特色明显、集聚功能强大的专业村镇。如虎门的服装、长安的五金、厚街的家具、大朗的毛织等，在国内外市场占有重要地位。至2004年底，平均每个镇累计利用外资7.2亿美元，兴办外资企业440家，大部分农村劳动力实现非农就业，吸纳外来劳动力16万。惠州市通过“公司+基地+农户”产业化经营模式，大力发展特色农业。惠东县去年马铃薯产值达到2.5亿元，2.6万农户户均增收9600元；同时，大力发展民营制鞋业，全县共有鞋业企业3073家，产值63.3亿元，占全县工业总产值的1/3，解决就业11.7万人，吸纳本县农村劳动力4.5万人。

    3.创新体制机制，增强发展活力。一是贯彻落实统筹城乡发展的方略，完善农村社会保障制度，让公共财政更多地覆盖农村。二是推行农村股份合作制改革，深化农村经济管理体制。为解决集体资产产权不清、主体不明、流转不畅、矛盾增多等问题，东莞从2004年起，采取“固化股权、量化到人、按股分红”的办法对农村集体经济进行股份合作制改革，较好地解决了农村体制的局限性。三是推行“村改居”工作，改革户籍管理制度，实现由农民向市民、农村向城市、农村管理体制向城市管理体制的转变。四是为有效节约利用土地，东莞市始终坚持“工业进园，城市进圈，民宅进村（农民新村）”的原则，规划建设农民公寓，不仅提高了土地利用率，而且改善了人居环境。

    4.突出“中心镇”地位，以点带面。为解决规划滞后于经济发展的问题，改变“亦城亦村”状况，近年来，两市在村镇建设中，按照“高起点规划、高标准建设、高效能管理”的原则，重点开展了“中心镇”的规划建设管理工作。东莞市长安镇请来专家帮助做规划，目前已修编多次。8个“中心镇”优势突出、特色彰显，对周边村镇辐射作用很大。惠州市自2001年来，加大了村镇特别是中心镇各项规划的编制和修编工作，实行“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”，全市13个“中心镇”的带动和示范作用正逐步显现。

    5.充分发挥农村集体经济“社区财政”作用。东莞从早期利用农村祠堂、会堂、饭堂等简陋场地办工厂搞加工，到逐步积累资金修公路建标准厂房办大企业，再到近年来发展园区经济，农村集体经济实力雄厚，已成为村镇建设的“社区财政”和农民收入的主要来源。截至2004年末，村组两级用于农村社区道路交通、供水供电、学校公园等公共设施的投入达185亿元，农村社区公益事业开支基本由集体承担，农民人均纯收入的30%左右来自集体收入分配。

    6.充分发挥龙头企业的带动作用。惠州立足于当地实际，通过龙头企业带动农村经济发展，加快村镇建设步伐。去年，全市112家龙头企业带动农户10万户，户均年增收2200多元。惠东县白花镇莆田村，在国家级重点农业产业化龙头企业——东进农牧（惠东）有限公司的带动下，由1997年前户均收入不足1500元的破旧山村发展成为一个人均收入接近8000元的富裕新村。村民原有土地以入股形式由公司统一开发，公司每年确保支付400～600元土地租金，农民变为公司员工，按比例参与利润分红。公司还拨出500万元，为村民兴建起了水、电、气配套设施齐全、环境整洁美观的住宅楼，户均居住面积超过100平方米。

    7.充分发挥政府的扶持和引导作用。发达地区地方财力比较雄厚，两市在加快城乡一体化进程中始终把农村基础设施建设放在重要位置，并不断强化政府的扶持和引导作用。东莞采取市、镇、村三级投资的方式，按照6∶2∶2的分担比例，帮助尚未通水泥公路的行政村实现村村通水泥公路。2003～2004年，全市共投入通路资金2435万元，帮助16个欠发达村修建了水泥公路22.3公里，解决了近3.8万人的乘车难和行路难问题；共投入通水专项资金8584万元，帮助了19个欠发达村铺设了自来水供水管道110公里，解决了3.4万人的饮水难问题。

    2005年12月9日

    （执笔人：孙梅君〕

    珠江三角洲农村建设存在的问题和建议

    ——东莞、惠州两市农村调查（下）

    农村司调研组

    珠江三角洲地区农村建设起步早、成效大，但同时也存在一些突出的问题，需要高度重视并加以解决，以促进农村建设的健康发展。

    一、存在的主要问题

    一是村镇建设地区差距较大。我们在实地考察中，感受比较强烈的就是珠江三角洲地区农村建设的地区差距比较明显。目前，东莞大部分地区的工业化、城镇化水平已达到了相当高的水平，不少地方农村已与城市基本上交融，但是在一些远离交通干线的偏远乡镇，农村建设的水平仍然滞后；惠州市村镇建设虽然也取得了成效，但是总体水平与东莞相比，反差还是比较明显，农村建设相对落后，很多村庄依然处于“脏乱差”的状态。

    二是村镇基础设施建设重复突出。在珠江三角洲的村镇建设中，不少村镇为了提高自己的区域地位，盲目追求基础设施和公共服务设施的自成体系，许多紧邻的乡镇都重复建设各自的体育场馆、电影院、图书馆等，不仅浪费了资源，也造成农村建设的布局散乱。

    三是一些发达村镇出现了一批食租农民。这些农民依靠集体分红和自家的房屋出租，每年有稳定且相当高的固定收入，基本上不干活，整日游手好闲，甚至沉迷于赌博等，而且不重视教育，小孩从小就不读书，成日贪玩，父母则认为反正有钱，读不读书无所谓。

    四是村民自治矛盾多。自2001年开始，广东省全面实行村民直接选举村民委员会，大大激发了村民当家作主的意识，加强了对农村集体资产管理的监督，推动了农村管理的民主化进程。但是，现有“直选”制度对候选人的学历、资历等基本没有限制性规定，基本上是谁答应给村民更多的分红，谁就可以当选，而当选后的村委会主任掌管着村集体资产管理的大权，由此不仅引发了很多矛盾，给社会稳定带来不利的影响，而且也给集体资产的长期增值带来了很多不确定因素。此外，很多地方反映，由于“直选”任期仅三年一届，往往容易导致村委会的短期行为。

    五是社会治安形势严峻。东莞等外向型经济迅速发展的地区，吸纳了大量的外地劳动力就业，外来务工的暂住人口远远超过本地户籍人口，东莞的本地人口与外来人口之比已经达到1∶6。但受经费、编制等的影响，政府的管理却还没有跟上，导致城市和农村的社会治安形势都很严峻。一些乡镇在城管人员、警察编制跟不上的情况下，就成立治安队来维持，而治安队员基本上没有经过正式训练，素质较差，结果又带来很多问题。座谈中，东莞市有关方面的干部反映，在东莞很少有公务员没有在街上被抢劫过。

    二、几点思考

    一是珠江三角洲地区村镇建设的差异有其客观的原因。从珠江三角洲发展的历程可以发现，该地区工业化、城镇化的推进在空间布局上首先是集中分布在沿海、沿江和沿交通干线的区域。东莞等地毗邻港澳台的特殊地理位置，使这些区域以“三来一补”为主的外向型经济迅速发展，而村镇将征地补偿收入作为启动资金，通过招商引资、兴建厂房商铺出租、创办乡村集体企业等多种途径，集体经济实力不断壮大，不仅造就了一大批现代化的小城市和规模较大、设施较全的建制镇，而且雄厚的集体经济实力也为农村建设提供了强大的物质基础，城乡之间的融合得到了相当的发展。而一些远离上述地理范围的乡村由于地处偏僻，交通不便、信息不灵，可供集体开发的资源匮乏，农村建设缺乏产业基础，因此，与东莞等核心区相比，珠三角边缘地区的农村往往处在了工业化、城镇化发展的边缘地带，导致其村镇建设起点较低、进展较慢。

    二是造成珠江三角洲地区区域发展不平衡、村镇基础设施建设重复的一个重要原因，就是一些地方规划滞后于经济社会发展。低水平、缺乏协调的规划，阻碍了生产力发展，阻碍了产业水平的提升，阻碍了区域竞争能力的提高。由于受旧的思想观念、旧的体制和管理方式的束缚，一些地方各自为政，画地为牢，仅仅注重自身的发展，忽视各自的科学定位和相互间的协调发展，重复建设，造成资源的严重浪费，造成环境的严重污染。

    缺乏整体推进的发展规划，还阻滞了珠江三角洲地区整体协调推进格局的形成，核心区域和边缘区域缺乏产业梯度转移的机制。调研中发现，目前东莞等地虽然土地资源、环境承载力与经济发展的矛盾越来越突出，但是一些劳动密集型产业仍在发展，而边缘地区仍然外部投资动力不足，优势得不到充分发挥，难以承接核心区域应该转移的产业。这种结果，造成资源的浪费，无法形成整体力量，影响区域整体竞争优势的进一步发挥。

    三是“食租农民”产生的根源。由于外来企业和外来务工人员众多，东莞等地的大部分农民都有自家房屋和厂房等的出租，并能获得相当高的租金收入。此外，东莞等地的村集体经济组织依托厂房等集体经济资产的出租和发展部分实业，使得村镇集体经济实力强，每年也给农民带来很高的分红收入。因此，通过自己房屋出租和集体经济的分红，当地农民不仅有稳定的收入来源，而且收入水平相当高，但也造成当地的许多农民失去就业创业的动力；一些青壮年农民嫌普通工作岗位工资低不去就业，而又因文化水平不高、无技术专长也不会创业；一些应届毕业生因高考落榜后产生失落感，加之父母也比较宠爱和迁就，对一般工作又不感兴趣，不愿就业，演变成了“衣来伸手、饭来张口”的“食租农民”。

    三、若干建议

    1.加快形成珠江三角洲地区整体协调发展的机制。边缘地区要立足市场需求和资源优势，建立特色农产品生产基地，创办龙头企业，积极推进农业产业化经营的发展。依靠农业龙头企业的带动，把千家万户的农业产前、产中、产后各环节联结起来，实现生产、加工、销售的一体化、规模化、专业化和集约化，努力增加农民收入，为推进村镇建设奠定产业基础。同时要在遵循产业分工与互补规律的基础上，努力探索核心区与边缘区联手推进产业转移的机制。通过产业转移一方面促进核心区的产业升级，缓解土地、环境的压力，另一方面加快边缘地区的工业化、城镇化进程，实现跨越式发展。

    2.修改完善珠江三角洲地区村镇建设的规划。我们认为，珠江三角洲村镇基础设施建设重复浪费的问题，不是一个村，也不是一个镇的问题，是整个珠江三角洲村镇建设缺乏整体规划的问题。如果各个镇、各个村仅仅注重自身的发展，而忽视各自的科学定位和相互间的协调发展，村镇建设散、乱的局面不可能从根本上得到解决，而且也会制约各个村镇进一步的发展。因此，要突出抓好珠三角村镇建设的整体规划，对珠三角的生产要素重新进行整合，包括土地资源、水资源，包括村镇之间的交通、信息、污水治理以至文化体育设施建设，都要统筹安排布局。只有明确每个村镇的不同功能定位，做好资源组合，才能进发出新的活力，进一步释放和创新生产力，提升珠江三角洲地区村镇建设的水平。

    3.大力鼓励富裕起来的农民就业创业。珠江三角洲地区“食租农民”的出现，既是经济问题，又是社会问题，必须认真研究，采取多方面的措施加以解决。要通过完善税收制度，实现农村收入的公平分配。要加强对富裕起来农民的教育引导，特别是要教育“食租农民”转变观念，迅速完成由农村人向城市人的转变。同时要抓好“食租农民”的职业技能培训工作，镇政府和村民委员会都要帮助“食租农民”掌握就业技能，鼓励和支持“食租农民”学技术，以适应工业化、城市化发展的要求和产业升级的需要，尽快实现就业。本地企业和引进企业要按一定的比例招用本地人就业，尤其是招用“食租农民”就业，为“食租农民”就业铺设绿色通道。集体经济组织要加大招商引资力度，积极兴办实业，一方面可以优化集体经济的资产结构，另一方面可以给当地农民创造更好的就业机会。

    4.进一步完善村民自治制度。现阶段由于村民自治的一些法律法规还不健全，农民群众的法律意识不强，建议有针对性地加强这方面的工作：一是进一步加强党对农村工作的领导，特别是乡镇党委要旗帜鲜明地支持村党支部的工作，不能回避矛盾。二是研究进一步完善村务公开、民主管理的长效机制，强化对村干部的监督与制约，保障农民群众的知情权、决策权、参与权和监督权，努力推进农村基层民主的制度化、规范化、程序化。当前特别是要建立健全各项村务工作制度，使村居“两委”及工作人员履行岗位职责、议事决策等工作有章可循。三是尽快修改完善村民自治的相关法律法规，特别是要根据农村的实际情况，科学合理规定换届选举的期限，克服短期行为，保证村委会工作的连续性。

    5.进一步改进和完善流动人口的管理工作。流动人口与所在地区如何和谐共处、有效融合，一直是珠江三角洲地区突出的社会问题之一。建议东莞等地今后不要再继续发展劳动密集型产业，一定要加快产业结构的升级，通过产业结构的调整和优化，减少外来人口的压力。另一方面要以科学发展观统筹流动人口的管理工作。进入城市的农民工，如果没有得到应有的尊严和权利，没有健康的心理，在城市中沦为“二等公民”，社会稳定是难以维系的。因此，建议珠江三角洲地区的一些发达城镇加强对流动人口的管理，提高流动人口的待遇，并在确保经费投入前提下，把流动人口管理服务工作纳入各级政府的目标管理和政绩考核工作之中。此外，要加强对流动人口的法制教育，对一些黑社会性质的团伙一定要坚决打击。地方政府一定要适应新的形势，努力探索维护社会稳定、构建和谐社会的新思路。

    2005年12月9日

    （执笔人：李福荣）

    统筹城乡发展的成效和做法

    ——浙江省“三农”工作亮点之一

    李福荣

    近些年来，浙江在加快城市化、工业化进程的同时，努力贯彻统筹城乡发展的方略，从当地实际出发，积极推进城乡一体化发展，初步形成了以工促农、以城带乡、以乡促城的新格局。

    一、统筹城乡发展的成效

    “十五”期间，浙江省坚持跳出“三农”抓“三农”、统筹城乡兴“三农”的基本思路，实施了一系列统筹城乡发展的“龙头工程”和“民心工程”，在统筹城乡发展方面走在了全国的前列。

    1.经济社会快速发展，实现了由资源小省向经济大省、农业社会向工业社会、基本温饱向总体小康的三大跨越。2004年，全省GDP达11243亿元，人均GDP接近3000美元，农村全面小康社会实现程度达到58.9%，城乡居民人均收入和农村全面小康实现度，都居全国各省区首位。

    2.农业综合生产能力有了显著提升，城乡收入差距相对较小。2004年，全省农业增加值达816亿元，同比增长3.7%；农产品出口额达50多亿美元，增长26.3%。农民人均纯收入达6096元，实际增长7.4%，连续19年位居全国各省（区）第1位。城乡居民收入比例为2.4∶1，是全国城乡居民收入差距最小的省份之一。

    3.农村建设取得显著成效，城乡建设差距开始缩小。目前累计已有近400个全面小康示范村和3550个环境整治村基本完成建设和村庄环境整治工作，整治后村庄的环境卫生、社会风气、农民的文明素质和精神面貌发生了很大的变化，出现了一批设施健全、环境优美、服务配套的农村新社区。

    4.城市化、工业化进程加快，大批农民实现了非农就业。2004年，全省城市化水平按第五次人口普查口径计算已达54%，比1978年提高了30多个百分点，三次产业构成从1978年的38.1∶43.3∶18.6演变到7.3∶53.7∶39。目前，全省农村劳动力非农就业已达60%以上，农村居民人均纯收入80%以上来自非农产业。

    5.农村社会事业发展落后的局面逐步改变，农民开始逐步享受城市的公共服务。目前，最低生活保障制度已覆盖农村低保对象60多万人，农村孤寡老人集中供养率达到81%以上，139万被征地农民纳入社会保障范围，1800多万农民参加了农村新型合作医疗保险，20多个县建立了包括农民工在内的企业职工基本养老保险制度。

    二、统筹城乡发展的主要做法

    浙江统筹城乡发展的基本思路是：以完善城乡规划为先导，以深化城乡配套改革为动力，坚定不移地推进工业化、城市化和市场化；积极调整国民收入和财政支出结构，加快农业农村现代化，进一步优化生产力和人口空间布局，推进城乡资源要素合理流动，促进农村经济社会的全面进步。主要的做法有以下几个方面：

    一是大力发展高效生态农业，着力提高农业竞争力和效益。近年来，浙江把发展高效农业作为建设现代农业的主攻目标，大力推进农业科技进步和结构调整，农产品精深加工业、现代流通业、特色种养业、种苗业等发展迅速。在落实中央制定的一系列惠农政策的同时，不断加大对农业基础设施建设的投入。2004年，全省财政支农资金达75.4亿元，比上年增长25.4%。

    二是大力实施“农村千万劳动力素质培训”工程，着力推进农村富余劳动力转移。在千方百计鼓励农民创业，大力推进县域经济和民营经济发展的同时，浙江把提高劳动力素质作为拓展农村富余劳动力就业门路的中心环节来抓，全面实施“千万农村劳动力素质培训”工程，2004年一年全省就培训各类农村劳动力139.9万人，新增转移就业30万人。同时，积极为农民进城务工经商创造良好政策环境，切实保障农民工合法权益。

    三是大力发展农村社会事业，着力促动农村社会进步。浙江近年来相继建立了覆盖城乡的最低生活保障制度、失地农民基本生活保障制度和农民工基本养老保险制度，农村新型合作医疗制度和公共卫生服务体系、城乡孤寡老人集中供养和贫困农户子女免费入学制度等也在普遍推进。

    四是大力实施“千村示范、万村整治”工程，着力推进新农村建设。针对城乡基础设施差距不断扩大的趋势和农村环境“脏乱差”的突出问题，近年来，浙江在统筹城乡建设规划的基础上，实施“千村示范、万村整治”工程，以农村环境整治为主要内容，积极推进农村建设，促进城市基础设施建设加快向农村延伸，城市公共服务加快向农村覆盖，城市现代文明加快向农村辐射。

    五是大力实施“欠发达乡镇奔小康”工程，着力统筹区域协调发展。把发达地区与欠发达地区作为一个有机整体，深入实施“欠发达地区奔小康”、“百亿帮扶致富”、“山海协作”工程，促进发达地区的产业向欠发达地区转移，欠发达地区的劳动力向发达地区转移，推动欠发达地区加快成为全省经济的新增长点。

    三、进一步统筹城乡发展的工作打算

    虽然浙江省在推进统筹城乡发展方面取得了显著的成效，但是他们清醒地认识到“三农”问题还没有得到根本解决，城乡差距还很明显，并有继续扩大的趋势。“十一五”期间，继续推进城乡一体化发展仍然面临六个“缓慢”：一是廉价的农村劳动力支持了二三产业和城市的发展，但农民稳定就业和向市民转化困难，中等收入者群体扩大缓慢；二是丰富的农产品支持了城市的改革与发展，但农业劳动生产率提高困难，农民来自农业的收入增长缓慢；三是宝贵的农村资源支持了工业发展和城市建设，但农村产业布局和人口布局优化困难，经济增长方式转变和资源集约利用水平、生态环境质量提升缓慢；四是巨大的土地征用出让价格差支持了城市建设，但农村基础设施和现代农业建设资金短缺，农村人居环境和农业生产条件改善缓慢；五是发达的乡镇企业支撑了财政收入的快速增长，但公共财政对农村的投入不足、覆盖不广，农村公共服务和社会事业发展缓慢；六是巨额的农村金融资金存贷差支持了城市和二三产业发展，但农民和农村中小企业贷款困难，金融对农村经济发展和农民收入增长的支撑力提高缓慢。

    针对这些突出问题，浙江有关部门客观地分析了“十一五”期间城乡发展的阶段性特点和任务，对进一步推进城乡一体化发展进行了精心的谋划，考虑有机整合各项已实施的有效政策措施，结合效益农业发展、城市化推进、先进制造业基地和生态省建设等，继续实施城市化战略，加快社会主义新农村建设，努力使全省城乡一体化发展再上新台阶，为提前基本实现现代化夯实基础。

    一是进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构，加大对农村经济社会发展的支持。按照公共财政体制的要求，建立健全财政支农资金稳定增长机制。落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，增加对农村公共事业的财政投入，加强省级财政对农村教育的投入比重，建立完善农村基层的医疗救助网络和体系。建立规范的农业补贴制度，增大对农民收入的直接补贴。在地方土地出让金收入中安排一定比例资金，支持农业结构调整和农村基础设施建设，并逐步把县以下中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围。通过增加贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织提供贷款。

    二是进一步调整城乡产业结构，促进城乡优势互补。按照城乡经济融合和三次产业联动发展的要求，大力发展先进制造业、现代商贸业和高效生态农业，优化城乡产业布局。中小城镇增强生产性功能，充当中心城市向农村扩散经济技术能量的中介和农村向城市集聚各种要素的节点。农村以规模化、连片种植的农业生产支撑大中小城市对资源和要素的需求，获取农业经营的规模效益。大力推进农业开发，走产业化、特色化、规模化，与生态保障及休闲旅游相结合的发展道路。以提高农业市场竞争力为核心，加快建立农户专业化生产与农业产业化经营有机结合的农业经营新体制，带动农产品加工营销业、特色种养业、种子种苗业的发展。

    三是继续推进城市化发展战略，加快农村富余劳动力转移。进一步形成中心城市、县城、中心镇分工明确、布局合理的城镇体系，充分发挥城镇二三产业在扩大就业中的主渠道作用。增强城市对农村剩余劳动力的吸纳能力，把促进农村人口向城镇集聚和农村劳动力向二三产业转移作为城市化的根本任务。为适应产业发展对劳动力素质要求提高和就业竞争日益加剧的新形势，把提高农民就业技能作为推动农村劳动力结构战略性调整的重大举措来抓，继续实施“千万农村劳动力素质培训”工程，提高农民就业竞争力。建立城乡统一的劳动就业服务体系，切实维护进城就业农民的合法权益，创造有利于农民进城安居乐业的良好环境。

    四是推进城乡经济增长方式的转变，实现城乡可持续发展。在城乡建设中走集约型道路，转变已往城市“摊大饼”式的发展格局，注重城市内涵挖潜，提高城市土地的空间利用率，促进城市土地集约利用，保障城市可持续发展；合理布局、科学规划农村建设，将农村新社区建设与行政村的区划调整有机结合起来，完善县城一中心镇一中心村的空间布局，促进农村人口集聚；转变城乡粗放的经济增长方式，走新型工业化道路，提高乡镇工业集聚度，实现土地、水资源的合理利用，加强城乡生态和环境的保护。

    五是深化城乡体制改革，消除城乡分割的制度性壁垒。改革户籍管理制度，实现城乡人口自由迁移，让农民享有自由进城和自由迁徙的权利；改革城乡就业制度，建立城乡统一的劳动力市场，实现城乡劳动力平等竞争、平等就业的制度。加强对农民的就业培训，加强劳动力市场信息服务和劳动保障管理服务，为农民进城就业创造条件；深化土地征用制度改革，实行严格的土地管理制度，探索新型征地补偿方式，切实维护被征地农民利益；加快建立与浙江经济社会发展水平相适应、城乡统筹、多层次、全覆盖的社会保障体系，特别是建立健全以基本生活保障为主的被征地农民社会保障制度，积极探索土地换社保等制度创新；进一步健全农村低保制度，加快推进农村“五保”对象的集中供养；进一步扩大新型农村合作医疗制度试点范围，建立健全农村困难群众的医疗救助制度。

