对核电发展相关问题的分析和建议

    唐元 周大地 白泉

    “十五”中期以来，中央明确了积极发展核电的方针。核电发展的战略目标是，到2020年建成4000万千瓦核电装机、核发电占发电总量4%，到2035年核电装机1.5亿千瓦、核发电占发电总量16%。实现这一战略目标，对于保障能源供给，调整能源结构，缓解环境压力，具有十分重要的战略意义。但是，近年来，在电力建设加快发展形势下，核电建设相对滞后。要实现核电发展目标，必须处理好三个问题：一是核电主力机组技术路线的选择问题，二是核电建设体制问题，三是铀资源开发和储备问题。在充分听取有关单位及专家意见的基础上，提出以下三点分析和建议：

    一、关于核电主力机组技术路线的选择问题

    问题的焦点，是2020年前发展核电的主力机组技术路线是以二代加压水堆技术还是三代压水堆技术。比较合理的选择是，2020年以前以二代加压水堆技术机组为核电主力机组，以加快核电规模发展；同时积极引进和推动第三代压水堆技术示范工程，争取在2020年左右完成第三代压水堆定型和标准化，为2020年后核电发展提供更多的技术选择。原因有三点：

    一是三代技术到2020年前不具备大规模应用的条件。二代加技术是在上世纪70年代后推广的商用核电技术（称为二代技术）基础上加以改进形成的技术。三代技术是在二代技术基础上改善了“严重事故预防”和“提高安全系数”两类措施后形成的技术。三代技术核电站的优势是，发生“堆芯融化事故”和“大量放射性释放事故”的概率可以比二代核电站低近一个数量级；在同样大规模发展情况下，预期建设成本可能比二代核电站低30%。尽管三代技术预期安全性和经济性优势明显，但目前世界各国还没有一个实际运行的基于该技术的核电站。世界首台三代技术核电站于2005年9月13日在芬兰开工建设。法国和美国预计在2007年后开始建设。核电发展要求对核电新技术进行严格的商业性示范，在确认实际运行真正可靠之后，才能进行批量性投建。因此，世界第三代压水堆技术达到标准化将在2020年左右。我国尽管有华能集团、中核建和清华大学正在开展具有自主知识产权三代核电技术高温气冷堆发电示范工程的开发，但从总体上看三代技术自主开发能力还比较弱，即使与国际同步，以最快的速度完成技术招标、商业谈判和投建首台示范机组，2020年以前大规模核电建设也不能指望第三代技术。

    二是二代加技术具有足够的安全性和可靠性。全世界目前运行的核电机组442台，其中大部分采用的是二代技术，核发电量占全球总发电量的16%，核电已经积累了13000多堆年的安全运行经验，多数二代压水堆将在原设计40年寿命的基础上再延寿20年。在二代基础上改进形成的二代加压水堆技术，具有更好的安全性和可靠性，完全可以作为我国核电发展的主力机组。

    三是有利于推进核电装备国产化进程。我国已经完全掌握了二代核电技术，并能生产30万和60万千瓦核发电装备，也具备了百万千瓦级二代加核电机组的改进设计和制造能力。把当前核电发展的重心放在二代加技术上，不但可以加快我国核电的发展，尽快提高国产核电装备技术水平，在引进三代技术中也处于更为有利的地位。此外，随着核电建设规模的扩大和国产化率的提高，二代加技术的核电建设成本将不断降低，经济性能够不断提高。

    二、关于核电建设体制问题

    我国目前实行的是相对集中的核电建设体制。这样的建设体制不利于核电较快发展。应当尽快放开核电建设业主领域，制定并实施核电从业准入制度，让具备条件的电力公司成为核电发展的业主，同时依托中核集团和中广核集团发展中国的设计工程公司（Architecture and Engi-neering，简称AE公司），并在加快核电国产化过程中培育核电设备制造商。

    首先，让具备条件的电力公司成为核电发展的业主，是核电加快发展的前提。目前，我国核电建设只允许中核集团和中广核集团两家作为项目业主单位，五大中央直属发电企业和地方电力公司不能成为核电项目业主。由于我国电力建设已经形成五大发电企业为主的开发格局，它们不能从事核电项目建设，只能把资金投向火电等常规电力。中核集团和中广核集团虽然在核电发展方面有一定优势，但在投资能力和电力运行方面并不具有优势。由此导致一方面电力建设轰轰烈烈规模急剧扩大，一方面核电发展难以提速的局面。这是制约我国核电发展的重大障碍，应当尽快改变。国家应尽快制定并实施核电从业准入制度，允许具备条件的电力公司成为核电建设的业主。

    其次，依托中核集团和中广核集团发展我国AE公司，是确保核电安全、促进核电产业健康发展的关键。世界各国发展核电的经验表明，核电发展必须依托专门的AE公司，负责提供从核电站设计、招标、采购、施工监理到运行期技术支持的技术服务。我国核电要实现加快规模化发展，必须有强有力的AE公司作支撑。中核集团和中广核集团在20年来的核电发展中，积累了丰富的核电设计、建设、管理和运行方面的经验，具备成为AE公司的能力。目前，两大核电公司的发展都受一些体制性障碍的制约，应当尽快加以解决。对于中核集团，应当处理好军品和民品的关系，进一步强化核电科研和产业化。对于中广核集团，应当尽快解决国有资产从属问题，使其成为国务院国资委控股的中央企业。同时，应当适当开放核电市场，引入竞争机制，可采取中外合作我方控股方式引进国际AE公司，解决我国核电AE公司能力不足的问题。

    第三，发展壮大我国核电设备制造企业十分紧迫。我国核电设备制造能力较弱，不适应核电规模化发展需要。应高度重视做大做强我国核电设备制造企业，这是加快核电国产化的战略任务。当前，应当在我国已具备一定实力的核电设备制造企业中，挑选几家作为核电设备定点生产企业。今后核电建设项目，建设单位应向定点企业提前批量定购核电设备。

    此外，积极发展核电，还应当强化宏观管理。建议将国务院核电自主化工作领导小组更名为国务院核电发展领导小组，加强对核电建设、核电安全、核电体制改革以及核电装备国产化等方面工作的统一领导。

    三、关于铀资源开发和储备问题

    铀资源是与石油资源同等重要的战略资源。按照我国核电发展目标的要求，我国铀资源近期有富余、中期有保障、远期有潜力。只要措施得力，铀资源不会成为制约我国核电发展不可克服的因素。但是，我国铀资源开发和对外合作存在的一些体制和机制性问题不容忽视，我们应当未雨绸缪，加大铀资源国内勘探、开采力度，加强国际合作，保障核电发展的资源需求。当前，应着力采取五项措施。

    首先，应加强国内铀资源的勘探。我国铀矿资源储量比较丰富，目前的勘探仅限于埋深500米以浅内，500米以深储量有很大潜力，应提高勘探深度，增加铀资源精查储量。同时应采用“地浸法”等先进开采技术，降低开采成本。

    第二，应积极走出去利用国外铀资源。铀资源是重要的能源资源，应尽快制定和实施铀资源走出去战略，鼓励有资格的企业加强国际合作，提高我国对世界铀资源的占有份额。

    第三，应加快建立国家铀资源战略储备。与石油资源相比，铀资源更容易储存。目前国际铀资源价格虽比几年前上涨较多，但仍远低于历史高价位（80～90美元/磅），我国应当抓住机会，加大投入，尽早建立铀资源战略储备，可考虑分批次、小批量、不张扬地购入。

    第四，应加快发展快堆技术。快堆技术可使铀资源利用效率从目前的不到1%提高到60%，可以基本解决长期铀资源问题。应当把此项技术作为国家重点科技项目，加大资金支持力度，集中力量，加强攻关，争取早出成果。

    第五，应改革核燃料供应体制和机制。给予有资质的核电企业核燃料自主采购权，鼓励企业参与海外铀矿投资和开采活动。

    2005年12月19日

    关于加快发展生物经济的建议

    朱幼棣

    正在出现的生物经济的浪潮，是当前各国在高技术和新经济领域竞争与合作的焦点。生物技术革命及其产业革命，将深刻改变国际分工格局和大国间的力量对比。我国在生物经济领域正面临着重大的战略机遇，不可错失。需要从战略高度认识其重要性和紧迫性，采取有效政策措施，加快生物技术及其产业的发展。

    一、我国生物技术产业已具备加快发展的良好基础

    和发达国家相比，我国的生物技术产业虽然起步较晚，但在政府和有关部门的支持下，已经取得了长足的进步，并呈现出良好的发展态势。

    1.我国生命科学与生物技术整体水平与世界先进水平差距相对较小，是最有可能实现快速发展的领域之一。在过去3年中，我国结构基因组研究，总共测定了122个蛋白质结构，其中还包括一批与重大疾病和重要生理功能相关的性质结构，这些结构的测定为阐明分子作用机制和创新药物设计与筛选提供了基础。浙江大学一个研究小组去年首次发现一组使HIV（艾滋病毒）避过人体天然防御系统而在人体内大量复制的蛋白质，该蛋白质的发现为预防和治疗艾滋病提供了一种新途径，具有一定的理论意义和实际应用价值。在生物芯片领域，我国已拥有多个处于领先地位的技术或产品。我国科学家解决了克隆技术因鲜胚胎成活时间短而推广使用受限的难题。去年底，第一头利用玻璃化冷冻技术培育的体细胞克隆牛顺利产下一头母犊，这项技术为采用工厂化生产模式大量繁育优质奶牛奠定了基础，受到国内外科技界的普遍关注。

    2.我国具有发展生物产业独特的资源优势。中国是世界上生物物种最丰富的国家之一，拥有26万种生物物种，其中许多是我国独有种，开展动植物基因研究有着得天独厚的有利条件。最近研究成功的“败矮小麦”育种平台，就是用独有的太谷核不育小麦作材料，从杂交后代群体筛选出的一个显性矮秆基因和一个雄性不育基因。

    3.国内生物产业已有一定的基础和规模。建成各类生物技术重点实验室和工程研究中心近200个，生物技术人才队伍已有相当的规模，约4万人从事生物技术研究和开发管理。这些重点实验室和工程中心，涉及现代企业500多家，其中医药生物技术企业约300家，农业生物技术企业约200家。生物技术产业已经开始从跟踪仿制向自主创新、从实验室到产业化转变。2003年，全国广义的生物产业实现工业总产值5000亿元，其中现代生物技术产业600多亿元，已具备一定的产业基础。

    4.我国面临加快发展生物产业的巨大压力和动力，生物技术市场前景广阔。生命科学等研究领域的突破，与人们对医疗保健、粮食、食品、能源与环境的迫切需求有关。生物农业、生物医药及能源、环境等领域的生物产业革命，与我国目前面临的粮食安全、人口与健康、公共卫生安全、能源安全、环境污染等一些突出问题相“对接”，并有望为解决这些难题开辟新的路径。如我国的杂交水稻大幅提高了水稻的产量，其技术已经推广到世界上20多个国家。生物技术大米也已开始种植，转基因抗虫棉花面积已占棉花总面积的40%，转基因水稻、玉米、大豆、蔬菜等400多个品种也已进入安全性评价阶段，并有许多品种具备了产业化条件。生物肥料、农药、新型饲料添加剂的应用，将大幅度减少化学农药、肥料等对农田、环境的污染，推动种植业和养殖业的变革。又如我国2000年启动陈化粮转化乙醇项目，目前已经年产百万吨燃料乙醇，在吉林、河南等省普遍推广乙醇-汽油混合燃油，当前主要的技术问题是改进生产工艺与提高效益。

    当前，我国生物产业的发展还存在诸多突出问题和制约因素。生物产业涉及的领域大、部门多，缺乏高层的协调机制，政策不配套，有限的资源投入分散等问题比较突出。此外，还受到医药卫生体制改革滞后、生物企业发展资金缺乏、低水平重复建设与低价格恶性竞争等问题的影响。生物科技成果转化率低，工程化环节薄弱，产业创新能力严重不足。今后，发达国家在知识产权、技术标准等方面的保护将会强化，建立在技术引进和仿制基础上的生物技术产业发展模式面临转轨的压力。国内市场进一步开放，跨国生物企业和流通企业将进一步进入我国，与国内生物企业和研制单位进行市场、人才的激烈竞争。这些都需要我们积极应对、准确把握。

    二、采取有效措施在生物经济竞争中赢得主动

    生物技术革命给我国的科技和经济发展带来了新的机遇和挑战。应当充分估计生物科技革命对我国经济社会的巨大影响。由于生物产业革命正在兴起，一些产业企业进入的壁垒相对较低。可以利用生物科技革命和生物产业发展的孕育期，创新机制，抢占战略性生物技术领域的某些制高点，形成具有自主知识产权、有国际竞争力的基础，积极参与生物产业国际分工与合作，在产业国际分工格局中占据有利地位。

    一是加强战略研究，确定与国民经济和社会发展相一致的生物产业重点发展领域。要把握世界生物科技发展的走势，以关系国家生物安全、具有比较优势、可以缓解未来20年经济和社会发展瓶颈约束的领域为重点，分析确定生物技术产业发展的基本方向。集中力量，实现重点领域和关键技术的突破性进展，加快发展以人类和重要作物基因组学为基础的生物技术。以发展快速准确诊断检测手段、开发低不良反应治疗药物、研制新的高安全性疫苗为重点，推进生物技术在健康领域的广泛应用。发展具有广阔应用前景的输血、糖尿病、心血管等方面的组织工程产品。农业方面，突出高产、抗病虫害、耐干旱、耐盐碱植物基因的研究和筛选。加强家养动物基因组与分子育种研究。在生物质能源方面，研究将相关优良性基因直接插入林草基因序列中，培育种植含有大量能源、快速生长的树和草类，进而加工转换出电力、气体或液体燃料。全国性生物产业布局要突出优势、特色，形成聚集与规模效应，在重点产业实现突破性发展。

    二是强化国家对生物产业发展政策的协调力度，建立健全生物产业发展的政策体系、法律体系和经济体系。生物技术产业发展在各前沿领域进展不一，总体上仍处于在规模产业化的开始阶段。其涉及的领域广泛、行业较多，要统筹协调生物科技研发与生物产业发展，加强对生物产业发展的宏观指导和管理。生物技术产业具有高风险、高投入与高回报的特点。有些研究成果向生物技术产业化迈进还存在周期长、不确定因素多、经济竞争力差等问题，有的即使进入临床或田间试验，要应用推广和进入市场，获得经济和社会效益还有很多工作要做。国家除增加生物技术研究开发的投入外，对生物技术产业化也要给予政策扶持和引导。

    此外，胚胎干细胞和克隆技术等，还涉及一系列与法律和观念、伦理等有关的问题，需要从现在着手研究，制定相关的法规。

    三是发挥产、学、研各方面的积极性，集中资金和科研力量，建立开放型的生物技术创新体制。以大学、科研院所和高技术企业为依托，完善生物科学综合研究设施。目前，在生物技术领域，有不少已经进入国家重大科技专项、国家重点基础研究发展计划（“973”计划）、国家技术研究发展计划（“863”计划）和国家自然科学基金会、中科院、教育部的重点项目等。通过这些项目的组织实施，形成了科研院所、大专院校和企业协同攻关的态势。中国科学院和高校系统，先后建立了结构基因组研究中心。关系国家经济和社会发展战略性的生物技术研究开发领域，需要从立项开始，即建立科技部门引导、教育和产业部门参加，地方积极协作，企业全面介入的机制，一些重大项目要全面规划，中长期结合，分步实施，国家给予不间断的支持，组织“团队”进行综合集成和交叉学科研究。如由清华大学、中国医学科学院等大学和科研单位共同出资组建的生物芯片北京国家工程研究中心（博奥公司），是我国第一个企业性质的国家研发机构，在短短几年中取得了多项领先世界的成果，2004年实现销售收入近5亿元，芯片产品首次出口美国和韩国，体现了以市场为导向、以企业为主体的自主创新的方向。

    四是实施知识产权战略，加强对知识产权的有效保护，增加对开发自主知识产权的科研投入，提高生物产业核心竞争力。从我国目前看，产品重复，单品种销售规模小，有自主知识产权的更少。如在生物高分子材料领域，PHA（聚羟基脂肪酸酯）、PLA（聚乳酸）的生产和应用方面的主要专利仍掌握在美国、欧洲、日本等发达国家和地区中，我国这几年在这一领域取得的进展，主要是集中在一些具有自主知识产权的菌种和后期工艺上。即使如此，由于PHA的结构多样性，越来越多的材料被开发出来，在此领域的知识产权发展空间很大。此外，要加强对我国动植物遗传资源的保护和抢救。如我国已知的385个主要禽畜地方品种中，灭绝和濒临灭绝的有18个，处于濒危的32个。这些品种资源一旦丧失，一些有用的生物资源将可能永远消失。

    同时，要本着平等互利、成果共享的原则，进一步拓宽生物技术领域的国际交流与合作，研究制定国际代产品标准与质量控制体系。

    五是加强市场体系建设，提高生物技术成果转化率。要以市场为先导，立足于全球化的市场竞争，发挥政府的作用，加强生物技术产品的定价和市场监管。政府实际上作为医疗保健和农产品的最大“买家”，对产品的定价和市场监管有很大的影响力。如对生物质能源方面，政府可以通过政策措施的引导，加强产品的推广使用，促进产业发展。

    在近代史上，我国曾经几次与世界科技革命和产业革命失之交臂。今后几年将是世界生物产业进入大规模产业化、国际分工格局进一步形成的重要时期，也是我国生物产业发展面临国际竞争压力比较集中的关键时期。把握机遇，创新机制，我国在新一轮生物经济浪潮中实现赶超是完全可能的。

    2005年8月3日

    专家建议：尽快成立综合运输管理部门

    杨书兵

    最近，深圳综合开发研究院召开了运输问题专题研讨会。与会专家建议：我国应尽快成立综合运输管理部门，彻底打破公路、铁路、水路、航空和管道运输各自为政的局面，加速推进综合运输体系的形成与完善。

    一、分散管理已成为发展综合运输体系的重大障碍

    目前，我国运输产业仍然实行分散管理体制，铁道部管铁路运输，交通部管公路运输、内河航运和海运，民航总局管航空运输。各主管部门自成一体，职能分离，互不协调。这种体制对发展我国综合运输体系，进而提高运输产业的整体效率极为不利。

    综合运输体系的形成与完善，是提高运输产业总体效能的根本途径，也是运输产业走向现代化的重要标志。按照现代物流理论，一个国家运输能力的发展可以分为四个阶段：第一阶段是初级阶段，主要表现是公路、铁路、水路、航空等不同运输方式各自独立地运行与发展；第二阶段是综合运输体系逐步形成阶段，主要表现为各种运输方式通过互联互通的联运方式结合在一起；第三阶段是运输一体化阶段，各种运输方式的节点集合形成运输中心，运营功能、组织结构和产权等逐步实现一体化；第四阶段则是综合运输体系与社会经济发展、能源利用、环境改善、土地使用等实现高度协调和一体化发展的阶段。许多专家认为，单从运输设施、装备、方式和信息手段等硬件条件来衡量，我国的运输产业已有较高发展水平，有的方面甚至不亚于发达国家，完全具备了向第三发展阶段迈进的物质基础；但由于分散管理、各自为政的体制因素作祟，各种运输方式难以实现有效整合，致使我国运输业迄今仍停留在第一阶段的发展水平上。这极大地降低了我国运输产业的总体能力。

    目前，我国现代化运输体系的物质框架已经基本形成，各种新型运输方式应有尽有，全国货运总量已达到161亿吨，比美国的140亿吨还要高出15%。然而，我国运输业的总体效率较之国外水平却要低得多。比如，发达国家平均物流成本为10%，我国则达到20%，要高出国外一倍；美国的货物运输每吨价值量平均为6000元人民币，我国却只有2060元，仅为人家的1/3；美国公路运输车辆的空驶率是20%，而我们的空驶率竟高达40%～50%。虽然导致我国运输产业总体效率低下的因素是多方面的，但不同运输方式之间相互割裂，难以协调，在节点和线路上缺乏配合，无疑是最重要的宏观因素。此外，近年来我国运输领域内部发展失衡（比如高速公路超常发展，铁路却因投资不足而严重滞后），重复建设现象严重，究其原因也与分散管理体制下统筹能力缺乏有重要联系。有些专家认为，从宏观角度看，我国的运输业实际上处在无序化的运营与发展之中。

    二、成立综合运输管理部门已是当务之急

    现在发达国家基本都取消了运输领域的行业部门管理体制。美国上个世纪60年代就开始成立综合运输部，德国是建设与交通部，英国是环境与交通运输部，澳大利亚是运输与地区服务部，日本是运输省，韩国是建设交通部。这些国家不仅都改变了分散化的运输管理方式，有的国家甚至已将运输业和建设、环境、地区服务等放在一起进行管理，开始迈向运输业发展的第四阶段。

    运输产业是社会经济发展的重要命脉，提高我国运输产业的整体效能意义重大。为此，专家们建议，必须改变目前交通运输管理部门各自为政的局面，尽快建立统一指挥、综合协调的交通运输管理机制。有的专家建议，可首先成立国家综合运输委员会或国务院综合运输领导小组，先通过高层次的协调机构对现有各运输部门及业务进行领导与统筹，然后逐步向统一的管理体制过渡。有的专家则主张，应一步到位地成立国家运输部，这样做虽然改革的力度和难度大一些，但能够迅速而彻底地解决问题。

    2005年4月29日（根据深圳综合研究院提供资料编写）

    我国高速铁路的中心枢纽应建在北京站

    黄黔

    日前，中咨公司和北京市交通委及规划委联合召开专家座谈会研讨北京铁路枢纽规划。铁路、交通、运输、城市规划、计划等有关部门的专家参加了座谈会。现将研讨情况汇报如下。

    一、北京铁路客运枢纽规划概况

    1.既有北京铁路枢纽。由京沪、京广、京九、京哈、京秦、京承、京原、京通、京包、丰沙10条干线形成大型环形枢纽，主要有北京、北京西、北京南、北京北4个客站。

    2.北京铁路枢纽规划。将增加京沪高速铁路，京广、京哈客运专线（线路基础按高速铁路设计），以及京津、京石、京承、京秦、津保城际铁路。1993年曾规划北京铁路客运以北京和北京西站为主，辅以北京南和北京北站，两主两辅。最近铁道部第三设计院提出以北京、北京西、北京南、北京北站为主，辅以通县和丰台站，四主两辅；中国城市规划院又提出将通县列为主客站（称北京东），亦庄列为辅客站，五主两辅。铁道部规划将京哈客运专线引入北京站，将京沪高速铁路引入北京南站，按线路方向进不同车站。

    3.专家研讨概况。专家经过一天半的研讨，建议进一步论证北京铁路枢纽规划，慎重决策；高速铁路的终点应当集中引入北京站；京津直达的城际铁路应作为京沪高速铁路的京津段。

    二、应引起重视的几个问题

    1.铁路客运车站必须转变为综合交通枢纽。世界上铁路客运大都到达城市中心。从市中心到市中心是铁路的特点和长处，发达国家铁路客运都到达城市中心，高速铁路车站也放在市中心。例如，东京站离皇宫只有600多米，东海新干线、三阳新干线、东北新干线等不同方向线路终点都在东京站。巴黎市中心六个车站离爱丽舍宫、圣母院、协和广场均只有3到4公里。柏林市中心新建的大型铁路中心枢纽近期将投入使用。

    不到城市中心的车站通常比较冷清。如果把城市车站移到郊区，坐火车的人就会明显减少。我国已建成高水平的秦沈客运专线，新建的锦州南站和葫芦岛站离城市中心太远，造成秦沈客运专线在葫芦岛、锦州上车旅客很少，这是代价巨大的沉痛教训，站点选择必须十分慎重。我国高速铁路客站也应放在城市中心。铁路规划要以人为本，方便旅客，高速铁路的客站不能远离城市中心，更不能分散，这是铁路客运的规律。但是，新近规划的武广客运专线把武汉、广州等城市甩得很远，将来老百姓怎么乘坐？我们要对人民负责，对历史负责。