    2005年9月7日

    （本文根据有关材料整理）

    县域经济发展的实践和经验

    ——浙江省“三农”工作亮点之二

    李福荣

    改革开放以来，浙江县域经济快速发展，综合实力显著增强，在浙江经济社会发展中的作用越来越大，也形成了一些成功的做法和经验，值得其他地区借鉴。

    一、县域经济发展的成效

    1978年，浙江县域经济的生产总值为98.94亿元，农民人均纯收入只有165元。经过25年的发展，到2003年，县域经济创造生产总值6295亿元，农民人均纯收入达5431元，分别比1978年增长64倍和32倍。县域经济发展快、活力旺、实力强，是促进浙江农民持续增收的重要因素。

    目前，浙江75%的总人口和52.8%的非农业人口生活在县域单位。从经济总量来看，县域经济已占全省的三分之二，成为浙江经济的重要支柱。2003年，县域经济的生产总值占全省的63.1%。县域国民经济三次产业的增加值分别占全省三次产业增加值的80.3%、65.9%和55.4%；县域财政总收入达651.13亿元，占全省的44.3%；地方财政预算内收入为305.70亿元，占全省的43.3%；全年出口总额202.62亿美元，占全省的48.7%。

    浙江县域经济的发展实力在全国也名列前茅。根据国家统计局的综合测评，2000年浙江有22个县市进入中国最发达100名强县市。2001年增加到26个，占了全国百强县市的四分之一强。2003年则增加到30个，总数在全国处于领先地位。

    二、加快县域经济发展的基本做法和经验

    一是实行“省管县”财政体制，调动县域发展经济、培植财源的积极性。“省管县”避免了市对县财政的截留，增强了县域的财政实力，使县域可以集中财力加快县域经济的发展，还有效地改善了欠发达地区的财政状况，促进了不同地区的平等发展。

    二是制定优惠政策，增强县域经济的发展活力。按照能放都放的原则，直接给强县扩权，范围包括12大类，313项具体的审批权限，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。各级政府在指导县域经济发展方面，多方面采取切合当地实际的逐步推进的改革措施，努力为县域经济的发展创造一个较为宽松的环境。

    三是放手发展民营经济，使乡镇企业成为县域经济的主力军。抓住民营经济这一市场经济条件下最活跃、最具潜力的增长点，不失时机地加以培育，使民营经济从小到大，从弱到强。2003年，在全国民营企业500强中，浙江占全国的三分之一以上。以民营经济为主的乡镇企业的发展，创造了财富，解决了大量劳动力的出路，增加了农民的收入，带动了第三产业的发展，带动了小城镇的建设，成为推动全省县域经济发展的重要力量。

    四是充分发挥专业市场配置资源的作用，培育充满生机和活力的市场主体。浙江农民以率先闯市场闻名于世。改革开放以后，他们利用产品、交通等多种优势办起了各类市场，经过上世纪90年代的发展和提高，目前已形成以消费品市场为中心、专业市场为特色、要素市场相配套的市场体系。各类专业市场的发展，使浙江成为全国闻名的“市场大省”。“建一个市场、活一方经济、富一方农民”，专业市场的不断发展，扩大了产业的经营规模，带动了相关产业的发展，围绕市场形成了一大批专业村、工业村等产业群体和企业群落，形成了专业市场与特色产业集群共生的发展格局，从而大大提高了县域经济的竞争能力。

    五是坚持开放战略，县域经济的市场活力显著增强。积极开展对外贸易和引进外资，实施对外开放战略，努力扩大进出口贸易，尤其是出口贸易。2003年，浙江县域出口总额达202.62亿美元，占全省的48.7%，县域实际利用外资总额达30.22亿元，占全省的近40%。同时，县域劳务输出不断增长，市场营销队伍不断壮大。目前浙江全省范围有300多万农民活跃在全国各地，其中参与西部大开发的就有100万人，跨出国门的有100万人。浙江农民外出发展，打出了品牌，创造了财富，开拓了眼界，带回了经验，扩张了县域经济的发展空间，增强了县域经济的市场活力。

    六是产业发展从多样化转向特色化，块状经济成为县域经济增长的支柱。上世纪90年代以来，浙江把小城镇建设与专业市场、乡镇工业园区建设有机结合起来，形成专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区，有效地促进了县域产业从多样化转为特色化。特色块状经济的发展，孕育了相应的专业市场，达到了贸工一体化发展，以工兴贸、以场兴块，推进了二次创业的良好局面。各地具有特色的块状经济的发展增加了农村居民的收入，加快了农村工业化和农业现代化建设的步伐，增强了县域经济的综合实力。

    七是从发展小城镇、发展农村工业化为主转向以发展城市化为重点，提升县域经济发展的水平。1998年，浙江针对城市化大大滞后于工业化的实际，提出了加快实施城市化发展战略，各地开始以县城和中心镇建设为重点，实施了一系列加快城市化进程的改革新举措，城市化水平不断提高，县域经济发展也进入了以城市化提升工业化的新阶段。

    八是采取积极政策，持续稳定发展农业生产，增强县域经济发展的基础。在县域经济的发展过程中，浙江始终从全局出发抓“三农”，始终高度重视农业基础，关注农村发展，下大力解决农民就业和出路问题。充分发挥区域比较优势，积极调整农业结构，扩大特色农产品的生产规模，提高市场竞争力和占有率；搞活土地经营权流转，增强土地的集约化程度，促进适度规模经营发展；大力发展农村专业合作组织，提高农民组织化程度，减少千家万户的经营风险，保护农民的利益。

    三、进一步壮大县域经济的工作考虑

    虽然目前浙江县域经济总体实力较强，发展势头良好，但在发展中也面临诸多困难和问题，发展潜力没有得到充分发挥。主要表现在以下几个方面：一是县域间社会经济发展很不平衡。30个经济强县2003年实现的生产总值占县域的比重达74.5%，其余31个县市的发展速度还很慢；二是农村生态环境问题日益突出，耕地、水、电等资源紧张，制约了县域经济的发展；三是农业生产效益相对较低，农业的基础还不够牢固；四是农民的科技文化素质与农村社会经济的发展不相适应，并已日益成为制约农民增收、农村劳动力转移与就业的主要因素。因此，“十一五”期间，为继续保持县域经济稳定健康发展的好势头，浙江省考虑重点做好以下几个方面的工作：

    1.积极参与长江三角洲地区的合作与交流，加大对外开放力度，全面提升县域经济的国际竞争力。一是借助上海这一平台，发展特色、优质、标准化、绿色产品来提高县域产品竞争力，特别是提高市场占有率，并通过上海这一窗口做大对外出口，扩大对外影响；二是通过上海这一窗口，做好招商引资工作，广引人才、技术、资金，积极引进先进的管理方式方法，发展县域高科技产业。三是借助发展旅游业，形成以旅游特色为龙头，以名人文化为依托，通过文化、休闲度假、购物、旅游等来做好上海的休闲后花园。

    2.加快发展浙江先进制造业基地，进一步提高区域块状特色产业的竞争优势。县域经济的发展必须依托高新技术，把以传统产业为主的块状经济进行提升和整合，同时在原有的高新技术产业及资本技术密集的装备制造业等领域引进大企业、大项目，多途径打造并建设浙江先进制造业基地，进一步提高县域经济的集聚水平，抢占国际国内产业高地，增强县域经济的竞争力。

    3.积极发展零售商贸业，加快发展第三产业。大力发展第三产业，特别是促进县域商贸业和现代物流业的发展，积极开拓农村市场，促进农村居民的消费，形成拉动县域经济发展的新增长点，进一步优化县域经济产业结构，提升县域经济发展水平。

    4.统筹城乡发展，增强县域经济的发展后劲。在加快推进城市化的过程中，要着力解决好广大农村居民的最低生活保障问题，解决好农村居民的医疗、失业、养老保险问题。加快城乡一体化建设步伐，加强县域内农村基础设施建设，通过村庄整治、示范村建设，推动传统村落社区向现代农村社区转变，缩小城乡差别，推动县域经济持续、稳定、快速发展。同时，进一步转变县域经济的增长方式，提高土地利用的节约和集约水平，努力发展低投入、低能耗、低污染、高科技、高产出、高效益的产品。

    5.努力培养和提高广大劳动者的文化素质和劳动技能。培养多层次专业技术人才，其中特别是要重视和培养产品的开发研制人才、与外商各界的交往人才；创造条件加强对农村劳动力的职业技能培训，促进农村富余劳动力的转移；进一步改革教育体制和教育模式，特别是农村九年制义务教育中，要增加农业科学技术方面的针对性、实用性强的教学内容，努力培养新一代农民。

    6.继续抓好农业结构调整，大力发展效益农业，加快发展农产品加工业。根据当地资源条件和优势大力发展优质农产品，树立品牌意识，扩大农产品在省内省外市场的影响力和覆盖面，通过提质增效，促进结构调整和农民增收；大力发展农产品保鲜、储运、加工等产业，延长农业产业链，积极推进农业产业化经营，培育农民专业合作组织的发展，增强农业的市场竞争力；加强农业基础设施建设，加快农业科技进步的步伐，不断提高农业综合生产能力。

    2005年9月7日（本文根据有关材料整理）

    农村建设的探索和进展

    ——浙江省“三农”工作亮点之三

    李福荣

    改革开放以来，浙江农村经济发展迅速，但一些地方的村庄布局凌乱，农民建房缺乏规划指导和约束，环境脏乱差等现象普遍存在。2002年，浙江省开始实施“千村示范、万村整治”工程（以下简称“千万工程”），大力推进农村建设，取得了显著的成效，也探索出一些有益的做法。

    一、农村建设取得的成效

    实施“千万工程”，就是以村庄规划为龙头，以改善农村生产生活条件为重点，加大乡村环境整治力度，加强农业农村基础设施建设，加快发展农村社会事业，努力建设一批“村美、户富、班子强”的全面小康示范村，整体推进农村新社区建设，使全省农村面貌有一个根本性改变。“千万工程”计划用五年时间对全省一万个左右的行政村进行全面环境整治，并把其中一千个左右的中心村建成全面小康示范村。经过近3年的推进，浙江省“千万工程”的实施取得了明显的成效。截至2004年底，省定的1050个示范村已全部启动（实际累计启动建设的省市两级示范村1432个），基本完成建设的示范村381个；省市两级党委政府已命名表彰了300个示范村，其中省委、省政府命名表彰了216个（2003年度为69个、2004年度为147个）；累计启动整治村8037个，基本完成整治的村庄3554个。

    “千万工程”的推进，从根本上促进了农村新社区的建设，成为统筹城乡经济社会发展的重要体现。

    一是加快了农村新社区建设，改善了村容村貌，促进了农民生活方式的转变和文明素质的提高。通过这项工程的实施，许多示范村实现了道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、河道净化、环境美化；一些村庄实现了垃圾集中处理和城乡供水一体化，通过制订村规民约，建立了常年性的保洁管理制度；有的村庄还建立了文化室、卫生室、党员活动中心、老年活动中心等，有效地促进了农村人居环境和农民生活质量的改善，村庄面貌焕然一新。与此同时，农民的环境意识、卫生意识、文明意识也明显增强，陈规陋习开始改变，呈现出农村人居环境改善与农民整体素质提高相互促进的互动效应。

    二是增强了各级政府统筹城乡发展的理念，促进了公共财政和公共服务向农村的覆盖和延伸，加快了农村基础设施建设和社会事业发展。通过这项工程的实施，使各级政府开始像重视城市规划和建设一样重视农村规划和建设，像重视城市公共服务一样重视农村公共服务。在抓示范和整治中，各地坚持科学规划在先，通过整合资源和力量，统筹安排城乡建设的工作计划、财政投入和力量配备，积极推动道路交通、水利水务、文化卫生、社会保障等基础设施和公共服务向农村延伸和覆盖，呈现出以城带乡、城乡互动、城乡一体化建设的新局面。不少地方还通过村庄合并，加快中心村（镇）建设，促进农村人口的集聚，提高农村基础设施和公共服务体系建设的效率和共享性。

    三是推动了农村生态建设，促进了农村特色经济的发展。不少村庄在环境整治中，在科技部门的指导下，运用生态学原理实行田、林、路、河、住房、供水、排污等综合治理，把村庄整治与生态环境建设、产业结构调整、优秀文化保护等紧密结合起来，发展旅游、文化等特色产业，开辟了农村经济新的增长点，促进了农民就业和增收，形成了环境建设与经济发展、生态效益与经济效益“双赢”的格局。

    二、农村建设的主要做法

    一是坚持政府引导，农民自愿，充分发挥广大干部群众的积极性和创造性。“千万工程”靠一家一户解决不了，靠一村一镇的力量也不够，因此，浙江在实施该项工程的过程中，始终坚持由党委、政府牵头，各部门广泛参与，统筹规划，整体行动。同时，充分尊重农民的意愿，村庄整治的规划和建设方案都经过村民讨论，民主决策后实施，使实施“千万工程”成为广大农民的自觉行动。

    二是坚持规划先行，以点带面，着力提高农村新社区建设水平。在实施“千万工程”中，浙江始终以规划为先导，按照城乡一体化的要求，在完善城镇规划体系的基础上，把规划延伸到村，搞好中心村布局规划，形成中心城市、中心镇、中心村“三位一体”的城乡规划体系，确保村庄布局与生产力和人口布局相适应，与城镇体系相协调与发展趋势相一致。

    三是加大政府的投入，推动工程建设的起步。各级政府按照集中财力办大事的原则，都围绕“千万工程”建设落实了必要的建设资金。省里每年安排一定的资金，主要用于示范村规划编制补助和村庄整治的以奖代补。同时，各市、县（市、区）也安排了相应的配套建设资金。截至2004年底，全省市、县、乡各级累计用于村庄整治建设的财政投入资金分别为3.3亿元、35.1亿元和36.5亿元。

    四是整合各部门力量，组织实施有关项目。在统一规划的基础上，村庄整治的规划、水利、供水、交通、绿化、污水治理等任务都分配落实给各相关部门组织实施。省直有关部门在实施“万里清水河道”工程、“万里绿色通道”工程、“乡村康庄”工程、“千万农民饮水”工程、“生态家园富民计划”等工程项目时，都主动与“千万工程”建设有机结合起来，整体推进农业和农村基础设施建设。

    五是积极盘活存量土地，保证村庄建设必要的用地。在村庄整治中，对宅基地退建还耕和土地整理等制定了省级扶持政策。其中宅基地退建还耕实施前，省里按规划复垦耕地面积的80%配发周转指标，完工后再从省级造地改田资金中安排一定额度的以奖代补资金。各市、县（市、区）也都在土地出让金中划出了一定比例用于村庄整治。

    六是强化服务措施，降低建设成本。凡涉及“千万工程”建设收费的，原则上能免则免、能减则减。有关部门在简化审批手续、降低规费收取标准、优先安排农用地转用指标、提供优惠贷款、加强指导监督等方面，都为工程建设提供了实实在在的服务。

    七是充分运用市场机制，广泛吸纳社会资金。根据村庄整治实际，统筹考虑重大项目安排，拓宽投资建设思路，通过政策激励，积极探索试行土地资产运作、个人资本参与、企业投资经营、业主承包开发、共同投资管理等方法。截至2004年底，共吸纳社会资金45.8亿元，有力地促进了“千万工程”的建设。

    三、进一步促进农村建设的工作考虑

    虽然实施“千万工程”取得了很大的成效，但浙江有关部门也认识到，目前农村建设中还存在一些值得注意的问题：一是一些地方存在急功近利的做法，把“道路硬化、路灯亮化、河道净化、卫生洁化、环境美化”作为考核政绩的工作标准，造成少数地方不顾当地实际，在村庄整治工程中盲目攀比，引发了很多矛盾；二是村庄整治重建设轻管理的现象时有发生。一些完成整治工作的村庄，由于缺乏人员、经费和长效管理制度，出现了脏乱差现象的反弹；三是各类规划不协调、村庄建设规划水平不高的问题仍然存在。一些地方的土地总体利用规划、城镇体系规划以及交通、电力等各类专项规划与“千万工程”规划缺乏有机衔接，与县域村庄布局规划、村庄总体规划和村庄建设规划还没有整体配套；四是农村建设存在着地区不平衡的现象，特别是落后地区的村庄整治面临着资金投入不足的困难。少数地方在村庄整治过程中，不严格按照规划进行建设，造成土地节约和集约利用水平不高等。

    针对上述问题，浙江已考虑农村建设今后要在完善、提高、创新上下工夫，并与推进农村全面小康建设相结合。重点做好以下几个方面的工作：

    1.在尊重农民意愿的基础上，逐步由点到面地推进农村建设。由于各地经济社会发展不平衡，基础条件千差万别，再加上浙江地理环境多样，平原、山区、丘陵、海岛特色明显，因此，农村建设必须从各地实际出发，充分考虑经济发展水平、群众承受能力、地形地貌特征，因地制宜地逐步推进。就全省而言，经济发达地区应在农村建设方面率先推进，为全省作出示范；欠发达地区要结合实际，量力而行，争取在村庄环境整治方面有所建树。

    2.进一步提高规划的编制水平，做到配套衔接、有机结合。当前，各地都在编制“十一五”时期国民经济社会发展规划，这是深入推进“千万工程”难得的机遇。“十一五”规划要把农村环境整治作为一项十分重要的内容，把农村新社区建设摆上重要位置，明确年度工作目标、配套措施和扶持政策。特别是把土地总体利用规划、城镇体系规划以及交通、电力等各类专项规划与“千万工程”规划有机地衔接起来，充分发挥资源整合的系统效应。

    3.农村建设的重点仍将要放在村庄环境的整治上。对大多数村庄来说，垃圾成堆、污水横流、环境脏乱差仍然是普遍存在的公害，因此，当前农村建设的重点和难点还是环境整治。“千万工程”建设要把垃圾无害化处理、生活生产污水净化治理新技术新方法的推广应用，作为实施“千万工程”的深入推进项目，把村庄环境整治与发展农户庭园经济、生态农业、特色经济等结合起来，使村庄环境整治起到优化生态环境和增加农民收入的双重作用。已经完成整治建设任务的村庄，要研究制定村庄环境建设长效管理的制度和政策，使村庄管理有目标、有人员、有经费、有成效，严防脏乱差现象的反弹。

    4.在农村建设方面加快体制改革和机制创新。在认真总结推广实践中创造的成功做法和经验的基础上，进一步建立健全“政府主导、农民主体、部门配合、社会资助、企业参与、市场运作”的建设机制。在推进“千万工程”建设中，重点要探索行之有效的建设资金筹措机制，规范工程建设和管理机制等。同时，进一步深化户籍制度、征地制度、社会保障制度、教育卫生体制等配套改革，以“千万工程”为龙头，全面推进社会主义新农村建设。

    2005年9月7日

    （本文根据有关材料整理）

    实施统筹城乡发展方略取得初步成效

    ——永康、东阳两市农村调查（上）

    农村司调研组

    永康、东阳两市相邻，位于浙江省中部，是全省经济发展较快的两个县级市。近些年来，这两个市在加快工业化、城镇化进程的同时，努力贯彻党的十六大制定的统筹城乡发展方略，在以工促农、以城带乡方面作了一些有益的实践和探索，初步形成了城乡统筹发展的格局。

    一、初步成效

    一是县域经济快速发展，地方经济实力显著增强。2003年永康和东阳分别列全国县域经济基本竞争力百强第47位和49位。2004年永康和东阳的生产总值分别达到135亿元和171.3亿元，其中永康市人均GDP达到3020美元。县域经济的壮大，增强了地方财政实力。2004年，永康市财政总收入超过15亿元，其中地方财政收入达6.2亿元；东阳市财政总收入达到13亿元，其中地方财政收入达6.4亿元。

    二是农村建设步伐加快，村庄环境整治取得显著成效。东阳市从2003年起对全市263个行政村进行了村庄环境整治，投入资金6亿元，花园村等13个村被评为省市全面建设小康示范村。2004年永康市有53个村庄完成了环境整治工作，累计投入资金8000多万元，出现了郑村等一批村庄整治效果显著的典型。两市整治后，村庄的环境卫生、社会风气、农民文明素质和精神面貌发生了很大变化，出现了一批设施健全、环境优美、服务配套的农村新社区。

    三是城市化、工业化进程加快，大批农民实现了非农就业。2004年，永康市城镇化水平从1998年的28%提高到54%，东阳市城镇化水平也超过50%。永康以五金业为主导，东阳以机械电子、医药化工为主导，着力打造先进制造业基地，工业化进程不断加快。大批农民实现了非农就业，目前两市农村劳动力非农就业已达50%以上，农村居民人均纯收入80%以上来自非农产业。

    四是农业效益不断提高，农民收入持续增长。近年来，依托农业产业化龙头企业的带动，永康市的农业结构不断优化，农业效益不断提高。2004年，永康市农业总产值达到3.42亿元，比上年增长20.9%，农民人均收入达6015元。东阳市通过农业结构调整，初步形成了茶叶、药材等六大特色主导产业，特色农业的发展格局也初步形成，2004年该市农民人均纯收入达到6422元。农业增效和农民增收，为两市城乡居民收入差距逐步缩小创造了有利条件。

    五是农村社会事业发展落后的局面逐步改变，农民开始享受城市公共服务。目前，永康市最低生活保障制度已覆盖城乡4759人，其中农村低保对象4586人；农村孤寡老人集中供养率达到82.3%；参加合作医疗的农民已达到37.34万人，参保率达到了80.38%。东阳市养老保险实现了城乡全覆盖，参保人数达10.6万人；农村五保对象集中供养率达到91%；参加合作医疗的农民58.53万人，参保率达到了84.5%。同时，两市农村的教育、文化、科技事业也得到了快速发展，农村社会治安形势有了较大改善。

    二、主要做法

    一是通盘制定城乡发展规划，推进城乡空间布局一体化。东阳市在制订规划时，整体考虑城区和乡镇、村庄的建设，编制了中心城区、中心镇、中心村一体化建设的规划体系，推进城乡空间融合。永康市也把农村建设和发展纳入了全市统一发展的框架，编制了以构建一个中心城区、三个组合城镇、一个独立小城镇和19个中心村为主体的开放互动的城乡空间布局规划，增强城市对农村的带动力。

    二是引导民营经济反哺农业，不断提高农业效益。根据当地民营经济发达、民间资金充沛的情况，两市在加强财政对农业投入的同时，积极推进民营经济带动农业发展。永康市把以工促农的切入点，放在鼓励民营企业和个体工商户投资创办农业产业化龙头企业上，政府在资金、用地、用电、税收等方面实行优惠政策，财政每年拿出1200万元农业发展基金，重点扶持农业产业化经营项目，鼓励和引导龙头企业与农民结成紧密型的利益共同体，使农户分享农产品加工、销售增值带来的收益，提高农民收入水平。东阳也重视调动民营企业的积极性，引导其投资茶叶、药材等六大产业的发展，同时大力发展农产品加工业，完善农业社会化服务体系。

    三是开展农村环境整治，美化村容村貌。针对农村环境“脏乱差”的突出问题，两市大力实施以农村环境整治为重点的“百村整治十村示范”工程，积极推进农村建设。两市在农村建设方面注重发挥中心镇村的示范作用，并通过增加财政投入，引导农民参与村庄环境整治。永康市财政按人均800元的标准对村庄整治给予扶持，通过财政资金的引导，启动了近8000多万元的村庄建设资金。该市开发区所属的郑村村庄整治累计投入300多万元，其中政府投入30%，集体投入35%，农民集资投入35%，基本完成了村庄改路、改水、改厕、改线和垃圾集中处理等整治工作，村容村貌焕然一新，群众十分满意。

    四是促进城市基础设施向农村延伸，改善农民生产生活条件。针对城乡基础设施建设差距不断扩大的趋势，两市在统一城乡规划的基础上，把城市基础设施建设向农村延伸，促进城市公共服务加快向农村覆盖。永康市突出抓好电力设施、城乡供水和交通路网的建设。现已修建镇域道路80公里，基本形成了城乡统一的交通网，农村自来水普及率达到75%，有线电视实现了村村通。东阳市也在农村交通道路建设等基础设施建设方面加快步伐，2004年仅在农村道路建设上就投资1.3亿元，镇村公路基本上实现了联网。

    五是开展农村劳动力素质培训，推进农村富余劳动力转移。两市近年来都把提高农村劳动力素质作为拓展农民就业门路的中心环节来抓，大力实施“农村千万劳动力素质培训”工程。2004年，东阳培训各类农村劳动力3.5万人，近2万农民实现了向二三产业的转移。永康市政府财政投入专项资金1700多万元，培训了5.1万农民，其中6748人获得了国家职业资格证书。永康市政府还设立就业岗位奖，对民营企业招收本地农民工给予适当的奖励。民营企业新多集团在外来民工多、就业竞争大的情况下，积极为本市农民转移就业提供条件，2004年安置本市近百名农民就业。该集团为提高员工素质，还积极开展农民工岗位培训、建设员工公寓等，着力提高农民工的技能，改善农民工的生产生活条件，提升了企业的形象。

    六是加快农村社会事业发展，促进农村全面进步。近年来，两市相继建立覆盖城乡的最低生活保障制度、孤寡老人集中供养和贫困家庭子女免费入学制度，逐步健全失地农民基本生活保障制度和农民工基本养老保险制度，加快推进农村新型合作医疗制度和公共卫生服务体系建设。特别是针对失地农民的生活保障问题，东阳市制订了《被征地农民基本养老保障制度实施细则》。永康市对征地后人均耕地少于0.2亩的农民参加养老保障的，财政给予人均1.8万元的补助，从土地出让金中提取3.5%用于作为被征地农民基本养老保障统筹基金。该市还把农民工全部纳入城镇企业职工养老保险范畴，农民工参保人数现已达到7.07万人。

    三、今后工作

    虽然永康和东阳在推进统筹城乡发展方面取得了一定的成效，但是“三农”问题还没有得到根本解决，城乡差距还很明显。我们认为，“十一五”期间应进一步贯彻落实科学发展观，继续实施统筹城乡发展方略，大力推进社会主义新农村建设。

    一是进一步加大财政对农村经济社会发展的支持力度。完善乡镇财政管理体制，加大转移支付力度，增强乡镇提供公共服务的能力。建立健全财政支农资金稳定增长机制，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定。整合各项政策资源，把农村劳动力转移培训、村庄整治、下山移民异地脱贫、土地整理和标准农田建设、乡村康庄等项工程，与推进城乡统筹发展有机结合起来，提高财政性资金的使用效率。

    二是推进城乡经济增长方式转变。两市近年来工业发展造成的污染很严重，应尽快转变经济增长方式，走新型工业化道路，并采取切实可行的措施制止农村环境污染日益加剧的趋势。高度重视土地的节约和集约利用，既要提高城市土地的空间利用率，又要合理布局、科学规划农村建设，提高乡镇工业集聚度，避免基础设施重复建设。

    三是大力发展现代农业，增加种地农民收入。缩小城乡居民收入的差距，难点在增加纯农户的收入。应以提高农业综合生产能力为核心，进一步加强农业基础设施建设，加快农业结构调整，建立农户专业化生产与农业产业化经营有机结合的农业经营新体制，带动农产品加工流通业、特色种养业、种子种苗业的发展。

    四是继续推进农村整治改造。进一步加大农村环境整治的力度，重点做好农村生活污水和生活垃圾的无害化处理。在加强村庄硬件建设的同时，还应在农村积极引入城市生活理念，把传统村庄改造成为现代农村社区，使之成为现代城市文明向农村辐射的良好载体。

    五是进一步深化城乡体制改革。深化土地征用制度改革，实行严格的土地管理制度，探索新型征地补偿方式，切实维护被征地农民利益。加快建立城乡统一的社会保障体系，完善以基本生活保障为主的被征地农民社会保障制度，健全农村低保制度，扩大新型农村合作医疗制度试点范围，建立健全农村困难群众的医疗救助制度。

    2005年10月9日

    （执笔人：李福荣）

    当前发达地区农村出现的一些新问题及对策建议

    ——永康、东阳两市农村调查（下）

    农村司调研组

    近年来，永康、东阳在统筹城乡发展方面迈出了实质性步伐，农村建设取得明显成效。但在实地考察和座谈中，我们了解到，当前农村发展中也出现了一些新情况、新问题，需要引起高度重视。

    一、城乡建设差距问题

    在永康、东阳这样一些经济发展较快的市县，城乡建设差距大的问题日显突出。与城市建设面貌日新月异形成鲜明反差的是，农村多数村庄的面貌却是“脏、乱、差、散”。村庄缺乏一些基本的公共卫生设施，农民只能把垃圾堆在道路两旁、田边地头，或堆在水塘、沟渠致使水质恶化，并散发出难闻气味；农村交通设施建设差距较大，村级道路和田间道路建设更为滞后；村镇建设缺乏规划，在很多村镇“有新屋、无新村”，甚至出现了很多“空心村”。这不仅使农村经济社会发展和农民生产生活条件改善缺乏有效的载体，而且越来越成为影响城乡协调发展的重要障碍。

    村镇面貌是农村社会经济发展水平的集中体现，也是农村经济社会发展的重要物质基础。贯彻统筹城乡发展的方略，不仅要大力发展农村经济，逐步缩小城乡居民收入差距，还要采取切实可行的措施，大力开展社会主义新农村建设，不断缩小城乡建设差距。一是要统筹城乡建设规划，通盘考虑城市和农村的建设和发展，以城带乡，把城市的基础设施向农村延伸；二是重点围绕农村改水、改厕和建设沼气池等工作，大力开展村庄环境整治；三是要增加对农村基础设施建设的投入力度，着力改善乡村道路、给排水、电力、通讯等基础设施落后的现状；四是要积极推进村庄撤并，治理和开发“空心村”，农民新建住房一定要严格执行“一户一宅”，减少人户分离现象，改变农村居住散乱的状况。

    二、农村环境污染问题

    由于制造业发展迅速，目前发达地区一些农村已经成为一个“大工厂”，工业“三废”到处随意排放，环境污染问题十分严重，特别是水污染的程度已经触目惊心。据永康市水务局调查，由于一些五金制造厂、化工厂随意排放工业污水进入河道，农村的水源被严重污染，一些地方连农民可以用来洗澡的水塘都没有了，很多农村孩子现在都不会游泳。由于污染严重，微生物严重超标，该市农民自建的饮用水系统，没有一个可以提供合格的水源。东阳市的一些高污染的企业往往“在城市不行、在农村行，在平原不行、在山区行”，致使许多高污染企业不断向农村、向山区迁移。前段时间，由于农民对大量污染的不满，引发了该市建国以来最大的群体性事件，造成了十分恶劣的影响。农村环境污染加剧，不仅对农民的生产生活条件造成了破坏，还危及农民的身心健康，引发了农村社会的不稳定，已经到了需要彻底整治的程度。

    建议从现在开始，各级政府一定要在推进工业化过程中把农村环境保护问题纳入重要议事日程，采取切实可行的措施制止农村环境污染日益加剧的趋势。一是对新上工业项目加强环境保护的监督，没有健全环保措施的项目，坚决不允许开工；二是把产生工业污染的中小企业集中到工业小区建厂，并在工业小区集中建设排污处理公用设施，统一进行治污处理，减少治污成本；三是进一步加大农村饮用水安全工程的建设力度，完善农村饮水安全的处理和监测系统，确保让群众喝上清净卫生的水。

    三、土地节约和集约利用问题

    强化土地管理，对遏制滥占乱用土地发挥了积极作用，促进了地方产业的升级。但是，目前各地潜在的投资冲动仍很强劲，土地供需矛盾仍然十分突出，地方政府和企业都在反映土地指标不够用，严格土地管理面临着很大的压力。永康、东阳目前都在节约和集约土地上做了许多工作，但只是刚刚起步，真正节约和集约利用土地的机制还没有形成，特别是在盘活现有土地存量方面还没有切实可行的措施。

    对永康、东阳等土地资源稀缺、经济发展较快的地区来说，进一步严格土地审批，牢固树立节约和集约利用土地的观念仍然十分必要。一是要严格依照法定权限审批土地，对违反法律法规批地、占地的，必须追究法律责任。二是要对已经批出去的土地进行认真核查，采取措施盘活土地存量，提高单位土地面积投资的强度。三是要围绕村庄整治，通过旧村搬迁和复垦土地，增加土地供给。复垦土地要按照建设基本农田的标准进行，增加农业和粮食生产的用地。

    四、农民内部收入差距问题

    永康、东阳的乡镇干部普遍反映，虽然目前统计的农民人均纯收入水平很高，但是该指标掩盖了农民内部收入的差异，一些纯农户的收入近年来增加十分困难，有的纯农户的收入事实上还有不同程度的下降。东阳市农办调研了一个村的收入情况，虽然去年该村的农民人均纯收入达到7600元，但是有一户农民企业家的收入高达4500万元，他家一个人的年均收入平均下来抵几十个、上百个普通农民的收入，该村20%左右的农民年平均收入还不到2000元。种地的纯农户收入增长缓慢，与富裕户的差距越来越拉大，农村社会的分化越来越严重。

    在浙江等沿海发达地区，促进农民共同富裕，实现农村的均衡发展，已经成为建立农村和谐社会的迫切要求。建议研究有关对策，加大对种地等纯农户的扶持力度。一是要抓紧完善粮食最低收购价预案，保护种粮农民的利益。二是要继续加强农资市场监管，防止农资价格持续上涨。三是要增加投入，着力提高农业的综合生产能力，增强农业的抗灾能力。四是要完善农业补贴制度，使纯农户能够得到更多实惠。

    五、农村耕地撂荒问题

    税费改革以后，浙江一些农村耕地撂荒的问题又开始出现。由于承包土地不用再交各种税费，农民外出打工后，往往占着承包地，宁愿让土地抛荒也不流转，而一些留在农村的失地农民又没有土地可以承包。虽然目前耕地撂荒的问题还不是很突出，但是要及早研究，拿出对策，促进农村土地的合理流转，防止土地撂荒现象蔓延，使耕地向纯农业户特别是种田大户集中，使其能通过扩大土地经营规模实现增收。

    六、乡镇基层政府职能转换问题

    税费改革之前，为了收税、收费，农村干群关系十分紧张。税费改革以后，农村干群对立的现象有了显著的缓和，但是基层干部和群众的关系也疏远了。一些基层干部告诉我们，过去为了完成税费任务，不得不主动去解决一些群众的困难和问题，以争取群众主动交钱。现在不用去村里催粮催款了，许多乡镇干部为群众服务的意识越来越淡薄，与农民的交流越来越少，距离越拉越大。与群众关系的疏远，导致一些乡镇干部对当地的情况心中无数，工作无所适从。此外，乡镇的工作现在多是疲于应付上级布置的各项达标任务，据永康市古山镇、象珠镇的书记反映，现在上级各部门与乡镇签订的各种责任书多的达37种，少的时候也有20多种，很多是所谓的“一票否决”责任书，乡镇领导感叹“乡镇政府是为上级各部门打工的政府”，消耗了大量的人力、物力。

    农村基层组织直接面对广大农民群众，是我们的执政基础，只能加强不能削弱。要适应农村税费改革后的新形势，在大力转变基层政府职能的基础上推进乡镇机构改革，着重加强乡镇机构社会管理和公共服务的能力。上级部门特别是县级机关更要转变政府职能，形成与乡镇政府职能相适应的工作考核评价体系，坚决取消各种脱离实际的“达标升级”活动，把基层干部的工作精力引导到为农民办实事、提供服务上来。

    七、村级基层组织建设问题

    目前，在富裕起来的一些村庄，由于对集体经济财产控制权利的争夺，村民委员会换届选举中贿选问题较为严重，每次换届选举都会引发许多矛盾和冲突，影响了农村稳定和干部形象。一些地方村民委员会与村支部的矛盾也很突出，乡镇领导往往回避矛盾，能拖则拖，实在拖不下去也只是尽量“和稀泥”。特别是由于村级组织在解决群众实际困难、处理相关纠纷方面做的工作不扎实，导致一些民间组织十分活跃。据反映，在东阳市前段时间发生的群体性事件中，当地老龄协会的一些成员就在其中起到了组织者的作用。这些老龄协会的成员，很多是退休的教师和干部，对政策较为熟悉，有一定的威信和影响力，加上一些人与在职干部有矛盾，在整个事件中起到了推波助澜的作用。现阶段由于村民自治的一些法律法规还不健全，农民群众的法律意识不强。建议有针对性地加强这方面的工作：一是进一步加强党对农村工作的领导，特别是乡镇党委要旗帜鲜明地支持村党支部的工作，不能回避矛盾。二是研究进一步完善村务公开、民主管理的长效机制，强化对村干部的监督与制约。三是规范相关民间组织的性质，在加强管理的基础上，引导其通过正常的渠道反映有关问题。

    2005年9月30日

    （执笔人：李福荣）

    周口市“千村综合整治工作”成效显著

    王昕朋

    河南省周口市辖10个县市区，183个乡镇，4804个行政村，总人口1060万，其中农业人口占90.6%，是一个典型的农业市。为了进一步做好新时期的“三农”工作，周口市从2004年6月开始，开展了以“帮助解决农村热点难点问题、促进农村经济发展、促进村级组织建设、促进农村社会大局稳定、促进农村精神文明建设”的“一帮四促进”为目标的“千村综合整治”工作，并取得阶段性成效。

    一、周口市开展“千村综合整治工作”取得的成效

    一是热点难点问题得到妥善解决，党群干群关系明显改善。据统计，全市在“千村综合整治”工作中共解决热点难点问题8303件，其中，村务方面1817件，农民负担方面377件，计划生育方面2780件，宅基地等遗留问题方面1005件。沈丘县周营乡黄孟营村位于沙河南岸2公里处，由于地下水质遭受污染，严重威胁着村民们的生命生活安全。综合整治工作队进驻该村后，着力为该村办理10件实事，解决了地下水污染问题，受到群众的好评。

    二是党的执政基础得到巩固，农村基层组织建设明显加强。全市共调整充实村级班子176个，调整村支书133人，调整充实村级配套组织254个，654人；整顿瘫痪、半瘫痪村班子138个，软弱涣散村班子183个；培养村级后备干部1320人，入党积极分子2021人；发展预备党员635人。这些有力地促进了村级组织建设。

    三是综合整治村的经济得到发展，农村脱贫致富奔小康步伐明显加快。各工作队坚持以发展为主题，找准制约所驻村经济发展的关键因素，进一步理清发展思路，同时依托部门优势，帮助所驻村办实事、好事，改变所驻村的生产生活条件，极大地激发了农民种粮的积极性。全市2004年麦播面积达966.2万亩，同比增长5.48%，精播半精播面积678.2万亩，同比增长166.9%，保障了粮食的安全生产，稳步推进了粮食增产农民增收。全市各级工作队共扶植专业户3727户，帮助上项目2104个，协调资金1570万元，捐赠科技图书52086册，对农民科技培训163389人次，组织劳务输出85376人。据统计，全市农民人均纯收入同比增加464元，增幅29.3%。

    四是农村精神文明建设得到加强，农民群众的素质明显提高。各工作队结合农村实际，抓好农业科技和文化知识教育；深入开展群众性文化活动和创建文明户、文明村活动，以评选十星级文明户、孝顺儿子、孝顺媳妇、好公婆活动为载体，大力发展先进文化，抵制腐朽文化。全市共评选十星级文明户12065户，评选孝顺媳妇、孝顺儿子、好公婆4034人，开展各类技术、劳动竞赛434次。

    五是民主法制建设得到加强，农村社会治安状况明显好转。各级综合整治工作队把加强所驻村社会治安作为综合整治工作的一项重要内容，标本兼治，开展各种专项活动，打击村痞村霸，切实给农民群众创造一个安全良好的生产生活环境。全市共打击各类犯罪团伙32个，抓获犯罪嫌疑人245人，调解各类矛盾2658件，打击各类丑恶现象478次。

    六是广大驻村工作队员得到锻炼，政治素质和工作能力明显提高。驻村工作队员在艰苦的环境中，经受了锻炼，砥砺了意志，加深了对农民群众的感情；同时也从基层干部群众那里学到许多机关和书本上学不到的东西，掌握了农村工作的方法。

    二、周口市“千村综合整治工作”的主要做法

    一是调查摸底，制订方案。他们深入基层调查研究，逐村登记造册，进一步摸清“三农”的现状，找准存在的主要问题及原因，确定综合整治和帮扶对象；在此基础上，制定了《“千村综合整治”工作实施方案》，对“千村综合整治”工作的指导思想、目标任务和方法步骤提出了明确要求。

    二是统一思想，提高认识。市委召开了“千村综合整治”工作电视电话动员会，并举办了“千村综合整治”工作队员培训班，进一步统一了各级党政组织和工作队员的思想和认识，决心通过二至三年的努力，全面提升全市“三农”工作水平。

    三是建立组织，提供保障。市委成立了“千村综合整治”工作领导小组，领导小组下设办公室，各县市区、综合整治村所在乡镇也都成立了相应的工作机构，形成了齐抓共管的组织网络。

    四是因村施治，对口选派。在调查研究的基础上，全市确定了972个村为综合整治村，并根据各村的实际情况，从市、县两级确定1024个单位，依据单位的优势和业务特点，结合整治村的村情，实行对口派驻：对村级组织软弱涣散的村，选派组织和民政部门；对社会治安混乱、邪恶势力猖獗的村，选派政法部门；对计划生育落后的村，选派计生部门；对干群关系紧张、热点难点多且长期得不到解决，群众意见较大的上访村，选派纪检、监察、审计、信访部门；对经济发展缓慢的贫困村，选派经济、农业部门；对精神文明建设落后，非法宗教和迷信活动较多的村，选派宣传、文化及科技部门。在实际派驻中，对问题单一的村，由单位单独组队进驻；对矛盾突出、问题复杂的村，派驻有多个单位混合编组的工作队。为了解决综合整治村社会治安和计划生育这一共性问题，市、县两级每个工作队一般都派驻一名政法干警和一名计生干部，以确保这一农村共性问题得到有效解决。

    五是深入调研，摸透村情。各工作队入村后，利用各种形式，进行排查摸底，做到“四清”，即村里基本情况清、存在问题清、群众要求清、工作思路清。进而明确了重点，抓住了着力点，增强了综合整治工作针对性，做到了有的放矢。

    三、两点启示

    1.解决“三农”问题是一个庞大的系统工程，应当进行综合整治。这不仅是涉农部门的事情，需要各部门协作、配合，共同努力。

    2.对症下药，因村施治。进入新阶段以后的我国“三农”问题，既有共性的，也有个性的，应当加强调查研究，从实际出发，对症下药。

    2005年3月8日

    当前乡村干部和农民群众的喜忧与期盼

    ——对黑龙江省木兰县农村情况的调查

    农村司调研组

    为了解当前乡村干部和农民群众所思、所想、所盼，最近我们到黑龙江省木兰县进行了一次调查。期间，分别召开了部分乡镇党委书记（乡镇长）和村支部书记（村委会主任）座谈会，并到大贵镇的民胜村和东兴镇的西南村走访了一些农户，还在民胜村赵铎和西南村纪庆祥两个农户家里住了两个晚上。这次调查使我们感触最深的是，农村基层干部和农民群众对近两年中央的惠农政策欢欣鼓舞，对党的感激之情溢于言表。同时，他们也反映了一些担心和盼望解决的问题。

    一、农民群众有“两喜、三怕、四盼”

    1.“两喜”

    一是惠农政策使他们喜笑颜开。这次我们所接触到的农民，个个脸上都透露出发自内心的微笑。他们说，这两年中央实行“一免三补”政策，使农民种地不交钱，反而还给补贴，这是以前做梦都没有想到的事情。再加上粮价好、天帮忙，收入确实增加了不少。兜里的钱多了，想办的事情能办了，心里非常高兴。我们住在民胜村赵铎老汉家里，吃过晚饭后和他们拉起了家常。77岁的房东大娘说：“现在的政策该有多好哇，老百姓只要勤劳任干，日子会越来越好。我虽然年纪大了，可我对儿孙后代往后的日子是非常放心的。”

    二是今年粮食喜获丰收。我们所走访的农户，家家户户粮食都比去年增产。大贵和东兴两个镇，今年粮食产量预计比去年分别增产5%和7%。木兰全县预计今年粮食总产量将达到7.55亿斤，比去年增产6.3%。据了解，今年黑龙江全省的粮食总产量将比去年增产100亿斤以上，总产量创历史最高水平。粮贩们现在已陆续开始收购新粮，大豆开称价格1.25元/斤左右，水稻0.85～0.90元/斤。老百姓普遍认为，新粮能有这样的价格还是不错的，但大多数人表示不急于出手。

    2.“三怕”

    一怕农业生产资料价格继续上涨。一路走下来，几乎所有的老百姓都说最怕农资涨价。从他们介绍的情况看，近两年农资价格上涨的幅度确实很大。尿素从2003年的1680元/吨上升到今年的1950元/吨，上涨16%。二铵从2300元/吨上升到2900元/吨，上涨26%。钾肥从1350元/吨上升到2200元/吨，上涨63%。复合肥从1400元/吨上升到2000元/吨，上涨43%。农药上涨23%，农用柴油上涨35%，农膜上涨70%以上。与去年相比，今年农资价格上涨的幅度也不小。民胜村的张贵仁算了一笔账，他家种了80亩地，国家给的补贴是900多元，由于农资涨价多支出1400多元，若不是今年粮食增产，收入可能还赶不上去年。

    二怕政策变。在调查中发现，目前农村确实有一部分群众对政策不托底，心有余悸。到张贵仁家走访时他就当面问我们，听村里有的人说，过两年还得收提留，有这事儿吗？大贵镇太平村党支部书记刘彦春说，去年村里发放国家补贴资金时，用大喇叭叫了多少遍，可有的老百姓就是不来领。原因是有的人不仅不相信，还私下里议论说，这一招就是要把你多种的“黑地”套出来，说不上哪一天就得向你多要钱。东兴镇西南村老支书张明久也跟我们讲，有不少群众经常问他，中央的政策会不会变？