    完善铁路换乘可减少城市道路客流量。铁路车站应转变为旅客换乘枢纽，既是干线车站，也是市郊铁路和城市轨道车站，方便长途换乘、短途换乘和城市换乘，并与道路交通衔接。例如东京车站外边没有大广场，站内有庞大的换乘系统，地下好几层，一天交换旅客100多万人次，在车站内部大都换乘完了，只有东京站附近的旅客进出。

    地铁接驳是到发客流的主要通道。要让旅客以轻松方式尽快到达目的地，应有几条地铁线与铁路客站衔接。东京站有6条地铁线和2条地上轻轨；里昂站有7条轨道交通；巴黎戴高乐机场下面是地铁与高速铁路车站。我国上海南站、深圳罗湖站做了三层，处理铁路跟地铁的衔接。北京市预计2020年有700对到发列车，每年客流上亿人次，必须规划和建设铁路与地铁换乘的综合枢纽。

    2.北京铁路客运枢纽中心应在北京站、北京西站和北京南站。北京人口一半在朝阳区和海淀区，但铁路客运车站偏南，应把北京站作为高等级列车的客运中心并用地下直径线与北京西站连接，而把北京南站作为区域、市郊和较低等级列车的客运中心。北京铁路枢纽的几个车站应按客车功能分工，加大站内换乘比例，减少地面交通负担，不能再按线路方向分工，以免换乘旅客造成城市道路交通的巨大压力。建设地下直径线，把北京站、北京西站作为高等级列车和高速铁路的客运中心。从中国文化特点来说，北京站的位置离天安门近，代表首都形象，适合作全国高速铁路的中心。安排高等级列车有利于中央机关的安全。北京站应定位为高等级列车和高速铁路车站，而把较低等级列车调整到北京南站。地下直径线和环线修通以后，京沪、京广、京沈、京秦、京包线高等级列车都应引入北京站和北京西站，到发客车可在北京站和北京西站都停一下，实现同车站换乘。这样，高速铁路就可以把以北京为中心1500公里范围的上海、杭州、长沙、武汉、西安等城市的许多航空客流吸引过来。运行时间比飞机差个把小时，但是价格低、安全、易到达城市中心。铁路可利用二次能源，节约燃油，也符合我国资源的特点。

    改造北京南站，作为区域、市郊及较低等级列车的客运中心。目前铁路正在向直达、特快、高速的长途客运和区域、市郊、市区快速轨道交通两个方向蓬勃发展。北京需要一个容量较大、兼顾长短途、票价较低、候车空间大的中心车站。北京南站的位置在历史上符合这个要求。北京南站在二环路和南中轴线旁边，应改造成很好的车站，并做好配套交通规划，把地铁4号线、5号线、8号线及奥运支线终点都延伸到北京南站。

    北京北、通县、丰台和亦庄车站，可辅助北京南站，形成北京铁路客运枢纽三主三辅或三主四辅的格局。北京北站的位置好，但空间受限制。因而北京北、通县、丰台、亦庄适于作区域和市郊客运以及城市轻轨的车站。几个主站和辅站通过直径线或环线连通，使每个客站都担负北京铁路枢纽内的一定作用，各个站点均能开行各方向列车。

    3.加快发展区域和市郊铁路。随着珠三角、长三角和京津冀地区的城市化，道路交通的拥堵日益严重，轨道交通发展很快。

    郊区和区域的城市化要求建立区域快速客运通道。我国江浙沪三省市1.2亿人，只有3000公里铁路。而德国加法国1.3亿人，有7万公里铁路。从京广、京沪运行情况，全线最大流量都在两端。因此应积极发展区域铁路，提高运输效率。我国铁路第五次大提速后增加了直达特快列车，减少了中间停站，客运平均旅程接近500公里。但是发达国家只有几十公里，如日本30公里，法国、德国40公里。我国高速铁路应以人为本，不能只开行两点直达车，也应承担区域运输，把短途客流纳入服务对象。

    区域快速铁路公交化，为通勤客流服务。一些区域的城市化把中小城镇连接起来，需要发展站点多、速度快的区域轨道交通，变成上班、上学、通商、通勤的公交式铁路，并与地铁、轻轨相衔接。应做好整体规划，界定普通铁路、高速铁路、区域铁路、市郊铁路、市内轨道的功能，避免重复建设，与公路、航空形成综合交通体系。

    京津间高速铁路可兼用于京沪高速铁路。规划中京津间建两条高速铁路，即京沪高速铁路和京津城际铁路，现有的京津间普通铁路也将提速到200公里。对于是否需要同时修建京沪高速铁路和京津城际铁路应做进一步调查和预测，当前可先修建京津高速铁路作为京沪高速铁路的京津段，保留京津区域铁路的位置，对其车速和站点做深入的科学论证。

    城市中封闭通道应尽量兼容并走地下或高架。穿越城市的高速公路、轻轨、地铁、市郊铁路、区域铁路、普通铁路、高速铁路，走廊都是封闭的，有6～7种之多，不仅土地利用不合理，更大问题是行人不方便、换乘也不方便，应尽量合并成一条走廊，建设综合交通枢纽。高速铁路的进城转弯半径和站台要求尽量跟普通铁路一致起来。东京站既是普通铁路站又是新干线站，站台没有分开。

    三、几点建议

    （1）组织专家进一步论证北京铁路枢纽规划。

    （2）加快建设北京站至北京西站的地下直径线，尽快把地铁线修进北京站和北京西站。高速铁路和客运专线均应引入北京站和北京西站。

    （3）改建和扩大北京南站，做好相应地铁和地面交通规划。区域、市郊和较低等级客运列车应引入北京南站。

    （4）加快建设京津间高速铁路，并做好与津沪间高速铁路的合理衔接。

    （5）规划与发展北京的市郊铁路和京津冀区域铁路。

    （6）铁道部和北京市应加强对北京铁路枢纽的协调。

    2005年2月18日

    加快开发金沙江流域水电的建议

    陈全生 唐元

    金沙江流域即长江中上游流域，流经青海、西藏、云南和四川等省区，具有水能资源丰富、水流落差大、水电开发成本低、移民数量少、电源点密集、综合效益显著等特点，是我国条件最好、尚未开发的水电基地。目前，三峡工程建设已近尾声，建议把加快金沙江流域水电开发列入国家议事日程，集中力量，加快建设，尽快建成功在当代、利在千秋、利国利民的金沙江水电基地。

    一、加快开发金沙江流域水电意义重大

    1.有利于优化能源结构、缓解中长期能源供需矛盾。截至2004年，我国已开发水电1.08亿千瓦，占经济可开发水电资源的27%，水能利用仅占一次能源的5.4%。加快开发水电等清洁、可再生能源，既可满足不断增长的能源需求，同时还可以减少环境污染，是当前和今后一个时期我国能源战略的重点。金沙江流域拥有经济可开采水能资源1.03亿千瓦，占全国待经济可开发水电资源的26%，其中干流拥有经济可开采水能资源0.648亿千瓦，加快开发金沙江水能资源应是我国水电开发的重点。

    2.开发成本低、经济效益明显。一是移民较少。金沙江流域地处人烟稀少的西部贫困地区，开发水电需要动迁的移民相对较少。据初步测算，金沙江干流6480万千瓦装机容量，只涉及静态移民30万人左右，平均万千瓦装机移民人数仅为50人，只及三峡工程的8.4%。二是水流落差大，可选电源点多。相对三峡工程而言，金沙江流域地质结构较为稳定，水库可选地址较多。目前可供选择的电站地址有数百个，其中干流有14个。金沙江流域水电建设单位成本平均只有6000元/千瓦，比三峡工程单位造价低30%～40%，经济效益十分显著。

    3.有利于发挥三峡工程综合效益。三峡工程的成功建设，显著提高了长江流域综合防洪抗灾能力。但是，三峡工程要真正发挥应有功能，还应当从根本上解决长江上游的泥沙、洪水、生态保护等问题。金沙江流域开发，可以提高三峡工程装机的保证出力，增强长江流域防洪能力和减少三峡水库泥沙淤积，对于搞好长江流域综合治理，意义十分明显。

    4.有利于促进西部大开发。水能资源是金沙江流域地区最大和现实可利用的自然资源优势。加快金沙江流域水能资源的开发利用，可以带动当地经济发展，实现脱贫致富，造福当地人民。

    二、加快开发金沙江水电时机成熟

    1.工程建设技术可行。一是特高压技术使金沙江水电远距离传输成为可能。金沙江流域主要电站坝址到华东1800公里、到华中1400公里、到华南1200公里，均处于特高压输电的经济距离内，开发金沙江干流的6480万千瓦水电，只需建设10回±80万伏到负荷中心的直流线路就可以保证输电需求，这在技术和工程建设上都是可行的。二是我国具备重大水电装备开发生产能力。经过三峡工程建设，我国重大水电装备开发生产能力明显提高，目前已具备了自行设计、生产70万千瓦水轮发电机的能力。三是我国大坝设计建设水平已经达到世界先进水平。

    2.三峡水电开发为我国大规模开发水电积累了经验。一是完成了世界最大的三峡大坝建设，积累了自行设计、建设特大型水坝的经验。二是完成了107万移民搬迁，积累了大规模迁移移民的经验。三是实现了长江中华鲟人工养殖，积累了保护长江流域生物生态的宝贵经验。四是形成了政府主导三峡工程建设的体制、机制、政策和运作程序，积累了政府主导开发特大水电工程的管理经验。五是组织了跨区对口支援，完成了库区社会重建，积累了促进库区经济发展的经验。这些经验对于开发金沙江流域水电，具有指导意义。

    3.我国具备了大规模开发金沙江水电的国力。一是企业开发西部水电积极性很高。三峡总、国电、华能等能源企业积极性高，部分民营企业如华睿集团也积极参与，这些企业投融资能力很强，可以保证金沙江水电开发资金需求。二是国家财力允许。目前我国财政实力明显增强，有能力增加特大水电工程的建设投资。同时还可以继续采取电价加价机制，引导社会资金参与金沙江工程建设。三是有充裕的原材料生产能力。前几年部分行业过度投资形成的生产能力已经出现了过剩态势，加快推进金沙江水电工程建设，有助于消化建材、钢材和机械制造等行业的过剩生产能力。

    4.前期工作充分。一是国家已经对金沙江流域开发进行了几十年的探测、规划、设计、论证和勘探工作，为全面开发打下了基础。二是有的电站已经具备了开工条件。尤其是下游的溪洛渡、向家坝等电站，三峡总公司已经投入了50多亿元，完成了道路、桥梁建设及移民搬迁等前期工作，具备了全面开工条件。中游的金安桥电站，华睿集团已投入20多亿元，完成了截流前的准备工作。此外金沙江流域各级政府非常盼望国家尽快开发金沙江，愿意创造条件、积极配合，支持金沙江水电开发。

    三、金沙江水电开发中存在的问题

    1.缺乏综合组织机构和协调机制。金沙江流域水电开发虽列入国家重要建设项目，但尚未明确专门的综合协调机构。国家发改委负责核准重大项目，但金沙江流域水电开发没有设立权威机构统一管理，难以形成统一的协调机制。一些涉及金沙江流域水电开发的重大问题，如投资主体的协调、资源利用的协调、利益分配的协调、重要法律法规制订的协调、移民问题的处理以及日常工作等很难及时解决。长此下去，可能导致国家战略资源的浪费和重大决策的失误，造成难以挽回的损失。

    2.缺乏总体规划。国家对金沙江流域开发尽管做了大量前期工作，但大都是局部性的，总体规划只有30年前做的长江流域规划报告。这个报告没有考虑移民、生态环境和区域经济协调发展等问题，难以发挥指导作用。当前，一些局部河段已经开始开发建设，一些支流水资源开发权也开始出让，如果没有权威规划作指导，后果严重。

    3.在解决移民、生态及环保方面，还有许多问题需要研究。我国重大水电项目，长期存在效益外部化倾向，缺乏对当地移民和经济发展的利益补偿机制，对当地经济社会发展带动力不强，形成了库区产业空心化、库区居民贫困化等问题。对流域生态保护方面也没有形成长效机制。这一问题在三峡工程建设中表现较为突出。

    四、加快金沙江流域水电开发的几点建议

    1.高度重视。建议将此项工作纳入国家重要议事日程，作为国家特大工程来抓。明确中央政府主导、统一规划、市场导向、企业运作、综合开发的开发思路。有关部门应当尽快制定金沙江流域水资源综合利用规划，协调好流域水电开发与流域地区经济发展的关系、与生态保护的关系、与移民搬迁和稳定的关系、与水资源综合利用的关系。

    2.强化组织领导。应当尽快明确金沙江流域开发综合协调机构，建立协调机制，强化协调管理。国务院三峡办在推进三峡工程建设中发挥了重要作用。借鉴三峡工程建设经验，建议设立国务院金沙江流域开发办公室，全权负责金沙江流域开发工作。同时，借鉴国外流域开发管理成功经验，建议设立金沙江流域开发管理公司，负责流域开发的具体事务，主要是水资源调度管理、发电管理、移民搬迁、发展地方经济、保护生态环境、治理污染等。在金沙江流域开发建设过程中，国务院金沙江水电开发办公室与金沙江流域开发管理公司可以合二为一，开发结束后保留金沙江流域开发管理公司。电站建设可引入竞争机制，实行项目法人负责制，形成国有、民营、外商多元投资的开发格局。

    3.建立金沙江工程建设基金。三峡基金在促进三峡工程建设中的成功经验值得借鉴。建议建立金沙江工程建设基金，专用于金沙江水电开发建设，作为金沙江流域开发管理公司的资本金。

    4.探索建立金沙江水电开发与做好移民、环保、区域经济发展的长效机制。一是确保流域生态保护的长效机制。二是保证移民搬迁、稳定致富的长效机制。三是促进流域地方经济持续发展的长效机制。四是地方对水电开发效益合理共享的长效机制。

    2005年11月28日

    加快开发城市地下空间的建议

    朱幼棣

    土地资源是城市发展的基本条件，不论是新建城市，还是原有城市规模的扩大，都需要一定数量的土地作依托。近年来，我国中部、东部城市建成区范围基本上都扩大了2～3倍以上，小城镇平均扩大一倍以上，西部城市扩张也在日益加速。城市的土地资源紧张，有的甚至到了无地可用的窘境。经济和社会的可持续发展，要求我们在加强保护耕地、提高城市土地利用率的同时，走出一条科学合理开发利用城市空间的新路。

    一、向地下要土地是我国城市发展的必然选择

    我国人口众多，土地资源匮乏，城市规模扩大与土地资源的矛盾越来越尖锐。到21世纪中叶，全国人口将达15亿，其中有近10亿将居住在城市，如果按照城市人口平均占地100平方米计算的话，转移6亿多人口到城镇，至少还需1亿多亩土地，再加上工业用地，目前的土地资源难以承载中国城镇化的快速健康发展。

    城市化中出现的所谓“城市综合症”，人口密度过大，交通拥挤、堵塞以及城市环境的破坏和污染加重等，主要是由于土地资源不足、城市空间利用不合理造成的。先说人口密度问题，按国际上通常的标准，平均每平方公里居住1万人以下叫疏散，1万到2万人是正常的，2万人以上就是拥挤。我国多数市区的人口密度已达2万以上。上海市的人口密度是2.2万人平方公里，部分地区是每平方公里16万人，北京市区平均每平方公里2.7万人，已经达到甚至超饱和状态。我国大中城市普遍缺少向外辐射的快速交通网络。大城市中心区1小时车程距半径狭小，房地产业、商务区、办公区等高度集中，人口过度密集，难以疏散流动。高层建筑林立和高架道路的密集，使城市环境得不到改善乃至恶化。如北京市大部分地段的交通负荷密度都已接近或超过百分之百，市内干道的平均车速比10年前降低了50%以上，目前市区主要道路的车速正以每年2公里的速度下降。

    城市土地和空间的科学合理利用，涉及城市功能的重新分区，必须有新的思路和途径。以解决城市交通为例，到2010年，我们国家20个大城市主要干道的高峰单向客运量，据预测将要达到每小时4～8万人次。如单纯发展公共汽车、电车，客运量每小时最大达到8～9千人次，按每辆车运输100人计算，运送7万人每小时就需要通过700辆车。特别是老城区和商业街区，红绿灯多，地面交通不可能速度很快。拓宽路面和建多层立交桥，只是使拥塞节点转移，难以根本解决交通不畅的状况。而且过多建地面立交桥影响视线和景观，限制了空间高度，也削弱了附近建筑物的使用价值。只有地下封闭的交通才能够实现高效率、高速度和大运量。

    尽管解决城市的人口密集、环境恶化、城市效率降低等问题有向空间发展等途经，也有开发海洋、走向宇宙空间等种种设想。高层建筑有高大宏伟、节约土地、丰富一个城市空间景观等优点，但也有体量高大、荷载强度高、地基处理及建筑成本高等问题。为解决垂直爬升问题，需设置大量电梯，能源消耗和运转成本高。目前在消防等问题上也缺乏有效的解决办法。特别是一些超高层建筑弊端更加明显。此外，高层建筑还有阳光及风环境、交通等问题，随着密度的增加，会大大降低人们的生活质量。专家认为，现代城市需要有一些高楼，但高楼大厦林立不应是城市的理想模式。

    国内外城市发展的经验表明，一个城市或地区的人均GDP超过3000美元时，即达到大规模开发利用城市地下空间的临界点。目前我国不少城市的人均GDP已经超过这个数字，考虑到其他因素，更多的城市实际上也已经具备相应的经济基础和技术条件，大规模地下空间开发的时期已经到来。

    二、我国城市开发地下空间严重滞后

    我国城镇地下空间利用最早始于西北的黄土高原，在黄土层中修建圆拱形民居，至今还有数千万人居住在延续数千年的窑洞里。当代地下空间和开发利用起于上个世纪六七十年代，建设了一批地下工厂、早期人防工程等，一直延续到八十年代中期，其中一部分实现了平战结合，发挥了一定的城市功能。但总体上说，这些地下建筑的功能单一，开发的规模和层次也极其有限。

    随着国民经济的发展和城市化进程加快，各种楼房、城市广场、园林绿化和交通道路都在争地，城市空间容量不足的矛盾日益加剧。从上个世纪80年代以来，一些大城市开始修建集商业、人行过街、停车场等服务于一体的地下综合工程，如吉林市的大世纪地下商场，沈阳市车站广场地下街。北京市的王府井东方广场、上海市人民广场地下综合体等，对地下空间的开发都达到了一定的规模。近年来，一些有经济实力的大城市开始了以城市交通改造为主的城市再开发，地下空间开发和利用进入一个适度发展的阶段。如北京、上海、广州、深圳、南京正在大规模建设地下交通体系。上海先后完成了地铁1、2号线和明珠线的建设。北京完成了地铁八复线、13号线的建设，近期又开始建设地铁5号线。杭州市建成了纵贯西湖底的交通专用隧道，缓解了城区交通紧张的状况。

    但总体上看，我国城市地下空间合理开发利用严重落后，不管是旧城改造还是新区建设，多数城市的着力点还是“占地、扩城、建高楼”，地下空间开发利用受到忽视，没有形成规模和网络。采用地下通道方式解决立体交通的问题还不普遍，有的甚至基本没有开发利用。城市地下空间开发利用缺少统一的科学合理的规划指导，缺乏系统的法规保障，有的处在一种无序的状态。部门分割分治，不少城市道路下并排敷设的市政管线多达几十种，开开挖挖成为城市建设中的“顽症”。如上海市很多地下空间设施，多属于平战结合的人防工程，房地产登记条例没有对此设定专门的登记范围，一般地下建筑物、构筑物、设施拿不到产权证，法律上的缺失限制了地下空间的开发建设。

    影响我国城市地下空间利用的原因有多方面，一个重要的因素就是造价较高。同样空间的建筑，一般地下要比地面同类建筑高3～4倍，最少也在两倍以上。现在我国城市建设中土地使用普遍存在不合理的行政干预，并未完全依靠市场配置资源，实际上造成了国有土地资源的大量流失，也影响了我国城市地下空间的开发利用。据发达国家的城市测算，如果加上土地使用费，地下建筑的造价反而比地面建筑低。在东京等一些高地价的大城市，地下建筑的造价只有地面建筑的几分之一。此外，随着技术的不断进步，地下建筑的投资也会随之减少，综合考虑社会效益、环境效益、防护效益和城市未来的可持续发展，地下空间开发是一个性价比较高的举措。地下商业服务娱乐设施等完全可以从经营中收回投资。

    三、加快城市地下空间开发的建议

    一座城市有多少地下空间可以开发呢？据测算，一个城市可开发利用的地下空间资源量一般是城市总面积乘以开发深度的40%。以北京为例，旧城区62.5平方公里范围内，浅层地下空间资源可供合理开发的有41.2平方公里；当开发深度为10米，地下空间资源量1.65亿立方米；以地下建筑为两层计，可提供建筑面积0.55亿平方米，比旧城区0.42亿平方米还多。如果城市地下空间得到合理开发，其节约土地资源的效果十分明显。

    为了加快开发利用城市的地下空间，建议做好以下几方面的工作：

    一是确立城市立体综合的开发观，加强对城市地下空间开发利用的规划协调和领导。由于城市地下空间开发与建设、国土、规划、人防、公安消防、环保、水利、国防、文物保护等行政管理部门都有密切关系，要加强统一领导和协调，改变地下开发各部门、单位以及开发商画地为牢、各自为战的状况。建设部门做出的《城市地下空间开发利用管理规定》，针对性和约束力不够。要加快推进城市地下空间开发利用的立法工作，从法制上保障科学、合理、高效、有序地利用城市地下空间，实现城市的安全和可持续发展。

    二是各城市都需要抓紧科学制定地下开发建设规划，并把它作为建设和管理的依据。城市地下空间是一种极其宝贵的资源，不可再生。要借鉴发达国家开发利用城市地下空间的经验教训，既要加快开发速度，又要避免盲目无序开发造成的破坏浪费。统一整个城市的地上地下发展与建设，着眼当前，考虑长远，把各层地下空间和地下设施建设的平面布局与纵向布局，分浅层、中层和深层进行统一规划安排。在城市中一些重点区域开发或改造过程中，做出开发相应规模地下空间的具体要求。加强对城市地下空间利用的科学技术研究，由于地下设施较多，应从使用上、地质条件、技术条件，以及对能源消耗方面深入研究各种地下建筑埋置深度，制定相关的准则、标准和分类。

    三是地下空间利用要以地下交通建设为重点，形成复合干线网。对过去已建的地下人防工程、地下室或其他地下空间进行调查分类，符合总体规划，经过改造可以利用的要尽快利用。加强地下连接通道建设，连点成面，改变一些商业街区地下商场等服务设施互相隔绝封闭的状况。逐步将一些公用设施、物资储备、资源再循环等方面的城市功能转入地下，建立地下污水收集和处理系统，以及封闭性再循环中水系统。

    四是加快形成城市地下空间开发利用的新机制。城市地下空间开发初期投入大，要在政府主导、科学规划下，鼓励社会各方积极参加城市地下空间开发建设，通过政策法规吸引民间投资，参与地下建筑和设施的建设、使用和管理，形成多种渠道的投资体制。明确相关地下建筑物和设施的使用权和所有权。在保证战备与防灾需要的基础上，做到经济效益和社会环境效益的统一。

    五是城市地下空间的开发利用要应用高新技术，贯穿以人为本的思想。地下建筑有恒温性、隔热性、气密性、安全性和节约能源等优点，也容易因通风不畅等给人带来心理和生理上的不适应。所以地下空间在开发利用中，不论是宏观总体规划还是具体的建筑设施，必须符合不同技术规定和环境要求。特别是生活设施，要做到经济舒适安全，营造和谐的空间环境。如推广与自然比较协调，符合采光要求节约能源的地上、地下与半地下相结合的复式建筑等。