    三怕天灾人病。在走访农户时群众都说，这几年农田水利设施越来越不行了，如果遇上大旱或大涝，只能是白瞪眼，啥招没有。地也越种越薄了，只能靠多施化肥，遇上大灾就可能血本无回了。要是一年受了大灾，几年都缓不过来。再一个就是老百姓普遍担心家里人生病，许多群众说，我们现在只能是“小病挺着好，大病等着死”。有个头疼脑热就硬挺着，实在不行就吃几片镇痛片。要是得了大病，家里有点儿钱的还能住上几天医院，没有钱的只能在家里等死。如果得了大病，肯定是好日子变成穷日子，穷日子雪上加霜。

    3.“四盼”

    一盼农资价格不再涨、粮价别下降。农资价格上涨已经成为老百姓最大的心头之患，他们强烈盼望农资价格不再继续上涨。许多群众说，国家得赶快想点办法，要不然我们种地的日子可就难过了。同时，他们也普遍盼望粮价别下降，今年的粮食能卖上好价钱。

    二盼乡村道路抓紧修。调查所到之处，群众无一不提到路的问题。他们反映，有的村至今还不通路，原来通路的地方由于不是硬化路面，维修保养跟不上，也大都不成样子了。孩子们上学难，老百姓看病难，农产品出售难。尤其是下雨天，该出栏的肥猪运不出去，买好的化肥弄不进来，鸡蛋拉出来要颠碎一大半。有的群众说，就因为路不好我们每年的粮食一斤都要少卖几分钱。群众强烈盼望，国家能尽快帮助他们把路修好。

    三盼农田水利能加强。许多群众说，我们现在种地主要还是靠那些“农业学大寨”时期搞的工程，其中大部分已经不行了，用水的时候灌不进来，下雨的时候排不出去，晴天下雨都受灾，不旱不涝的日子太少了。他们希望，国家今后应增加农田水利建设方面的投入，尽快改善生产条件。

    四盼得了大病有保障。我们接触到的群众都说，人吃五谷杂粮哪有不生病的，可最怕的是得大病，要是一个人得了大病，全家人的好日子也就没有了。非常盼望哪一天也能和城里人一样，万一有了病能住得起医院，实在治不好也不至于给全家人的生活造成严重影响。

    二、乡村干部的困惑和希望

    乡村干部们普遍认为，农村税费改革以来基层工作任务发生了很大变化，尤其是全部免征农业税以后又出现了不少新的情况和问题。有的同志说，改革速度之快、步伐之大，是我们没有想到的。下一步改革的路子怎么走我们不大清楚，农村存在的问题和矛盾如何解决我们也搞不明白。从总体上看，乡村干部目前普遍处于思想茫然、无所适从的状态。他们的困惑主要有以下几个方面：

    一是不知道应该抓些什么、干些什么。乡村干部们都说，过去的工作任务非常明确，主要是催公粮、收提留和计划生育。现在农业税全免了，统筹提留不收了，计划生育工作比以前省劲儿了，催收催种也基本用不着了，现在就不知道应该干些什么了。有的同志讲，常言道“当一天和尚撞一天钟”，可我们现在连钟都找不着了。从了解情况看，目前一些乡镇的主要领导整天忙于开会接访、迎来送往，其他大多数干部基本上处于闲散状态。

    二是想干的事儿干不成，不干事儿老百姓有意见。许多乡村干部讲，我们打心眼儿里也想给老百姓办点儿事情，如修路、架桥、打井、改水。可一涉及钱就没辙了，乡里村里拿不出钱，向上争取非常难，决不允许往老百姓身上摊，我们真不知道这些事儿该咋办？村干部们普遍反映，像修路和农田水利这些事情确实应该干，老百姓也盼着办，但进行“一事一议”时总有少数人不同意，把事情搅黄了。这些事情搞不成，反过来许多群众又说干部无能，对我们意见很大。

    三是乡镇经费缺口非常大，运转十分困难。在乡镇党委书记座谈会上，他们普遍反映经费严重不足。新民镇党委书记于连杰算了一笔账，全镇每年的硬性经费支出有：差旅费4～5万元，招待费3～5万元，小车费3万元，水电、电话费2万元，取暖费3万元，报刊费3万元，城镇卫生维护费2万元，消防费用（每个镇养一台消防车）3万元，防雹费用2万元，敬老院费用5万元，还有接回上访人员等不可预见费用等。合计全年开支至少30多万元，但县里核定的经费只有10万元，缺口20多万元，其他乡镇反映的情况也大体差不多。我问他们，这么大的经费缺口你们是怎么解决的？他们说，主要靠向上级要，实在要不到，就从争取的建设项目中千方百计挤出一点资金，来弥补经费缺口。

    四是土地承包纠纷日益增多，感到束手无策。乡村干部们反映，由于近两年国家实行免征农业税和补贴政策，再加上粮价好，老百姓种粮的积极性大大提高。但随之而来的，土地承包矛盾和纠纷也骤然增加。一方面，土地承包数量不均的矛盾十分突出。据他们讲，1983年土地承包后，有一部分农户自己又开了不少地，1998年二轮土地承包时不仅延续了1983年的承包地，而且把开荒地也纳入到本人的承包合同。这样一来，二轮承包以后，每个农户实际承包的土地数量大不一样。我们调查的两个村，有的农户平均每人30～40亩，有的人家每人只有几亩地，有的年轻农民甚至没有地。这两年，一些少地和无地的农民不断提出重新调整土地的要求。另一方面，前些年外出的农民都纷纷回来要地。民胜村支部书记陈国财介绍说，1998年二轮土地承包时我们村有100多户举家外出，当时有的没有联系上，有的联系上了也没回来，这些人原来的承包地就由别的人承包了，而且签订了30年的合同。后来有几十户陆续又搬回来了，年年找村里要地。去年以来，那些没回来的人也都跑回村里要地。可村里的机动地早就没有了，我们毫无办法。

    五是乡村债务沉重，化解无招。许多乡村干部说，乡村债务是我们当前最大的一块心病。过去有农业税的时候，实在躲不过去还能象征性地还一点，还不了也可以拿农业税作为“挡箭牌”推脱一下。现在“挡箭牌”没有了，我们也没招了。村支书们普遍反映，今年春节前后有不少债主到家里讨债，有的债主让老婆到村干部家里连哭带闹，有的甚至告到法院，搞得连春节都过不消停。

    在调查过程中，乡村干部们也发表了不少看法，并对中央在制定下一步农业农村政策方面提出了一些希望。

    1.尽快明确乡镇机构的职能。乡镇党委书记们说，虽然我们都知道乡镇机构改革的核心是转变职能，而且要转到公共服务和社会管理上面来。但在公共服务和社会管理方面，赋予乡镇一级什么职责、权力和手段，应及早明确。有的同志认为，乡镇机构改革应当和县级机构改革统筹考虑、同步推进，不然乡镇机构改革最终难以取得成效。

    2.抓紧出台化解乡村债务的政策性文件。在这个问题上，他们也提出了一些比较具体的想法。一是建议把“普九”达标形成的债务上划到县以上政府。二是建议把所欠贷款先停息挂账，然后另行处理。三是建议允许对已具备偿还能力的个人欠款进行收缴。

    3.抓紧研究针对解决少地和无地农民有关问题的政策措施。他们反映，目前农村两极分化的现象日趋严重，根本原因就是土地承包数量差异过大。少地和无地农户已经成为农村的贫困阶层，日子越来越艰难。这个问题应当引起高度重视，并及早研究制定相应的政策措施。

    4.把“一事一议”制度上升到法律规定。许多同志说到，“一事一议”实际操作起来非常困难，经常出现事难议、议难决、决难行的情况。他们建议，在认真总结各地“一事一议”经验教训基础上，研究制定“一事一议”条例，依法开展“一事一议”活动。绝大多数村民盼望并同意办的事情，少数人应服从并执行。

    三、几点感受和思考

    通过这次调查使我感到，整个农村形势继续保持着良好发展势头。一是近两年中央的惠农政策使广大农民得到了实实在在的好处，深受他们的欢迎和拥护。二是农民种粮的积极性被充分调动起来了，粮食生产呈现出良好发展态势。三是农民增收的路子拓宽了，生活水平有了显著提高。四是农村干群关系得到明显改善，农村社会继续保持稳定。同时我也深深感到，当前农村确实还面临不少矛盾和问题，需要引起高度重视。其中，有几个问题有必要在明年的农业和农村工作文件中加以强调。

    一是进一步强调惠农政策不变、力度不减，以解除老百姓的担忧。

    二是采取强有力措施控制农资价格上涨，并抓紧研究对农业生产资料实行补贴的政策。

    三是在乡镇机构改革方面，应提出总体思路和基本原则。虽然乡镇机构职能的具体化需要有个过程，但可以指出当前乡镇党委和政府应重点抓好的几项工作。

    四是抓紧研究提出化解乡村债务的原则要求，并引导和鼓励有条件的地方积极开展化解乡村债务工作。

    五是在完善“一事一议”制度方面，研究制定具有可操作性的具体办法。同时需要进一步强调，通过“一事一议”，全体村民出工出资建设全村受益的项目，要与加重农民负担严格区别开来。

    六是既要强调土地承包政策的稳定性，又要重视和解决好少地和无地农民的实际困难。

    2005年11月23日

    （执笔人：李希荣）

    税费改革后农村面临的突出问题

    ——对山西省临猗县农村情况的调查

    农村司调研组

    最近，我们就农村税费改革问题到山西省临猗县进行了7天调研。开了5个座谈会，走访了几十位乡村干部和农民，还在乡镇和农户家里各住了一夜。总的看，农村税费改革进展顺利，成效显著。同时，也出现了一些新的情况和问题，必须引起高度重视。

    一、基层组织运转困难重重

    税费改革后乡村组织的运转问题，是县、乡、村三级干部反映最强烈的问题。相当一部分干部担心，如果国家不采取有效措施，再过几年乡村组织就可能瘫痪，党的执政基础就会大打折扣。

    第一，经费紧张，难以维持。全县一个乡镇平均公用经费17.26万元，一个村13680元，但远满足不了正常运转需要。猗氏镇去年收支缺口17万元、楚侯乡缺口4万元，李汉村缺口3.2万元、南岳村缺口3500元（参见附表1、附表2），西三里村则3年没发干部工资了。支出缺口的弥补，主要靠从上面争取的项目资金；跑不到资金的乡镇，日子就很难过，有的连冬季取暖、打电话都无法保证。据干部估计，维持正常运转，一年一个乡最少要25万元，一个村也得4～5万元。

    第二，旧债未还，又添新债。税费改革前，乡村债务就比较沉重。2001年实施税费改革以来，绝大多数乡村又发生了程度不同的新欠债务。楚侯乡新欠债140万元，21个村新欠债210万元，最多的村达18万元。新欠债务，主要源于学校改造修建和日常运转的缺口。相当一部分乡镇，书记镇长一到节前和年关就不敢上班，怕债主来讨债。如不改变目前的状况，乡村债务还将逐年增加。

    第三，“一事一议”难操作，村级无法办事。“一事一议”是目前村级兴办公共事业的唯一合法筹资渠道，但却面临两大障碍：一是每人最多15元，办不了像样的事；二是对少数拒不拿钱的农户缺乏强制办法，致使多数人同意的事往往流产。群众对村内巷道硬化积极性很高，大多数村已完成了主巷道硬化。但面对每公里十余万元的资金缺口，多数村只能向农户集资，户均四五百元到1000元，有的甚至高达1700元；为了对付拒不交钱的户，有的村干脆将筹资款直接以贷款名义贷给各户。干部反映，如果严格按现行政策，事情就很难办成。

    第四，乡镇机构改革难，职能转变更难。临猗县2001年撤并乡镇，2002年进行乡镇机构改革，要求将行政机构整合为4～5个办公室，将事业单位整合为6个服务中心，同时按照核定编制精简人员。实际操作结果是，乡镇机构撤并没有实质运行，基本上还是原有体制；人员分流也远没到位，事业单位需要分流265人，仅有20多人解除了关系，行政人员核定为292人，目前却实有361人。改革之难，可见一斑。对政府职能转变，干部们普遍感觉迷茫，不知道往哪儿转，如何转，但一致认为关键取决于上级如何考核。目前县里对乡镇的考评，社会治安综合治理和计划生育是一票否决，其他主要是经济工作；楚侯乡对分片工作的百分制考核，经济工作占60分（详见附表3）。多数干部认为，在省市县政府职能转变不到位的大环境中，要求乡镇政府完全转变职能不太现实，让乡镇像城市街道那样以社会管理和公共服务为主也不现实。

    第五，干部待遇差，工作没劲头。乡村工作本来就条件艰苦，任务繁重，没有上下班和礼拜天。税费改革后，干部权力改没了，责任却没少，农民说是“不偷不抢不怕你，不求不要不理你，有了问题就找你，处理不好就告你”。乡镇干部反映，乡镇干部月工资600～700元，不到信用社、地税所的一半，除少数经营副业的外，多数干部还要靠爱人或父母亲的承包地贴补，加之干部年轻化和正职上面派的趋势日益明显，一般干部40来岁就很难提拔了。座谈中，有的说，当乡镇干部还不如承包10亩果园；有的说，当干部是越干越穷，工作越投入，自己越没收入，过得越窝囊。村干部认为，村级工作更耗时费神，还要受抱怨谩骂，但每月补助仅100多元，组干部才50元左右，并且还有30%～40%的村发不了。当一个月村干部，不如做一个礼拜帮工；干上十几年、几十年，也没有任何待遇。所以，许多农村无人愿意当干部，有能耐的人都挣钱去了，个别刑满释放人员趁机混上了村干部。据楚侯乡估计，约有1/3的村干部是乡镇求着干的。问及当村干部的真正原因，他们说，当干部最大的好处是能多认识人、多一些社会交往。具体到自己，有的说是碍于面子，选上了不干不合适；有的说是与对手争一口气，非比过他不可；还有的说是年龄大了，再去外面闯不行了。

    针对上述问题，基层干部建议：一是尽快推进第二轮乡镇机构改革，关键要下大决心，抓好落实，并在此基础上保证乡镇正常运转。二是抓紧完善“一事一议”政策，使其真正可以操作。三是重建对基层组织和干部的信任，在资金使用上给基层一定自主权，改革目前这种中央和省定项目、自下而上跑项目、资金最终又用不到项目上的体制。四是修改《村民委员会组织法》，将村委会任期由3年延长为5年，并进行资格审查，把品行不端的刑满释放人员和严重违反计划生育政策的人排除到候选人之外。五是建立乡村干部激励机制，重视乡镇干部的培养和使用；公务员录用对村组干部开放；对任职10年以上的村干部给予一定养老待遇；加强对乡村干部的正面宣传，并将胡锦涛同志今年10月2日到北京专门看望基层干部、肯定基层干部的讲话精神体现在有关文件中。

    二、农村教育问题依然不少

    税费改革后教育是一个热点问题。尽管临猗县是传统的教育先进县，近年来教育设施改善很快，义务教育入学率达100%，但干部群众反映问题依然相当严重。

    一是县级教育经费短缺，导致村级支出增加。2005年平均每个农村小学生只有50元教育公用经费，初中生只有68元，比省定最低标准少一半，比国家的新标准差3/4。可学校的日常开支总要维持，缺口最终只能由村里解决。楚侯小学一年支出2万元左右，收入只有13500元，六七千元的缺口就背到了村委会身上。更重要的是，村级本来就无钱搞建设，可在各级政府和群众的压力下还得改造、新建校舍。全县仅学校危房改造就欠债1500万元，村均4万元。县乡干部和一些校长反映，治本之策是由中央和省更多地承担农村教育的责任。

    二是教师编制设置不合理，村办学校面临困难。目前教师严格按编制配备和管理，小学21个学生配1个教师，初中17个学生配1个教师，县里见一个编制发一份工资。这对农村学校极不公平，有些小学全校五个年级才几十名学生，按编制配教师无法保证正常教学，只能去找代课教师。代课教师还有两种：一种叫县管民办，县财政每月补贴255元，村里再补齐到400元；另一种是纯民办，也称黑民办，人不在册，工资全部由村里负担，每人每月260～300元，而这又很难吸引到高素质人才。结果就是：学校学生越少，代课教师越多，村里负担就越重，学校就越难办好，学生流失也就越严重。猗氏镇540名教师中有64名代课教师，另外还有40名黑民办；李汉小学6名教师中就有3名代课教师。2007年临猗小学将由五年制改为六年制，届时农村教师相对不足、村里负担过重的问题将更加突出。因而，急需修改教师编制管理规定，适当增加农村学校的教师编制。

    三是学生择校盛行，学校布局规划问题日显突出。楚侯乡在校小学生2300人，今年已有177人转向县城。现在三五十人的学校基本都是学生转学造成的，有些学校已办不下去了。有的村，负债建起来的漂亮校舍已成了村委会的办公室，这是教育投资的极大浪费。另一方面，城镇的学校却没有建起足够的教学和寄宿设施，无法满足孩子们享受优质教育资源的要求。适当并校，提高教育质量，减少村里负担，是大势所趋。当前的紧迫任务是，尽快制定出适应发展要求的学校布局规划，然后按规划进行建设，以避免新的教育投资浪费。

    四是学校合并和民办教育的推进，加重了农民的教育负担。2002年以来，临猗县撤并初中1所、小学186所，压缩代课教师900余名，提高了教学质量。但也增加了寄宿生的支出，除了食宿费用外，往往还要交一定的建校费，作为对村里出钱建校的补偿。民办学校各方面条件都好，不少农民愿意让子女上。农民给我们算了个账，在本村上学在家里吃住，小学一年花400元左右，初中一年600～800元；上寄宿制学校，小学得800元，初中得1200～1500元；上民办学校，小学1500元，初中3000元以上。也就是说，上寄宿学校，增加了一倍的开支；上民办学校，开支又翻了一番。目前全县还有63所60人以下的小学和2所30人以下的小学没有撤并，但村里负担很重。为公平起见，有的村干脆进行“一事一议”，由学生家长分摊额外雇老师的费用和学校其他费用。这使一些农民不堪重负。

    五是高中和大学花费太大，因学致贫比较普遍。随着“一费制”和“两免一补”政策的实施，农民子女上小学初中不成问题了，但普遍反映高中和大学上不起。尽管它不是义务教育，但却是农民的希望。多数农民认为，再苦再累也得让孩子上学。但是，一个高中生一年四五千元，一个大学生一年1万多元，一个学生从上高中到大学毕业得花6万多元；大多数农民是两个孩子，念书好的家庭经常是一个高中、一个大学赶在一起，本来的殷实之家便会陷入困难。农民反映，遇上这种情况，除了极少数自己做生意的农户外，一般农村家庭都难逃致贫致困的命运。一些农民建议，要重视“农村孩子上不起高中”的问题，尽快制定有效政策。

    三、基层干部和农民反映强烈的其他问题

    （1）农资涨价和假农资，是当前农民反映最突出的问题。据农民算账，1亩地种两茬粮食，免农业税和粮食直补可得实惠60元（免农业税30元，粮食直补15元，良种补贴15元），农资涨价却多花了100元左右（化肥100斤涨了30元，200斤多花60元；机耕费涨了5元，耕5次多花25元；农膜每公斤涨了4元，3公斤多花12元）。建议明年政策予以明确回应，加快化肥直补农民的改革，同时加大农资打假力度，并着手研究修改相关法律法规。

    （2）2003年中央推进税费改革时提出，暂停向农民收缴改革前的税费尾欠，先作挂账处理。这一政策实际让听话的老实人吃了亏，与政府作对的人占了便宜，明显有失公平，负面影响很大，干部和农民普遍不赞同。建议尽快制定处理办法，不能无限期拖下去。

    （3）中央支持“三农”发展的各类资金，都要求地方政府按比例配套。农业大县本来就是财政穷县，税费改革后财力更加紧张，根本无力配套。负担最终转嫁到乡村和群众身上，引发很多问题。建议确定合适的标准；达不到标准的地区，资金由中央和省全额负担。

    （4）中央要求，超出5%的机动地，要限期退分给农民。实践中，不少村已经将机动地长期包出去了，包地的钱已经办了公共事业。“一女不能二嫁”，再收回来退分很难操作。急需研究相应对策。

    （5）农村困难群体的生活，要高度关注。据农民们估计，农村大致有10%的家庭没有任何存款，生活比较困难，经常要借钱。残疾人群体尤其值得关注，有的家里连米面和油盐酱醋都没有；有的一家三口住在8平方米的井泵房；有的独身一人住在果树地的小庵子里。县里低保标准每月20元，远解决不了他们的生活问题，急需采取特殊解决措施。

    （6）社会风气问题，需要重视。一是农业农村的项目款，市县有关部门层层截留，到乡村就不多了，最后用到项目上的能有一半就不错了。项目验收大都走了过程，于事无补。二是农村电线和变压器芯失盗问题时有发生，楚侯乡郭村连续三年失盗，农民三次出钱购买。三是农村娶媳妇要花6万元，盖房子花7～8万，父母背着沉重债务，子女却“一步进入现代化”，这是许多家庭经济困难的重要原因。必须移风易俗，倡导勤俭办婚事。

    2005年11月23日

    （执笔人：董忠）

    贫困地区发展“六难”

    ——湖北省长阳土家族自治县农村调查

    农村司调研组

    为了解当前贫困地区农业和农村发展情况，我们近期赴国家扶贫工作重点县湖北省宜昌市长阳土家族自治县，进行了为期一周的调查。我们感到，在中央支农惠农政策的支持下，贫困地区经济社会发展速度明显加快，农村生产生活条件和整体面貌明显改观，干群关系明显改善。同时，贫困地区经济社会发展相对滞后，面临许多自身难以克服的困难。

    一、农业基础设施薄弱，发展农业生产难

    长阳县属于贫困山区，农田水利基础设施不足，抗御水旱灾害能力比较差。除长江一级支流清江外，该县境内其余主要河流防洪标准都较低，不能防十年一遇的洪水。抗旱设施不足更加突出，为数不多的小型水利工程设施大多是上世纪六七十年代修建的，不仅建时就因陋就简，而且缺乏必要的维护，老化失修十分严重。全县原有8座小型水库，1座已报废，剩余的也不能正常发挥作用。全县现有60多万亩耕地，有效灌溉面积仅3.3万亩，有效灌溉率只有5%左右，其余绝大部分耕地只能“靠天吃饭”。一遇水旱等自然灾害，农作物轻则减产，重则绝收，农业生产波动很大。今年全县粮食播种面积比去年增加了近4000亩，但由于遭受冻灾、旱灾和洪涝灾害，全年粮食总产量比去年减少了22.6%。其中，仅旱灾就导致秋粮（占粮食总产量70%以上）减产1/3。

    基层干部和群众认为，如果根据山区地形地势修建小型水利工程设施，许多耕地就可以实现自流灌溉，成为高产稳产农田，而且投资也并不太大，这样的实事好事之所以办不了，主要有两方面的原因：一是农村税费改革后，镇、村只能靠转移支付维持运转，没有财力修建这样的工程；二是山区农民居住和耕种非常分散，“一事一议”很难议成（全县今年仅批准了一项“一事一议”）。因此，希望国家能增加对贫困山区水利基础设施建设投入，在“六小工程”中专项支持建设一批适合山区特点的农田水利基础设施。

    二、农村道路建设滞后，农民行路难

    这是调查中农民群众反映最强烈的问题，也是农民对当地政府意见最大、每年人大提案最多、答复最不满意的问题。全县目前仍有18个村（占12%）不通公路，有2万农户距最近的通车点5～10公里，1.6万多农户距最近的通车点10公里以上。即使是通了公路的村，公路的标准也很低，只能跑小型农用车，有些地方的蔬菜全靠用三轮车来转运。大部分通村公路是“晴通雨不通”，一遇下雨就泥泞难行。