    建设集约型、人性化的城市，实现城市可持续发展，需要科学合理地开发利用城市空间。我国城市应当改变过去向四周扩展、拓宽地面道路和兴建大量高层建筑的模式，重视科学开发利用地下空间，这是一项利国利民的庞大工程。“向地下要土地”，加快开发和合理利用城市地下空间，把更多的地面空间留给子孙后代，留给环境建设，这是中国城市化的必然选择。

    2005年4月1日

    国外城市地下空间开发利用的做法

    朱幼棣

    现代城市呈立体化组合，它要求地上地下同步开发。当今发达国家已把地下空间的开发利用作为解决城市人口、环境、资源三大难题的重要措施和医治“城市综合症”，建设集约型城市、实现城市可持续发展的重要途径。伴随着世界许多城市修建地铁的热潮，城市地下空间的开发和利用已经成为当今世界性的发展趋势，并成为衡量城市现代化的重要标志。于是有人说，19世纪是桥的世纪，20世纪是楼的世纪，21世纪是开发利用地下空间的世纪。

    世界城市的发展道路，大致经历了三个发展阶段：一是沿二维延伸扩展，其表现是早期“摊大饼”式的扩展。二是高空及部分浅层地下的开发利用，集中体现在地面多层立交和高层建筑上，形成了一片又一片“水泥森林”。经济强大的美国，纽约、芝加哥等地建立起大批摩天大楼，规模超过欧洲。20世纪中叶，此风气扩散到香港、日本，东南亚等地一些城市也竞相效仿。马来西亚1996年落成的双塔高427米，为世界第一高楼，但这些摩天大楼既不同于巴黎的艾菲尔铁塔，具有原始创新的意义，也不像纽约的帝国大厦、世贸大厦代表工业时代的“成就”，投资大而影响要小得多。负面的后果是，一些国家城市一味单纯向空中畸形发展，高层建筑和高架道路密布，城市环境迅速恶化，中心区失去吸引力，于是出现了居民迁出、商业衰退的“逆城市化”现象。三是合理控制高层建筑发展多层建筑，大规模开发利用地下空间资源，特别是对深层地下空间的合理开发利用，既节约了城市用地，也扩大了公共绿地，提高了城市环境质量。快速大运量的地下有轨交通，解决了交通拥堵问题，使沿线地价升值，进一步带动了城市中心区的复苏。

    1983年联合国经社理事会通过了利用地下空间的决议，决定把地下空间的利用包括在该组织下属的自然资源委员会的工作计划之中；1991年在东京召开的城市空间利用国际学术会议通过的《东京宣言》提出，21世纪是人类地下空间利用的世纪；1997年在加拿大蒙特利尔召开的第七届地下空间国际学术会议，其主题是“明天——室内的城市”；1998年在莫斯科召开了以“地下城市”为主题的地下空间学术会议。广泛合理地利用地下空间已经成为21世纪城市发展的主题之一。地下空间的开发利用成就比较高的是欧、美和日本等，其中欧洲的地下空间开发时间最早。日本由于受土地资源的限制，20世纪下半叶开始大规模地开发利用地下空间，其中浅层地下空间得到了广泛利用。各国各城市地下空间的开发利用，既有共同之处，又各具特色。东京、纽约、巴黎等世界级城市，用几十年甚至上百年的时间，构筑了一个以地铁、隧道为重要组成部分的地下空间网络，不仅缓解了人口增长带来的交通压力，也带动了沿线经济的繁荣。

    1.以修建地铁为龙头，对城市中心区进行再开发，营造地面空间、上部空间和地下空间协调发展的城市空间。充分利用地下空间是城市立体化开发的主要组成部分。要解决城市交通，最根本的办法是发展高效率、高速度的公共交通，其中最根本的方案就是发展地下交通。1863年，伦敦铁路系统基本建成，当时有一半在地面，一半在地下隧道里，蒸汽和煤烟限制了地铁的发展。1890年，电动机车出现，伦敦的地铁很快发展到了全市，成为世界城市交通模仿的范本。在上个世纪40年代，全世界只有20座城市建有地铁，而现在有地铁的城市已增加到130多座，线路长度7000余公里，其中地下线4000多公里。目前，世界上很多大都市都建起了四通八达的地铁网。

    目前，纽约地铁的营运里程为432公里，日客运总量达2000万人次，占该市各种交通工具运量的60%。伦敦是420公里。巴黎为333公里，日客运量已经超过了1000万人次。莫斯科地铁是世界上最繁忙的地铁之一，以其建筑和运营上的高质量闻名于世，800万市民平均每人每天要乘一次地铁，占莫斯科客运总量的44%。东京为263公里，营运里程与客运量与莫斯科地铁都十分接近。现在伦敦、巴黎、莫斯科的地铁都是三层、四层，东京也是立体交叉。地面上的交通就不可能这样交叉。

    20世纪六七十年代以来，德国的汉堡、法兰克福、慕尼黑、斯图加特，日本的名古屋，加拿大的多伦多、蒙特利尔，以及北欧的斯德哥尔摩、奥斯陆、赫尔辛基等，都以修建地铁为龙头，对城市中心区进行了立体化的再开发，取得了明显成效。有300万城市人口的马德里，拥有11条地铁线路，并与快速铁路、城郊铁路网实现了连接。

    2.一些发达国家在确定地铁站位之后，专门对车站上下空间进行设计，使站场成为吸引力很大的商业、休闲活动中心。地下空间的开发，不仅提供了便捷的交通网络，还为城市发展形成了新的商业中心和休闲娱乐中心。柏林的波茨坦广场地铁站服务层是一个环境优越的巨大的购物广场。其他国家城市的新开发区，无论是伦敦的道克兰，还是日本的东京城市地铁站都是城市设计的重要节点。在日本，大型公共场所的出入口与附近地铁站相互连通，提高了本身的可通达性，也便于疏散人流。相连处的地下空间对零售和餐饮业有巨大的商机，于是逐渐发展成为商业街。目前，日本已至少在26个城市中建造地下街146处，日进出人数达到1200万人，占人口总数的九分之一。

    3.城市地下空间利用范围广泛，朝方式多样化、功能综合化的方向发展。在美国，互邻的高层建筑地下部分连接成片，成为整个建筑群的组成部分，设置商场、娱乐设施、地下通道、停车场等，如纽约的曼哈顿区、费城的市场东街、芝加哥的中心区。其中最为典型的是洛克菲勒中心地下步行道系统，把10个街区内主要的大型建筑在地下连接起来，组成大面积综合空间，通过下沉式广场通到地面，形成别有情趣的街景。再如著名的“大卢浮宫计划”，在无扩建用地、原有建筑必须保持原貌的情况下，利用拿破仑广场的地下空间容纳了全部扩建内容，成功地对古典建筑进行了现代化改造。扩建后的卢浮宫，展厅面积扩大了80%，每年接待的参观者从300万增加到了500万。莫斯科红场附近上个世纪90年代也新建了下沉式大型商场，增加了红场的功能和活力。一些文化娱乐设施由于占地大，各城市把它们逐渐转移到地下。如在芬兰赫尔辛基购物中心的地下游泳馆，面积达一万多平方米；建在地下的吉华斯柯拉运动中心，内设体育馆、草地和沙地球体育馆、舞蹈厅、柔道厅、体操厅和射击馆，可服务于1.4万居民。

    4.有计划地逐步将公用设施、物资储备、资源再循环以及防灾等方面的城市功能转移到地下。在能源方面，地下空间也表现出它独有的优势，例如深层地下热干岩发电就是一种巨大的无污染能源。美国于1984年建成世界第一个10兆瓦的地下热干岩发电站，为根治城市空气污染展示了良好的前景。瑞典等国利用深层地下大量储存能源，已建成的地下储热库可以储存垃圾燃烧产生的热能，太阳能集热器的热能和供电、供热系统在低峰负荷时的多余能量。在资源利用循环方面，美国近年来开始在高层建筑的地下室分置垃圾分类收集系统。北欧一些国家生产设施除地下工厂外，还有地下核电站、石油储罐、食品仓库等，一些城市的垃圾、污水处理厂也设置于地下。日本的深层地下空间开发方案中设计有管道系统，可以把垃圾分类输送到地下垃圾处理厂。这样能利用地下空间的封闭性把污染减少到最低限度。此外，一些发达国家的城市甚至小镇里，把公共厕所等也建在地下，以免地面厕所影响附近住宅居民的生活质量。世界一流的大都市，多建有“共同沟”，即公用市政隧道，把煤气、电视、电缆这些工程的管道，都收集在共同沟里，避免了市政建设因不同管线的埋设而不断开挖。

    5.运用高科技，坚持以人为本成为地下空间开发的主导思想。地下建筑物也有难于利用阳光及天然景观、方向感较差，以及建成后难以改造等问题。所以，要使地下空间达到地面的生活质量，地下空间的开发必须应用新理念、新材料、新技术。无论是工程中钻掘技术的提高，还是规划设计中虚拟现实技术的应用，都是高科技的具体体现。没有技术进步，再杰出的计划，再先进的理念，也不能变成现实。日本在地下街规模不断扩大的同时，其内部环境越来越好，抗灾能力也越来越强。日本比较重视地下空间的环境设计，无论是商业街，还是步行道的空气质量、照明乃至建筑小品设计，均达到了地面空间的环境质量。长达千米的大阪彩虹地下街区商店林立，甚至还有一条潺潺的小溪。

    2005年4月1日

    建议把三峡库区列为国家循环经济重点试验区

    唐元

    在三峡工程建设中，三峡库区作出了很大贡献，目前又担负着防止库区水质污染、保护生态环境的重大任务。但库区自身却面临着产业空心化、群众就业困难、生活水平难以提高等问题，保护库区环境与发展库区经济的矛盾十分尖锐。破解这一矛盾的必然选择是发展循环经济。为此，建议中央将三峡库区列为国家循环经济重点试验区，加大政策支持力度；同时，建议三峡库区按照循环经济理念谋划经济发展，在切实保护好生态环境的同时，发展经济，造福人民。

    一、发展循环经济是解决三峡库区发展经济与保护环境尖锐矛盾的唯一选择

    1.三峡库区经济陷入困境，经济发展任务繁重。三峡库区涉及重庆、湖北20个区、县（市），总面积5.67万平方公里，总人口1966.45万人。三峡库区经济基础薄弱，发展水平较低，库区20个区、县（市）有12个是国家扶贫开发工作重点县，目前人均GDP只相当于全国平均水平的62%。为了确保三峡工程如期发电，库区农村最好的土地被淹没，2/3左右的搬迁工矿企业实施了关停并破，库区经济发展能力进一步减弱，出现了产业空心化现象，陷入了经济发展乏力、居民就业困难、贫困人口增加的困境。三峡库区目前存在的困难引起了国家高度重视，已经形成了加快发展经济、造福库区人民的共识。为此，国家发改委会同重庆市和湖北省制定了《三峡库区经济社会发展规划》，明确了到2010年三峡库区经济社会发展的指导思想、基本原则、目标任务、具体项目和配套政策，提出到2010年库区人均生产总值达到西部地区平均水平、城乡居民人均收入接近全国平均水平的战略目标，为三峡库区发展勾画出了十分美好的前景。目前各级各部门和三峡库区正在抓紧落实《三峡库区经济社会发展规划》的各项任务，三峡库区面临加快发展的战略机遇。

    2.三峡库区生态容量有限，严重制约经济发展。首先，三峡库区水污染防治任务艰巨。三峡库区库容大、蓄水多，水流速度慢，自净能力弱，极易形成污染。水质一旦被污染，不仅恢复非常困难，而且将直接影响长江中下游广大地区人民的生产生活。保护三峡水库水质不受污染是库区人民的责任和义务，发展库区经济必须以三峡水质不受污染为基本前提。其次，三峡库区地质生态极其脆弱。三峡库区地处高山丘陵，属喀斯特地貌，地质沉陷、山体滑坡现象频繁。目前广大山凹平坝土地已被淹没，开发山地会破坏脆弱的地质生态，导致三峡库区土地资源十分短缺，严重制约库区发展空间。总之，三峡库区在发展经济中受到库区生态环境的严重限制，若不顾生态容量发展经济，走先发展后治理的路子，将带来生态灾难，损失难以弥补。

    3.发展循环经济是三峡库区走出困境的唯一选择。发展循环经济符合我国国情，是解决发展经济与环境保护、节约资源的有效办法，是建设节约型社会、实现可持续发展的最佳途径。三峡库区作为我国保护环境与发展经济矛盾最为尖锐的地区，只有走循环经济发展路子，才能化解尖锐矛盾，尽快走出困境，应当作为国家发展循环经济的重点地区。

    二、三峡库区加快发展循环经济的几点建议

    鉴于三峡库区保护环境的极端重要性和发展经济的紧迫性，建议采取有力措施，大力推进三峡库区循环经济发展。

    1.抓紧研究制定《三峡库区循环经济发展战略》。建议国家发改委在制定《发展循环经济与建设节约型社会“十一五”规划》中，把三峡库区列为全国发展循环经济的重点地区；同时，建议国家发改委在《三峡库区经济社会发展规划》基础上，制定《三峡库区循环经济发展战略》，明确三峡库区发展循环经济的目标、任务、重点工作和配套措施。

    2.搞好三峡库区生产力布局。把三峡库区发展重点集中在涪陵、万州等基础较好的中心城市，国家在这些中心城市设立国家循环经济重点试验园区，加快发展技术密集型和劳动密集型产业，发挥辐射带动作用，以点带面，整体推进，促进库区经济健康发展。其他区县应当找准自身定位，做到宜工则工，宜农则农，宜商则商，发展特色经济。

    3.发展库区经济以循环经济园区为载体。三峡库区各地要结合自身特点发展特色产业，加快形成农业园区、农副产品加工园区、机械工业园区、高新技术园区等各具特色的循环经济园区。园区要按照循环经济理念组织产业链，通过不同企业或工艺流程间的联系，为废物找到下游的“分解者”，建立产业“食物链”和“食物网”，变废物为资源，实现资源和物料的循环利用。园区最终形成的污染要集中治理，实现园区污染零排放。

    4.三峡库区企业要按照循环经济理念组织生产。要通过行政、经济和法律手段，制定并严格执行三峡库区兴办企业准入标准，严格限制企业污染排放。鼓励企业按照循环经济理念，实行清洁生产，大力开展节能、节水、节约生产物料，使废物最少化、资源化、无害化，努力做到零污染排放。

    5.大力发展环保产业和促进绿色消费。三峡库区要加强各种废旧物资和各种废弃物等再生资源的回收与循环利用，构筑循环型社会。县级以上城镇应建立居民生活污水治理厂，鼓励建设垃圾发电厂，做到固体废物焚化处理。高度重视农村垃圾、污水处理问题，完善乡镇垃圾回收网络、减少农业污染，加强农产品加工、畜牧业污染治理力度。

    6.加大政策支持力度。建议对库区发展循环经济实行税收优惠政策，以2004年为基准，将今后20年内库区新增税收全额留给库区，用于发展循环经济；进一步提高国债贴息项目在库区的份额，加大中央财政转移支付的力度，帮助库区产业发展。在确定垃圾发电上网电价，垃圾、污水处理项目的投资补助比例等方面，国家应予适当政策倾斜。围绕三峡库区发展循环经济，扩大对口支援范围，鼓励支援方符合库区循环经济发展的名牌产品、优强企业和优势产业到库区安家落户，有效推动库区经济发展。

    2005年5月17日

    推进循环经济 治理“白色污染”

    ——关于一次性餐具行业的调查与建议

    张昌彩 李沛生

    为治理一次性发泡塑料餐具所造成的“白色污染”，原国家经贸委从1999年起先后发布了关于“停止生产、使用一次性发泡塑料餐具”的第六号令和三个通知（以下简称“一令三文”）。文件的出台和实施尽管对“白色污染”的治理起到一定作用，但由于多方面原因，效果并不明显，6年来发泡塑料餐具仍在市场上唱主角。为了深入了解“一令三文”下发以来我国一次性餐具行业的发展情况，我们近期赴北京、上海、浙江、江苏及广东等地进行了调研。现将调研的有关情况和政策建议报告如下。

    一、一次性餐具行业出现的新情况

    经调查，“一令三文”下发以后，除了上海市外，各地都采取了禁止生产、销售、使用的措施，在社会上引起较大的反响，提高了社会公众的环保意识，减少了“白色污染”，使我国在治理环境污染方面取得了一定的成效。

    与此同时，我国一次性餐具行业也出现了一些新的情况：

    一是一次性发泡塑料餐具（即聚苯乙烯餐具）生产、使用禁而不止。1999年我国聚苯乙烯片材生产线有170多条，餐具销售量达到160亿只。到2005年，聚苯乙烯片材生产线已达200多条，餐具年销售量达到280亿只以上。广东省2000年以前有发泡塑料餐具生产企业15家，2004年达到34家。据统计，目前全国每年一次性餐盒用量为120亿只，其中聚苯乙烯餐盒为86亿只，在全国市场上的平均占有率达到70%以上。

    二是各类替代类产品（即环保餐具）发展步履维艰。在政府禁止发泡塑料餐具的政策引导下，2000年以前，各方面纷纷投资建设环保餐具（如纸浆模塑餐具、一次性可降解塑料餐具、植物纤维餐具、纸版涂膜餐具等）企业。其中，纸浆模塑餐具企业从1999年的100家左右迅速发展到600家左右。但由于激烈的市场竞争，到2002年，只剩下60多家，产量5亿只，只达到全部生产能力的1/9，销量仅有3.5亿只。广东省2000年有各种环保餐具生产企业16家，当年生产各类餐具约2.8亿只，目前只剩5家，2004年的产量约2亿只。

    三是一些所谓“环保餐具”质次价高，假冒伪劣餐具充斥市场。为了在激烈的市场竞争中站住脚，一些生产“环保餐具”的企业采取偷工减料的手法降低成本，致使餐具不符合卫生要求，而且渗油、渗水、变形。还有一些企业不顾人民的身体健康，在制作所谓“环保餐具”的配料中加入CaCO₃、滑石粉等。这类餐具既不能降解，又不能回收，使用后还影响到人的身体健康。据调查，北京市一次性快餐具每天用量200多万只，年用量7亿只，目前发泡塑料餐具占20%，符合卫生要求的环保餐具占21%，存在质量问题特别是卫生安全性问题的占60%。

    二、对一次性发泡塑料餐具的再认识

    一次性发泡塑料餐具之所以禁而不止，固然有政府管理机构不落实、执法力度不够、国民素质不高、环保意识不强等方面的原因，但最主要的是，在我国现有的技术、经济条件下，各种替代品还不成熟，而一次性发泡餐具拥有性价比和其他方面的明显优势，市场存在大量需求，具有生存的客观条件。

    首先，一次性发泡塑料餐具的使用是安全、卫生的。有关专家已充分论证，发泡聚苯乙烯不存在有毒物质，不会产生使人致癌的二恶英，其作为食品包装材料对人体是无害的。由于技术进步，一些原来可能造成大气臭氧层破坏等问题，现在也基本不存在。

    其次，一次性发泡塑料餐具符合循环经济减量化、再利用、资源化的要求，对环境的影响可以通过回收利用来解决。例如，其原料和制品生产工艺用料省、废弃物少、节能、垃圾产生量少。其产品，通过强制回收，可再生造粒，生产硬塑料低档产品、涂料、粘合剂、油漆、建筑材料、包装制品、日常生活用品等。

    最后，一次性发泡塑料餐具的性价比是目前一次性餐具中最优的。在性能上，一次性发泡塑料餐具具有重量轻、强度高、保温隔热、耐油等主要特点；而一些环保餐具在耐温性、耐水性、耐油性、抗压性、安全卫生性等方面均显不足。在价格方面，目前的替代品生产企业普遍规模小，产品质量不稳定，成本过高，效益低下，不具有竞争优势。如目前一只一次性发泡塑料餐盒的市场价为0.06～0.07元，而一只环保餐盒的价格平均在0.2～0.4元。

    为此，有关专家和一些省市人大代表也提出，要以循环经济的理念，对一次性发泡塑料餐具要从生产、消费、回收、再利用几个环节全程控制和管理，而不是简单禁止。

    在这方面，国外和我国台湾的实践也值得我们借鉴。20世纪80年代末以来，美国8个州、日本、韩国以及我国台湾等都曾对一次性发泡塑料餐具立法禁用，但实施后发现执行难度大，不能很好解决环境污染问题，因此有的被解除，有的修改为限用或局部禁用，还有的变成一纸空文。与此同时，他们普遍加强了对一次性发泡塑料餐具废弃物的回收和利用，如日本、韩国通过立法来回收，使这种餐具目前仍然是市场上最受欢迎的快餐餐具。

    三、上海的做法——走循环经济之路

    上海市的做法与其他地方有所不同。“一令三文”下发以后，上海市通过调查研究决定，采取堵疏结合的治理模式。他们在2000年颁布了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，确立了“源头控制、回收利用、逐步禁止、鼓励替代”的管理原则。市政府赋予市容环卫管理局废弃物管理处统一管理协调权力，从源头抓起，实行“谁污染、谁负责”。所有一次性塑料餐盒生产企业必须依法向管理部门办理登记手续，每生产一只餐盒要交3分钱回收处置费。其中，1.5分支付给从事回收的个人或单位；0.5分支付给一次性发泡塑料餐具废弃物处置企业补贴；0.5分支付给管理和执行等有关单位补贴；0.5分支付给回收系统中的运输费。在此基础上，管理部门建立健全了包括管理网络、执法网络、回收利用网络和资金管理网络在内的管理系统。上海市充分发挥了“3分钱”的激励作用，有效地促进了一次性塑料餐盒废弃物的回收、中转、运输和处置利用。

    这一治理办法取得了比较好的社会效益和经济效益。目前无论是禁止还是非禁止地区，“白色污染”都已基本解决。《办法》实施以来，全市累计回收的一次性塑料餐盒超过11亿只，再生造粒3687吨，用于硬塑料产品的原料。目前，这一原料供不应求，为国家经济建设节约了大量的石油。

    上海市的做法为我们加强对一次性发泡塑料餐具废弃物的回收利用提供了经验。同时，从技术上讲，我国对一次性塑料发泡餐具废弃物的处理利用已经比较成熟，设备也基本可以实现国产化。如上海、北京等地的一些企业，不仅解决了废弃塑料餐盒的再资源化问题，而且成功解决了一次性塑料发泡餐具废弃物油渍难清洗和清洗废水的再利用问题。

    四、几点政策建议

    第一，以发展循环经济为指导思想，综合治理“白色污染”。针对近年来一次性发泡塑料餐具生产、使用禁而不止的现实情况，建议政府有关部门，组织专门人员深入实际调查研究，广泛听取有关企业、行业协会和专家意见，认真总结“第六号令”发布实施以来的基本情况、经验与教训，以发展循环经济为指导思想，将其纳入有效的管理轨道，加强对生产企业的治理费用征收，加大回收利用的治理力度，最大程度地减少对环境污染。逐步推广上海市的经验和做法，允许各地从本地实际情况出发，采取全面回收与部分禁止相结合的办法，各种产品共同发展，共同竞争，不搞“一刀切”。

    第二，加强立法和执法，把一次性餐具行业的发展纳入法制化轨道。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《中华人民共和国清洁生产促进法》，抓紧制定一次性餐具的生产、使用及其废弃物污染处置的管理法规及实施细则。学习国外经验，将一次性餐具废弃物列入严控废物名录，并通过立法实施强制回收措施。要建立国家统一的产品质量标准。对生产企业强制质量认证，颁发生产许可证。政府有关执法部门要加强市场监管，加大对假冒伪劣、质次价高和危害人民身体健康的一次性餐具的打击力度。

    第三，加大对一次性环保餐具的政策支持。国家要制定相应的产业政策来支持和引导一次性环保餐具生产企业做大做强，加大力度支持技术含量高、能保障人民健康安全的新型环保餐具的研发、技术创新和新技术推广。国家和地方财政对一次性餐具废弃物的回收再利用，在税收、信贷、用地、用电、用水及废水处理上要给予一定的优惠政策。