    面对群众对“行路难”的意见，乡镇干部感到很委屈。一位党委书记兼镇长说，我这个镇里直接管理的村级公路有100多公里，每公里的维护费每年只有300元，通中心组公路的维护费每公里只有2元（这还是从到村的转移支付中提出的）。因为这里山大坡陡，这点钱连一场大雨过后的道路清理和填补土石方的费用都不够，根本没办法维护。近年来的“通油”项目倒是能够解决农村公路标准低的问题，但每公里10万元（省里7万元，县里配套的3万元还不一定能到位）的修路费在山区根本修不了油路，最少也要15万元左右。申请“通油”项目吧，申请得越多镇里的负担越重；不申请吧，又要被老百姓骂、领导批、同事笑，真是“两头堵住水，中间淹死人”。

    为什么在平原地区实施得很好的“通油”工程项目，在山区却困难重重呢？许多基层干部认为，这固然与贫困山区自身的经济社会条件有关，但更与政策的针对性差和区分度低有关。同样标准的油路，在平原和山区的修建费用相差很大，而补助标准却没有区别。他们形象地说，中央的政策有“东、西”之分，也有“贫、富”之分，就是没有“高、低”（山区和平原）之别。

    三、整体贫困程度深，农民脱贫致富难

    长阳县积极探索农民增收的途径，取得了一定成效。主要做法：一是立足资源优势发展特色经济，用特色来增收。近两年来，利用高山与平原季节差的优势，发展高山反季节无公害蔬菜。仅此一项就解决了远高山区近15万人的温饱问题。二是发展农业产业化经营，以加工带增收。都镇湾镇引进了一个天然色素厂，使往年两三毛钱一斤的栀果身价倍增至一元多钱一斤，不仅使全镇农民人均收入增加100多元，还为镇里提供了70万元的财政收入。三是壮大劳务经济，通过农村剩余劳动力转移实现增收。这是抓当前增收的一条行之有效的途径。今年全县农民外出务工新增2万人，劳务收入比去年增加1亿元。仅此一项，就使农民人均增收将近300元，成为今年大灾之年农民不减收的最重要支撑因素。

    尽管长阳扶贫开发工作取得了很大成效，但从整体情况来看，全县贫困程度仍然很深。作为集“老、少、边、穷、山”于一体的典型贫困山区县，长阳县既是国家592个扶贫开发工作重点县之一，也是全国256个重点老区县之一。全县11个乡（镇）中有9个是贫困乡（镇），154个行政村中有107个是重点贫困村。全县农民年人均纯收入不足2000元，还不到全国平均水平的70%。有1.5万人常年要靠政府救济才能生存，有6.6万人还没有解决温饱，有9万低收入人口，这些占农村总人口的近一半。

    为完成繁重的脱贫任务，许多基层干部和群众在真心感谢国家和社会各界对贫困地区大力支持的同时，也希望国家对有关政策进行适当调整，使一些优惠政策落到实处。比如贫困山区由于缺乏适应市场机制的信用担保平台，需要扶持的项目很难得到扶贫贷款，扶贫资金成了“扶优扶强”资金。调查中有干部建议，“既然扶贫贷款是一项政策性贷款，那就应该由政策性银行来运作”。

    四、教育经费紧张，发展农村教育难

    随着“两免一补”政策的逐步落实，贫困学生“上学难”的问题有所缓解，小学生辍学现象基本消除。但是，贫困山区农村教育发展仍然困难重重。

    一是教育经费相当紧张。尽管全县的财政性教育经费目前已占财政支出总额的28.6%，但现有经费仍然只能保证教师工资发放和学校低水平运转，新课改要求的教学仪器设备、校点布局调整、教师继续教育等方面没有经费来源，教育质量难以得到保证。

    二是危旧校舍改造困难。目前，全县仍有危房校舍46000平方米，其中D级危房9567平方米，维修和改造需要大量经费。此外，寄宿制学校学生浴室、学生食堂及厕所卫生防疫设施不配套，多数学校没有冲水式厕所，每年需要500万元以上的改造经费。而县级财政除了每年在转移支付中安排改造资金105万元外，就没有其他的资金来源，校舍质量达标难。

    三是农村小学教师“老龄化”问题突出。山区小学教学生活条件差、工资福利待遇低，对大中专毕业生缺乏吸引力，年轻教师不愿到山区小学任教。新老师来不了，到了退休年龄的老教师只得继续坚持岗位。“哥哥姐姐教高中，叔叔阿姨教初中，爷爷奶奶教小学”，这首在很多学生中传唱的童谣，就是对这一问题的形象描述。

    四是农村合村并校后部分学生上学难。近几年来，农村学校合并力度很大。学校合并后，师资力量虽然有所加强，但也带来了部分学生上学路途远、寄宿加重家庭负担等困难和问题。尤其是低年级的小学生，家庭经济负担明显加重。导致有些家长推迟孩子上学时间，个别人甚至干脆不让孩子上学。

    五、村级负债沉重，债务化解难

    全县原有村级债务总额4500多万元，村均30万元左右。近两年，通过清收、清理、变卖资产、划转、动用积累资金等方式已累计化解1482.91万元。但全县仍有村级债务3000多万元，村均20万元左右。由于负债村大都没有集体经济收入来源，而村集体值钱的资产早都卖完了，村里根本没有能力化解余下的债务。

    村级负债中大部分是向农民个人举债的，涉及面广，社会影响大。特别是失去农业税及其附加这最后一块“挡箭牌”后，化解的难度更大，带来的问题也更为集中和复杂。由此所引发的社会稳定问题日渐突出：

    一是债务索讨纠纷日益增多，上访告状频繁。近两年，全县因债务问题引发的上访占全部上访的一大半。

    二是严重影响教学秩序。在村级负债中，“普九”债务占1/4以上。春秋两季开学时经常发生校门被锁、校舍被占事件。

    三是耗费镇村干部大量精力。一位镇党委书记兼镇长说，每年要过“五道关”，即学校锁门关、春节讨债关、安全生产关、学生上学安全关、财政收入关，最难过的还是因债务引起的前两关。

    值得注意的是，村级债务还可能会影响到当前正在进行的村“两委”换届选举。有位副镇长告诉我们，在村级负债中，有一部分是拖欠村干部以往的工资，如果原有村干部这次不能当选，肯定会带着落选情绪讨要拖欠工资，其讨要力度和手段比一般群众都会有过之而无不及。

    六、适婚青年男多女少，山区农民找对象难

    我们在调查中还发现，“光棍”（28岁以上找不到媳妇的男青年）现象在贫困山区越来越严重。由于越来越多的山区女青年外出务工、外嫁到平原地区，山区适婚人口中青年男女比例严重失调，越来越多的农村男青年找不到媳妇。在长阳，仅“光棍村”（有超过1/3的28岁以上的男青年找不到媳妇的村）就已经多达30多个，占全县总村数的20%以上。

    为了不成为“光棍”，越来越多的山区男青年通过各种不正当途径使未到法定婚龄、育龄的女青年怀孕后带回乡结婚生育。这种情况一般只有在孕妇体形发生明显变化时才能发现，但此时已经错过了人工流产的时机。如果强制引产，经常会面临几代人的以死相争（因为一旦引产，被骗来的媳妇基本上都留不住，很可能会成为“光棍”）。值得注意的是，这种现象还在不断增加，并且结婚生育的年龄越来越小。在一个不到4万人的镇，这种情况每年高达100例以上。

    农村男青年找对象难，不仅带来了非法定婚龄、育龄结婚生育日渐增多的问题，使计划生育工作十分被动；而且还影响到山区社会稳定和文明乡风的树立，加大了农村和谐社会建设的难度。

    2005年11月23日

    （执笔人：张顺喜）

    “卸职”村干部的稳定工作值得关注

    王昕朋

    据了解，近年来不少农民群众集体上访或者集体纠纷的事件，几乎都有“卸职”的村干部出谋划策，有的甚至公开带头。在一些城市农民工的上访中，也有“卸职”村干部在发挥作用。这个问题不仅有典型性，而且有普遍性，值得引起关注。

    一、“卸职”村干部消极影响的几种表现

    一是告状。一些“卸职”村干部，对农村政策、干部政策比较熟悉，或者说他们自己在任上时曾有过教训。“五毛钱，查半年。”今天给党委写信，明天给纪委写信，后天再给新闻单位写信。有一位现任村干部嘲讽前任已“卸职”的村干部，“卸职”后当起了“坐家”，经常坐在家里写告状信。

    二是煽风。一些“卸职”村干部利用自己过去多年的影响，动不动就煽动农民到乡、到县甚至到市、到省上访，围堵党委、政府机关。

    三是拆台。这些“卸职”村干部倚仗着自己的资历或者年龄大等条件，与现任村干部公开对着干，甚至当面骂娘，让现任村干部在群众面前下不了台。

    四是对抗。尤其是一些现任村干部曾经与“卸职”村干部在一个班子里共过事，而且在工作中有过矛盾的，对抗情绪十分强烈。现任村班子讨论研究决定的事情，他们拒不执行或者在执行中打折扣。

    二、“卸职”村干部的思想状态和心态

    由于村干部“卸职”的原因不同，所以思想状态和心态也不尽相同。从调查的情况看，大多数“卸职”村干部，思想状态是好的，表现在能够正确认识自己任职期间的成绩与不足，正确看待“卸职”前与“卸职”后的地位和责任，积极为村里的工作出主意，想办法，提出的意见和建议十分诚恳；也有相当一部分“卸职”村干部思想状态不好，表现在不能正确对待权力、责任和义务，心中有怨气，甚至对上级党委和现任村干部抱有很深的成见。这一部分人存在着以下几种心态：

    一是不服气。比如有的因在某一项工作上犯了错误被免职，或者是工作长期没起色被免职的村干部，心里不服气，往往认为现任的村干部不如自己。

    二是不平衡。有的村干部权力丢了，待遇低了，心态不平衡。对权力、待遇等等的留恋致使他们产生不满情绪，发泄对象首指现任的村干部。

    三是不理解。一些在任上因工作不力等原因被免职的干部，或者是被村民选下来的干部，对党的一些农村政策不理解，对村民自治不理解。

    三、几点思考和建议

    农村“卸职”村干部是一个比较特殊的群体，也是中国特色的一种现象。“卸职”村干部在实际上已经回到普通农民的身份，但与普通农民不同的是，他们有头脑、有经验、有影响，懂政策、懂法律、懂方法，所以又不能把他们作为普通农民对待。他们的一言一行、一举一动都会给农民群众带来不同的影响。因此，做好他们的稳定工作，既有利于农村经济的发展，也有利于现任村干部和后备村干部的培养、使用。根据调查的情况，提出几点建议：

    一是要把村干部的待遇问题作为一件大事来办，解除他们的后顾之忧。现任村干部的待遇，是视当地收入情况而定的，一些经济欠发达地区的村干部多年没有工资收入，“卸职”的村干部就更不用说了。农村村级干部责任重大，工作辛苦，其待遇应当与工作成正比。应该逐步探索村干部工资待遇机制，实行固定工资收入，同时，逐步建立村干部退休保险金养老金制度。在一些有条件的村，可以安排“卸职”村干部在村办企业工作，或者在一些有收入的地方工作，还可以在行业协会安排他们任职，对一些“卸职”村干部搞养殖、种植、农产品加工项目等，给予协调贷款等实际性的支持。这样，“卸职”村干部感到自己多年的工作没白干，党组织还关心他们，在群众中还有荣誉感，因而就会心情舒畅。

    二是要加强“卸职”村干部的管理和教育工作，把其作为农村基层党组织建设的一项重要内容。在村干部“卸职”之前，注意做好思想工作，把“卸职”的原因讲清，让他们“卸职”心情舒畅，正确对待个人的去留，正确对待职务、权力和责任，教育他们“卸职”不“卸责”，不忘党员的宗旨，顾全大局。对他们中出现的不良的风气和苗头，要及早发现，及时给予批评教育，不要等到做出事情才去处理。

    三是要做好“卸职”村干部与现任村干部的团结、协调工作。要教育现任村干部尊重“卸职”村干部，注意多向他们请教，定期征求他们对村里工作的意见，只要是对农村工作和发展农村经济有利的建议，都认真采纳，纳入农村的决策中去，让“卸职”村干部感觉到虽然人“卸职”，思想没“卸职”，自己还能参与民主决策。

    2005年1月25日

    当前农村基层干部的苦恼

    ——河南省中牟县农村调查

    农村司调研组

    中牟县隶属河南省郑州市，是一个有着19个乡镇、68万人口（其中农业人口约59万）、93万亩耕地的农业大县，也是近年来河南省县域经济发展较快的10个县市之一。最近我们去该县调研时，农村基层干部和农民群众反映有“两个没想到”，一是没想到近几年中央的“三农”政策力度这么大、效果这么好。大家对近年来中央下决心减轻农民负担、增加农民收入的各项政策措施表示由衷的高兴和拥护。二是没想到近几年农业和农村经济发展这么快。2004年该县第一产业增加值近18亿元，占郑州市全部第一产业增加值的1/3；农民人均纯收入3499元，超过全国农民人均纯收入560多元。同时，乡村干部比较多地反映了他们在农村基层工作中的苦衷和烦恼。归结起来，主要有以下方面：

    一、公益事业应该干，组织起来实在难

    在调研途中县里同志介绍，这些年乡村道路建设步伐加快，全县各乡镇和行政村大都通了柏油路或水泥路，但绝大部分自然村之间的路面还没有硬化，村内的道路状况非常差。在杏街村我们看到，因几天前下雨的道路泥泞不堪，车辆进不去，人员难出行。村支书说，老百姓都盼着早日把村子里的道路修好，但实在没法组织起来。“一事一议”时总是有个别人不愿出工出钱，“少数人不参加，干部拿他们没办法”。再就是近几年青壮年劳动力大都外出打工了，留在村里的大多是“老弱病残”，即使组织起来，也“实在是干不动”。我们在村里走了一圈，见到的大都是老人、妇女和儿童。韩寨村村主任告诉我们，前年县里搞雁鸣湖开发征了村里的地，村委会打算把200万元征地款给农民分一些，余下的把村里的路修一修，可群众死活不同意，只好把钱都分光了。韩寺镇一位党委副书记告诉我们，瓦惠国村农民人均年收入近6000元，村子要修水渠和道路，个别农民既不愿出工也不愿出钱，影响了其他村民的积极性，结果也没搞成。不少干部反映，目前组织村民开展农村集体公益事业建设已成为农村工作的一大难题，“没钱干不成，有钱也不愿干”，令他们十分头痛。

    乡村干部普遍认为，现在农村集体公益事业难以组织的一个重要原因是，一些农民的集体观念非常淡漠，只讲权利，不尽义务。对此，他们提出三条建议，一是国家应进一步加大对农村集体公益事业建设的投入力度；二是尽快规范和完善目前的“一事一议”办法，积极引导和鼓励农民参与农村集体公益事业建设；三是在农村加强对公民应尽义务的宣传和教育，弘扬正气，提高农民的综合素质，下决心扭转“生活条件变好，社会风气变差”的不良局面。

    二、计划生育有“盲区”，少数农民超生没法管

    不少干部反映，现在计划生育工作出现“两大盲区”，一是对“越穷越生、越生越穷”的“钉子户”没办法。杏街村一位40出头的农民生了4个孩子，其中2男2女，计划生育干部找他谈话时，他坚称自己只有2个孩子，原因是女孩子不能算数，如果罚款，“要钱没有，要命有7条（包括孩子们的奶奶）。”二是对外出打工人员难管理。近年来举家外出务工的青年农民越来越多，计划生育管理困难。目前农村大部分年轻人都是2胎，2胎以上孩子的家庭也为数不少。一些外出务工农民边罚边生，边跑边生，很难管住。另外，目前乡镇计划生育管理中“放水养鱼”的现象有一定的普遍性。因为政策外2胎的罚款标准普遍在1万元左右，一个中等乡镇一年的计划生育罚款收入（包括不参加单月检查的漏诊费、政策外出生罚款等）可达几十万，有的成了乡镇收入的主要来源。按规定，乡镇不具有罚款权，而是受县级计划生育行政部门委托，因此罚款应全部上缴国库。但由于计划生育工作年终考核实行“一票否决”，只要被上级发现1例政策外出生，乡镇领导“既要丢乌纱帽，又要丢罚款”。因此，即使客观上超生了，由于怕“一票否决”，谁也不会主动上报政策外出生情况，出现瞒报、漏报和“睁一只眼闭一只眼”的情况也就不足为奇了。大家认为，这是农村计划生育工作形势严峻，出生人口性别比和政策外出生人口居高不下的主要原因。

    不少同志建议，要让计划生育政策真正落到实处，一是国家要通过立法明确对政策外生育的处罚权限和处罚手段，不能仅靠简单的“以罚代法”；二是加大对农村流动人口计划生育的跟踪管理；三是加紧研究通过调整现行计划生育政策、加强农村社会保障和养老保障等措施切实解决农民的后顾之忧，从根本上解决问题。

    三、富村干部争着当，穷村干部没人干

    调研中一些县、乡镇领导反映，目前的村委会换届选举存在“两头作难”的问题。经济条件差的村谁也不愿干，一些农民认为当干部既误工费时、又劳心费力，即使当上了，也经常“撂挑子”，县、乡镇领导只能靠私人感情做动员。城近郊区经济条件好、收入多的村在换届选举时，一些人用尽招数争着当干部：有的村由于家族势力大，存在一定的宗族派性，有的采取贿选方式。有的村选出的候选人有“前科”，有的为了排挤他人不择手段，个别村在换届选举时甚至有类似黑社会性质的组织或个人干预。一位干部说，某村村办集体企业多，村民普遍比较富裕，该村离县城和郑州很近，换届选举那天，村子周围停着清一色的小汽车，每辆车旁都站着四五个村民不认识的人，大家一看这阵势，应当选谁也就不言自明了。一些干部和群众说，“这样上来的村干部不想法捞钱、坑农害农才怪哩！”但奇怪的是，这种情况一些群众既不反映也不过问，一则怕打击报复，二则怕“说了也白说，告了也白告，到时候自己还要受牵连”，对上级组织不信任。有的虽然想管，但觉得那些人根子深、后台硬，后面还有黑势力，想管不敢管。

    基层同志认为，每次换届选举，县、乡镇领导都下了很大功夫，花了很多精力，但现在是越来越难组织了。他们建议：一是国家有关部门应尽快研究和修改村民委员会组织法，通过设置必要条件、提名候选等措施进一步完善选举办法，改变“海选”方式，既保证选举程序的民主公开，也有利农村社会秩序的稳定。二是适当延长干部任职年限，可由现在的3年延长至5年。因为3年一次选举，“头一年熟悉情况，第二年琢磨干事，第三年就得滚蛋，这还算是好干部”。大家认为时间太短，“有时间换届，没时间干事”。三是研究防范选举人为操纵的制度和追究办法，真正把那些公道正派、能带领群众致富的能人选上。四是对经济条件差的村要给予一定的运转经费。

    四、保持稳定压力大，化解上访缺手段

    据了解，中牟县这几年群众越级上访的不算多，总体保持了较好的稳定局面，但实际上基层领导和干部为保稳定费了很大心血。不少同志反映，妥善解决群众上访问题成了目前牵扯县、乡镇基层干部精力最多的工作之一。一是因为最近几年经济发展快，原有矛盾没有化解，又出现了不少新的矛盾。如军转干部安置和国家21基地职工转业安置等历史遗留问题造成不断有人上访，城郊土地征用纠纷、乡村债务问题等也成为群众动不动上访的主要原因。二是一些基层干部处理上访方法不当、方式简单粗暴，上访群众干脆对基层干部不信任。三是一些上访户越级上访后，地方才重视起来，他们感到“不上访解决不了问题”。如一部分军转干部因工作安置和待遇问题越级上访，上级根据情况解决了60名同志的问题，由此引发了自卫反击战和21基地人员安置的矛盾。目前参加自卫反击战的退伍军人有439名、21基地有177人都不断提出上访，现已成为县、乡镇政府较为头疼的事情之一。不少干部不得不搭上时间、精力甚至个人工资和个人感情，苦口婆心化解上访矛盾，但往往感到力不从心，收效甚微，压力很大。一位村支部书记说，他们村有1个上访户，为了防止上访，他逢年过节都要拎上礼物拜访，上访户终于感动了，说只要你当干部，我就不上访。谁想到，今年国庆节前夕，上级要求对上访户“两人盯一人”，这位上访户气愤地说：“你别怪俺没良心，老子这回偏要去上访。”村支部书记说：“人家要上访，是因为你不把他当人看，我已费尽千辛万苦，说了千言万语，这种光堵不疏的办法只能逼得他继续上访。”

    许多同志说，造成上访的因素很多，有些是政策方面的原因，基层干部没有太多的解决办法和手段。群众上访，干部要管，但控制上访的难度越来越大，单靠个人感情和私人交情化解上访只能是权宜之计。他们建议，一是对群众上访提出的问题要认真梳理，符合政策的应尽快办理；二是要“政策攻心”、“关怀待人”，许多上访户其实问题并不难化解，主要是心里憋着一口气；三是出台有关措施和办法，对无理取闹、恶意上访的，坚决打击。

    五、工资低待遇差，任务重责任大

    一些干部特别是乡镇、村干部反映，在基层工作待遇低、压力大、责任大，工作积极性很难调动起来。一是工资待遇低。全县村干部平均工资每月只有180元，经济条件好的城关镇村干部月均工资480元，加上补助每月不过500多元，“不如在家安心务农或外出打工”。二是政治待遇低。基层干部工作非常辛苦，现在县、乡镇副科级以上干部文化程度普遍不差，一干十几年二十几年，进步机会很少，留不住人。三是干部任用体制存在问题。现在普遍实行“考试选干”，在农村工作千头万绪、干部疲于应付的情况下，基层干部很难抽出时间系统学习，“考不上既丢人现眼又伤自尊心”。四是“一票否决制”压力太大。计划生育、群众上访以及“菜篮子”、“米袋子”等动不动实行“一票否决”，县、乡镇领导无所适从，有时“只能欺上瞒下、蒙混过关”。五是县、乡镇机构改革冲击大。压缩编制和裁减人员较多，干部分流后缺乏有效安置渠道，一些乡镇干部人心惶惶，无心干事。六是新闻媒体特别是一些小报小刊，动不动拿乡村基层干部说事，有的纠缠不休，有的添盐加醋，有的甚至威胁勒索，干部敢怒不敢言，只能花钱买平安。

    基层同志说，上面千条线，下面一根针。基层干部处在农业和农村工作第一线，常年累月工作，岗位艰苦、工作辛苦、生活清苦，有许多委屈、苦恼、困难甚至麻烦。不少同志建议，上级领导要多关心和体谅基层干部的难处，尽量稳定基层干部队伍，调动他们的工作积极性；在本轮乡镇机构改革中，要多方面创造机会，克服单纯减人、减事的改革倾向和干部留用中的不正之风。同时，管住管好新闻单位，多做一些积极的正面报道，不要“有了污水就往他们头上泼”。

    2005年11月23日

    （执笔人：翟俊武）

    德国、波兰工业化、城市化过程中农村劳动力转移问题考察报告

    韩长赋 宋大伟 郭玮 陶怀颖 乔尚奎 徐言

    为了解发达国家工业化、城市化过程中农村劳动力转移及地区间流动的经验，国研室副主任韩长赋同志等6人于7月10日至20日对德国和波兰进行了考察。考察组访问了德国经济劳动部、家庭老人妇女和青年部、巴伐利亚州经济基础设施交通和技术部、波兰政府战略研究中心、农业部、基础设施部等政府机构，与德国经济研究所、地区发展与规划研究所等机构进行了交流，还实地考察了一些企业和农户。现将有关考察情况报告如下。

    一、德国、波兰工业化、城市化过程概况

    德国是高度工业化、城市化的国家，在近8200万人口中，非农就业人口高达96%，而居住在村镇的人口达到40%，大量的城市人口在城市工作，在小城镇或乡村居住，已经形成了城乡一体化和农村工业化、农民城市化的格局。波兰虽然是欧盟各国中农业比重较大的国家，但工业化和城市化也进入稳定发展的阶段，目前波兰以农业为生的人口占17%，城市人口占总人口的62%，居住在农村的人口占38%。

    回顾德国、波兰的工业化、城市化历史，可以看出：第一，德国、波兰工业化、城市化进程总体比较平稳，产业发展、城市建设基本有序推进，没有由此引发剧烈的社会矛盾和经济社会的大幅波动。第二，在工业化、城市化过程中，同步推进了人口的转移。既没有出现人口过度向城市聚集造成的严重“城市病”，也没有发生城市产业严重的劳动力短缺。第三，两国工业化、城市化的速度虽然比较快，但还是经历了几十年的时间。与英国、法国、美国等比较，德国工业革命起步较晚，但是工业革命于19世纪中叶席卷德国后，产业结构的巨大变化极大改变了劳动力分布，工业和服务业快速发展吸引大批农村劳动力涌入城市，到19世纪末20世纪初德国已成为世界工业强国。尽管德国城市化速度明显快于英国、法国、美国等，但也用了约60年的时间。波兰大规模的工业化是二战以后开始的。1946年时波兰农业人口还占总人口的67%，但到1970年农业人口比例就降到了30%以下，经过近十几年的改革和经济社会转轨，波兰也基本完成了城市化的过程。

    目前，德国的工业和城市发展还在不断调整，主要表现是东西部之间资本、劳动力和人口等流动。波兰由于城市失业率偏高，加上加入欧盟后，对农业生产的支持大大加强，人口在城乡之间双向流动，城乡格局基本稳定。从总体上讲，不论是德国还是波兰，工业化过程都大大推进了农村劳动力向城市转移，城市数量和城市人口迅速增加；在城市发展的同时，农村经济社会也不断进步，城乡之间差距不是很大，基本实现了城乡之间的协调发展。

    二、德国、波兰城市化和农村劳动力转移的特点和经验

    德国、波兰工业化过程中，农村劳动力能够平稳转移，并较好地实现城乡一体化，给我们留下深刻印象的主要有以下几个方面。

    1.科学的城市体系，带来人口分布的合理化。德国和波兰城市布局都比较合理，城市化进程中大中小城市并行发展，大城市是经济社会发展的主导力量，中小城市和小城镇遍布全国各地，人口和产业布局比较合理。完善配套的城市体系和块状组团式的城市结构，不仅改变了城乡人口的比例，也改变了城市功能和城市内部结构。德国大中小城市共580多个，其中超过百万人口的大城市只有4座，而人口在2万至20万左右的城市却占60%左右。因此，德国的人口流动方式和流向呈分散型，劳动力的转移没有出现过分集中到大城市的局面。这对促进区域经济相对均衡发展，防止城乡贫富差距过大具有重要作用。

    完备的城乡公共设施，带来了城乡的同质生活，为城乡产业的发展打下了基础。德国宪法强调要为全体公民提供等值的生活条件，政府投资的路、水、电、气和排污等公共设施覆盖了整个城乡。德国的城市交通发达，国家修建的大中城市间电气化铁路、高速公路和城市轻轨、地铁、公交便捷畅通。同时，注重城乡交通连接和对小城镇、乡村道路等的投入，形成了四通八达的交通网。基础设施的改善，促进了小城镇产业集群的发展，形成与城市大企业、大公司配套协作的产业链，吸纳了大量人口向小城镇转移。在德国，小城镇吸纳了占全社会60%的人口，承载了约80%的中小工业。波兰经济转轨过程中十分重视基础设施建设，专门设立了基础设施部，并由一名副总理兼任部长，每年都有大量的资金用于住房、公路等基础设施建设，包括农村公用设施的兴建。近年来，波兰部分公共设施如供电、排污等实行了市场化运作，但政府加强监管，控制价格，有效保证了供应。前不久，波兰制定了2007年至2013年发展规划，计划总投资1500亿欧元，有150亿欧元来自欧盟。在总投资中，51%用于地方特别是农村基础设施建设，28%用于修建道路。

    2.完备的职业教育体系，是培养高素质劳动力的有效途径。德国和波兰都十分重视国民教育，教育体系基本不存在城乡差别。我们感受最深的是，德国普及教育的程度比世界其他国家都高，从小学到大学都实行免费教育。特别是独特的职业教育体系被誉为创造德国经济奇迹的“秘密武器”。德国的小学教育一般为四年，中学教育有学制9年的文理中学、6年制的实科中学和5年制的普通中学，这三类学校差别很大，对以后的职业生涯有很大影响。德国每年在文理中学就读学生占30%左右，他们毕业后一般进入综合性大学和应用技术性大学。在实科中学和普通中学就读的学生，毕业后进入职业教育阶段，这部分人占全部中学生的50%。德国的职业教育实行“双元制”模式，学员以学徒工的形式进入企业，进行为期三年的职业技能培训，每周拿出两天时间到职业学校接受相关职业理论知识学习。学徒期间由企业发给工资，通常是正式工的1/4。企业的培训费可以直接进入成本，并获得国家提供的财政补贴。学徒结束后，根据考核结果由工商会发放全国统一的职业技能资格证书，学员多数可以留在企业工作，也可以重新寻找就业岗位。这些学员也可以在补习完文化课后上综合性大学，也可以在达到师傅水平后上对口的应用技术性大学。完备的职业教育体系，不仅大大提高了德国工人的职业素质，提高了企业的竞争力，而且为劳动力转移提供了职业技能条件。

    3.灵活多样的城乡兼业体系，使劳动力就业形式多样化。在德国和波兰农业劳动力转移和城市化进程中，都出现了大量的兼业农户，即使在今天，农户的兼业也十分普遍。我们在巴伐利亚州访问的一家农户，全家三口经营30公顷土地，饲养17头奶牛，每年产奶8.6万公升，每升奶的售价为23欧分，畜牧业是他们的基本收入，同时，儿子拿出部分时间外出打工增加收入。这一家在经营自家土地的同时，还租用了邻居10公顷的土地，而其邻居则在租出土地后，转而从事旅游业的经营。这户人家对自己经营较为满意。农户的兼业经营充分利用了农业劳动的剩余时间，体现出了相当的优势和灵活性。波兰在工业化过程中，大力发展中小城市和小城镇，但小城镇的大部分就业人口都不离开农村，也出现大量兼业农户。据统计，波兰5公顷以下的农户有67%为兼业户，在波兰南部，兼业农户的比重高达76%。波兰加入欧盟后，促使年满55岁的农民退休，每月发放300欧元的退休金，重点鼓励受过高等教育的年轻人到农村发展，一次可获得5万兹罗提（相当于1.22万欧元）的补助。现在已有1.45万人享受这项政策，有18万人提出申请。

    4.积极的区域发展政策、农业政策，促进了欧盟国家劳动力在地区之间和各成员国之间的有序流动。由于德国、波兰两国经济社会发展水平的差异，劳动力转移也表现出不同的特点，总体趋势是德国由城市流向村镇，波兰主要是城乡双向流动及向发达国家流动，2004年有33万波兰季节工到德国从事农业生产。随着德国统一、波兰经济转轨、欧盟东扩和经济全球化，欧盟各国劳动力转移呈现出跨国流动的趋势。为了避免无序流动和大量非法移民的出现，原欧盟成员国对15个新成员国劳动力流入设置了最长7年过渡期。虽然欧洲一体化为劳动力转移扩大了空间，但欧盟的政策仍通过支持相对落后国家和落后地区发展，促进劳动力在当地就业，以缩小各国间和地区间的差距。为此，欧盟对发展中小企业和农业实行了补贴政策。对在落后地区进行投资，欧盟根据不同条件可给予相当于投资额50%、18%和7.5%的补贴。这种补贴不分所有制和国内外投资，只要符合条件，都可给予补贴。2004年欧盟共拿出1亿欧元用于这种补贴。另外，德国联邦政府、州政府对在落后地区投资也有相应的支持。欧盟共同农业政策在新成员国的实施，也大大增强了对新成员农业的支持，波兰入盟以来已从欧盟得到15亿欧元的农业补贴。这种政策导向，对缩小欧盟国与国之间的差距以及地区之间的差距，进而保持各国和各地区劳动力稳定就业，实现城乡、区域平衡发展有重要促进作用。

    三、几点启示

    1.农村劳动力转移要因势利导，促进合理流动。在工业化过程中，农村劳动力从农业流向二三产业，从农村流向城市，从落后地区流向发达地区，是经济社会发展的必然现象和客观规律。德国专家在与我们座谈时指出，对劳动力的流动要积极地去适应，主动进行调节，简单地堵是堵不住的。过去德国农村劳动力向城市的流动堵不住，近些年由东部向西部的流动也堵不住，现在即使在欧盟各国之间劳动力的流动也不可能堵住。劳动力的流动，不仅推动人口和就业结构的转变，也将对城市社会、经济、文化产生重大影响。当前和今后一个时期，农民工将是我国社会生产力中最积极、最活跃的庞大群体。我们必须正确看待农民工的流动，对农民进城务工要消除壁垒，加以引导，决不能简单地堵。各级政府尤其是城市政府要积极适应这种流动带来的新情况、新问题，在管理职能、公共服务、城市规划、政策制定等方面充分考虑农民工的需求，维护农民工的合法权益，发挥他们的积极性和创造性。

    2.农村劳动力转移要注意多层次、多渠道吸纳。德国和波兰城市体系都比较完备，尤其是遍布德国的小城镇，吸纳了大量的人口和劳动力，这对地区之间、城乡之间的协调发展，对避免城市过大带来的各种问题发挥了极为重要的作用。当然，城市体系建设和发展必须与经济发展的阶段相适应，在推进中小城市发展的同时，也应看到在经济还没有发展到一定程度时，大城市发展快一些也是必然的。即使在今天的德国，不同的经济发展水平，城市发展特点也很不一样。经济发达的西部地区增长点主要在小城镇、在农村地区；而在经济相对落后的东部地区，农村地区的人口还在减少，而城市人口尤其柏林等大城市周围人口增长的速度比较快。在我国工业化、城市化快速发展的进程中应特别注意建立合理的城市体系，加快发展中小城市和各具特色的小城镇，特别是要大力发展县域经济，努力形成大中小城市和小城镇相互结合的发展局面。

    3.农村劳动力转移不能忽视农户兼业的长期趋势。农户部分家庭成员从事农业、部分成员从事非农业，或者农户主要劳动力农忙时务农、农闲时从事二三产业，农业就业和非农就业相结合，具有很大的优势。这既是国际经验，也是中国特色。对于以农业为主的农户来讲，非农就业收入是其农业收入的重要补充。对于非农就业不很稳定的农民来讲，农业经营使非农就业有了基本的退路，为其生活提供了基本的保障，成为其生活和就业的“安全阀”。德国、波兰即使实现了工业化、城市化，兼业经营仍是农业生产的重要形式。包括一些在非农领域具有稳定就业的高收入者，也没有完全放弃农业的经营，尽管农业在其收入中的比重极低，但仍是其生活的重要部分，是休闲的重要途径。我国大量农民进城务工，非农就业不稳定，农民工社会保障体系还不健全，应特别注意保护农民工土地经营的权利，决不能轻易收回农民工的承包土地，并注意为兼业农户的生产经营提供各方面的服务。亦工亦农、亦城亦乡，降低了农业劳动力转移的成本，免除了外出务工农民的后顾之忧，有利于城乡协调发展，有利于缩小工农差别，是工业反哺农业、城市带动农村的有效形式。

    4.劳动力转移要大力加强职业教育和技能培训。职业教育是德国教育体系的重要组成部分，其教学内容以就业为导向，以职业实践为宗旨，着眼于未来职业，把获取新的知识和技能放在首位。德国《职业教育法》和《劳工促进法》对职业教育和培训做出了一系列强制性规定。德国农村中学生与城市学生一样，在进入劳动力市场前，基本都要经过两三年的职业教育，这为农村新增劳动力转移提供了有力的支持，使他们能够适应劳动市场的需要。农村失业的劳动力与城市劳动力一样也可以享受政府提供的各种培训和帮助，农会等组织还对农民进行法律、政策等方面的培训。职业技能和素质的提高，减少了劳动力转移中的困难和摩擦，使劳动力能很好地适应新职业和新环境。对在职职工的职业进修、改行培训和在岗适应性培训，使职工可以更好地适应技术、经济发展的新变化。目前，我国农民工初中文化程度的占66%，接受过各种技能培训的仅占24%，迫切需要加强对农民工的职业教育和培训，不断提高他们的素质。从长远看，对农民工的培训就是对产业工人的培训，提高农民工的素质就是提高未来市民的素质，这应是政府特别是城市政府及各类企业的责任。另外，我国农村每年初中毕业生有几百万人，大多数不能进入高中教育，要把他们作为重要的后备劳动力资源来培训，应把发展农村职业教育作为一项战略任务。

    5.转变政府职能，加强对劳动力转移的引导和服务。德国不仅对劳动力转移提供平等的信息服务、培训服务等，而且还实行廉租房政策。即使对来自国外的外籍工也平等对待，外籍工在德国工作8年以上还可加入德国国籍。德国、波兰对劳动力转移的调控主要利用经济手段进行引导。为鼓励劳动力在其原居住地居住，德国政府对工作地距居住地较远的职工，根据距离远近通过核减个人税收的方式给予补助，补助距离最远达150公里。波兰农村不仅有较完备的基础设施，还有较好的自然景观，吸引大批的人口选择在农村居住。我们在波兰遇到一位来自中国广东的先生，在克拉克夫市内工作，但居住在距克拉克夫100公里的农村，他与波兰妻子结婚后在岳父家的土地上自己建了房。他说波兰农村建房政府负责将水、电、煤气、排污管等免费通至居民相对集中的点，并负责接至农户家中，但从集中点到农户的管线要收取费用。农民建房要经政府审批，政府提供多种住房式样供农户选择，农户选定后，在建房中对住房外观和结构不得改变。我国目前已有1.2亿农民进城务工，今后还有大量的农村劳动力需要从农业中转移出来。促进农村劳动力的合理转移，一方面要改革户籍制度、完善社会保障、加强就业服务，解决好进城农民工工作和生活中的各种问题；另一方面要加快小城镇和农村发展，推进新农村建设，切实改善农村基础设施条件，促进县域经济发展，鼓励农民就近就地转移就业。

    2005年8月26日

    一些地方农民工社会保障制度评析

    刘文海

    改革开放以来，农民工已逐步成为我国产业工人的重要组成部分，在工业化、城市化、现代化进程中做出重要贡献。与此同时，农民工的社会保障问题也日益突出。近年来，一些地方对建立农民工社会保险制度进行了积极的探索。大体分为三种情况：

    1.执行现行城镇社会保险制度，农民工与城镇职工实行同等缴费、享受同等待遇。如广东省就采取这种办法。广东省从1994年开始就将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系；1998年以来，又相继出台了养老、工伤、失业保险“条例”，要求农民工与城镇职工一样参加各项社会保险。截至2003年底，该省参加养老、失业、医疗、工伤保险的农民工人数分别是411万人、330万人、157万人、500万人；分别占2500万农民工总数的16%、13%、6%、20%。

    广东等地的这种办法，要求农民工“捆绑式”参加城镇养老、失业、医疗、工伤等保险项目，缴费包括企业缴费和个人缴费，但待遇的“大头”养老金要等到几十年后退休了才能享受到，保险关系又不能转移，“退保”又只退个人账户或个人账户中的个人缴费部分，社会统筹部分则留在当地，因此，权利义务是不对等的。据有关调查，广州市每年农民工“退保”后有6亿多元填充市基本养老保险社会统筹基金，东莞市约4亿元。人们形象地评价这种办法为“大斗进，小斗出”。

    2.在现行城镇社会保险制度框架内，根据农民工的情况适当降低门槛。如浙江省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降至12%和4%（城镇职工为22%和8%）。截至2003年底，全省实际参加城镇职工基本养老保险的农民工150万人，约占农民工总数的20%。

    浙江等地的这种办法，大体套用现行城镇职工基本养老保险制度，缴费水平远低于城镇职工，但享受的待遇只略低于城镇职工。农民工绝大多数是“新人”，处在养老保险基金的积累期。以优惠缴费的办法扩大基本养老保险的覆盖面，当期没有基金支付压力，但将来政府和社会保险基金的支付压力很大。据测算，按浙江的办法，享受待遇与缴费之比高达8～10倍。人们形象地评价这种办法为“小斗进，大斗出”。

    3.实行单独的农民工社会保险制度。如上海市、成都市为外来务工人员（农民工）建立了综合保险制度，包括老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。上海的综合保险由用人单位缴费，费率为缴费基数（为上年度该市职工月平均工资的60%）的12.5%（其中的7%为养老补贴），费率负担仅为城镇职工的1/4。综合保险由劳动保障部门管理，委托商业保险公司经办。

    综合保险是为农民工单独建立的一种新的制度模式和运行体系，改变了城镇养老保险转制成本和基金缺口由农民工承担的做法；改变了社会保险完全由政府经办的做法，可以较好地解决农民工社会保险关系难以转移问题和基金保值增值难问题；适合农民工年纪轻、发病率低和收入低、流动性大的特点，政府没有负担，企业和农民工也都易于接受。综合保险最大的优点是门槛低、易操作，但其缺点是保障水平偏低。此外，也与《社会保险费征缴暂行条例》等现行社会保险政策规定相冲突。

    总的来看，各地农民工社会保险尚处于起步阶段，参保率很低。主要原因有三条：一是城镇社会保险门槛高，操作缺乏灵活性。由于承担国有企业历史债务负担等问题，现行城镇社会保险的费率普遍很高（用人单位大致为35%，个人大致为10%），企业和农民工个人普遍感到负担太重。而一些地方要求农民工必须“捆绑式”一块参加几项保险的做法，更加大了参保难度。二是社会保险关系无法转移，农民工参保后的权益得不到保障。主要是养老保险关系无法转移接续，明显不适合流动性大的农民工，导致其流动时反复参保、退保，直接损害了农民工享受社会保障的对等权益。已参加医疗保险的农民工，尽管可以享受部分医疗费用报销，但因难以承受自付比例部分，患大病时被迫回乡治疗，往往无法享受到相应的待遇。三是国家层面上缺乏农民工参保的强制性政策措施。农民工虽然已经在城市就业，但其身份仍然被定位为“农民”。部分地区虽有农民工参保方面的规定，但基本上是地方性政策。此外，部分地方政府存在短期行为，错误地认为企业为职工参保会增加成本支出，影响本地的投资环境。由于上述问题，地方政府、企业、农民工个人都对参保缺乏积极性。

    农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题。适应城镇化、老龄化和国家长远发展稳定的需要，将农民工纳入社会保障势在必行。基本思路：一是根据农民工最紧迫的社会保障需求，按照分类指导、稳步推进的原则，逐步解决农民工的社会保障问题。二是在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。三是农民工工资收入远低于城镇职工，参保能力有限，因此要从实际出发，坚持低标准进入的原则，不承担国有企业历史债务，实行低费率，农民工个人尽量少缴费或不缴费，其享受待遇标准也相应降低。具体政策措施建议如下：

    第一，所有单位都要执行《工伤保险条例》，把农民工纳入工伤保险。这在法律上、制度上、操作上都没有任何障碍，关键是加大工作力度，加大执法力度，争取在最短时间内覆盖到所有企业及其职工。特别要保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。不按规定参加工伤保险的企业，也必须让农民工无差别地享受到工伤及职业病的待遇补偿。

    第二，尽快为农民工建立大病医疗保险制度。在现行城镇职工医疗保险制度框架内，针对农民工流动性强、收入水平低的特点，为其建立大病医疗保险，提供当期住院医疗保障。大病医疗保险实行社会统筹，不搞个人账户，基金单独管理、单独使用。实行低费率，一般为2%左右，由用人单位缴纳。适当调整医疗保险的起付线、个人自付比例、等待期、住院押金等方面政策，降低门槛，使农民工更容易享受到有关待遇。有条件的地区，也可探索为农民工建立门诊医疗补贴，或提供医疗救助。

    第三，建立适应农民工特点的过渡性养老保险制度。农民工的养老保障问题很复杂，解决起来难度也最大。但这个问题又是回避不了的，早解决早主动，成本和代价也小。农民工养老保险的最终选择，是纳入城镇职工养老保险体系。但考虑到多数地方、企业和农民工的承受能力问题，在未来较长的一个时期内，需要建立一个单独的、过渡性的农民工养老保险制度。该制度从低水平起步，实行低费率、低保障待遇。缴费率可考虑为12%左右，由用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主；或完全由用人单位缴纳。以农民工身份证号码为基础，为农民工建立个人账户，全部缴费进入个人账户，不搞社会统筹。农民工退休时或返回农村，可在当地社会保险经办机构或银行、商业保险公司领取养老金。这种办法可进可退。如果农民工在城里就业若干年后回农村，这份养老补贴再加上承包地，可以保障其基本生活；如果农民工在城里长期就业并定居成为市民，届时可以正式转入城镇职工养老保险。与此同时，国家应鼓励有条件的地区和企业一步到位，直接将农民工纳入城镇职工基本养老保险。

    2005年9月13日

    解决农民工工资问题的建议

    陶怀颖

    农民工工资问题是农民工权益保护的重中之重。从2003年温家宝总理为重庆农民熊德明追讨工资开始，在全国范围清欠农民工工资的行动迅速展开，取得了显著成效，拖欠工资的问题有所缓解，但并未从根本上解决，前清后欠的现象还相当普遍。与此同时，农民工收入水平总体偏低，与城镇职工相比，同工不同时、同工不同酬、同工不同权的问题相当突出，没有形成合理的工资增长机制。农民工工资问题已成为我国分配领域中一个严重问题。如果不抓紧研究解决农民工工资问题，不仅使农民工利益受到严重损害，而且日益增多的劳资矛盾会影响社会稳定与和谐社会建设。

    据有关统计，我国外出就业的农民工已达到1.18亿，成为我国产业工人的重要组成部分和工业化、城镇化的重要推动力量。他们建起了高楼大厦，美化绿化了城市，创造了大部分出口产品，但他们的收入与其作出的贡献很不相称。据劳动保障部对我国与20个不同类型国家制造业工资成本进行的对比，发达国家的人均工资成本占人均增加值的比重一般在35%～50%，其他类型国家一般在20%～35%，而在我国使用农民工比较多的制造业中，这个比例仅为9.3%。概括起来，农民工工资问题主要表现在以下方面：

    一是劳动时间长，劳动强度大。国家统计局2004年所做调查显示，不少地方农民工每天工作时间在11个小时左右，每月工作时间在26天以上。珠三角农民工每天工作12至14小时者占46%，没有休息日的占47%。农民工双休日、节假日不能休息已经司空见惯，女性农民工基本没有享受产假待遇。