    第四，充分发挥政府、企业和行业协会的作用，建立健全一次性餐具废弃物的回收利用体系和覆盖城乡的回收网络。政府要加强对一次性餐具行业的组织领导，明确主管部门和责任主体，并授权有关部门统一管理、协调一次性餐具废弃物的回收利用。按照“谁污染、谁负责”的原则，有关一次性餐具生产企业要按产能交纳回收处置费，用于废弃物的回收、运输、处置、管理。行业协会要加强与政府、企业的沟通交流，协助做好回收利用工作。

    2005年10月19日

    应当促进小煤矿健康规范有序发展

    陈全生 唐元 杨永仁

    煤炭短缺，成为制约近年经济发展的一大瓶颈。小煤矿在我国煤炭工业中占有十分重要的地位，但也存在管理水平低下、资源浪费严重、安全状况堪忧等一系列问题。在今后煤炭供需矛盾依然突出的形势下，促进小煤矿健康、规范、有序发展十分重要。

    一、小煤矿在我国煤炭工业发展中具有重要作用

    小煤矿是指单井生产能力30万吨/年以下的煤矿，主要分布在乡镇和地方国有煤炭企业，在国有重点煤炭企业中也占一定比例。目前我国小煤矿产量占煤炭总产量的一半左右。2004年，在国有重点、国有地方和乡镇煤矿三类企业煤炭产量中，小煤矿产量分别占17.7%、86%和95%。从长远来看，基于我国煤炭资源储量的分布特点和以煤为基础的能源战略，我国大、中、小型煤矿并存的格局不会改变，充分肯定小煤矿在煤炭工业发展中的地位和作用非常重要。

    1.我国煤炭资源分布的地域格局，决定了小煤矿长期存在的必然性。我国煤炭资源具有分布集中、资源赋存差别大、产需分布结构错位、运输距离长等特点，发展小煤矿，可以达到改善煤炭工业布局、降低运输成本、满足煤炭需求的目的。资源赋存条件较差的江南和西南10省（区、市），煤田小而分散，开采条件复杂，不适合建设大中型矿井，同时又是缺煤及用煤密集地区，煤炭需求主要靠“北煤南运，西煤东调”满足。在这些地区发展小煤矿，不但可以充分有效利用当地小块资源，而且还可以缓解运输压力。资源赋存条件好的山西、内蒙、陕西等地区，利用小煤矿开采大中型煤矿的边角资源，是节约资源、充分利用资源的有效途径。这也是煤炭生产特点所决定的，在大矿周围和大矿开采过后，一般都存在只适合小煤矿开采的资源。正是从这个意义上说，有大煤矿就必然会有小煤矿。

    2.小煤矿机制灵活、产能调整快，在保障煤炭供给中作用显著。改革开放以来，我国共生产原煤250亿吨左右，其中小煤矿产量占60%以上，在保障煤炭供给中发挥了重要作用。2002年以来，煤炭需求大幅上扬，在大型煤矿生产能力不足，煤炭供需形势紧张的情况下，小煤矿利用机制灵活、产能调整快的特点，及时弥补供给缺口，保障了煤炭有效供给。2004年新增煤炭产量中小煤矿占60%左右。未来若干年，我国煤炭供需形势仍将十分紧张，特别是今后三四年中，在建大型煤炭基地难以形成接续产能，越来越大的煤炭供需缺口需要依靠小煤矿解决，小煤矿的作用也将更加凸显。

    3.小煤矿多处经济欠发达地区，在促进贫穷地区经济发展中作用明显。目前全国有200个重点产煤县，多属“老、少、边、穷”经济欠发达地区。在这些地区，小煤矿已成为主要经济支柱，直接带动了运输、建材、化工、电力、冶炼和商业服务等大批相关行业的发展，经济效益明显。目前煤矿及相关产业的就业人员（多为农民工）约有500万人。小煤矿吸纳大批劳动力特别是农村剩余劳动力就业，成为当地老百姓就业谋生的主要渠道。这对于缓解就业压力、帮助群众脱贫致富、保障人民生活、稳定社会发挥了重要作用。在边远或交通运输非常困难的地区，小煤矿解决了广大群众能源供给问题，减少了乱砍滥伐树林的现象，在一定程度上还保护了生态环境。

    二、小煤矿发展中存在的问题十分突出

    建国以来，小煤矿发展几经周折，几起几落，走的是一条不规范的发展道路。

    1.政府管理不规范。一是小煤矿在国家煤炭发展战略中没有相应的地位。在宏观管理中，小煤矿处于发展无规划、资源无保障、政策不稳定的状况。煤炭短缺时鼓励发展，但缺乏规划和规范，小煤矿盲目无序膨胀；煤炭过剩时关井压产，但缺乏通盘考虑，造成资源和投入资金的浪费。二是资源管理不规范。国家对煤炭资源尚未实行资产化管理，企业近乎无偿地获得煤炭资源开采权，对煤炭资源缺乏珍惜、节约的内在动因。在煤炭资源属地化管理体制下，一些地方出现了小煤矿抢占、零星分割、掠夺开采大煤田情况。三是准入管理不规范。我国一直没有严格实行开办煤矿的“准入制度”，在资源保护、矿点布局、井型选择、人员资质、基础设施、技术保障、矿井安全、生态与环境等方面的办矿标准不明确。

    2.企业行为不规范。一是管理不规范。小煤矿重生产、轻安全，重效益、轻管理现象严重；绝大多数小煤矿缺乏基本技术力量，人员素质差，管理水平低下；相当数量小煤矿缺乏管理制度，或者有章不循，形同虚设。二是经营不规范。市场疲软时，竞相压价，抢占市场；市场紧俏时，随意提价，以次充好。小煤矿受利益驱动，不讲诚信，侵犯了消费者合法权益，破坏了煤炭市场秩序。三是用工不规范。小煤矿基本上是以临时工方式雇佣农民工，队伍不稳定，有的根本不培训就下井，违章操作现象大量存在。小煤矿发生事故90%以上是由于违章操作造成的。四是开采不规范。小煤矿业主急功近利，在实体厚煤层中掏心挖洞，吃肥丢瘦，采浅弃深，乱采滥挖，导致资源回收率仅在15%左右。五是安全设施不规范。小煤矿虽然基本消灭了独眼井和自然通风，但国家要求的一些基本安全设施还不完善，瓦斯抽放、防水灭火及专用防爆设备多数没有配齐，抵御矿难能力很弱。

    3.缺乏支持政策。一是对适用于小煤矿生产需要的专用设备的研制、生产和推广应用重视不够。在提升、运输、排水、通风、供电五个系统机械装备中，存在不适应小煤矿安全生产特点的问题，许多小煤矿是用大矿淘汰的生产安全装备，如许多小煤矿使用的提升绞车就是大矿的附提设备。二是对发展小煤矿缺乏金融支持政策。小型煤矿绝大多数为民营企业，或由国有企业及乡镇集体企业改制而来，国家对发展这类民营煤炭小企业没有支持政策，制约了小煤矿健康发展。这也是小煤矿规模难以扩大、技术水平难以提高、安全状况难以改善的重要原因之一。

    三、规范小煤矿发展刻不容缓

    促进小煤矿健康有序发展，关键要采取切实有效措施，完善政府管理，规范企业行为，具体建议如下：

    1.加强宏观管理。国家应重视小煤矿的健康发展，将发展小煤矿纳入国家煤炭工业发展总体规划，明确小煤矿在我国煤炭工业中的重要地位，强化宏观管理，保障资源供给，完善经济政策，促进健康有序发展。

    2.改革资源管理体制。一是变煤炭资源按地域分级管理为按赋存条件分级管理。煤炭作为不可再生资源必须国家统一所有。对赋存条件优良的成片资源由国家统一管理，优先保证大型煤炭企业的资源需求。其他煤炭资源，由国家委托地方分级负责管理，鼓励小煤矿开采。二是推进煤炭资源资产化管理改革。在规划范围内，通过招标、拍卖或协议委托等方式有偿出让煤炭资源开采权，实现资源的有偿使用，保证具备资质条件小煤矿有可开采的资源。核定采矿证的使用年限，改变一年一核定的办法，延长使用年限，使小煤矿业主吃“定心丸”，以利计划开采和安全投入。

    3.加强行业管理。一要严格实行开办小煤矿的“准入制度”。制定包括资源保护、矿点布局、井型选择、人员资质、基础设施、开采技术、洗选加工、矿井安全、生态环境等办矿标准的准入制度。二要依法坚决关闭非法和布局不合理，以及不符合安全生产条件的小煤矿。三要形成年检淘汰机制。加强煤炭生产许可证年检和日常安全生产执法监察工作，对年检不合格的小煤矿依法实施关闭，对不具备基本安全生产条件的小煤矿责令整改，达不到要求的实施关闭。

    4.提高装备水平。一是国家设立财政专项资金，支持小煤矿安全设备的开发，鼓励企业尽快研制既经济适用、又适应小煤矿特点的生产设施。二是要加快推广适用于小煤矿的安全设备，强制推广先进采煤方法和回采工艺。三是要强制小煤矿按标准提足用好维简费和安全费用，严格按照安全生产办矿标准配备必要安全设施。

    5.提高从业人员素质。一要强制实行从业人员技术培训制度。未经正规培训不得下井，特殊工种要坚持持证上岗制度。允许煤矿职工培训费用计入财务成本。二要严格实行业主资格制度。三要推广外派煤矿安全副矿长办法。

    2005年5月20日

    从深化改革找出路从根本上解决小煤矿问题[1]

    陈全生

    为什么国家对煤矿生产安全越来越重视，安全事故不降反升？为什么采用了行政、法律、经济等多种严厉手段，小煤矿矿难仍然不断发生？毫无疑问，利益驱动是导致小煤矿屡禁不止、矿难频发的重要原因，而在利益驱动的背后却是制度设计和制度安排的不合理。解决小煤矿问题需要“标本兼治”，而治本则必须从体制性、制度性问题着手，只有深化矿产资源管理体制改革和煤炭行业管理体制改革，才能从根本上解决小煤矿问题。

    一、按照“从量征收”的资源税存在制度缺陷

    现行矿产资源税（包括资源补偿费）是按产量征收，不是按照资源的储量征收。而按产量征收必然是“先采煤、后交税”。国家按照小煤矿采出煤的数量收税，对小煤矿丢弃的资源储量无法计量，也无法惩罚。既然按产量收税，受利益驱动，小煤矿自然是采厚弃薄、采易弃难，浪费资源。改变这种状况，必须将“先采煤、后交税”改为“先交钱、后采煤”，即矿主先交钱买下资源储量，然后再进行开采。如果一个储量1000万吨的煤矿，按每吨储量5～8元计算，则要先交5000～8000万元。对用巨资购买的煤矿，矿主既不会采厚弃薄，也不会采易弃难，因为厚煤层、薄煤层、易采煤、难采煤都属于矿主，利益会驱动矿主珍惜每一块煤，使其在客观上节约资源。如果不改变这种“从量征收”的制度，外资入股我矿产资源企业，也会出现类似问题，国家将蒙受更大的损失。

    二、按照“有偿使用”确定的采矿权价格不合理

    过去小煤矿通过行政审批无偿获得采矿权，现在则需要缴纳采矿权使用费（或采矿权价款）才能获得采矿权。按现行规定：采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳，每平方公里每年1000元。由“无偿获得”到“有偿使用”无疑是一大进步，但目前看，仍滞后于改革的形势。在计划体制下，国家既拥有矿产资源所有权，又拥有矿产品所有权，企业所拥有的采矿权仅仅是一种“使用权”，即对矿产资源加工使用的权利（简单说，是将地下资源加工转移到地上）。在市场体制下，国家拥有矿产资源所有权和企业拥有采矿权都没有变，但矿产品的所有权不再属于国家，而属于企业。这一变化的直接后果是虚置了国家的矿产资源所有权。随着矿产资源不断被企业开采，国家的矿产资源所有权也随之在不断消失，矿产资源枯竭之时，即是国家矿产资源所有权的灭失之日。正因为如此，市场经济国家通常将采矿权定义为不动产权，认为是一项“财产权”，而我们将采矿权视为“使用权”。使用权与财产权之间的价格差别，就好比用房屋的“租赁”价格买下房屋的“产权”。两者之间的价格差既是小煤矿高额利润之所在，也是资源性国有资产的流失量。

    三、“两年一换证”的制度诱发小煤矿短期行为

    现在，许多地区对采矿权实行“两年一换证”的管理制度，期限太短必然诱发小煤矿的短期行为。矿主普遍有“两年后可能不让我继续采”的顾虑，不仅是采厚弃薄、采易弃难，而且是越界开采、掠夺性开采；不仅不会从长计议，加大安全投入，而是赚一把、是一把，出了事故、溜之乎也。因此，必须改变“两年一换证”制度，要根据资源储量的多少确定采矿权年限的长短，且以年限较长为宜。因为“有恒产者，有恒心”。如果根据储量确定某一小煤矿的采矿权年限为20年，且储量是用巨资购买的，精明的矿主必定会采取有计划开采的办法。而为能够长期开采，矿主第一关心的问题也必定是安全，一旦发现事故苗头，会立即停产检查，否则，一次爆炸会使矿主的财产化为乌有。采取强制关闭等行政措施，很难让矿主产生内在的安全自律机制。科学、合理的制度设计，才能让矿主自觉地重视安全生产，主动地加大安全投入。

    四、应进一步完善整顿治理小煤矿的措施

    一是实行“一家爆炸，全面停产”的强硬措施，其用意无可非议。但一家煤矿出了安全事故，整个地区的煤矿都停产整顿，会造成该地区煤炭市场货源紧张，而价格上扬会刺激小煤矿明停暗采，昼停夜采，来人（检查）停、走人采。本来其安全设施就不合格，偷偷摸摸地开采更增加了安全隐患。特别是在停产期间，为节省电费矿主往往会停风、停水，而不排风、不排水，小煤矿有可能变成“小瓦斯库”、“小水库”，日后一旦重新开采，发生事故的几率更大。实行“连坐”的结果往往事与愿违，反而易引发小煤矿的事故。

    二是实行“死亡一人，赔偿20万”的办法，这本来是为了保障死亡矿工家属的利益，也逼迫矿主增加安全投入，其用意无可非议，但也有副作用。目前绝大多数矿工都是来自于贫困地区的农民工。现在的农民人均年纯收入为3000多元，即使按照5000元计算，20万元几乎相当于他们40年的收入。对于贫困的人来说，20万元具有相当大诱惑力。会有一些人铤而走险，“牺牲我一个，幸福全家人”，自毁、自残，走向极端，人为地制造矿难。在一种倾向发生的同时，我们要注意防止另一种倾向的发生，应妥善处理好两者之间的关系。

    五、对小煤矿“只堵不疏”，不是长久之策

    小煤矿将在中国长期存在，其理由有四：一是中国煤炭地质储存条件决定了小煤矿的存在，华南、华东及云、贵一带有很多“鸡窝煤”或极薄煤层，储量小、分布散，只适合小煤矿开采；二是有大矿必有小矿，大矿的边角余料及尾矿，需要小煤矿开采，否则也是一种资源的浪费；三是大多数产煤县多是贫困县，煤矿收入是县财政的主要支柱，也是当地农民脱贫致富的主要渠道；四是目前小煤矿的产量占到全国煤炭总产量的四成，如大量减少，国有大矿一时还难以弥补，会出现供需矛盾，同时也会造成大量农民工“由工返农”。

    特别应指出，贫困的产煤县一旦不产煤，所需煤炭要靠外运，增加运力紧张不说，更重要的是贫困农民买不起煤，就会上山割草砍柴，向大山索取生活能源，造成对植被、生态和环境的破坏。从长远看，对小煤矿不能只堵不疏，而要有堵有疏，应实行“整顿、改造、保护、提高”的八字方针，一方面要坚决取缔关闭非法的小煤矿，改造治理不合格的小煤矿，另一方面还要保护小煤矿的合法权益，提高小煤矿的生产技术和安全管理水平，促进小煤矿健康发展。世界各国普遍的做法都是支持、帮助小型矿业企业的发展，甚至是采用财政补贴、政府贴息的办法，因为不开采小储量的资源，也是一种资源浪费，不符合建设节约型社会的要求。

    整顿治理小煤矿，关键是消除体制性障碍和制度性缺陷，从深化改革上寻找治本之策。用止痛药去治病，只能暂时缓解疼痛，不仅不能解除病根，甚至还会掩盖疾病本质；只有从改革入手，解决体制性、机制上的病根，对症下药，才能药到病除。

    2005年12月2日

    我国煤矿采掘比失调问题应引起高度重视

    唐元

    一、我国煤矿采掘比严重失调

    煤矿采掘比反映的是煤矿生产和准备之间的关系，直接关系到煤矿生产后劲和安全生产，是煤矿最重要的生产关系。据煤炭工业协会统计分析，1993年以来我国煤矿掘进率大幅度下降。全国国有重点煤矿开拓掘进率（当年新水平延深开拓进尺与回采煤量之比）由1992年的17.2米/万吨降为2001年的12.9米/万吨，生产掘进率（当年掘进进尺与回采煤量之比）由1992年的138.9米/万吨降为2001年的106.3米/万吨。9年间，仅开拓进尺就减尺180万米，其中属技术进步因素降低掘进率的正常减尺在80万米左右，因投入不足欠尺至少100万米。2002年以后，煤矿掘进率下降趋势虽有所减缓，2004年还有一定回升，但仍远低于正常水平，掘进进尺和开拓进尺的欠账越来越多，问题越来越严重。

    另据国家煤炭安全生产监察局调查，2000年我国国有煤矿接近半数生产能力接续紧张，存在水平接续问题的生产能力占44.1%，急需接续的生产能力占11.4%。其中，原国有重点煤矿存在水平接续问题的生产能力占46%，接续紧张的生产能力占20.9%，水平接续严重滞后占14.8%；原国有地方煤矿存在水平接续问题的生产能力占37%。据估计，2000年以后国有煤矿采掘失调问题更加恶化，目前全国半数以上的国有煤矿接续能力不足。

    二、采掘比失调的后果非常严重

    1.导致资源加速枯竭。采掘比失调，许多煤矿不按正常的顺序开采和配采，吃肥丢瘦，采易丢难，资源回收率很低，加速了矿井衰老和资源枯竭。据统计，我国国有重点煤矿的资源回收率低于50%，地方煤矿资源回收率平均为30%，乡镇煤矿资源回收率只有10%～15%。按我国历史最好水平（60年代）的资源回收率（60%左右）计算，一年煤炭资源损失量高达40亿吨。

    2.导致超能力生产。采掘比失调，煤矿接续能力不足，在煤炭供不应求、价格上扬的市场形势下，许多煤矿超能力生产，2004年全国国有重点煤矿超产30%左右，大多中小煤矿超产幅度都在50%以上。

    3.引发重大伤亡事故。采掘比失调，煤矿持续超能力生产，导致煤矿安全保障能力迅速下降，往往引发重特大安全事故。据估计，2004年有40%左右的煤炭产量是在没有安全保障的情况下生产出来的。阜新矿务局孙家湾煤矿海州立井“2·14”特大恶性事故，就是因为超能力组织生产、采掘接替严重失调造成的。

    三、采掘比失调的原因

    1.煤炭行业负担过重，企业生产投入严重不足。一是煤炭增值税税负相对较高。1993年税制改革前，煤炭行业产品税综合税率为3.35%，税改后的11年，规模以上煤炭企业增值税实际税负年平均为8.47%，比1993年增加了5.12个百分点，11年累计多交税900多亿元。煤炭行业的这一税负水平比工业分行业平均增值税率高一倍。二是煤炭行业长期承担的各种收费负担沉重。如1991年开始征收的铁路建设基金，仅2004年煤炭企业就交纳了160亿元铁路建设基金，占规模以上煤炭企业当年销售收入的4.15%。三是我国大型煤矿多为国有企业，历史包袱沉重，生产投入力不从心。以阜新矿务局为例，该局到2002年已欠债31.8亿元，安全欠账3.2亿元，生产欠账2.72亿元，几个主力矿井采掘比都严重失调。

    2.建设投入不足，新增产能不够。1991年到2004年的14年间，我国3万吨以上矿井的建设投资仅为1781亿元，只及2004年电力投资4808亿元的37%，特别是“九五”期间仅投资114亿元，直接导致“十五”新增生产能力太少，在2002年后煤炭需求旺盛的形势下，形成产能严重不足和超能力生产的严峻局面，进一步加剧了采掘比失调。

    3.煤矿生产环境恶化，接续资源严重不足。由于井田内小煤矿滥采乱挖和村庄及各类建筑物压煤量不断扩大，打乱了开拓部署，破坏了煤矿接续资源，缩短了生产采区和生产水平的服务年限。同时，煤炭企业生产勘探投入不足，致使生产勘探严重滞后于生产，导致剩余可采储量严重不足，相当部分煤矿矿井老化，无资源可接续。

    四、解决采掘比失调问题的建议

    （1）进一步明确“采掘并举，掘进先行”的煤炭生产方针。按照立足当前、着眼长远、区别对待、分类指导、明确重点、标本兼治的原则，采取综合治理措施，扭转采掘比失调状况，促进煤炭行业持续健康发展。

    （2）建议对国有重点煤矿采掘比失调问题开展一次大检查，对采掘比失调重点煤矿，要像抓安全欠账一样，抓好煤矿掘进欠尺的补欠工作。

    （3）建议按照国民经济基础产业的要求，研究制定与煤炭工业特点相适应的财政、金融、税收政策。一是调整国家税收政策，降低煤炭增值税税率，使煤炭行业增值税实际负税水平至少降到与全国工业平均水平相当。二是尽快停止对煤炭铁路运输征收铁路建设基金，减轻煤炭企业负担。三是财政列出专项资金用于贴息贷款，支持煤矿设备更新、水平接续、改善安全生产条件等。四是强制煤矿足额提取井巷工程基金，计入生产成本，专款专用。

    （4）根据煤炭行业技术进步状况，修订《煤炭工业技术政策》，制定各类煤矿采掘比标准，作为政府监管煤矿生产的重要依据。各级政府煤矿监管部门，要把煤矿采掘比作为重要内容，加强对煤矿的日常监管，对不符合要求的煤矿，必须停止生产，限期整改。

    2005年7月14日

    煤层气开发利用大有可为亟待采取政策大力推进

    陈永杰

    我国煤层气储量大、发展前景好，采取鼓励政策大力开发利用，对优化能源结构、缓解能源紧张、减轻大气污染和提高煤矿生产安全水平均有重要意义。

    一、我国煤层气资源情况

    煤层气是一种由煤层生成并储集于煤层中的非常规天然气，成分与常规天然气基本相同，俗称为瓦斯。煤层气是煤矿安全生产的大敌，我国70%～80%的重大矿难与瓦斯事故有关。防止瓦斯事故的主要办法是通风排气，但瓦斯排放产生的温室效应气体比二氧化碳大20～60倍。我国每年有达80亿立方米的煤层气直接排放到空中，成为空气污染的一大来源。同时，煤层气又是一种洁净能源，其燃烧污染仅为石油的1/40，煤炭的1/800。煤层气热值高、使用方便、用途广泛，是一种优质发电、化工原料和民用燃料。

    我国煤层气资源蕴藏极为丰富。据测算，全国陆上2000米深度范围内的煤层气资源量达30～35万亿立方米，与常规天然气资源量相当，仅次于俄罗斯与加拿大，位居世界第三。煤层气分布地区比较集中，有利于开发利用。资源量的70%分布在人口稠密、工业发达的中东部地区，与常规天然气分布呈互补关系；西部煤层气与常规天然气分布区域大致相同，便于运输。

    我国煤层气开发利用潜力巨大。若按经济及技术上的可采性，我国煤层气即使按1/10可采计也有3.5万亿立方米，比美国还多（美国11万亿立方米中可采2.5万亿立方米，占22.7%）。

    二、煤层气开发利用现状

    煤层气的开发分地面钻井抽气和井下抽放两种。前者属于资源开发，后者属于废气利用。地面钻井上世纪70年代开始试验，90年代初引进国外技术，现已基本掌握勘探开发技术，开始进入全面勘探开发阶段。井下抽放始于上世纪60年代，目前抽放技术已居世界领先水平。到2000年底，全国有184座煤矿建立了井下抽放和输配气系统，年抽放量达8.58亿立方米。目前井下抽放主要是为了保证安全生产，抽放技术单一，平均抽放率仅为23%，现有技术实际可达50%。总的看，我国煤层气开发利用已经完全具备了商业价值。

    1982年国家正式将矿井瓦斯利用工程纳入节能基本建设投资计划。现已建成工程60多个，2000年煤层气利用量为5亿立方米左右。随着燃气价格的逐步提高和企业对煤层气资源认识的加强，近年来，一些矿区已经开始将其作为商业项目来开发。晋城无烟煤集团公司的煤层气电站总装机容量已达5840千瓦，现计划建一座120兆瓦的煤层气电厂。抚顺矿务局和沈阳煤气公司共同投资2.26亿元建设煤层气开发利用工程，总供气能力达1亿多立方米/年。我国煤层气利用主要来自井下抽放系统，目前有20多个矿区将煤层气用作燃料，3个矿区用于发电，3个矿区用于生产化工产品。由于井下煤层气浓度低，利用成本高，抽出后小部分使用，大部分排放掉。据调查，我国中、东部矿区每年向大气中排放的甲烷气体达80亿立方米，相当于西气东送工程总输气量的2/3。

    三、煤层气开发利用的主要问题

    当前制约煤层气开发利用的主要障碍是：煤层气的单井产量低，多未形成规模经济；初期投入大，运行成本高；税负重，生产销售价格低；投资回收期长，有的甚至难以回收。

    以辽宁阜新矿业集团为例。集团矿区煤层气储量116亿立方米以上，可采储量35亿立方米。该矿煤层气开发利用始于1993年，现已建成三套煤层气抽放利用系统，2004年向阜新市生产和民用供气1800多万立方米。煤层气公司自投产以来一直亏损。主要原因：一是税费负担重，煤层气增值税税率定为13%，实际增值税达到销售收入的10%；二是生产能力偏低，尚未达到规模经济效益；三是价格低，目前生产成本为0.42元/立方米，市政府确定的生产销售价格为0.36元/立方米。

    四、推进煤层气开发利用的政策建议

    我国煤层气开发利用是一个幼稚、新兴产业，在其发展初期，政府应当采取大力扶持政策。这方面国外成功经验值得借鉴。上世纪70年代末石油危机时，美国采取了一系列优惠政策推进煤层气等新能源产业发展。1980年美国《能源意外获利法》规定了两项措施：一是对原油意外获利征税，建立能源信托基金，为新能源项目的研发提供资金，鼓励煤层气开发；二是给予煤层气开发商税收补贴，1992年补贴0.034美元/立方米，1997年为0.036美元/立方米。在这些政策的鼓励下，美国煤层气产量从1983年的1.7亿立方米猛增到1999年的350亿立方米，成为世界上煤层气产业化最成功的国家。德国2000年生效的《可再生能源法》规定，利用煤层气发电，每度电补贴7欧分。英国规定煤层气项目经营者享受税收优惠政策，投资的20%可抵扣所得税。印度规定煤层气从开始商业化算起，7年免税或减征资源税，进口设备技术免征进口税，并按市场价格自由销售煤层气，政府不干预。

    我国煤层气开发无论在技术上、还是在经济利用上均远远落后于常规天然气，但二者目前的政策却基本相同，这对煤层气产业发展很不利。煤层气也是一种新能源，应当比照《可再生能源法》执行相关政策。为此，建议：

    1.政府积极推动。有关部门要进一步提高对煤层气开发利用商业和社会价值的认识，把煤层气开发利用正式列入“十一五”能源发展规划之中，完善相关法规政策。要加大宣传力度，投入一定财力或国债资金，引导企业和科研机构联合进行煤层气设备技术攻关，并组织一批煤层气开发利用示范项目。

    2.贴息贷款投资。提高煤层气的规模经济效益，必须扩大开发利用规模。对经国家认定的重点煤层气开发利用项目提供有财政或国债贴息的优惠贷款。

    3.适当减免税收。井下抽放煤层气应当适用废物利用相关政策，免征增值税。至少应比照地上抽气政策，实行先征后退，即征收13%，返还8%。调整煤层气企业的增值税抵扣范围，如将煤矿用于安全的装备和工程投入等，作进项税抵扣。对企业进口关键技术设备，可减免关税。

    4.合理确定价格。对煤层气燃料项目，在价格未放开时，煤层气企业与城市煤气公司之间宜采取生产成本加合理利润办法确定价格；在居民用气价格逐步提高的同时，相应提高煤层气生产销售价格。对煤层气发电项目，在电网接入和上网电价方面可执行风力发电相关政策。

    5.利用国际规则。根据《京都议定书》“清洁发展机制”框架，各国间温室气体减排配额可以进行买卖。我国煤层气开发利用将大幅度减少温室气体排放量，我们完全可以充分利用这一国际规则，通过世行、亚行等组织，向专门的国际基金出售温室气体减排量，用获得的资金支持煤层气企业发展。

    6.开展政策试点。煤层气开发利用有的与资源枯竭矿区城市有关，如辽宁阜新市就把煤层气开发利用作为经济转型接续产业来发展。建议国家在阜新市进行煤层气开发利用示范项目的政策试点，将上述鼓励政策与资源枯竭城市经济型政策结合起来。

    2005年4月11日

    建设节约型社会的重要举措：以市场机制节能

    陈全生 张昌彩

    节能，在当前加快建设节约型社会中具有重要而紧迫的意义。它既是做好建设节约型社会的重点工作之一，也是缓解当前能源供应紧张压力的重要手段。我国节能潜力巨大，也很早就提倡节能，但是效果并不理想。一个重要的原因，就是缺少节能的市场机制。在国外，节能是一种商品，开发节能是一种产业，巨大的节能潜力意味着存在开发节能产业的巨大市场。其开发主体是节能服务公司，是一种以赢利为目的的专业化企业；开发机制是市场机制，公司的一切节能服务都是以企业化方式运作。借鉴国外经验，以市场机制开发我国巨大的节能市场，是我国建设节约型社会的重要举措。

    一、我国存在巨大的节能市场

    目前我国能源利用效率仅为30%左右，比发达国家低10个百分点；产值能耗比世界平均水平高2倍多，是世界上产值能耗最高的国家之一。可见，节能降耗的市场非常大。根据有关单位研究，目前我国的节能潜力约为3亿吨标准煤，这相当于去年全国能源消费总量的18%，即我国一次能源消费有近1/4的节能潜力可挖。若按每吨400元计，节能市场可达1200亿元人民币。

    当前我国耗能大户的电力、冶金、城市给排水、化工、建材等五大行业就存在着巨大的节能市场：

    电力行业的发电厂是电动机应用大户，我国发电设备的总装机容量已超过2.9亿。如通过电机调速，使电动机的效率提高1%，则每年节电80亿度。

    冶金行业中风机、水泵总计在200万千瓦以上，如50%改造为调速电机，按平均节电30%计，则每年节电45亿度。

    城市给排水行业的大中型水泵52800台，总耗电为92多亿度。依平均30%节电率计，可年节电28亿度。

    化工行业目前耗电总量为1143亿度，若按中国石化已有52%采用调速的电机计算，可年节电185亿度。

    建材行业目前耗电总量为720亿度，其中有200家建材企业，需要调速的大中型风机、水泵达1186台，如全部调整到位，可年节电80亿度。

    这样，五大行业年节电市场在418亿度以上。若以每度电0.4元计，年节电效益达167多亿元。

    二、国外以市场机制开发节能的经验

    发达国家的市场化节能机制是在20世纪70年代中期石油危机后逐步形成的。其内涵是，由能源用户与专业节能服务公司签订节能项目合同，节能服务公司提供项目投资、设计、施工、监测和管理等一条龙服务，能源用户用节能效益支付服务费用及设备改造成本。其运作的基本模式，就是把“节能”当作有利可图的投资，项目实施后节省下来的能源费用为投资回报，根据事先协议，投资各方可以从中分享利润。这样，企业就可以利用未来的节能效益为现在的设备升级，引进新型节能技术，降低目前的运行成本。这一节能服务业，经过30多年的发展，目前在美国、加拿大等国家已成为一项新兴产业。例如，据美国纽约市节能技术咨询中心的调查，2003年，仅纽约州专业节能公司的营业额就达85.5亿美元，而且用户已由工业企业扩大到机关、团体、学校和私人住宅。据统计，目前美国已有专业节能企业2100多家，其中有些公司已形成跨国集团。另据加拿大EMC协会的保守估计，加拿大的节能服务市场约200亿加元。1990年至1994年，该协会所属公司的营业额每年递增了60%。

    与此同时，政府还通过法规和政策的奖惩来鼓励和约束能源用户节能。例如，作为能源相对匮乏的日本，于1979年颁布实施了《节约能源法》，并分别在1998年和2002年进行了修改。《节约能源法》对能源消耗的标准“奖惩分明”：对于节能达标的单位，政府在一定期限给予减免税的优惠；而对于未达标者，政府会依法公布名单，并处以100万日元以下的罚款。德国从2002年起，开始对电力等能源消费征收新的生态税，价格杠杆的作用迫使德国民众意识到节能的必要性。法国通过“减免税”，鼓励在工业、服务、住房建筑、交通运输等领域采用节能型设备。

    三、大力发展专业化的节能服务公司，以市场机制开发节能

    真正把我国存在的巨大节能市场开发出来，需要建立有效的节能运作机制。国外的节能开发经验给了我们很好的启示，就是要建立节能市场机制，大力发展专业化的节能服务公司，走市场化的节能道路，推动我国节能产业的发展。对此，我们提出以下几点建议：

    一是将现在的节能办公室、节能服务中心改造为市场化的节能服务公司，以节能服务公司的市场开发推动能源用户的节能。现在的节能办公室或节能服务中心，侧重于行政化的工作方式，更多的是体现行政要求和宣传引导的功能。实践证明，这一方式对节能市场的开发作用有限、效果不大。特别是，由用能大户实施节能项目，不仅存在着从设备的购置到安装、调试过程中的投资、技术、财务和成果转化等一系列风险，而且既非专业，也不经济，甚至得不偿失，使之失去积极性。由节能服务公司来实施节能项目，实行的是市场机制，体现的是利益动机，是靠给能源用户实施节能项目后赢得的利润来维持生存的，是靠不断开拓能源用户节能的市场来发展和壮大自己的。在这一机制下，节能项目的设备投资等活动将由能源用户承担改为由专业节能服务公司承担，克服了能源用户在进行节能项目中遇到的一系列难题。这将大大促进节能项目的推广应用和我国巨大节能市场的开发。

    其实，在我国，实行这一节能投资机制已有了一个良好的开端。1996年，北京、辽宁、山东各有一家这样的示范性节能公司成立。但是，至今这一机制仍处于示范性阶段，试行企业太少，尚需大力培育。要尽快形成一大批为追求利润而不断寻找节能机会的市场化、专业化节能服务公司。例如，节能服务公司可以首先积极寻求节能潜力大的能源用户，像上述的五大行业用电大户等，以尽快取得节能利润最大化。在节能服务公司与能源用户的节能利润分成比例方面，如在开始时实行“八二”比例分成，达到一定规模后实行“五五”分成等，以吸引能源用户积极响应。又比如，由于国有企业存在“软”约束，可能一开始对节能不感兴趣，对节能利润也不在乎，所以，节能服务公司可以从民营企业和“三资”企业入手，千方百计地寻找可获利的市场空间。

    二是国家要从政策上积极支持节能服务公司的发展，特别是节能政策要更多地向节能服务公司倾斜。从国外的做法看，由于节能设备等投入较大，节能服务公司在初创期一般都缺少资金，为此，需要国家给予信贷和减免税等优惠政策支持。如设立合同能源管理贷款担保基金，为节能服务公司向商业银行贷款时提供信用担保的机制；设立政府节能减排基金，通过贴息、补贴、担保等形式支持节能服务公司进行的节能改造项目，等等。此外，还要实行政府采购政策，通过对节能设备、节能技术的政府采购，支持节能设备的生产者和节能技术的发明者。在节能服务公司经过一段时间积累和发展壮大以后，政府可减少或取消优惠政策。

    三是国有资产管理部门要把节能指标作为国有企业的考核指标。由于国有企业特别是国有大型企业、垄断行业仍然存在着“软”约束，他们对市场化的节能行为不积极，对一点节能利润不感兴趣，从而将大大影响专业节能服务公司的市场拓展和节能服务公司本身的发展。因此，国有资产管理部门必须加大监管力度，要把节能指标作为考核国有企业及其领导人经营业绩的一项硬指标，促使他们积极响应专业节能服务公司的节能项目合作，以达到企业节能和开发我国节能潜力的重要目的。

    2005年7月13日

    节约型社会内涵特征和实现途径

    唐元 陈德敏

    节约型社会是相对于物质资源耗竭型社会的一种社会形态。对于我们这样一个人口众多、自然资源相对不足、环境质量欠佳、自然灾害频发、粗放型经济发展模式尚存的发展中大国而言，建设资源节约型社会不仅是当务之急，更具有深远的战略意义。

    一、节约型社会的内涵

    节约型社会的定义应当是：在一定地域范围内，人们在生活和生产过程中，保护和合理开发利用物质资源，并通过循环再生方式实现物尽其用，以最少的资源消耗获得尽可能多的经济和社会效益，实现可持续发展的社会形态。节约型社会的核心内涵是：物质资源的节约。建设节约型社会的目标是：经济不断发展、资源得到节约使用、人与自然更加和谐、人民生活更加殷实。

    二、节约型社会的特征

    建设节约型社会，涉及国民经济和社会发展的方方面面。结合我国国情，节约型社会具有以下几个方面的特征：

    1.节约光荣的社会风尚。在节约型社会，节约成为国家和全体人民的共同意愿，倡导节约成为全社会永恒的主题，人人崇尚简朴节约，形成浪费可耻、节约光荣的社会风尚，经济社会进入持续稳定而不乏活力的发展状态。

    2.以资源节约与综合利用为特征的国民经济体系。节约型国民经济体系是节约型社会的基石。节约型国民经济体系包括资源节约型的工业、农业、交通运输业、建筑业、服务业等。在这样的国民经济体系下，企业要着力提高生产效率和质量，减少单位产出对自然资源的耗费或浪费，用最小的投入获得最大的产出，并生产出物质消耗低、附加值高的资源综合利用产品以及功能替代型和可循环利用产品。

    3.具有资源节约理念的社会组织体系。节约型社会的组织机构包括资源节约型政府、资源节约型社会团体、资源节约型企业、资源节约型事业单位、资源节约型家庭等。这些节约型组织机构作为社会主体，相互有机衔接，有序运行，形成节约型社会组织体系。

    4.按照循环经济模式运作的经济运行体系。节约型社会必须实行循环经济的运行模式，即必须合理开发自然资源，综合利用各类资源废弃物，开发利用再生资源和新能源，对无法再次循环利用的污染物进行无害化处理，实现物质不断循环利用，减少对自然资源的消耗和废弃物的产生。

    5.具有供给均衡、使用合理的资源保障体系。全社会主要资源供给合理，总量适度，资源供给与需求之间保持基本平衡，能够满足经济建设和社会发展的需要，单位产出的资源耗费水平呈现下降趋势。

    6.以科技进步为支撑的技术保障体系。节约型社会通过不断推进科技进步，研发先进的新技术与新工艺，积极推广和应用节能、节水、节材和资源综合利用技术，提高资源节约的整体技术水平，使资源节约潜力向节约能力和节约效益转化，促进资源节约利用。

    7.以绿色消费与绿色生活方式为主流的消费体系。在人民群众中树立科学消费观念，提倡资源节约型的消费方式，崇尚自然、追求健康、注重环保、节约资源，以资源节约型的绿色产品满足社会公众的需要，实现人与生态和谐、与环境友好。

    8.以资源节约为重要目标的政府宏观调控体系。促进资源节约成为政府的重要职能，成为考核各级政府工作的重要指标。政府设置资源节约专门机构，充分保证政府资源节约职能的有效行使和促进全社会资源节约目标的实现。

    三、节约型社会的实现途径

    建设节约型社会事关我国长远发展大计，是一项庞大的系统工程，必须综合利用行政法制、市场机制、宣传舆论等各种途径，动员全国上下，举全社会之力，才能取得实质效果。当前，迫切需要推进以下工作：

    1.提高全民族的资源节约意识。要在全社会广泛深入地开展资源节约宣传教育活动，传播健康的生活方式和消费理念，不断提高全民的资源节约意识，增强紧迫感和责任感，大力弘扬“节约光荣、浪费可耻”的良好社会风尚，广泛开展资源节约活动。逐步形成公众参与的民主法制机制，保护公众参与的权利和积极性，充分发挥民众和舆论对资源节约的监督作用。

    2.将节约利用资源、建设节约型社会列为基本国策。人口、资源、环境是当今世界经济、社会发展面临的主要问题，它们相互联系、相互影响、错综复杂，但核心是节约资源问题。解决好了节约资源问题可以缓解人口压力，防止环境污染。将节约资源设定为基本国策，有利于中央提出的建设节约型社会战略决策的实施，对于加快建设节约型社会意义重大。

    3.加快发展循环经济。循环经济模式是节约使用、再生利用和循环利用资源的发展模式。循环经济近年来在我国受到重视，通过在部分地区、行业、企业试点，证明循环经济是解决经济发展和环境保护、节约资源矛盾的重要方式，符合我国国情，是实现可持续发展战略的有效途径。要建设资源节约型社会，必须加快发展循环经济。

    4.建立绿色国民经济核算制度。绿色国民经济核算制度，简称绿色GDP制度，是指国内生产总值中扣除自然资本消耗的国民经济核算制度。在评估成本与资本时，单纯的国民经济核算忽视了自然资源的稀缺性，忽视了经济发展所带来的过度资源消耗问题，助长了政府和经济个体组织为追求GDP高增长而破坏环境、耗竭式使用自然资源的行为，这一点在我国尤为突出。建立绿色GDP核算与数据发布制度对建设资源节约型社会意义重大，应当积极推进。

    5.加强政策保障。应当尽快研究制订财政、税收、价格等激励政策，鼓励企业生产、销售和使用节能、节水设备（产品），鼓励开发和利用可再生资源；对重大节能技术开发、资源综合利用技术、再生资源产品的示范和改造项目，加大投资力度；充分运用价格调节机制，促进节能、节水、节约原材料和资源综合利用。应当设立国家资源综合利用技术的研究与开发公益基金，加快资源节约技术的开发和推广应用，重点支持资源节约、资源综合利用和新能源的技术开发和技术改造项目。

    6.健全法律法规。建设节约型社会必须做到有法可依、依法行事。要着力建立适宜节约型社会形成和发展的法治环境。当前，应当逐步建立起具有中国特色的资源综合利用法律体系，这个体系应包括五个层次：一是《宪法》中有关资源保护与合理利用的规范；二是归总性的资源综合利用基本法；三是在自然资源的综合开发、生产过程中物质资源的综合利用、生产与生活废弃物的再生利用这三方面的单项法律；四是资源综合利用的监督管理、技术指标等法规；五是地方性资源综合利用法规。

    2005年3月31日

    应当抓紧从严实施《乘用车燃料消耗量限值》标准

    唐元

    《乘用车燃料消耗量限值》标准（以下简称“标准”）是我国控制汽车燃料消耗量的第一项国家标准，将于今年7月1日开始实施。严格执行该标准对于推进我国汽车节能工作意义重大，应当采取切实有效措施保证该标准的顺利实施。

    近年来我国汽车工业超速发展，汽车油耗迅速提高。近10年我国汽车保有量以年均12%的速度增长，2004年汽车产量和保有量分别达到507万辆和2800万辆，成为世界第4大汽车生产国和第3大汽车消费国。由于汽车保有量的快速增长，我国交通燃油消耗同步迅速增加，拉动石油需求高速增长。2000年到2004年我国石油消费年均增长7%，2004年达到2.92亿吨，其中车用燃油达到8120万吨，占总消费量的28%。石油消费量的快速增加，导致石油供需矛盾越来越突出。我国机动车燃油效率比世界平均水平低30%左右，节约潜力大。提高乘用车燃油效率，限制和逐步淘汰高油耗汽车，是促进交通节油工作的当务之急，刻不容缓。

    制订和实施《乘用车燃料消耗量限值》标准，是以技术标准的办法，限制高耗油汽车使用和发展的最有效途径。该标准目前只对轻型乘用车提出燃油效率要求，即要求这些车辆的百公里油耗，必须达到一定的限值水平。为了确保可操作性，该标准基于我国国情，提出了分两个阶段实施的方案。第一阶段相对宽松，其限值基本相当于当前国产乘用车燃料消耗量的平均水平，强制轿车和轻型车平均百公里油耗量到2005年底比2000年降低5%～10%，将于2005年7月开始正式实施。第二阶段标准在第一阶段的基础上进一步加严，强制轿车和轻型车平均百公里油耗量比第一阶段标准进一步减少约10%，将于2008年1月开始实施。该标准具有两个特点：一是同国际上其他国家的燃油效率要求相比，标准相对宽松。二是标准对于小型、经济型轿车的要求比较宽松，但对于大型车辆，特别是豪华车和多功能越野车（SUV）的要求相对严格。

    该标准如果能够得到认真实施，效果非常明显。一是减少大量油耗。到2030年，通过标准的实施将累计节约燃油2.2亿吨，2030年当年将节油2060万吨，相当于目前我国原油进口量的20%～30%。二是推动企业技术进步。标准的实施，将促使企业挖掘节能技术潜力，推动汽车工业加快技术引进和开发步伐，促进落后车型更新换代，迅速缩短与国际竞争者之间的差距，提高我国汽车工业的国际竞争力。三是在政府推行车辆节能政策方面起到示范作用。在实施标准的同时，政府可以通过标志标识的方法让公众了解车辆真实油耗情况，鼓励公众购买节能型车辆，还可以通过财政和税收政策，鼓励企业和消费者生产和购买更节能的车辆，促进全社会交通节能工作。

    该标准第一阶段实施在即，但从目前了解的情况看，一些新情况可能障碍该标准的顺利实施，需要引起重视。一是部分企业不合作。尽管实施标准社会效益明显，且有利于我国汽车工业长远发展，但对部分企业来说，却是弊大于利。标准的实施，要求企业对生产设备进行技术改造，对其近期效益有所影响，特别是对合资生产企业的外方，需要他们尽快将更先进技术引入中国，这降低了他们转移落后车型到中国追逐边际效益的能力，这是他们所不愿意的。因此，实施标准将引起部分汽车生产企业特别是合资企业外方的抵触。二是目前部分企业引进高耗油汽车现象突出。目前离第一期标准的实施还有一个多月的时间，由于缺乏过渡期限制措施，一些大型企业为了逃避标准的约束，在最近一段时间大量引进大型豪华、高油耗车辆（如凯迪拉克、天籁、奥迪、多种SUV车型等）。这是因为这些车型一旦上目录，就会获得延迟一年实施标准的优惠，这与国家制定标准控制高油耗大型车目标背道而驰。三是配套措施跟不上。目前我国仅仅完成了针对轻型乘用车燃油消耗标准的制定，还没有形成有效的机制来保证燃油耗标准的有效实施。如缺乏实施标准相关的行政措施、奖惩措施，执法主体及其责任也没有明确。因为配套机制不健全，该标准可能在7月1日后无法实施，或者仅仅是名义上的实施。

    基于实施标准的重要性和紧迫性，当前应当尽快建立有效的实施机制，保证《乘用车燃料消耗量限值》标准的顺利实施。为此建议：

    1.抓紧组织落实标准的实施工作。建议国家发改委会同交通部、公安部和质检总局，研究制定并尽快实施标准的行政性文件。明确提出从今年7月1日开始，将该标准的实施纳入机动车目录管理体系，即只有符合包括机动车燃油消耗标准在内全部强制性标准的车辆才能够批准进入目录，进行生产和使用。同时明确政府相关部门对标准实施工作的责任主体职责。