    二是收入水平低，增长缓慢。据有关调查，2004年农民工月工资在500～800元，农民工月平均收入不到城镇职工平均工资水平的60%，农民工的实际劳动小时工资只相当于城镇职工的1/4。据有关资料，近10多年来，农民工工资收入基本上没有提高，珠三角地区农民工工资过去12年间仅提高了68元，扣除物价上涨因素，实际是负增长。

    三是变相克扣和拖欠工资问题仍很严重。农民工靠标准劳动时间获得的收入难以维持基本生活，不得不靠加班加点，又拿不到加班工资。有关调查显示，在应拿加班工资的农民工中，从未拿过的占54%，有时拿过的只占20%，农民工中76%的人在节假日加班未享受过国家规定的加班工资。有些企业甚至采取扣留部分工资的手段，强迫农民工加班加点。就是这样辛辛苦苦挣来的一点血汗钱，还经常被克扣和拖欠。据北京市调查，2004年全市建筑行业有70万农民工，被拖欠的工资总额高达30亿元，人均被拖欠4000多元。

    四是劳动合同签约率低，农民工权益得不到保护。一些企业主为降低成本，逃避责任，把农民工作为廉价的临时工使用，不愿意与农民工签订劳动合同。一些用人单位随意延长试用期，在试用期间只发基本生活费，有的甚至试用期结束就把农民工辞退，然后再招新的试用工。据农业部2005年快速调查，签订劳动合同的农民工人数仅占农民工总数的28.7%。

    为解决农民工工资偏低的问题，去年劳动和社会保障部颁布了《最低工资规定》，对最低工资标准作出了明确规定。从1989年珠海最早实行最低工资制度到现在，全国内地除西藏外的30个省（自治区、直辖市）都已制定并颁布了最低工资标准，一些地市级城市也制定和颁布了最低工资标准。建立最低工资保障制度是政府保护劳动者利益的重要举措，自实施以来，得到了广泛认可，也为我国经济体制转型时期的社会稳定和保障人民生活发挥了重要作用。但目前这项制度在一些地区、一些行业尚未得到落实，尤其在农民工这个群体中执行得很不理想。不少企业利用最低工资标准压低农民工的劳动报酬，把最低工资标准变成了农民工的实际工资标准；一些单位将加班工资也计入最低工资；一些企业因为每月发放的工资低于最低工资标准，就采取按季度或半年发放工资，将一次性发放的奖金和分红等收入计入工资，等等。去年以来在一些地方相继发生的“民工荒”和劳资冲突事件，几乎都与农民工工资偏低和克扣拖欠有关。

    造成这种状况有多种原因，主要有四点：一是我国劳动力目前总体上还是供过于求。农民工普遍担心找不到工作，或害怕失去已有的工作，自我维权意识能力比较弱，对企业老板的一些克扣作法听之忍之，企业老板也抓住务工人员的这一心理，随意损害务工人员的利益。二是对我国劳动力低成本的认识问题。一些地方政府担心提高工资标准会增加企业负担，企业老板不会接受，影响投资环境。因此为取悦于资本和吸纳更多的资本投入，对一些企业侵害农民工合法利益的事情睁一只眼，闭一只眼。一些地方甚至只强调要亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民、富民，在劳资关系的处理上屁股往往坐到投资者和企业主一边，忽视工人特别是农民工合法权益的保护。三是最低工资制度本身存在不完善之处。《最低工资规定》缺乏对社会保障个人缴费等问题的具体规定；大多数地方没有颁布适应灵活就业需要的小时最低工资标准；一些地方简单统一的最低工资标准忽略了不同行业、职位和工种的劳动差异；最低工资标准在确定程序上也存在缺陷，缺乏透明度，缺少农民工代表的参与。四是相关法律法规还不够健全，执法不力，监管不严，劳动用工管理不到位，造成企业违法成本低，处罚力度难以形成有效的震慑作用，使一些企业随意违反有关法律。

    我国的劳动力成本与世界发达国家相比是低廉的，这也是我们的竞争优势所在，但这不能成为实行低工资的理由。我们发展经济的目的就是增加劳动者的收入，提高他们的生活水平。如果为了保持低成本优势而不增加他们的收入，这与我们发展经济的目的是相悖的。增加农民工的收入，不仅可以使这部分人群逐步实现“小康”，而且可以直接增加消费，开拓国内市场，这是推动我国经济持续增长的巨大市场潜力所在。入世以来，我国贸易摩擦特别是纺织品贸易摩擦不断发生，主要是我国的产品价格有竞争优势，而背后是农民工的工资低，且大多没有为他们建立社会保险。我国的劳动力成本是香港的1/10，是美国的1/20，相对还是很低的。适当增加劳动者工资，不会降低我产品竞争力，而且在某种程度上可以减少摩擦，减轻人民币升值压力，还可以促进企业转变增长方式，提高产品的科技含量和附加值。当前，也有利于缓解一些地方存在的劳资关系紧张状况，维护社会稳定。解决农民工工资问题要从两个方面着手，第一要继续做好农民工工资清欠工作，建立健全预防和解决拖欠农民工工资的制度；第二要严格执行和完善最低工资制度，形成促进农民工工资合理增长的机制。为此，提出以下建议：

    一是切实加强对《劳动法》、《妇女权益保障法》和《最低工资规定》等相关法律法规的宣传工作，加大执法力度。输出地和输入地政府都要对农民工进行相关法律法规的宣传培训，使其明确自己的权利义务。要全面推行劳动合同制度，切实加强劳动用工管理，所有使用农民工的单位必须依法与农民工签订劳动合同。按照“谁用工、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，劳动、卫生等行政管理部门要切实加大执法力度，对没有签订劳动用工合同、没有执行工资最低标准、变相克扣农民工工资、随意延长劳动时间而不给加班费等行为，要严加惩处。要保护农民工休息的权利，落实节假日加班加薪的规定。工会、共青团、妇联等组织要积极开展工作，把农民工纳入到相关组织，切实加强对农民工合法权益的维护。

    二是进一步完善最低工资制度。我国地区差异较大，不能仅确定一个地区性的最低工资标准，还要逐步制定行业性、工种性最低工资标准。改变政府行政管理部门关起门来确定最低工资标准的作法，要吸收行业工会、行业协会等组织以及农民工代表参与确定最低工资标准。借鉴国外通行做法，推行小时最低工资标准，按工作小时计薪。抓紧组织制定不同行业、工种的劳动定额标准。对计件工资、提成工资等的确定方法进一步细化，作出明确规定，防止变相压低工资标准。要建立农民工工资的正常增长机制，通过进一步完善工资指导线、劳动力市场工资指导价位、人工成本信息指导制度等，引导用人单位合理调整各层次劳动岗位农民工工资水平。要严格执行最低工资标准至少两年调整一次的规定，并与当地物价水平等挂钩，适时合理提高农民工最低工资标准。国家有关部门要加强对各地最低工资标准制定和调整的监督指导。

    三是建立工资支付保障制度。为从根本上解决拖欠农民工工资问题，形成正常支付机制，要加快建立工资支付监控制度和工资保证金制度，确保农民工工资按月足额发放。对农民工集中的用人单位的发放工资情况，要实行重点监控。对发生拖欠农民工工资的用人单位，应强制在开户银行按期预存工资保证金，实行专户专账管理，并由劳动主管部门或工会监管。当用人单位发生克扣、拖欠工资现象，或没有执行最低工资标准等规定的，可先用工资保证金进行支付，再进行调查处理或劳动仲裁等处理。对农民工比较集中、最易发生工资拖欠的建筑行业，要全面实行工资保证金制度。建设单位领取施工许可证前，必须按照工程造价的一定比例提取工资保证金，存入银行账户。要加大对农民工工资支付的监督检查和执法力度，对拖欠农民工工资情节严重的用人单位，要加重处罚，情节严重的要责令其停业整顿直至吊销营业执照。

    2005年10月12日

    各地解决农民工居住问题的做法与建议

    郭玮

    目前我国农民工居住问题上的矛盾十分突出。一些农民工居住的地方拥挤不堪，很多缺乏必要的卫生等设施，有的连基本的通风、透光条件都没有，在火灾、流行病预防等方面存在严重隐患。在一些城市，农民工自发聚居的城乡结合部和“城中村”，违章建筑多，公共设施不足，环境很差。解决好农民工住房问题，不仅直接关系1亿多农民工的生活改善，而且对城市发展和管理具有重要意义。

    近几年，各地在解决农民工住房问题上，进行了积极的探索，其经验和教训值得总结。

    1.重庆的“棒棒公寓”。重庆市正扬大市场是一座9层高的楼房，1至3层是市场，4层以上是写字间。市场开业后4至9层的写字间一直因无法售出而闲置。1997年重庆远达物业公司将4层写字间改建成农民工公寓，并以一人一床、一天一元的低价格推出，立即吸引大量农民工入住。随后物业公司进一步将5至9层全部扩大为公寓，共407个房间，容纳1700人入住。“棒棒公寓”一直处于入住饱和状态，近几年尽管房租已上调，但仍供不应求。“棒棒公寓”设有保安室，实行严格的安全管理，配备有公用厨房、厕所和洗澡间，接通了天然气和闭路电视，楼顶设有活动室。公寓管理办公室还为入住农民工提供办理暂住、计生证明等服务。“棒棒公寓”在为农民工提供满意住所的同时，也为企业创造了效益，企业每年的房屋租金收益达100多万元。最初“棒棒公寓”所以能成功，主要是其极低的价格、灵活的租住方式适应了大批低收入农民工的需要。随着“棒棒公寓”条件的不断完善和租金的提高，“棒棒公寓”又很好地满足了作为个体经营业户的农民工的需要。根据“棒棒公寓”的成功经验，重庆市正有更多的街道利用空置楼房、闲置招待所等设施，开办供农民工使用的“阳光公寓”。

    2.苏南建设农民工集居点。苏州、无锡等地大批农民工都是集中居住。居住点的建设有三种形式。一是使用农民工较多的企业建造员工集体宿舍；二是政府投入建造了一批规模化、标准化的农民工集居点；三是农村集体利用集体土地建设的农民工居住点。不论是哪种形式的农民工集居点，大多配有休闲娱乐场所，有比较完善的管理制度，有的还设有农民工“维权会”、“法律援助服务站”等。目前昆山市已建成农民工集居点65处，建筑面积近百万平方米，43万外来工实现集中居住。正在建设的还有14处，建筑面积14万平方米。全部建成后，农民工的集中居住率将达到80%。无锡市东港镇有2.5万农民工，其中7500人居住在由村委会建的居住社区，占30%；8500人居住在企业建的安居楼内，占33%。两者合计，63%的农民工实现集中居住。其勤新村有27家私营企业，村委会通过翻建、扩建、新建6个社区，使3000多农民工集中居住，没有一个散居在外。农民工居住点的建设，有不少利用了闲置的影剧院、镇政府旧办公楼、旧校舍、旧敬老院、旧仓库、旧厂房等。农民工有的以集体租住的方式入住，有的以家庭形式入住。苏南农民工集居点的建设受到农民工、企业和当地居民等多方面的欢迎。农民工有了比较稳定的居所，生活便利，子女上学方便，各方面的社会服务有保证。对企业来讲，员工上班近而且准时，这使一些劳动密集尤其是日夜班的纺织、服装企业大大受益。有企业老板讲，“建了民工楼，招工不用愁”。农民工集中居住，还解决了农民工散居地区治安和卫生环境差等问题，推动了文明城镇建设。苏南地区农民工集居点建设取得成功，一方面是政府积极引导的结果，另一方面是集中居住、就近上班适应了当地企业密集、用工相对稳定的特点。

    3.北京朝阳区加强农民工聚居地房屋建设和租赁管理。北京朝阳区有93万流动人口，76%居住在城乡结合部和郊区农村，其中租住平房的占65%，租住楼房的占10%，租住地下室的占7%，住自购房的占2%，居住在工地的占16%。大部分农民工租住当地农民的平房。为解决农民工聚居区存在的问题，朝阳区政府成立专门的流动人口管理机构，规范房屋出租。一是拆除大量违章建筑和存在安全隐患的住房，规划村中房屋建设，改善基础设施条件。街道系统普遍实行了控制违法建设为零指标的管理措施。二是规范房屋租赁管理，明确出租房屋“属地管理、部门监督、房主负责”的原则，建立街乡和社区、村出租房屋管理台账制度，在每个社区和村，均安排若干协管员，具体负责出租房屋的检查、登记工作。三是实行出租房屋“旅店式”管理。朝阳区通过加强农民工聚居地和租赁房屋的管理，农民工聚居地居住环境明显改善，社会治安明显好转。

    4.长沙市建设“农民工公寓”。2003年，长沙就筹划为农民工兴建20万平方米廉租房，作为“民心工程”，由市房产管理部门及市内五区政府按规划和需要进行建设，建房资金主要通过财政拨款和社会筹集等方式解决。首批可容纳3000名农民工入住的江南公寓今年年初已经竣工。小区环境优美，设施齐全，租金低廉，单层床每人月租金70元，双层床每人月50元。但至今仍没有几个农民工前来入住。农民工公寓不能很快成为农民工的居所，原因主要是受到入住条件的限制。当地规定，入住廉租房的农民工必须月均收入在800元以下、在市区无自有房屋、被用工单位录用在岗一年以上，且劳动合同经劳动和社会保障部门备案。而农民工能够拿得出备案合同的人不多，有的根本就没有签劳动合同，只能望房兴叹。此外，公寓离市中心区较远，长沙农民工分散就业、流动就业的较多，到农民工小区居住虽然房租不很高，但上下班距离远，每天的交通费对于收入较低的农民工来讲，也是一笔不小的开销。

    农民工已经成为我国产业大军的重要组成部分，成为城市发展不可缺少的力量。农民工不仅在城市工作，而且在城市消费、纳税，解决农民工的住房问题，是城市政府一项义不容辞的责任。越来越多的农民最终选择在城市居住，是城市化的必然结果。对农民工的住房问题，早考虑，早解决，早主动，各地都应将农民工居住问题纳入城市规划。

    一是要充分发挥市场机制的作用。解决农民工住房问题，政府不能大包大揽，要注意调动社会各方面的力量，多方面解决。要根据农民工的实际需求和经济社会发展的条件逐步解决，当前最迫切的是为农民工提供具备基本人居条件的住所。在解决农民工住房的具体操作中，要充分考虑农民工的作息规律、地域分布特点以及经济承受能力，避免不切实际的建设造成住房闲置。

    二是要坚持多种形式、多渠道解决。农民工从业范围很广，各地经济社会发展特点差异很大，解决农民工住房问题，必须从当地实际出发，从农民工的实际需要出发。

    （1）对用工较多、较为稳定的大型企业，要鼓励企业建设职工宿舍。这不仅有利于解决农民工的实际困难，有利于企业吸引农民工就业，而且有利于发挥企业在农民工管理和服务中的作用，减轻社会压力。

    （2）在用工企业较为密集的地区，应鼓励建设面向农民工的低租金住房。在合理规划的基础上，引导住宅开发企业建设面向农民工的住房，向用工企业或农民工个人出租。

    （3）农民工就业较为分散的地区，住房尽量分散解决。这不仅有利于化解住房压力，也有利于农民工融入城市。

    （4）允许建筑企业在建筑工地现场及周边构建活动式的临时宿舍，项目完成后即可拆除。

    （5）加强对城乡结合部和“城中村”的规划和管理。城乡结合部和“城中村”交通相对便利，房租低，农民工原有的生活习惯易于融入，在相当长时期将是农民工居住的重要选择。要加强这些地区的规划管理，把改善这些地区的基础设施纳入城市建设的范围。要规范房屋租赁管理，完善租赁服务，用于租赁的房屋应符合基本的卫生和安全要求。

    三是政府要给予必要的政策支持。首先，城市规划中必须给予考虑。其次，鼓励利用闲置厂房、学校、仓库等改建适合农民工居住的房屋。第三，对“农民工公寓”开发建设以及企业建造农民工宿舍的，应参照城镇经济适用房的有关政策，在土地供应、税收等方面给予优惠。第四，在符合规划的条件下，应允许集体经济组织利用集体土地建设适合农民工需求的集体宿舍和家庭式住房，但一般不应占用农业用地。

    四是要研究解决农民工住房问题的长期政策。

    （1）公积金政策。前不久，建设部、财政部和中国人民银行联合出台的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》指出，有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。这个文件首次将农民工纳入住房公积金政策范围，体现了公平对待的原则。但大部分农民工收入水平低，目前贷款购房者比例极低，公积金政策的设置，既要满足有购房能力的农民工的需要，又要保护没有购房能力和购房意愿的农民工的利益，不能对农民工要求强制缴纳公积金。考虑农民工购房的可能性小，对建立公积金账户的农民工应允许以公积金支付房租。

    （2）廉租房政策。城市政府要建设一批低标准的住房，向包括农民工在内的无力购房的低收入阶层出租。农民工流入较多的地区，可以集中修建面向农民工的廉租房。

    （3）经济适用房政策。应逐步将在城市长期生活、具有稳定工作的农民工纳入城市经济适用房政策范围。当前应允许在城市工作时间长、贡献突出的农民工，如劳动模范、技术骨干等，享受城市经济适用房政策。

    2005年10月10日

    部分地方户籍制度改革情况调查报告

    王飞 刘文海

    深化户籍管理制度改革，是完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。最近，我们先后到户籍制度改革起步较早、步伐较大的重庆、宁波、石家庄和郑州等地进行了专题调研，并了解了江苏省户籍制度改革的情况。现摘要报告如下：

    1.重庆市户籍制度改革。该市户籍制度改革起步较早，大致分为三个阶段：一是1994年开始小城镇户籍制度改革试点，并在1997年扩大到全市所有的建制镇（乡），实行凡在镇（乡）有合法固定住所、稳定的非农职业或生活来源，均可在居住地登记为城镇居民户口。据统计，小城镇户籍制度改革后，重庆市小城镇居民户口平均每年增加8万多人。二是从2000年开始在全市范围内放宽了“三投靠”（年老投靠子女、夫妻相互投靠、年幼投靠父母）人员的入户条件，对科技人才、投资和兴办实业、个体私营企业业主纳税达到一定额度，以及购买商品房等人员入户实行优惠政策，允许大中专毕业生户口自由迁移或自愿托管。三是从2003年9月起，取消农业、非农业二元户口性质，将农业户口和非农业户口统称为“重庆市居民户口”，实行城乡户口一体化管理。原则上在农村有合法固定住所并实际居住的登记为农村居民，在城镇有合法固定住所并实际居住的登记为城镇居民。

    重庆市户籍制度改革步伐相对是比较大的，主城区城镇户籍人口比例每年增加1.6%，大约15万人，但总体上运行平稳。该市坚持以“合法固定住所、稳定职业或生活来源”为基本条件的户口准入制，对于大部分进城农民工而言，购买商品房的门槛很高。截至目前所增加的城镇人口中，进城农民工所占比例很低。同时，重庆市虽然在形式上取消了二元户口性质，但城乡居民在征地补偿、退伍军人安置、交通事故赔偿、社会保障等方面的待遇仍然是不同的。

    2.宁波市户籍制度改革。宁波市户籍制度改革始于20世纪90年代。主要措施：一是1998年全面取消了“农转非”计划指标，集中解决了过去符合政策但因指标限制不能办理进城落户的问题。二是稳步放宽外来人口进城镇落户条件，按照“居住地登记和人户一致”的原则，准许已在城镇有合法固定住所、具有稳定职业或生活来源的外来人口办理城镇户口。三是对人才引进（含大中专毕业生）、兴办企业、“三投靠”等人员落户予以放开，可自由迁移。四是出台购房入户政策。经过几次调整，目前标准降低到成套商品房建筑面积80平方米以上，或80平方米以下但人均达到18平方米，即予以落户。五是对一批“城中村”和人均耕地不足0.2亩的近郊村“撤村建居”。截至2005年8月底，全市已有120多个行政村、近20万村民转为非农业户口。

    宁波市推进户籍制度改革总体上比较谨慎，目前城镇户籍人口比例每年增加不到1%，大约4万多人。按照宁波市公安部门统计，2004年全市552万总人口中非农业人口只有176万人，占总人口的32%，其中各县、市的非农业人口比例只有13%～20%。造成这种情况的主要原因：一是目前进城镇落户政策中除“三投靠”、购房、人才引进和工作调动等条件有所松动外，其他方面的条件仍很严格，使大量已居住在城镇人员的户口得不到解决。二是在发展较快的郊区、城近郊的农民拒绝农转非，不愿放弃当地农业户口。因为一旦成为城市户籍，就失去了宅基地、土地承包和乡村集体年终分红等权利。

    3.石家庄市户籍制度改革。石家庄市户籍制度改革是1999年底从降低“三投靠”和投资落户限制开始的。到2001年7月，共办理城市落户人口2万人。2001年8月以后，该市基本放开户口迁移限制、取消进市计划指标，并下放审批权限到派出所，开创了国内大城市、省会城市的先河。主要做法：一是全面放开“三投靠”落户条件，取消了婚龄、父母及子女年龄的限制。二是放开在石务工人员的落户条件，规定务工人员就业满2年、专业技术管理人员工作满1年，不论工作单位性质，都可以办理本人及共同居住的配偶、子女、父母的户口迁入。三是取消了原有投资、纳税和购房额度与标准的限制。四是拓宽了非本市生源大中专毕业生落户的渠道。五是对市内六区村民办理就地农转非。从2001年8月到2003年9月底，共办理各类户口迁入14.2万人，“城中村”村民就地转换30.6万人。鉴于这种状况，石家庄市2003年9月后，户籍迁移政策又重新收紧，要求以“合法固定住所、稳定职业或生活来源”为基本条件。从2003年10月到2005年6月底，办理各类进城落户人数明显回落，为4.5万人，绝大部分是“三投靠”人员、各类人才和大中专毕业生。

    石家庄市户籍制度改革力度较大，并有一个从2001年“放”到2003年“收”的政策尺度变化，落户人数相应出现起伏。2001年石家庄的城市化率仅24%，比全国平均水平低10个百分点，而当时市内已有近50万外来人员在当地工作和生活多年，还有大批“城中村”农民没有转换身份。这一阶段放宽户口迁移政策，主要是解决历史遗留问题，落户的大部分是“城中村”村民，城市户籍人口大幅度增加有客观原因。目前城市户籍人口大约每年增加1%，总体上是平稳的。

    4.郑州市户籍制度改革。该市户籍制度改革在全国大中城市中起步不早，但因动作大而备受瞩目，一度被媒体称为“户籍新政”。具体措施：一是从2001年11月起，放宽了进城落户的政策，包括：降低“三投靠”限制；允许在市区购房、投资、经商、办企业；以及具有大专以上学历、中级以上专业技术职称和高级职业技能资格人员落户；对急缺的技术工种和特殊工种人员，或者本市需要的特殊专业中专、技校、职专毕业生，有接收单位即准予入户。二是从2003年起，取消“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”等户口性质，全面实行“一元制”户口管理模式，统称为“郑州居民户口”，允许各县（市）、区的户口相互迁移，在当地派出所随时办理。同时，进一步放开了各类落户的政策规定，包括取消“三投靠”的年龄限制，对购房落户不再限制房屋面积，对中等专业技术学校（含技工学校）以上文凭的毕业生凭毕业证，即可办理户口迁入；对凡与本市企事业单位签订劳动合同并缴纳社会保险费的人员，即可办理户口迁入。三是外地来郑州务工的农民工，有两种渠道可以办理郑州户口：一种是签订劳动合同、参加社会保险后即可迁入；此外，郑州市每年评选“百优十佳”农民工，入选的110人可以将户口迁入郑州市的一个公共户头。