    2.做好过渡期引进汽车的管理工作。建议从目前到标准实施期间，暂停审批进口汽车工作。对近期已审批的引进车型，要进行严格清理，对明显不符合标准要求的车型不予上目录。

    3.制定配套经济政策。对部分高耗油、豪华型轿车征收较高购置税和相关费用，用经济政策限制其发展。

    2005年5月15日

    建议加快建设伊敏特大型煤电基地

    唐元

    伊敏煤田，地处内蒙古呼伦贝尔地区，具有规模大、煤层厚、层位稳定、埋层浅、含煤系数高等优点，距东北和华北电力负荷中心均在1000公里左右，具备大规模、集约化开发的优越条件，目前华能伊敏煤电公司作为我国第一个煤电联营企业，已形成了1200万吨/年煤炭露天开采能力和100万千瓦发电能力。在该地区依托现有开发基础，加快扩建露天煤矿，集中发展坑口电站群，通过特高压输电线路向东北和华北负荷中心输电，不仅技术上可行，而且节约资源、保护环境、经济可靠，对于加快煤炭结构调整、缓解中长期电力供需矛盾意义重大，经济效益和社会效益明显。建议以华能集团为主，集中力量，加快建设，争取用5～10年时间建成年产1亿吨煤炭和拥有2000万千瓦发电能力的伊敏特大型煤电基地。

    一、伊敏具备建设特大型煤电基地的基本条件

    1.资源条件独特。一是资源量大，便于集中开采。伊敏煤炭资源十分丰富，伊敏煤田及周边地区已探明储量126亿吨，其中精查储量80亿吨，可供露天开采的煤炭资源有25亿吨，煤层平均厚度在40米以上，且集中分布在30平方公里以内。如果达到1亿吨的开采规模，露天部分可以连续开采24年，加上井工部分可以连续开采60年左右。二是煤质独特，适合就地发电。伊敏煤田地处偏远，煤质为褐煤，发热量低，平均为2800大卡/公斤，外运极不经济，就地发展大规模煤电基地，是利用该煤炭资源的最佳选择。

    2.环境容量允许。一是水资源充足。呼伦贝尔地区人均水资源是全国的5.4倍，同时由于地处北方高寒地带，年均气温只有2摄氏度，伊敏一期两台机组单位耗水量仅为2.56公斤/千瓦时，比国家标准低30%。如果装机达到2000万千瓦，初步测算，年耗水量仅为3亿吨（比同等规模的火电厂年节约用水1.85亿吨），其中综合利用露天矿开采过程中的疏干水可满足1亿吨，其余2亿吨可由正在修建的红花尔基水库（库容3.2亿立方米）满足。二是环保容量允许。伊敏煤为超低硫、低磷的褐煤，如果装机达到2000万千瓦，在不上脱硫装置的条件下，按照单机国产60万千瓦机组设计值初步测算，二氧化硫排放浓度为540毫克/标准立方米，为国标的45%，烟尘排放浓度为80毫克/标准立方米，为国标的80%，氮氧化物排放浓度为400毫克/标准立方米，为国标的61%，如果补充其他综合治理措施，还能进一步减少对大气的污染。同时，生产、生活污水设专门处理厂，达标排放，灌溉草原；灰渣可以按照一期工程的办法经分级综合利用后返排回填露天矿坑，覆盖腐植土并恢复植被，消除灰场和冲灰水对周围环境的污染。

    3.开发条件成熟。一是特高压输电使电能大容量传输成为可能。伊敏到华北和东北电力负荷中心的直线距离分别为1150公里（至唐山）和1000公里（至鞍山），正好处于特高压传输电力的最佳经济距离。目前国家电网公司已经计划建一条伊敏到辽宁鞍山±50万伏直流输电线路，如果装机容量达到2000万千瓦，只需增建两回±80万伏直流或两回100万伏交流直达华北或东北负荷中心的特高压输电线路就可以基本满足输电需要，这从技术上和工程建设上都是可行的。二是伊敏具有开发基础。伊敏一期作为全国第一个大型煤电联营项目，10年来的基本建设和生产运行培养锻炼了一支较为成熟的职工队伍，积累了在高寒地区煤电基地建设和生产运行方面的管理经验。华能集团作为伊敏煤电公司的母公司，是我国最大的发电企业，具有较强的投融资能力和技术管理优势，完全有能力承担起建设伊敏特大型煤电基地的企业主体责任。

    二、建设伊敏特大型煤电基地效益显著、时间紧迫

    加快建设13个大型煤炭基地，是当前和今后一个时期我国能源工作的重点任务之一。蒙东是国家规划的13个大型煤炭基地之一，伊敏是其中的重要组成部分。与建设其他煤炭基地相比，集中建设伊敏特大型煤电基地，效益更为明显，意义更为重大，时间更显紧迫。

    1.有利于节约资源、提高煤炭行业安全水平。伊敏是我国少有的优质露天开采煤矿，一期工程2004年煤炭资源回采率高达98.2%，比全国平均水平高68个百分点，比重点煤矿也要高58个百分点左右。若按全国平均30%的资源回采率折算，将目前伊敏已探明的25亿吨露天矿储量开采完，相当于可为国家节约煤炭资源58亿吨。同时，伊敏一期露天煤矿自投产以来，百万吨死亡率为零，建设规模扩大后也可以保持这一指标。据此按照年产1亿吨和2004年全国百万吨死亡率3.1人推算，相当于每年全国可以减少煤矿死亡人员310人。

    2.建设周期短、成本低。伊敏煤矿剥采比仅为1.65立方米/吨，远优于全国露天煤矿5～7立方米/吨的剥采比平均水平，煤矿建设工程量较少。特别是在一期工程基础上扩建，无须征地、动迁，不用大规模建设后勤系统，因此具有建设周期短、成本低的显著优势。据初步测算，伊敏扩建到1亿吨的煤炭开采能力仅需要3年左右时间，单位建设成本仅为100元/吨，与建设同等规模的井工矿相比，缩短工期1～2年，单位建设成本降低50元/吨左右。伊敏建设电厂的条件也很好，据估计，可以在5年以内建成2000万千瓦的发电装机容量，单位造价仅为3300元/千瓦，比国家限额设计指标低345元/千瓦。

    3.运行成本低、经济效益明显。伊敏煤炭开采成本低，按照开采规模1亿吨框算，吨标准煤开采成本为72元，仅为全国平均水平的50%左右。同时，由于煤通过皮带直接输送到电厂锅炉，无需运输成本，一期两台机组2005年单位发电燃料成本仅为4.2分/千瓦时，不足全国平均水平的30%。据测算，在达到2000万千瓦规模时，单位燃料成本可以降低到2.26分/千瓦时。届时即使把±80万伏直流输电线路的建设成本和网损成本考虑在内，伊敏电输送到京津唐电网，落地电价也仅为24.9分/千瓦时左右，比目前受端电网平均上网电价31分/千瓦时低6.1分/千瓦时。如果明年开始建设，可以从2010年开始为华北或东北地区的下一个用电高峰提供经济、可靠的电力供应。

    4.环保和资源综合利用效益显著。建设伊敏特大型煤电基地，占地只有方圆50平方公里，电站与煤矿之间的直线距离在6公里左右，与分散建设煤矿和电站相比，优势非常明显。一是有利于节约利用土地，减少植被破坏。经测算，在伊敏集中建设1亿吨煤矿和2000万千瓦发电装机，比分散建设同等规模的煤矿、电厂和生活区，至少要节约土地500平方公里。二是有利于集中处理废物，搞好综合利用。可以集中建设二氧化硫处理装置，减少废气排放；可以集中处理灰渣，用以制造水泥、涂料、肥料等，提高经济效益。此外，伊敏特大型煤电基地的建设还有利于促进民族地区经济发展。据测算，伊敏煤电基地达到2000万千瓦装机时，企业年上缴地方税费将达到100亿元左右，对促进边疆少数民族地区的经济发展有着举足轻重的作用。

    三、加快建设伊敏特大型煤电基地的几点建议

    伊敏特大型煤电基地建设经济效益和社会效益十分显著，时间紧迫。应当把伊敏特大型煤电基地建设作为国家大型煤电基地建设重中之重的工作来抓。具体建议如下：

    （1）建议国家发改委把伊敏特大型煤电基地建设作为国家重大能源基地建设的重点工程，列为“十一五”专项，制定规划，落实措施，集中力量，加大开发力度。

    （2）建议国家电网公司把伊敏到华北等地区的特高压输电工程作为国家电网建设的重点工程，抓紧方案论证和线路建设。当前，应当尽快启动100万伏特高压试验示范工程建设。

    （3）建议以华能集团为主，形成强有力的项目开发主体，加快建设，争取用5～10年的时间建成伊敏特大型煤电基地。

    2005年10月9日

    在一定流量与接纳排污之间寻求平衡

    ——对科学治理淮河污染的建议

    朱幼棣

    去冬以来，淮河流量锐减，干流水质又一次全面劣于五类。日前，水利部淮委会向新闻媒体发布淮河“限制排污总量意见”，国家环保总局称其“越权”，“干扰国家排污总量控制工作的正常进行”。淮委会发布的排放总量与氨氮排放总量，与国家“十五”限排总量相比，有很大差异。其中氨氮排放总量为2.66万吨年，仅为国家“十五”计划9.1万吨年的29%。两个部门之间不同意见，实际上反映了淮河水系自然净化能力的进一步降低和水环境形势更加严峻。

    当前，需要用科学发展观作指导，总结经验，吸取教训，用新的思路和切实有效的措施，全面推进21世纪淮河的污染治理。

    一、治理淮河的重点应从治水转向治污和逐步恢复河流生态

    如何认识评价淮河，是治理淮河水污染的前提。淮河是我国一条极其重要的大河，其流域是中华文明的主要发源地之一。历史上淮河无堤，洪水虽然有时也漫溢出河床，但总的看还是水流充沛和稳定的河流。淮河中下游形成了众多的湖泊和湿地，可进行自然调节。

    淮河流域是我国南北气候带的分界线，降雨量丰富、土地肥沃丰饶。淮河雨季主要由五六月份的梅雨和七八月份受台风影响等形成的流域性暴雨组成。雨季较长，降水呈双峰或多峰型，月份曲线会出现多个最大值。原来淮河的径流变化与降水量的变化规律是非常接近的。旱季在11月至翌年4月，期间虽有雨雪天气，除山区外基本形不成径流，但对农作物生长有利。

    淮河流域年降水量平均达800毫米左右，其中大别山区年降水达1400毫米，大大超出西欧各地，如年降水五六百毫米的伦敦、巴黎等，而且时空分布也好。正因为如此优越的条件，才使河南、安徽的淮南淮北和苏北，成为我国重要的商品粮基地。可以说，淮河的水资源支撑了我国中原和淮海广大地区的经济和社会发展。所以，要热爱淮河，理解淮河，保护淮河。不能违背河流的自然规律，只是简单强调治理驯服。

    淮河的严重水患起始于1194年黄河侵泗夺淮，淮河水系受到严重破坏后，以废黄河为界，分割成了淮河和沂、沭、泗河两大水系。1855年黄河北归以后，淮河入海通路被阻，洪水基本上汇入长江，中下游地区水患不断。

    解放后，淮河进行了五次流域综合规划，主要是根据淮河水灾频发这一特殊情况制定的，特别是1954年特大洪水后，毛主席提出“一定要把淮河修好”的指示，淮河进入一个新的开发和建设时期。虽然后来也提出了综合整治，但重点都是水系的防洪除涝，以及山谷水库、拦蓄洪、水力发电、灌溉工程等建设。

    在很长一段时间里，我们把“修好淮河”单纯理解为修建、整治，大规模修建水利工程设施，而且主要修建水库和闸坝拦水。经过50多年不断的努力，淮河全流域共修建了水库5700多座，其中大型水库36座，总库容近270亿立方米，并有装机容量30万千瓦。此外还有大小闸坝5000多个，这些闸坝大多起着“平原水库”的作用；各类堤防5万多公里，其中主要堤防1.1万公里。淮河中游主要堤防淮北大堤的防洪标准已经提高到“百年一遇”。所有拦蓄工程都是按照淮河降水和径流曲线的最大值设计建设的，没有考虑如何保持河水的合理流量。大量拦蓄使洪灾减少，灾害强度降低，其负面影响是径流锐减、河道萎缩、河床抬高，河流的自净功能下降或丧失、水污染加重，而且雨季中下游易形成内涝。

    以政府为主导的高强度的水利工程开发，给水资源使用带来极大的便利，但也有不利于水资源节约和保护意识形成的弊端。淮河水资源总量约为800亿立方米，天然河川径流量约600亿立方米，而目前总需水量也已接近800亿立方米。随着淮河水资源开发力度的加大，目前淮河水资源开发利用率已达70%以上，大大超过国际上公认的标准。经层层拦蓄，淮河在枯水季节，干流及主要支流已无“活水”。淮河曾多次发生断流，洪泽湖、南四湖也多次接近干涸，在枯水年份缺水242.7亿立方米，缺水率达26%。

    相对淮河洪水、水患来说，现在缺水和水污染已经上升为主要矛盾。可以说，淮河的严重缺水和严重污染，实际上是水资源超强度开发和过度消耗破坏造成的经济和社会不可持续发展的典型。

    二、根据淮河气象水文规律和污染源分布确定治淮的措施

    淮河水污染治理是关系到全流域可持续发展的综合工程，涉及淮河流域的河南、安徽、山东、江苏4省40个地（市）181个县（市），面积26.9万平方公里，1.65亿人口。同时，还涉及城镇规划建设管理、农业和工业产业结构调整升级、生态环境保护和水利设施建设，水资源分配使用和管理等各个方面。必须统一认识，科学规划，协调配合，明确责任，严格管理，整体推进。

    一是要根据淮河污染治理的要求，即干流达到三类水质的要求，科学计算出淮河在不同月份，特别是枯水季节必须保证的最少天然径流量，测算出不同时空可以接纳的最大COD（化学需氧量）等环境容量，然后分地区和控制断面层层分解，严格限定污染物排放入淮总量。黄河中下游河床大大高出平原和沿黄城镇，已经成为地上河。因此，黄河以南的几十个大中城市，从郑州、开封到许昌、商丘、驻马店、阜阳、蚌埠等等，无一例外地要把废水排入淮河。农业灌溉也是如此，从黄河引水，把余水排入淮河。如果淮河干流和主要支流在旱季没有一定的自然流量，即使大中城市的所有污水都经过处理，淮河的水体仍会达不到三类，也不可能变清。要看到，淮河已经基本无水源可开。水利部门必须保证淮河旱季干流和主要支流必要的生态流量，开闸放水。在大力推广节水技术的同时，调整产业结构，适当压缩农业用水，节约工业和城市用水。

    二是城镇工业和生活污水经处理厂处理后，仍达不到规定水质标准的，或废水排放量过大的城市和大企业，要采取截流的办法，把原先直接排入淮河及支流的废水，引入利用洼地、蓄洪区等建立的人工湿地，用生物措施进行再处理，经综合治理后中水回用，或用于农业灌溉。有一部分经生物处理后的废水，可以蓄至雨季丰水期，再有控制地排入河道。淮河流域原有众多的湖泊与湿地，上个世纪50年代，总面积仍达3000多平方公里，现在湖泊与湿地的面积缩减到1000平方公里，使淮河的生态调节与自净能力大大降低。因此，在一些重点地区和重点城市，建污水处理厂、截流工程和人工生态湿地等要同时实施。

    三是城市污染处理厂建设和运营应尽快实现市场化。淮河流域各城市污水处理厂的经营管理应和政府脱钩，完全按照企业和市场化的原则独立运营，调动企业环境保护的积极性。各城市现行水价由自来水供水成本、水资源费、污水处理费三部分组成，分别计费，统一收取。水费的收取和使用情况应向社会公告，接受监督，水资源费和污水处理费由政府财政实行专项管理，严禁挪用。企业实际处理多少污水，政府支付多少费用。现在淮河流域多数污水处理厂由政府部门投资兴办，有的还和城市供水部门捆绑在一起，水资源费与污水处理费挪作他用的情况普遍。因此不但污水处理厂建设严重滞后，而且政府不给或少给资金就无法运行，而正常运行又要加重政府负担。由政府城建部门兴建和管理污水处理厂，政企合一，环保部门难以进行有效的监督管理。徐州市污水处理费每吨0.84元，由于引入了市场机制，确保了3座污水处理厂的正常运转，企业还有微利，全市污水处理率高达86%。同是淮河流域，一些城市收取的污水处理费与徐州市相比并不低，可污水处理厂建设严重滞后，建成后正常运转率不到一半。

    四是淮河污染治理中一些行之有效的政策措施包括总量控制等仍要坚持，决不能动摇淮河污染治理的决心。要建立和健全跨流域、跨行政区域的环境保护和污染治理的机制。鉴于我国生态环境日益严峻，已经成为影响国家安全的重要问题，跨流域跨地区的污染事故和纠纷增多，建议恢复国务院环委会。同时，进一步加大执法力度，加强行政管理和社会监督，强化产业政策的指导和引导，健全企业在环保上的严格准入和退出机制。

    笔者曾是最早报道淮河污染的记者之一，先后4次对淮河进行了全流域的调查和采访，参加了国务院环委会的历次淮河污染治理会议和人大环资委的执法检查，深知淮河污染治理任务的艰巨复杂。我们要尽量避免的“先污染后治理”、“边治理边污染”的状况实际上已经在淮河出现，不容回避。地方经济规模增大也好、缺少配套资金也好、资源型缺水也好，都不是淮河必然污染的理由。应当总结“十五”淮河污染防治工作经验和不足，用科学发展观作指导，抓紧制定“淮河污染治理的十一五计划”。统筹淮河水系的生态修复与水资源的拦蓄，统筹生活生产用水与产业结构调整，统筹沿河城镇企业污水处理与生态湿地建设，统筹城市发展中的行政管理与运用市场机制，统筹上下游经济社会发展和水资源水污染的管理治理。

    2005年4月20日

    吴江市环境保护工作重在实效

    李福荣

    吴江是江苏省的一个县级市。近年来，该市在加快县域经济发展的同时，努力贯彻落实科学发展观，坚持“环境立市、生态兴市”的发展理念，把环保工作作为实现富民强市、加快经济发展、构建和谐社会的一项核心工作来抓，经过几年的努力，该市的投资环境、人居环境和社会环境有了明显的改善，环境保护工作取得了实实在在的成效。

    一、集中力量开展环境专项整治活动

    吴江市在工业快速发展、城镇逐步扩张的同时，环境污染问题也日益突出，特别是印染等产业造成的水污染、养殖业产生的粪便污染和农村生活垃圾污染等，不但恶化生态环境，而且严重威胁人民生命健康，引起当地群众反映强烈。针对群众迫切希望解决的这些环境污染问题，吴江市政府及时采取有效措施，开展了一系列环境专项整治工作，依法维护好人民群众的权益。

    一是把水环境污染作为整治的重点。水是吴江的特色，是吴江人的生命之源。吴江1176平方公里土地上水面占40%。江苏省137个750亩以上的保护湖泊，吴江境内有55个。水又是吴江经济发展的动力之源，吴江素有“鱼米之乡”、“丝绸之府”的美誉，“鱼米”需要水的滋养，丝绸需要水的荡涤，保护好吴江的水，就是保护好了吴江人民的命脉。为了保护水资源，维护广大人民群众的利益，吴江市把水的保护放到环境整治的突出位置来抓。2003年，吴江市全力开展了喷水织机废水治理工作，市政府专门下发了文件，制定治理方案，下达治理任务，要求全市喷水织机废水限期全部实行净化处理，实现达标排放。为克服企业分散、资金缺乏、治理难度大等困难，该市一方面加大污水治理的投入，2003年全市累计投入7000多万元，另一方面通过企业自建治理设施或连通管网集中处理的方式，提高污水治理的效率。通过一年多的努力，全市1425家企业的81643台喷水织机污水实现了达标排放，化解了纺织行业发展中的环境容量瓶颈，解决了群众关心的热点问题。此外，该市还坚持长效管理与突击整治相结合，实行监督、管理、服务并重，狠抓达标排放、执法检查、水质监测关，从源头上控制排污总量，确保了水的清洁纯净。

    二是专项整治与坚持依法监管相结合。在抓水污染专项整治的同时，该市还开展了“打击违法排污保障群众健康”、“清查放射源让百姓放心”等环保专项整治行动，抓住重点，每年集中精力解决三五个突出问题。2003年开展了烟尘、电镀、绢纺等五大专项整治，全市1000多个烟囱全部安装了除尘设备或使用清洁能源，电镀企业全部搬迁到专门的金属表面加工区，实行污水集中处理。吴江的旧桶复制行业已有近30年的历史，随便倾倒残液、随意焚烧旧桶等情况时有发生，虽然进行了多次整治，但这些企业没有能够按照要求加强长效管理，做到达标排放，对环境的影响仍然十分严重。为了从根本上解决问题，2004年政府已责令全市所有旧桶复制企业关闭。2005年他们又开展了全市化工行业的专项整治，对严重违反环保法律法规的53家企业责令关闭。在开展专项整治的同时，该市还坚持依法监管，加大环保监管执法力度。近年来，该市多次组织力量，对化工桨料企业、城市污水处理厂、畜禽养殖场、垃圾填埋厂等企业开展了环保专项执法检查，对未批先建、环保设施不运行、偷排偷放、超标排放等违法行为从严从快进行了惩处。通过持续几年的努力，解决了一大批老百姓反映强烈的环境问题，切实保障了群众身心健康，体现了环保为人民服务的宗旨。

    三是实行环保工作“一把手”问责制。在进一步完善环保预警机制、应急预案和建立严格的环保工作责任制的基础上，为有效地整治环境，保护人民群众的根本利益，吴江市政府还实行了环保工作“一把手”问责制，规定镇人民政府对所辖区域的环境保护负总责。对由于监管不力导致污染事故发生，造成严重后果，影响较大的，追究主要领导和相关负责人员的责任。将环境保护工作列为对各镇党委、政府年终考核的重要内容，并与经济考核和干部任用挂钩。

    二、着力建设生态城市

    在以人为本抓环境整治的实践中，吴江市政府充分认识到生态环境是承载经济社会发展的基础，在未来的区域竞争中，生态环境因素将会成为重要的竞争砝码，生态环境越好，对生产要素的吸引力、凝聚力就越强，没有良好的生态环境就没有经济社会的可持续发展，也就没有广大人民向往的高水平的小康社会。同时他们还看到，人的需求层次是逐级递升的，随着经济发展和社会进步，人们对居住的城市功能设施、周边环境品味的要求也会逐步提高。因此，吴江的环保不仅仅停留在“防治”的层面上，而是采取积极主动的措施，把“建设”放上重要议程，着力提高环境质量。2004年该市提出了建设国家生态市、国家生态园林城市的目标。他们从上海请来专家，编制了《吴江生态市建设规划》，在规划通过专家论证并经市人大批准以后，市委市政府专门召开了动员大会，分解任务落实措施，调动市镇两级积极性，全力打造“绿色吴江”、“生态吴江”。

    为此，该市紧紧抓住以下四个重点，实施了一系列生态建设工程，全面推进生态环境建设。一是实施沿太湖生态林及湖滨防护带、东太湖湿地功能保护区建设工程，恢复并保护湖泊、湿地生态环境。在太湖沿线47公里种植水生植物，植树造林，实现生态、防护、景观三位一体。二是实施农村河道长效整治、有机食品、绿色食品和无公害食品基地建设工程，改善农村生态环境。完成全市河道疏浚并建立长效管理制度，控制化肥、农药面源污染，建成16个无公害食品基地。三是实施城镇大型公共绿地等建设工程，推进环境优美镇、生态村建设。结合各镇特点，因地制宜美化绿化城镇，确保城镇人均绿地面积超过10平方米。四是实施扩建新建污水处理厂工程，有效治理工业水污染，减轻生活污水对环境的污染，让吴江的水更清、地更绿、天更蓝。在开展生态建设的过程中，吴江市坚持“谁投入谁收益”的原则，根据“政府引导、社会参与、市场运作”的要求，积极探索建立以政府公共投入为主、多元投入、多方参与的生态建设投融资体制，大力吸引民间资本、境外资本进入环境保护、生态建设领域，预计到今年底总投资可达2.04亿元，较好地解决了生态建设资金问题。

    三、积极探索发展循环经济

    为了从源头上减少污染，吴江市下大力气抓产业结构调整。丝绸轻纺业曾是吴江的优势产业，但印染排污却十分严重。吴江市下决心将占经济总量80%的丝绸业下调到35%左右。在全面调整提升丝绸轻纺业整体发展水平，大力发展服装、服饰、针织、精编等深度加工的同时，严格控制传统丝绸印染业等有污染企业的发展，实行了不合格淘汰制，坚决不再新增污染项目。另一方面大力发展高新技术产业，使光电线缆、电子资讯产业迅速崛起，成为该市的支柱产业。如今在20多平方公里的吴江经济开发区内，集聚了160多家电子资讯企业，这些企业全部是清洁生产。

    近年来，该市认真落实科学发展观，持续推进经济增长方式的转变，又把发展循环经济作为结构调整的重点之一，积极推进可持续发展。市政府成立了“循环经济领导小组”，聘请有关专业机构编制了《吴江循环经济发展规划》，从工业循环经济、农业循环经济、各类生活消费品的循环再利用三个层面着手，运用现代科学技术手段，积极探索资源节约和资源再利用的方法和途径，力争把经济活动对自然环境的负面影响降低到最小限度。

    2004年，该市选择了6家企业进行循环经济试点，已经取得了一定的成效，其中两个国内首创项目最为突出。一是吴江新民纺织技术股份有限公司印染厂，在改进原生产流程和工艺的基础上，设计出一套碱液回收利用的新方法，即把处理后的退浆水打入储存桶内，按比例注入碱液进行再利用，经反复利用3次后，将锅炉烧煤产生的大量烟气与其中和反应，做到一举三得：减少煤炭燃烧后二氧化硫的释放；最大限度地降低退浆水COD值和pH值，实现达标排放；使全厂年降成本15万元，还大幅减少污水处理费用。二是盛泽水处理发展有限公司在过去处理印染污水时每天产生污泥800多吨，如按传统方式填埋，不但每年压废土地100多亩，还会破坏地表及地下水资源。他们采用“污泥无公害资源化处理”技术，将印染污水处理中产生的污泥干化制成颗粒状，作为制砖原料，或直接混入煤中燃烧，实现污泥的资源化、无害化，变废为宝，避免了二次污染，企业仅出售干化污泥每年就增收126万元。目前，吴江市在6家试点企业取得良好成效的基础上，已经把试点企业扩大到20家。江苏省、国家环保总局等对吴江发展循环经济的做法也都给予了充分肯定。

    2005年10月25日

    （本文根据吴江市行政管理学会郑万城、张勇勤提供的有关材料整理）

    高度重视沿海防护林在抵御海啸等自然灾害中的作用

    叶兴庆

    对究竟应当从这次印度洋大地震引发的大海啸中吸取哪些教训，以切实提高我国减灾防灾工作水平，有关方面进行了广泛讨论。到目前为止，人们的注意力主要集中在地震预报、海啸预警、海防设施建设等工程措施上。加强这些方面的工作无疑是十分必要的。但我们认为，降低海啸、台风等自然灾害的破坏力，不仅要重视工程措施的作用，还应该高度重视生物措施的作用，特别是要高度重视沿海防护林的屏障作用。在构建海啸等自然灾害防御体系中，应把沿海防护林的建设和保护放在突出位置。

    一、国内外大量事例表明，沿海防护林在抵御海啸、台风等自然灾害中具有明显作用

    这次印度洋海啸之所以威力巨大、纵深较远，原因之一是因为沿海红树林大量被毁，又缺乏陆地防护林，海啸几乎没有受到任何阻拦。印度尼西亚的班达亚齐沿海以前红树林茂密，但当地为了发展旅游业，将红树林全部毁掉，致使海啸长驱直入，损失惨重。同样在这次海啸中，有些地方却损失较轻，主要归功于红树林发挥了天然屏障作用。据报道，印度泰米尔纳都邦的渔村瑟纳尔索普由于有茂密的红树林，在这次大海啸中安然无恙。该邦另外三个村子也由于红树林的保护，只受到很小的损失。孟加拉邦松达班沿海地区生长着茂密的红树林，在这次海啸中遭受的损失也不大。

    从国内一些地区过去发生过的台风等自然灾害来看，有无防护林结果大不一样。如上世纪50年代福建厦门曾遭到一次罕见台风袭击，人员伤亡，损失惨重。但紧挨着厦门的陇海县角尾乡因有大片茂密的红树林阻挡，损失轻微。又如，1973年14号强台风袭击海南琼海，造成严重人员伤亡和财产损失。该县博螯镇东海村位于南海边，是14号台风登陆的第一线，由于有海防林保护，除了前沿第一线的林木被破坏外，其余损失较轻。地处该村西面、离海边较远的朝阳公社，由于没有防护林保护，损失反而比东海村严重。

    二、我国沿海防护林建设和保护亟待加强

    我国海岸线长达18340公里，台风、风沙、海潮等各种自然灾害频繁发生。经过多年的努力，沿海防护林建设取得一定成效。截止2003年底，全国共营造沿海防护林5400多万亩。近年来，海南等地在国家的支持下人工种植红树林，并取得成功。但应当清醒地看到，我国沿海防护林的建设和保护还存在不少薄弱环节亟待加强。

    一是沿海防护林带还没有实现合拢。一些地方立地条件差，造林非常困难。沿海滩地海拔低、地下水位高，泥岸盐碱涝洼地多，沙岸风沙频发，都对造林带来不小难度。山东省沿海防护林工程区面积6000万亩，而目前有林地面积仅1200万亩，特别是在渤海湾一带存在不少缺口、断带。即使是造林条件较好的海南省，由于投入不足、林地用途转移等多种原因，一些地方防护林带仍然断裂残破。

    二是已建成的沿海防护林带森林质量差、抗灾能力低。山东省海防林多是上世纪五六十年代营造的，已大部分进入过熟龄阶段，林木老化、生长衰退现象严重。而且种树单一问题极为突出，现有沙岸海防林中黑松林占80%。树种单一造成林相单一，林地养分循环不畅，极易发生病虫害。海南省海防林以上世纪五六十年代营造的木麻黄为主，已出现林分质量下降、防护效能降低的问题，急需更新改造。

    三是人为破坏严重。海防林地处经济活动频繁的海岸地带，极易遭到人类活动的破坏。一些地方为眼前利益所驱动，在海防林带内毁林采矿、毁林挖塘养虾，砍伐红树林修建滨海大道、旅游景点、娱乐设施。海南省三亚市一些乡镇和国有农场前几年在距最高潮水位200米以内的国家特殊保护林带内开发高位池养虾塘1642亩，虽几经努力实施退塘还林，目前仍有1200亩没有恢复。深圳市为建妈湾码头和石油基地毁掉红树林490多亩。据统计，我国原有红树林370多万亩，经上世纪60年代围海造田、80年代围海养殖、90年代以来的经济建设和旅游开发，目前仅剩20多万亩。

    三、加强沿海防护林建设和保护的几点建议

    加强沿海防护林建设和保护，从根本上说必须树立和落实科学发展观，正确处理发展经济与保护生态的关系。特别是地方政府要切实提高对海防林的认识，不能把海防林视作可有可无的点缀，不能以牺牲海防林为代价追求一时一地的经济增长。

    1.严格执法。各地应当按照《森林法》及其实施条例、《沿海国家特殊保护林带管理规定》等法律法规的规定，依法加强对海防林的管理。对毁坏海防林的行为要坚决处罚，对被侵占的海防林用地要坚决追回，对典型案例要坚决曝光。建议国家林业局等有关部门在沿海省市开展一次海防林执法大检查，重点清查在国家特殊保护林带内挖塘养虾、建宾馆饭店、搞旅游开发等违法行为。在海南、广东等南方沿海地区，应当禁止在最高潮水位200米以内建宾馆饭店、娱乐设施和居民住房。

    2.提高标准。现有海防林多是立足于防风固沙，不仅树种单一，而且林带的建设标准不适应防御海啸等自然灾害的需要。从提高抵御海啸等自然灾害的功效出发，海防林特别是国家特殊保护林带应该加宽、加密、加高。建议国家林业局等有关部门本着与时俱进的精神，适应社会发展对海防林防护功能提出的新要求，尽快修订海防林建设标准。

    3.加大投入。虽然海防林作为“‘三北’和长江等重点防护林体系”的一部分，已被纳入国家六大林业重点工程范围，近年来使用了一部分国债资金，但投入不足问题仍十分突出。据海南省反映，营造一亩海防林需要投入资金300～500元，人工种植一亩红树林需要投入2000多元，而国债防护林造林每亩国家只投资100多元，投入标准低，影响造林质量。鉴于海防林还没有实现合拢，已建海防林标准低、迫切需要更新改造，国家应该把海防林建设放在林业建设的优先位置，切实增加投入。

    4.完善政策。海防林属于重点生态公益林，需要严格保护，而海防林占用的土地多数为农民集体所有、利用价值很高，怎样调动农民建设和保护好海防林的积极性，是一个亟待解决的问题。应该完善对农民的利益补偿机制，海防林不仅应当纳入中央森林生态效益补偿基金的补偿范围，而且其补偿标准应该高于其他生态公益林。有条件的地方可对海防林的林种结构进行调整，在现有海防林内套种既有防护功能、又能产生直接经济效益的树种。要稳定土地承包关系，实行谁承包、谁造林、谁所有、谁受益。

    2005年2月18日

    开展小流域综合治理防止石漠化扩张

    ——珠江上游喀斯特地区治理石漠化的调查和建议

    联合调研组

    珠江上游喀斯特地区水土流失导致的石漠化，是制约该地区社会经济可持续发展的主要障碍，是当地群众贫困的主要根源。治理石漠化是改善该地区人类生存条件、促进经济社会发展的一项紧迫任务。

    一、珠江上游喀斯特地区石漠化发展的现状及危害

    珠江上游喀斯特地区的生态环境脆弱，容易造成水土流失。但是，人地关系失衡导致的对土地资源的不合理开发，是水土流失不断加剧的根本原因。长期以来，该地区人地矛盾突出，对粮食和能源需求量不断增加，为了生存，农民不得不向大山索取粮食和燃料，坡耕地越开越多，树越砍越少，山越来越秃，导致水土流失越来越严重。据2001年全国第二次土壤侵蚀遥感调查，该地区水土流失面积达5.02万平方公里，占土地总面积的20.5%，且水土流失呈增长的趋势，1991～2001年间水土流失面积增加了3062平方公里。

    水土流失的严重后果就是土地石漠化，形成大片难以恢复的裸岩。目前，该地区石漠化土地面积（含半石漠化）已达3.99万平方公里，占土地面积的16.3%。由于成土不易，土层浅薄，不断加剧的水土流失使该地区石漠化面积呈继续扩大趋势，如广西石漠化面积正在以每年3%～6%的速度发展，贵州石漠化面积每年也在以6.7万公顷的速度扩大。

    石漠化扩张使当地的生产生活条件越来越恶劣，农民越来越贫困。该地区除云南的玉溪、曲靖两市外，都是集中连片的贫困区域，是我国扶贫工作重点县分布最集中、贫困人口最多、贫困程度最深的区域。该地区106个县（市、区）中有国家扶贫工作重点县60个，省扶贫工作重点县17个，国家和省扶贫工作重点县占总县数的72.6%。贫困人口647.17万人，占农村人口的19.8%。特别是在海拔300米以上的一些峰丛洼地类型区，严重的石漠化使当地成了“无水可喝、无地可耕、无柴可烧”的“三无”地带，群众生活已陷入山穷水尽的绝境，出现一方水土养不活一方人的现象。因此，防止水土流失及石漠化扩大，逐步改善该地区的生态环境和群众生产、生活条件，已经刻不容缓。

    二、小流域综合治理是治理石漠化的根本措施

    多年的实践与探索表明，只有紧紧围绕“三农”问题，通过改善农业生产条件，加快脱贫致富的步伐，保障农民生活的基本需要，才能从根本上为石漠化的治理创造条件。开展以小流域综合治理为依托的水土保持，可以把经济发展与石漠化治理有机结合起来，是治理水土流失，防治石漠化扩张的根本性措施。

    小流域综合治理是以小流域为单元，通过工程措施、生物措施和农耕措施的结合，按照先治坡后治沟、先坡上后坡下、先上游后下游的原则，进行集中、连续和综合性的水土流失治理模式。其特点，一是以治水为主线，以抢救土地资源为目标，对山、水、田、林、草、路、电进行综合治理、综合开发，系统、合理配置水土资源，在控制水土流失的同时，因地制宜发展经济，实现生态环境建设与富民增收并重。二是把治理工程与农田基本建设结合起来，有效改善农业生产条件，保护耕地，提高土地产出率，特别是通过建设“坡改梯”工程，不仅有利于水土保持，还可以大大提高粮食产量。三是把治理措施与调整土地利用结构和农村产业结构结合起来，发展特色产业，促进农民收入增长。四是通过一条条小流域的综合治理，可以在治理经费数额有限的情况下，逐步由点到面，衔接大范围面上整治与江河治理。

    近年来，喀斯特地区的一些地方采取小流域综合治理模式，取得了不少成功经验。比如，广西、贵州的一些地方以小流域为单元，以坡改梯、坡面水系、沟道治理和小水窑等小型水利水保工程为重点，建设基本农田，改善了农业生产条件，提高了粮食的生产能力。同时，利用当地资源优势，发展薪炭林，建设沼气池，适当营造适生经济林果，促进了当地经济的发展。通过小流域综合治理，在很大程度上缓解了群众的吃粮、收入和燃料等生计问题。实践证明，小流域综合治理符合当地实际情况，是一条防治石漠化扩张并改善群众生产生活条件的事半功倍之路。

    三、加大珠江上游喀斯特地区石漠化治理的几点建议

    一是要加快制定珠江上游喀斯特地区水土流失和石漠化治理的规划。由于该区面临的问题是集生态、贫困、人口等为一体的综合症，建议国家将该地区列为生态建设和农业基本建设的重点地区，并责成有关部门组织力量，按照全面建设小康社会的总目标，统筹城乡经济社会发展，制定总体规划。要从国家经济、生态安全的高度推进该地区石漠化治理，坚持从实际出发，科学、合理地编制综合治理规划，协调农、林、水等各有关部门，指导各地的石漠化治理工作。规划要确定各个阶段的明确目标，做到长期、中期、短期相结合。制定操作性强的可行方案，提出具体措施。在总体规划的基础上，各地区根据当地实际，制定具体规划，分步实施。

    二是实施珠江上游喀斯特地区石漠化治理专项示范工程。珠江上游喀斯特地区地貌类型复杂多样，流域小型、分散，需要以现代技术体系为支撑，创建岩溶山区生态环境综合治理的科学治理途径。现在，各地的石漠化治理在很大程度上还有盲目性，治理模式过分单一，对群众的实践尚未深入系统总结，迫切需要建立治理示范工程，推广有效治理措施，带动大面积的治理开发。因此，建议国家在现有的珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持综合治理试点工程的基础上，建立珠江上游喀斯特地区石漠化治理示范工程专项，每年投入2亿左右的资金规模，建设一批小流域综合治理的示范工程。

    三是落实有关政策，建立生态补偿机制。珠江上游水土保持工作的好坏，关系到珠江上游丰富的水能资源的可持续开发利用。1993年《国务院关于加强水土保持工作的通知》（国发〔1993〕5号）明确提出，“已经发挥效益的大中型水利、水电工程，要按照库区流域防治任务的需要，每年从收取的水费、电费中提取部分资金”，用于库区及上游的水土保持。建议尽快落实该项政策，从每度电提0.3～0.5分用于上游的水土保持，建立珠江上游喀斯特地区生态建设补偿基金。

    四是要稳定当地的粮食生产。对处于西南偏远地区的珠江上游喀斯特地区来说，山区对外交通不便，农民经济实力有限，从外部大量调粮非长远之计，必须稳定当地粮食生产，提高区域粮食自给率。15度以下的缓坡地，是喀斯特石山区最珍贵的土地资源，一定要保护好、利用好，坚决制止乱占、滥用的行为；对小于25度的坡耕地，要大力实施“坡改梯”工程，有计划地修造梯田。有关部门要加大投入力度，通过灌区改造、渠系配套和田间整治，扩大有效灌溉面积，建设旱涝保收、稳产高产的基本农田，不断提高粮食生产水平和防灾抗灾能力。

    五是切实解决农村生活能源问题，为生态重建创造条件。不解决农民生活能源问题，不改变农民的燃料结构，农民仍然要上山砍柴，这将难以巩固水土流失和石漠化治理的已有成果，甚至会造成新的植被破坏。要加大沼气建设的步伐，建议今后三年的农村沼气建设专项资金集中向该地区倾斜。继续实施小水电代燃料工程，加大该地区试点和投入的力度。

    六是依法加强监督，防止人为造成新的水土流失。珠江上游喀斯特地区资源丰富，随着国家西部大开发战略的实施，修路、建厂等基础设施建设不断增加，各种资源的大规模开发利用，以及人口的不断增长，若不及时采取预防措施，必将会造成新的水土流失，引起更严重的石漠化。因此，要建立和健全水土保持监督队伍，加大监督检查和执法力度，同时落实预防保护和监督经费，保证预防保护和监督工作的正常开展。

    2005年2月18日

    （执笔人：李福荣）

    如何破解西南山区石漠化治理难题

    黄黔

    近日参加西南山区的扶贫调研，考察了石漠化治理和草地畜牧业。深感发展草地畜牧业是西南山区石漠化治理和生态建设、扶贫开发的结合点和重要出路。

    一、西南岩溶山区石漠化治理现状

    1.岩溶山区的分布和贫困状况。西南岩溶山区以贵州高原为中心，以滇黔桂为重点，涉及滇黔桂川湘鄂渝粤8省区市，是全球三大岩溶集中分布区之一；地处青藏高原与东南丘陵之间的台阶，气候温暖潮湿多云雾，原始植被繁茂；碳酸盐岩的可溶性造成地表地下双层水系，地下水丰富但难以利用，滇黔桂地下水各占该省区可更新水资源的43.2%、83.1%、66%；碳酸盐岩与碎屑岩交叉和互层分布，使地表石山和土山间或出现；交通闭塞，经济落后，少数民族杂居。明清以来移民垦殖压力增加，与黄土高原一同成为我国两大生态恶化区和贫困人口集中分布区。目前妇女总和生育率为2上下，接近人口更替水平。各民族大都习惯种粮养猪烧柴，勤于垦殖，促使岩石进一步裸露而土层下移，群众说“不长树，长石头”。

    2.石漠化治理初见成效但不巩固。在近年生态建设中，西南山区列入退耕还林、珠江防护林和珠江流域综合治理工程范围，项目区植被有明显恢复，但尚未实施石漠化专项治理，垦殖率仍居高不下，水土流失十分严重，虽雨量丰沛但旱灾频仍。

    该地区农村贫困发生率很高。据贵州、广西扶贫部门统计，1985年分别为57.5%、44%，1993年为34.4%、20.8%。八七扶贫以来国家统计局开始有分省贫困状况数据。2000年滇黔桂农村贫困发生率下降到8.2%、10.8%、5.0%，扶贫效果显著。调研时见到该地区乡村水电路基础设施建设有很大进展，但有些县公路仍是砂石路，一些通乡路断头未成网，许多乡村道路晴通雨阻。

    我国从1980年实施飞播种草以来，西南地区人工草地和草地畜牧业有了一定发展。实施退牧还草工程后，人工草地面积扩大。但是，该地区草地属于暖性和热性草丛或灌草丛，长势快，如无牲畜啃食或刈割，人工牧草很快被杂草抑制而退化。现有的草地恢复和建设项目未能与畜牧发展项目很好配合，未能实现草畜平衡，很大部分人工草地逐渐荒废。

    退耕还林补助期临近结束，但多数林产业和草产业，未形成接续产业，现在已有林下种粮和新开荒地的现象。巩固退耕还林和生态建设成果成为紧迫问题。

    3.养猪是垦殖的主要动因。西南山区种粮养猪十分普遍，呈现“苞谷上山”的景观，加剧了水土流失和生态破坏。2003年末滇黔桂总人口1.31亿人，自然增长率8.5‰；生猪年末存栏0.7亿头，加上当年出栏0.72亿头，共有1.42亿头猪，比上年增长5.1%，是人口增长的6倍。按三省区统计年鉴数据，口粮仅为粮食产量的54.5%。依照每公斤猪肉耗粮1.75公斤匡算，三省区粮食产量的25.9%被出栏肉猪吃掉，算上家禽要吃31.9%，还要再加存栏母猪和种猪，大约1/3耕地是种饲料粮。洼地、谷地和梯田主要种稻谷作口粮，陡坡石坎大多种玉米等作饲料。养猪过多导致垦殖增加，破坏生态，与石漠化治理形成矛盾。对养猪应实行总量控制，并向草食畜牧业转型，是西南山区石漠化治理和生态建设、群众脱贫致富的重要途径。

    4.贵州省晴隆县种草养羊解决扶贫开发和生态建设矛盾。从1983年以来，云贵两省与兰州大学任继周院士及新西兰专家合作在飞播草场研究草地畜牧业，目前示范草场草茂畜旺。科学研究与扶贫开发相结合，已转化为贫困农户脱贫致富的实践行动。例如，贵州省晴隆县草地畜牧中心开展科技扶贫，每户启动资金约6000多元（购买草种和20多只本地母羊），四年来共注入资金1000万元，带动7200户3万人脱贫，人工种草6.8万亩，改良草地4万亩，羊群存栏7.2万只，每年销往江苏、上海、香港的优质杂交肉羊已达3万多只。他们采取政府资助、技术中介机构出面、用草种和母羊等实物扶持、建设基础设施（约占投入资金的40%）、提供波尔羊配种和技术服务、肉羊现金收购、获利分成的办法，组织贫困农户在石山陡坡种草养羊，农户致富后实物回收、滚动扩大，效果显著。由于草畜平衡和技术服务做得好，牧草长势越来越好，羊群越来越大，脱贫农户越来越多。到冬季，人工草地一片碧绿，而四周枯黄。石漠化山区种草养畜与岩缝里种粮养猪，呈现迥然不同的生态景观和扶贫效果。晴隆县已成为石漠化山区扶贫开发、生态建设和草地畜牧业结合发展的一面旗帜。

    二、“十一五”期间应开展石漠化专项治理

    西南岩溶山区人多地少，扶贫开发和生态建设相互制约，退耕则减少既有生存条件，垦殖则带来生态恶化。种粮养猪的传统致富模式与生态建设矛盾尖锐，而种草养畜的致富模式可兼顾扶贫开发和生态建设，是破解石漠化治理难题的有效措施，有必要在“十一五”期间予以支持，部署西南山区石漠化专项治理。

    1.林草生态农业具有治理石漠化的能力。西南山区石漠化面积仍在扩展，但该地区的水热条件和石山土山交错分布使石漠化有一定的可修复性。欧洲的斯洛文尼亚在岩溶山区长期实行40°以上坡地封山育林、40°以下坡地建围栏草场的措施，使大地披上绿装。我国岩溶山区应实行林、草、农结合，建设林草生态农业。可规划为三个圈层：①基本农田带，在岩溶峰丛洼地和谷地，通过实施坡改梯和淤地坝项目建设基本农田解决口粮；②封山绿化带，35°以上陡坡禁止耕牧樵采，适度抚育改进林分；③林草开发带，15°～35°坡地发展有市场需求的林产业和草产业，并在保护植被前提下发展现代草地畜牧业，减少对坡地土壤的耕作，在植物生产的基础上发展动物生产，延长生物产业链，使人处于食物链高端。现代草地畜牧业的特点是：种植牧草、改良畜种、科学放牧、产业化经营和废弃物利用。