    郑州市户籍制度改革的初衷是“扩大城市规模”。从实践看有些操作过急，尤其在“投亲靠友”的实际操作中，18岁以下未成年人只要在郑州有亲戚，无论直系、旁系，都可以将户口挂靠到郑州。据统计，从2003年8月到2003年12月底，短短4个月就迁入郑州市区8.9万人。从2003年8月到2005年4月，迁入郑州市的总人数达到27.6万人，其中投靠亲属的有15.9万人，占57.70%。激增的人口给郑州市带来一些社会问题，尤其是教育资源急剧紧张。郑州市所辖荥阳市城区小学的平均班额为80人，初中平均班额高达100人，高中平均班额也达到了70人，远远超过国家规定的标准。为此，2004年8月，郑州市公安局出台了规范户籍办理程序的通知，对落户过程中的混乱现象进行遏止，重新执行2003年8月以前的制度，即只允许与户主有直系亲属关系的人员落户，媒体评价这是对“户籍新政”的“叫停”。

    5.江苏省户籍管理制度改革。该省自1997年开始，按照“先农村后城市，积极稳妥有序放开”的原则，开展城乡户籍管理制度改革。2002年，江苏省出台了打破城乡分割的二元户籍结构，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所或稳定职业（生活来源）为户口准迁条件，以法制化、证件化、信息化为主要手段，与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。苏州、无锡、镇江3市实行适度从紧的户口迁移准入条件，要求迁入城市须同时具备合法固定住所和稳定职业（生活来源）两个条件，对外来务工人员要求企业合法录（聘）用并参加基本养老保险累计满10年。常州、徐州、扬州、泰州、南通5市实行了宽严相济的户口准入条件，允许大专（含成教类）学历可以先落户后就业。连云港、盐城、宿迁、淮安4市实行了宽松的户口迁移准入条件。如连云港市规定，凡具有合法固定住所或稳定职业（生活来源）的，准予本人及其直系亲属落户，不作其他条件限制。盐城市规定，被各类单位（含私营）录（聘）用、办理社会保险满1年的，准予本人及其未成年子女落户；在城区购买人均10平方米的房屋，准予本人及直系亲属落户。

    江苏省户籍制度改革总体比较平稳，各城市户口准入条件基本与当地经济社会发展水平相适应，没有出现农民大量涌入城市、影响城市社会稳定的状况。改革实施以来，全省累计办理“户改”落户546.6万人，其中进入小城镇落户450.4万人，占82.4%；进入大中城市落户96.2万人，占17.6%。在进入城市落户的人员中，“三投靠”人员占总数的51.9%，引进人才、录用大中专和技校毕业生、投资兴办实业和购买商品房占总数的41.9%。按照国家统计局城乡划分标准计算，全省城镇化率从1998年的31.5%上升到2004年的48.2%，提高了16.7个百分点。

    通过调研我们看到，各地城市户籍制度改革主要解决了以下几类人员的进城落户问题：一是符合“投靠”政策规定但没有指标的人员进城落户。这部分人最多，平均占到进城总落户人数的一半以上，他们的落户问题本来就是应当解决的。二是“城中村”农民的就地身份转换。这部分人原本就是本市郊区人口。三是鼓励各类投资、购房和人才的引进。各地具体落户条件有宽有紧，但基本上都以“具有合法固定住所、稳定职业或生活来源”作为底线限制。从各地城市户籍制度改革的情况看，只有极少数有特殊贡献的农民工解决了落户问题，对于大部分进城农民工而言，迈入城市户籍的门槛还是很高的，农民工户籍迁入城市所占比例很小。

    城市化是一个有自身发展规律的客观过程，户籍管理制度应当与城市化过程相适应。一方面要防止一些城市期望通过放开城市户籍准入而人为加快城市化进程，发生揠苗助长的问题；另一方面也要防止一些城市人为将城市户籍准入把得过紧，阻碍了城市发展和城市化进程。要根据各城市经济社会发展水平，积极稳妥地推进户籍制度改革。一部分农民工已在城市工作生活多年，事实上已是城市的新居民，城市建设和发展已离不开他们。解决长期在城市就业、居住的农民工户籍问题，是城市政府绕不过去的问题。为此，我们有如下几点建议：

    第一，抓紧研究适合我国国情的户籍制度改革方案，在全国城乡统一按经常居住地登记常住户口。

    第二，根据大中小城市和小城镇协调发展的城镇化战略，分类推进进城就业、居住人员在城市落户。地（市）级以下城市和小城镇应允许长期进城就业农民及其配偶、子女落户。省会城市、副省级城市、直辖市应从实际出发，逐步放宽落户限制，对在城市有稳定职业、合法居所并居住一定年限，以及对城市有重要贡献的投资者、科技人才，农民工中有特殊贡献的劳动模范、先进工作者、有技术专长的技师及高级技工等外来人口，可按当地规定办理城市户籍。

    第三，积极推进配套改革，逐步弱化直至最后剥离城市户口的附加利益，使劳动就业、子女入学、住房分配、社会保障等与户口完全脱钩，把户籍管理恢复到主要承担民事登记的社会管理功能。

    第四，加快户籍管理的法制化建设。《中华人民共和国户口登记条例》已实施40多年，许多方面已与现实情况不相适应，应尽快制定出台适应新形势的户籍法及姓名管理等配套法律法规。

    2005年10月19日

    关于农民工问题调研后的几点思考

    韩长赋

    农民工问题是当前社会各方面广泛关注的热点问题，从各级领导、专家学者到普通老百姓都对农民工这一庞大群体予以了极大的关注。越是深入地了解他们，并且用全局的、历史的、发展的眼光来考察，越是觉得这个问题重大。

    一、农民工现象具有重大的经济社会和改革意义

    农民工是改革开放以来，我国工业化、城镇化进程中涌现出来的一支新型劳动大军，也是经济体制转轨和社会转型时期形成的特殊社会群体，具有鲜明的中国特色和阶段性特征。这一群体的出现和形成，是中国农民顺应历史发展潮流的又一伟大创造，成为推动我国经济发展和社会结构变革的巨大力量。农民工在经济生活中的作用、对城市建设和工业发展的贡献，是人们都看到的。有专家测算，农民工每年给城里留下的增加值有一两万亿。其实他们的创造对农村的贡献也是巨大的。一亿多农民进城务工，每年可为农村增加现金收入5000亿元以上，这笔钱对农村来说，是任何投资都不能比拟和代替的。亿万农民从农业生产中转移出来，在城乡之间流动就业，其对城乡结构、农村人口结构、观念结构的影响是极其深刻的。农民工适应市场经济要求，顺应以市场为基础配置劳动力资源的规律，在城乡二元结构尚未根本突破的背景下，闯出了一条统筹城乡就业、统一劳动力市场的新路子。如果让政府每年安排这一亿多人就业，那是难以想象的。总起来说，农民工为工业发展增强了竞争力，为城市繁荣增加了活力，为改革开放增添了动力。成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式。研究解决好农民工问题，切实保护他们的合法权益，改善他们外出务工的环境，提高他们就业技能和适应城市生活的能力，引导农业富余劳动力合理有序转移就业，调动他们投身现代化建设的积极性和创造性，关系“三农”问题的根本解决，关系工业化、城镇化的健康发展，也关系到社会的公平正义与和谐稳定。因此可以说农民工问题事关我国改革发展稳定全局。

    二、农民工现象在我国将长期存在

    从世界各国现代化发展的一般规律看，农村富余劳动力逐步转移出来，进入非农产业和城镇，既是客观需要，也是必然趋势。在我国，今后很长时期内农民工保持较大规模将是一个必然现象。2004年，按出乡务工3个月以上口径统计，进城务工的农民工为1.18亿人，在乡镇企业就业人员1.36亿人，剔除其中重复计算部分（有些外出务工农民到异地乡镇企业就业），估计非农产业的农民工人数大概在2亿人以上。也就是说，改革开放20多年来，通过发展乡镇企业和农民进城务工已经转移了约2亿多农村富余劳动力。在进城务工人员中，每年有一部分人在城里有了稳定的职业，逐渐变成了城里人；有一部分又回到农村务农不再出来；大多数仍是亦工亦农、在城乡之间流动就业的“两栖人口”；同时又不断有一些新的农村劳动力加入转移就业的行列。如此循环推进，大概1亿人左右的农民工规模将会长期保持下去。目前全国农业剩余劳动力仍然大量存在。据专家测算，综合考虑我国农村劳动生产率、土地产出率、农业劳动力的边际收益和平均价格等因素，农业剩余劳动力仍有1.2～1.3亿。在没有其他更好的转移渠道的情况下，这些剩余劳动力还将会以农民工的形式转移出来。如果按最近5年来全国农民工数量每年增加600～800万人计算，还需20多年的时间才能消化完。这个时间大体与我国人口峰值时间2030年相吻合，与劳动力峰值也大体吻合。据测算，我国劳动力数量将在2020年之前达到峰值，并将保持约10年时间。而要使如此规模流动就业的农民工真正实现稳定就业，将需要更长的时间。因此，农民工亦工亦农，流动就业，逐步转移出来，这种形式将长期存在。解决农民工问题将伴随工业化、城镇化的始终，是一个长期的历史过程，也是一个长期的战略任务。

    三、解决农民工问题需要城乡统筹“两条腿走路”

    农民工问题，实质上主要是农民转移就业问题。从我国国情出发，解决这个问题要坚持城乡统筹、“两条腿走路”的方针，就是一部分农民要进城务工，一部分农民要就地转移。让一部分农民进城务工，就要引导他们合理有序流动，保障他们的合法权益，为他们提供城里人享有的一般公共服务，提高他们的职业技能，改善他们的就业环境和条件，使他们与城市劳动者一样平等就业。让一部分农民就地转移，就要向农业的广度深度进军，发展农业产业化经营，发展农村二三产业和县域经济，推进新农村建设，扩大当地吸纳就业的容量和能力。不允许农民进城务工，人为设置流动障碍，不符合市场经济规律和现代化方向；让农民都进城又不符合中国国情，搞不好可能会出现“贫民窟”。所以要统筹城乡就业，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。这是解决农村富余劳动力转移问题、提高我国城镇化水平的必由之路。

    四、解决农民工问题应当从三个层面着手

    第一个层面，抓紧解决当前农民工面临的突出问题，最主要的是权益保护问题、就业环境问题。从农民工的角度看，按照急迫顺序，实际上农民工外出务工最关心的是五件事：能找到合适工作、及时拿到工资、劳动安全、工伤大病有保险、子女能上学。近年来，中央高度重视改善农民工就业环境和权益保障问题，出台了一系列政策措施，但目前存在的问题还比较突出。治理工资拖欠取得了明显成效，但还没有从机制上彻底解决问题，前清后欠的问题还在发生，前一段时间社会上反映强烈的王斌余事件就是由欠薪引起的。绝大多数农民工不能享受国家法定休息日，劳动时间长、劳动强度大、劳动条件差仍是司空见惯。农民工加入工伤和医疗保险的很少，工伤、生病只能自认倒霉，其中多数人拖着病残之躯回到农村，结果给农村和家庭增加了负担，而这对中西部地区的贫困农民来说无疑是雪上加霜。这些问题对农民工来说是最直接、最现实的问题，也是他们反响最强烈、社会最关注的问题，首先要采取措施抓紧解决。

    第二个层面，努力解决城乡二元体制导致的深层次问题，最主要的是改革三项制度。一项是建立城乡统一的劳动就业制度，建立覆盖城乡的、平等的就业服务和管理体系。各级政府及社会有关方面要为农民工提供就业指导和服务，提供就业信息，提供就业培训；要切实改善农民工的就业环境，消除对进城农民工的就业歧视，做到与城市职工同工同酬、同工同权。一项是探索适合农民工特点、符合我国国情的农民工社会保障制度。要坚持分类指导、稳步推进，优先解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。一项是积极稳妥地改革户籍制度，从各地实际出发，逐步地、有条件地放开户口迁徙，首先允许有贡献、有专长、有技术的农民工和长期在城市就业和居住的农民工落户。现在，多数地市级以下的中小城市已基本具备了放开户口的条件，大城市需要慎重，但也可以区别不同情况、分类有序放开户口限制。这三项制度改革，涉及改变城乡二元结构，意义深远，但也艰巨复杂，需要积极探索，稳步推进。

    第三个层面，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向小城镇转移。这也是城乡统筹解决农民工问题的一个重要方面。为此，要引导一些产业，尤其是劳动密集型产业和资源开发加工型产业向县域合理转移，以及让一部分农民就近转移就业；要发展以县城为重点的小城镇，提高小城镇基础设施和公共服务水平，引导乡镇企业向小城镇集中，吸引一部分农村人口向县城和重点镇转移，吸引外出务工农民回乡创业、到小城镇居住；要大力开展农村基础设施建设，改善农民的生产生活条件。这件事早晚要干。中国农民都有进城倾向，不仅因为需要非农就业，还因为巨大的城乡差别，这一点与许多现代化的国家不同。德国农业就业劳动力占4%，而居住在村镇的人口近40%；波兰农业就业人口占17%，居住在农村的人口占38%。要想把一部分农民留在农村，或在非农产业和城市就业而居住在农村，必须对乡村进行现代化改造，建设社会主义新农村。这样才能形成合理的人口布局。

    五、用改革和发展的办法解决农民工问题

    这是我们解决一切前进中问题的正确思路，也是解决农民工问题的基本对策。具体来讲，就是一靠政策，二靠投入，三靠放开农民手脚。政策方面，一要研究制定涉及农民进城务工的各项政策，保障他们的合法权益，改善他们进城就业和居住生活的环境条件。二要制定促进县域经济和乡镇企业发展的财政、税收、金融、土地等扶持政策，增加当地就业容量，促进农民就地就近转移。投入方面，主要是着眼新农村建设，重点支持农村公共设施建设和小城镇建设。通过财政投入引导社会投入和农民投入，形成多元化投入机制。输入地政府还要完善公共财政，增加覆盖农民工的公共服务投入。当前主要是将长期进城务工农民的子女义务教育纳入财政预算。还要增加农民工公共卫生、计划生育等方面的投入。放开农民手脚，实质是尊重和发挥广大农民的积极性和创造性。这么大规模的农民就业、居住等实际问题，靠政府是包不下来的，要允许农民创造和探索。这也是改革开放以来我们党和政府处理农民问题的一条基本经验。在输入地这一头，政府首先要做好的工作是提供公平就业的环境和条件，保障他们的合法权益，特别是保障他们劳有所得，解决农民工工资过低和拖欠问题。在输出地这一头，要依法保障他们的土地承包权，保证农民工出得去、回得来，在城里失去工作之后没有后顾之忧。这一点对于降低农民外出打工成本和社会稳定风险至关紧要。

    2005年12月6日

    关于全面加强农民工培训的建议

    邓文奎

    全面加强农民工培训，提高他们的职业技能和就业、创业能力，是促进我国经济社会健康发展的关键，是一项关系当前、影响长远的大战略。

    一、加强农民工培训是一项十分紧迫的重大任务

    我国现有农民工1.2亿人，目前仍以每年约500万人的速度在增加。在过去20多年里，亿万农民进城务工，满足了我国二三产业快速发展对劳动力的需求，支持了制造业的低成本扩张，使我国迅速发展成为“世界加工厂”。农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，成为支撑工业化发展的重要力量。但是也要看到，农民工整体素质偏低，多数缺少职业技能，只能从事简单的体力劳动；他们当中初中文化程度的只占66%，接受过培训的只占28%。

    目前，我国已进入了一个新的发展阶段，走新型工业化道路，对劳动力素质提出了新的更高的要求。劳动力职业技术素质偏低，特别是掌握一定专业技能的劳动力和高级技术工人严重短缺，已成为我国经济发展面临的一个严重问题，成为制约结构调整、转变增长方式、提高经济质量和产业升级的一个重要因素。目前我们可以明显地看到：一方面，由于较低素质的廉价劳动力供应相对充足，使一些地区和企业缺乏产业、产品结构调整升级的压力和动力；另一方面，由于较高素质的劳动力和高级技工短缺，也使一些地区和企业的产业、产品结构调整升级举步艰难。一方面，社会普遍呼吁农民工的工资水平偏低，指责沿海地区的农民工工资近10年来没有明显增加；另一方面，这些地区的一些企业却以高出普通农民工2倍3倍的工资水平招雇高级技工而得不到满足。据有关专家调查，2004年珠江三角洲地区中级以上技工的满足率为60.1%，长江三角洲地区只有55.2%。这足以说明，我国普通劳动力就业难和高级技术工人短缺的矛盾已经十分突出，技工短缺对我国企业发展的影响已十分严重。

    目前在我国，提高经济质量、提高制造业的产业层次和竞争力，与促进农村劳动力转移、提高农民工就业能力和工资水平，或者说提高工业发展水平与解决“三农”问题，在一定意义上可以说面临着有一个共同症结，这就是农民工职业技术素质问题。所以加强农民工培训，不是一个小问题而是一个大问题，不仅是解决农民工本身的问题，也是我国经济当前和长远发展的大战略。培养数以亿计的适应现代经济社会发展需要的高素质劳动者，把我国农村沉重的人口压力转化为人力资源，对于从根本上解决“三农”问题，提高我国经济的整体素质和竞争力，推进工业化、城市化健康发展，都具有重大意义。

    二、分层次全面加强农民工职业培训

    全面加强农民工培训，主要应从三个方面来抓。

    1.搞好农民工外出前的引导性培训和短期职业技能培训。这是提高农村劳动力素质和转移就业能力的基础性培训，应当列为各级政府公共服务范围并作为工作的重点。要在政府主导下，面向农村普遍实施，经费以财政投入为主。培训对象应当包括所有愿意参加培训或有意向外出务工的农民，培训重点是提高农民外出就业的适应能力和基本职业技能。就是说，搞好这项培训，一要实行普惠制，对广大农民“阳光普照”，有求必应；二要突出实用性，学以致用，立竿见影；三要坚持公益性，不能赚农民的钱。引导性培训要完全由政府免费提供，办培训班、发放材料或光盘，都不能收费。短期职业技能培训超出规定项目和内容的可适当收费，但不能赢利。建议将目前实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”作为这项培训的载体，改善“阳光工程”的管理，增加财政投入，扩大培训规模，规范培训内容，提高培训质量。同时要制定政策，鼓励社会各方面共同参与这项公益性事业。

    2.抓好农民工就业后的在职培训。这对解决农民工稳定就业、增加工资收入和提高企业技术素质都具有重要作用。目前影响农民工在职培训的因素，一是农民工流动性大，企业一般不愿意对他们进行培训，许多企业虽深受技工短缺困扰，但也不愿“为他人做嫁衣裳”；二是农民工收入低，工作时间长，难以参加在职培训；三是受城乡分割的二元体制影响，农民工外出多以即时赚钱为目的，一般没有长期居住和稳定就业的打算，也不愿意多花时间参加培训。抓好农民工在职培训，首先要强化企业的责任。要监督企业按规定足额提取占职工工资总额1.5%～2.5%的职工培训经费，并确保其专项用于包括农民工在内的职工培训，不得以任何名目挤占和挪用。对不履行责任的企业，政府可采取措施强制提取并用于农民工培训，以维护农民工接受在职培训的权利。应当鼓励有条件的企业自办培训机构、技工学校，或与社会培训机构合作参与农民工培训，为本企业和社会培训技术工人。同时也要规范企业和受训农民工之间的权利义务关系，维护企业的权益。第二要调动农民工在职参加培训的积极性。国家和地方应制定鼓励农民工参加培训的政策措施。例如采取发放“培训券”方式对参加培训的农民工给予补贴，对通过培训取得国家职业资格证书的农民工采取“报账”的方式给予一次性补贴等；改革户籍制度，逐步放宽户籍管理，对取得职业证书并稳定就业的农民工，优先准予在城市落户，允许购买经济院适用住房。

    3.大力发展面向农村青年和农民工的职业教育。从长远看，正规职业教育应成为培养高级技工及各类技能人才的主渠道。农村初高中毕业生是我国产业工人的后备军；许多进城务工的农村青年，也有继续学习的愿望。以就业为导向大力发展面向农村青年和农民工的职业教育，是培养新型高素质劳动者、促进农村劳动力转移的重要举措。一是在农村初中和高中最后一年增加职业教育课程或实行职业教育分流，或实行初中和高中之后加半年或一年的短期职业教育，对参加学习的学生发给相应的职业学习文凭，为农村青年开辟学习职业技能和就业的通道。二是大力发展以培养中高级技术工人为主要目标的中高等职业教育和技工教育，扩大各级各类职业学校面向农村青年招生的规模。通过设立助学金、发放助学贷款等方式，鼓励农村初高中毕业生接受正规职业教育。三是大力发展各级各类成人职业教育和继续职业教育。实行灵活学制和“学分银行”制度；充分利用广播电大、自学考试、远程教育和举办夜校、周末学校等方式发展成人职业教育；可借鉴德、日等国职业教育“双元制”的作法，让农民工一面在企业工作，一面在职业学校学习，半工半读。总之，要多渠道地为已就业的农民工接受职业教育、获得职业文凭提供方便。

    三、加强农民工职业培训规划和管理

    建议重点做好以下几个方面工作：

    1.制定国家农民工培训计划。在农业部等六部委制定的《2003～2010年农民工培训规划》的基础上，重新制定国家农民工培训计划，作为“十一五”规划和2020年长远规划的组成部分，立足于培养大批高技能人才和数以亿计的高素质劳动者，对农村劳动力转移前的引导性培训和短期职业技能培训、转移就业后的在岗培训、面向农村青年和农民工发展职业教育等作出全面统筹规划。

    2.完善政策，增加投入，加大支持力度。当前农民工培训存在着政府投入偏少、政策支持不足的问题。应当认真研究、制定和完善涉及农民工职业培训的各项政策。重点是明确政府、企业和个人的责任，完善农民工培训的体制和机制；通过增加投入、减免税收和设立专项补贴等方式，调动企业和社会各方面积极参与，鼓励和支持各级各类培训机构规范发展，鼓励和支持各级各类职业院校加快发展，鼓励和支持农民工参加各级各类职业培训、接受职业教育并获得职业资格证书和职业学历文凭。

    3.加强协调，完善管理，形成合力。农民工培训是一项庞大的社会系统工程，涉及社会各个方面和多个政府部门。目前各有关部门责任不清、投入分散、政策不一，缺乏协调。应根据各级各类职业培训的性质，确定管理部门，明确责任。建议明确劳动和社会保障部门为农民工职业培训的综合管理部门，负责牵头制定培训规划、补贴政策；明确教育部门为各级各类职业院校的行政管理部门，并负责牵头制定职业教育发展规划；农业、扶贫等部门按照各自职责统筹做好农民工培训工作。各地要建立政府牵头，各部门协调配合的工作机制，共同搞好农民工培训的各项工作。对各级各类培训机构和职业院校，要实行管办分离。教育部门会同有关部门重点做好资质和准入管理，对不同部门、企业和社会力量举办的培训机构和职业院校，管理上要一视同仁。

    2005年9月26日

    注释

    [1]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果一等奖。

    [2]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [3]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果二等奖。

    [4]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [5]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

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