    2.发展西南草地畜牧业是个大战略。在西南山区发展草地畜牧业，找到了生态建设和扶贫开发的结合点，对全国的农业生产和土地利用格局也将产生重大影响。西南山区草地具有提供肉奶产品的巨大潜力。除了草甸和沼泽，滇黔桂共有草地4亿亩，其中可利用草地3.2亿亩，岩溶地貌涉及的八省区市共有草地7.8亿亩，可利用草地6.4亿亩。但是草质差，利用效率低。在西南地区，种植优质牧草的草地载畜量是温带草原的10倍以上。按航测详查数据，云贵两省人均耕地2.06亩。除梯田外，15°以上坡耕地人均0.88亩（共0.725亿亩），许多是农业部门不予统计的“帮忙地”，大部分可以改造成人工草地。欧美舍饲畜牧业需要政府补贴，新西兰人工草地围栏放牧的畜产品国际竞争力很强。因此新西兰种草放牧可作为我国西南山区开发的模式，走出我国节约粮食的食物供应之路。如果用10～15年在滇黔桂建设1.5亿亩人工草地，在八省区市建设3亿亩人工草地，将有效缓解我国土地紧张局面，是个大战略。草地畜牧业是劳动力密集产业，我国具有比较优势；种粮养猪是土地密集产业，不适合在西南岩溶山区发展。

    在西南山区建设人工草地，包括把坡耕地及游耕撂荒地改造成人工草地和把荒山建成人工草场。为了保证草畜平衡，必须明确土地权属，稳定农户的土地使用权。在贫困山区发展草地畜牧业必须与扶贫开发结合才能有效启动，现代草地畜牧业可作为岩溶山区扶贫开发的产业载体。

    3.新时期扶贫策略应进一步完善。我国生态脆弱地区和贫困人口集中分布地区相对重合，西北黄土高原和西南岩溶山区等生态脆弱地区的生态建设应与扶贫开发配合部署。特别是西南山区石漠化与贫困互为因果，石漠化治理必须加大扶贫力度。此外，扶贫策略也需要加以完善。

    我国农村贫困发生率1978年为30%，1985为14%，1993年为8.7%。经过八七扶贫，2000年农村贫困人口降为3.4%，低收入人口降为6.7%。2001年相应比例为3.2%和6.6%；2002年为3.0%和6.2%；2003年为3.1%和6.0%；2004年为2.8%和5.3%，出现徘徊。上世纪土地承包调动了农户积极性、对贫困县转移支付减轻了农民负担、扶贫开发和基础设施建设取得成效，有效地减少了极端贫困人口。

    新世纪扶贫目标和策略须作调整。以贵州农村为例，2004年贫困人口占8.3%，低收入人口占14.3%；据贵州省民政厅调查，农村特困人口占6%（其中孤寡4‰，因残或缺乏劳力致贫2%，因灾致贫1.5%，因病致贫1%，因学和其他原因致贫1.1%）。目前作为扶贫对象的贫困人口和为民政救助对象的特困人口已经大体上相对重合，低收入人口很容易返贫，垦殖开发又破坏生态。因此，建议对扶贫策略作如下调整。

    一是提出新的扶贫目标。我国目前的贫困线实际上是极端贫困线，新时期应参照国际上的贫困线，把现有低收入人口也列为扶贫对象。针对特困人群建立农村初级社会保障，包括大病救助、鳏寡孤独抚养、义务教育免杂费书费等，也应列入扶贫工作。救助式扶贫针对特困人群，开发式扶贫针对贫困乡村，瞄准机制稍有差别。

    二是开发资金应逐步实现流转。扶贫开发偿还信贷比较困难，但资金流转是开发的本质属性，应试点财政资助建立与农户小额信贷配套的政策性农业保险和贫困地区中小企业贷款担保资金，推动信贷资金流转，把财政扶贫和信贷扶贫结合起来。贫困农户技术和经营能力薄弱，财政开发和信贷扶贫都应允许通过科技中介机构和中小企业对贫困户以实物扶持形式实施，但应严格财务手续，采取报账制。银行内部制度建设和金融市场信用体系建设也很重要。

    三是用设施建设引导生态移民。在道路和基本农田建成后，有的农民自愿从远处向路边迁移。如能配套给予房屋、水窖和沼气补助，可利用原有土地资源实现引导式生态移民。山区通村路一般应到行政村而不必抵达每个村寨，通村路延伸合理连网，能够使多数村寨有过境路可及，从而引导散居农户在当地自愿迁移。

    四是加大扶贫资金投入。目前的财政扶贫资金、民政救助资金、以工代赈建设资金、扶贫信贷资金等，各有其功能，不能归并或取消，而应稳定和扩大，并科学地统筹规划。除中央资金外，各省特别是相对发达省份应当支持省内贫困地区，救助特困人群。属于市管县体制的应统筹城乡发展。

    三、几点建议

    （1）在“十一五”期间把西南岩溶山区石漠化治理列为专项工程。在石漠化治理工程中分列生态建设、扶贫攻坚和草地畜牧业专项行动计划。

    （2）通过科学规划和长期坚持，在岩溶山区形成35°以上陡坡封山绿化，峰丛洼地和谷地建设基本农田，缓坡地建设人工草场和特色产业的格局，减少在坡地和岩缝土壤上的耕作。

    （3）开发人工草场应实行道路、水源、电网、畜群配套，引导农民迁入并稳定农户草场使用权，严格掌握草畜平衡。

    （4）调整扶贫策略，实行救助扶贫和开发扶贫相结合，财政扶贫和信贷扶贫相结合，设施建设和生态移民相结合，统筹扶贫和专业扶贫相结合，行政推动和技术服务相结合。

    （5）进一步加大财政扶贫资金、民政救助资金、信贷扶贫资金、以工代赈资金的投入，加强扶贫办的统筹监管和专业部门对项目的组织。

    （6）引导过度分散的贫困山寨自愿向道路近旁移居，配套建设道路、梯田、饮水、沼气和民居，改善教育和卫生设施。

    （7）由财政资助设立农户和中小企业扶贫开发的种子资金、担保资金和政策性保险，使扶贫的农户小额贷款和中小企业贷款贷得出，收得回，流转快，推进农业综合开发和农业市场化。

    （8）基层技术干部应更新知识，转变职责，参与农户开发项目的组织、示范和技术服务。探索建立公益性科技服务机构、非营利科技中介机构、社会化科技服务产业和科技型龙头企业。

    2005年8月31日

    东北振兴与可持续发展的若干建议

    陆大道 金凤君 陈全生 陈永杰等

    东北老工业基地振兴战略的实施，加快了东北地区的发展。但从实现振兴目标、保障可持续发展看，仍面临一些突出矛盾的严峻挑战。必须采取措施逐步加以解决。

    一、充分利用国内国际两种资源，解决东北振兴的长期资源保障问题

    发挥和提高东北作为我国重要能源与原材料基地的作用，是实施东北振兴战略的重要内容。但东北发展的资源保障程度正在不断降低，资源瓶颈制约日益突出。东北煤炭保有储量仅占全国的0.5%左右，而能源消耗却占全国的10%以上。火力发电面临煤炭资源制约，水电资源非常有限。长期不缺电的东北，近两年已经出现缺口。预计2015年后电力需求将增长1倍左右，电力供应的本地保障率将进一步降低。石油产量正在下降，2010年后大庆油田产量只能维持3500万吨的水平，其他含油区域的增产潜力非常有限。钢铁产业更是急需新的能源和原料的接续供应。有色金属冶炼也面临严重的原料危机，8个有色金属矿山已有7个关闭。解决东北振兴正在出现的资源困境，必须充分利用国内和国际两种资源。

    从国内看，应当把内蒙古东部建成东北振兴的资源接续基地。内蒙古东部包括赤峰、通辽、呼伦贝尔和兴安盟，在自然和经济区划上原属东北经济区。内蒙古东部地区煤炭、有色金属、非金属矿和森林、土地、草原、药用植物等资源丰富，与东北互补性强，且在区位上接壤，可作为东北振兴的资源接续基地。其煤炭保有储量447亿吨，占整个东北经济区保有储量（660亿吨）的近70%，其中10亿吨以上的大型煤田就有8处。因此，完全有必要将内蒙古东部的资源开发与东北振兴结合起来。建议从两个方面统筹内蒙古东部与东北间的协调发展。一是统筹两地一体化的能源体系建设，提高能源保障能力。近期应利用内蒙古东部地区煤炭资源优势，及其近水源、近铁路和近市场的有利条件，结合东北振兴的能源需求，加快建设内蒙古东部能源基地，力争2010年装机容量达2000万千瓦以上，基本满足这一时期东北振兴对新增电力的需求。同时，加大海拉尔盆地石油勘探，作为大庆油田的重要补给基地。二是加大大兴安岭矿带资源勘探的力度。据初步勘探，大兴安岭中南段集聚了铜、铅、锌、锡、铀等战略性矿种，其丰富的有色金属资源有可能成为国家级的有色金属基地，成为东北有色金属业的原料接续基地。

    从国际看，应当积极推动中、俄、蒙在资源勘探、开采领域的合作。加强东北地区与东北亚各国的全面经济合作，要突出资源开发合作。一是加强与俄、蒙在地球科学和资源环境领域的科研合作。通过系统的科学考察，掌握俄、蒙的资源情况、成矿规律和勘探开发条件，降低“走出去”的风险，为企业投资探路。二是采用合资、合作等多种方式，加大对俄、蒙两国资源勘探、开采领域的投资。特别是要鼓励和推动我国地勘队伍和矿山冶炼企业到俄罗斯远东和蒙古国开展探矿和采矿活动，重点是油气和有色金属资源的勘探与开发。三是选择有条件的边境城市，结合双边贸易和城市经济的发展，加大对俄罗斯电力资源的利用。

    二、控制石油加工规模，优化石化工业结构

    目前，抚顺石化、大连石化、吉林石化、大庆炼化等13家250万吨/年以上规模的炼油厂，原油一次加工能力已达到7640万吨/年，超过东北地区的原油产量和成油品消费量。但是，东北三省在各自的振兴规划中，都将原油加工能力的扩张作为石油工业的主要发展方向，如黑龙江、吉林、辽宁三省规划2010年原油加工能力分别达到2000万吨、1000万吨和8620万吨，总规模达到11620万吨，比目前的加工能力增长52%。依据可能的国内外油源供应和油品消费的市场潜力分析，未来15年内东北地区油源的年获取量只能达到8000万吨左右。扣除其输出部分，本地能够加工的原油量将不会超过7000万吨，本地的消费量将低于这一水平。如果规划付诸实施，会出现加工能力过剩、加工区位配置与消费市场空间分离的结果。

    因此，必须控制石油加工规模，优化石化工业结构。一是利用国内外两种石油资源，协调好原油供给量与加工能力间的关系，调整石油化工产品结构，加快石油工业布局向沿海推进。二是控制原油加工能力扩张，通过炼厂的规模结构和布局结构调整，实现加工能力在企业间的重新优化配置。三是对石油化工进行战略性调整，主要是做大乙烯产业，扩大石油化工产品的份额，发展后加工产品和适销对路的精细化工。四是重点扶持大连、吉林、大庆、抚顺石化基地的建设，利用锦州、葫芦岛的港口和石油加工基础，吸引民间资本和外资，发展临港型石化产业。

    三、重视城市“问题地区”，多途径加快城市老工业区改造

    东北有众多的城市老工业区，如沈阳铁西、鞍山铁西、本溪本钢、抚顺望花、大连甘井子、长春铁北、吉林龙潭、哈尔滨动力区和齐齐哈尔富拉尔基工业区等。这些老工业区小则几平方公里，大则几十平方公里，以冶金、机械、化工等重化工业为主，工作和居住在其中的人口从几万人至几十万人不等。改革开放前它们多为社会主义工业化样板，今日都有不同程度的相对衰败，许多企业破产倒闭或即将关闭，形成了典型的老工业基地的“烟囱工业区”，环保投入不足，环境污染严重。工业区内部穿插建设了规模不等的居住区，其中不少是“棚户区”，下岗失业人员集聚，贫困居民多，社会治安和社区发展问题突出，已经成为城市的“问题地区”。

    从一定意义上看，振兴东北老工业基地的重点就是调整改造这些城市中的老工业区，要把工作精力、资金投入和改革政策集中投在这些地方，把新工业区建立与老工业区改造相结合，多途径推进其产业改造。一是深化国有企业改革，转换企业机制，加大传统产业技术改造的力度；二是发展非公有制经济，鼓励非公有制经济参与国有企业改制和重组；三是扶持社区经济发展，加强区内外企业的合作，开展职业技术培训，扩大就业渠道，建立健全社会保障机制；四是改造老工业区的交通、通讯、供水、环保等市政设施，增加文化、体育和娱乐服务设施。要在城市发展战略规划的指导下，制定老工业区的改造规划，调整产业，开发土地，实施要素转移与置换，发展社区经济。

    四、突出三大功能，发展东北现代农业

    根据东北的自然环境与资源条件，农业具有多方面的功能和优势可以发挥。主要是突出东北农业在全国农业发展中的三大功能，将东北建成我国最大的粮食生产基地，最大的粮草结合型精品畜牧基地，以及现代高效生态农业科技示范推广基地。

    一是以地级市为基本单元，建设粮食生产基地。凭借耕地资源潜力和生态环境优势，东北地区在稳定全国粮食市场和保障粮食安全方面具有重要战略地位。按人均需求400公斤计算，2010年东北的外调粮食可满足1.34～1.38亿人的需求，2030年可满足1.67～1.85亿人的需求。东北现有大型商品粮基地县110个，但以县为单元的布局有一定局限性。应将以县为基本单元的商品粮基地管理模式转变为以地级市为基本单元的管理模式，在更大范围规划布局，统筹建设农业基础设施，实现区域性农业整体开发。

    二是充分发挥自然生态优势，建设绿色农业产业基地。东北具有发展全国大型绿色农产品生产与加工基地的生态和环境优势。要强化东北农产品的品质优势，促使农业生态优势转化为经济优势，把东北建设成为绿色生态农业产业基地。重点是：依托三江平原大面积的湿地生态资源，建设大型的优质安全水稻生产基地；利用中部平原充裕的粮食资源，发展以淀粉和豆类制品为主导产品的粮食规模化加工业；依托丰富的山地森林生态优势，开发利用林特产品资源，加大食用菌、人参等名牌产品的培育与开发。重点建立一批国家和省级绿色农业基地，创东北绿色农产品品牌，打破国际农业贸易的“绿色”壁垒，增强东北农产品的国际竞争力。

    三是借鉴商品粮基地建设经验，建设优质畜牧产品加工基地。东北是建立全国优质畜牧业基地的理想区域。中部农区的秸秆资源和玉米、大豆等饲料粮生产优势明显，宜大力发展规模化畜牧业。农区种草效益比较高，发展草业畜牧有足够空间，应重点建设“舍饲养殖”基地。西部天然草地以草甸草原为主体，自然条件优越，通过草场改良和发展人工草地，可建设家庭牧场，发展草地畜牧业。借鉴商品粮基地建设经验，强化优质畜牧产品加工基地建设。重点建设松嫩平原、三江平原畜牧业产业链和生态畜产品精深加工业基地。以肉牛、肉羊、生猪、乳制品深加工的集约化、标准化、规模化为突破口，鼓励发展“以农促牧、以牧带农、农牧结合”的区域生态农业，建立东北地区优质畜牧产品生产、加工一体化的产业体系。

    五、按照三大地理区域，分类推进生态建设与环境保护

    根据自然、生态指标，东北可分为东部-北部、中部、西部三大生态地理区域，应按其不同特点，采取“集中发展中部、保护发展两翼”战略，实施不同的生态与环境建设及保护措施。

    中部区域，主要由松辽平原构成，属于中温带湿润和半湿润地区，生态基础好，环境承载力较强，应重点推进城市化地区环境综合治理、农业面源污染治理与土地退化防治。特别是辽宁中部城市地区，地面沉降、土地占用和废水废气废弃物等问题突出，水源水体污染、城市大气污染和城市垃圾污染情况严重。中部区域必须将环境治理放在更加突出位置。在规划上要限制高污染产业发展，实施统一的水污染和排放控制标准。规划和实施松、辽流域污染综合治理，要突出城市内河水污染治理；控制煤烟型污染，增加废气治理设施，发展可再生能源，提高清洁能源比例；加快城市环保基础设施建设，提高大城市固体废物处理与资源化程度。对矿区生态环境进行综合治理，加大土地复垦与环境修复、固体废弃物的综合利用与治理力度。

    结合东北现代农业基地建设，在中部区域实行农业清洁生产、严格控制农业污染非常重要。要鼓励畜禽生态养殖，减少末端污染物处理量。重点城市、流域特别是污染严重河网地区发展集约化畜禽养殖场和养殖区，要严格执行《畜禽养殖业污染物排放标准》，以减缓农业面源污染加重的趋势。松辽平原的西部属于半湿润地区，通过技术改造、治水、土壤培肥、加强农业基础设施建设、继续实施三北防护林工程等措施，防止土地的退化。松辽平原东部应加强水利枢纽工程建设，缓解水资源区域不平衡和供需矛盾，改善农业生态环境。

    东部-北部区域，由大兴安岭北段、小兴安岭、三江平原、长白山地构成，是我国重要的森林分布地区，应突出森林生态保护、资源型城市生态治理和三江平原湿地保护。已实施6年的“天保工程”对遏制资源枯竭和生态恶化取得了一定成效。根据东北林区林龄段的具体情况，20～30年是这一工程发挥资源、生态、经济社会三方面效果的最佳时期。需要在原规划期为10年的基础上，延长保护期至20～30年。该区域的生态建设应围绕林业和森林生态系统进行。大兴安岭地区北段、小兴安岭地区防治水土流失、保护物种资源、抚育森林资源是今后生态系统资源开发和利用工作的重点；长白山地、老爷岭、张广才岭、哈达岭和牡丹岭地区，应把低山、丘陵、平地当作一个整体自然系统来考虑，采取互相促进和利用措施，防治水土流失，保护森林生态环境。三江平原属于沼泽类湿地，在持续提供食物、原料和水资源、蓄洪防洪、抗旱、调节局地气候、控制土壤侵蚀、保护生物多样性以及发展农牧业等方面都有重要作用，该地区的生态建设应首先考虑湿地的保护。国家应调整区域开发政策，扩大保护区范围，加大保护力度，切实改善湿地环境。低山丘陵和岗坡地，应以森林抚育更新为主，加强天然植被保护，禁止农垦；岗坡平缓地和平地可以农垦并相应发展畜牧业，营造农田防护林，促进绿色农业与生态环境良性发展。该区域资源型城市多，应重点加强矿区土地的复垦与综合治理，加大对矿山废渣、煤矸石等固体废弃物的综合处理与利用，对环境进行综合治理，改善城市生态功能。

    西部区域，主要是大兴安岭中南部，属于温带半湿润、半干旱草原生态区域，是东北主要河流发源地，生态环境比较脆弱，应加大遏制草地退化力度。东北西部与内蒙古东部草地位于我国农牧交错带的东段，水分条件差，自然生态系统以草原生态系统为主，草地面积约25.1万平方公里。由于人为活动和不利自然因素所引起的草地（包括植物及土壤）质量衰退而使生产力、经济潜力及服务功能降低。退化面积在40%～80%之间，且退化趋势还在发展，主要原因是“重治轻管”。为防止草原进一步沙化，在重点完善防护林、适当退耕还草等生态建设的同时，应改变靠天养畜的习惯，调整畜草关系，强调人工草场和饲料基地建设。要尽快进行草地资源清查，为草地资源长期监测奠定基础，按不同区域和不同类型，研究草地资源合理利用方式、退化草地生产力恢复途径。

    六、重视门户城市核心地位，建设东北大都市经济区

    以国际性门户城市为核心的大都市经济区是目前全球最有竞争力的地区，如国外的大伦敦地区、东京都市圈、纽约经济区和国内的珠江三角洲、长江三角洲等。建设东北大都市经济区，对振兴东北有重大与深远意义，但这个问题在一定程度上被人们忽视了。东北地区现有空间组织的特征是：国有大企业往往是城市经济和空间布局的主体，大企业与地方经济发展的关联性不高，城市之间缺乏有机联系，中等城市发育差，没有形成具有竞争力的城市区域。这样的空间组织形态与振兴东北发展趋势不适应，制约了地区产业优势的发挥。从长远看，产业结构调整必须与产业空间布局调整有机地结合，主要是围绕门户城市进行产业结构调整。

    产业向特大城市及周围地区集聚趋势已经出现。东北地区非农就业整体下降趋势近年已减缓，一些大中城市还出现了增长趋势。2000～2002年，东北地区非农业人口增加了109万人，其中哈尔滨、大连、长春、沈阳、营口、四平、大庆、绥化等8个城市，增加了75.6万人，占近70%。这些城市主要分布在哈大铁路沿线。外资和民间资本开始涌入这些城市及周边地区。2003年沈阳市利用外资额是2000年的5.5倍，另有1000多个来自南方的规模以上民营企业投资项目。越来越多的汽车零部件企业开始落户长春市及周围地区。在黑龙江，一些资源型城市中的大学、农场总部、大企业开始向哈尔滨和大庆转移。这表明，东北地区人口向大城市的集聚态势已出现，市场机制下的城市间有机联系正在形成。正确引导和推进这一过程，进一步发挥大城市的集聚功能，对振兴东北意义重大。

    进一步强化沈阳和大连门户城市的地位及功能。积极培育“门户城市”，是构造大都市经济区的重要条件。选择“门户城市”的原则是：①发展水平高、经济实力强、人口规模大；②中心性强，即为腹地服务功能强；③有广泛的国际、国内联系；④为跨国公司投资所青睐；⑤有广大而且基础较好的腹地。按照这些原则，东北地区应整合沈阳和大连两者的优势，形成沈-大“双核”门户城市。沈阳宜侧重发挥东北地区物流中心、金融中心、交通枢纽、装备制造业研发和生产基地等功能。大连宜侧重发挥国际贸易窗口、东北亚国际航运及物流中心、涉外金融中心、临港型先进制造业基地等功能。

    逐步建设辽中南大都市经济区和东北中部集聚带。要围绕沈-大“双核”门户城市，积极建设辽中南大都市经济区。空间范围包括沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、辽阳、营口、盘锦和铁岭等9个城市。其基本定位是：东北地区是参与全球经济竞争的主体和基地，东北亚经济圈的重要组成部分，我国重要的原材料加工、装备制造、船舶、石油精细化工、高端钢材基地。基础设施发展的重点是建设区域性的一体化网络，尽快建设沈大高速铁路，整合沈阳和大连的优势功能。同时，要积极建设由黑龙江人口-产业集聚区（由哈尔滨、大庆、齐齐哈尔组成）和吉林中部人口-产业集聚区（由长春、吉林、四平和辽源等4个城市组成）组成的东北中部集聚带。把前一集聚区发展成为我国重要的以电站成套设备、重型机械装备、重型数控机床为特色的装备制造业基地和石油化工基地，北方最大的绿色和特色农副产品加工基地。把后一集聚区发展成为我国最大汽车、轨道车辆制造及配件产业集聚区之一，北方地区重要的综合性石油化工产业基地，全国重要的生态型绿色农产品加工基地。此外，要在大城市周围积极发展具有市场活力的中小城市，通过合理的城市等级体系促进区域的发展活力。最终应形成包含三个层次的空间组织形态，即大都市经济区、一般城市密集区域和边缘地区的中心城市。

    七、编制沈阳-大连大都市经济区和中部产业集聚带规划

    国家已经启动了“长江三角洲地区”和“京津冀都市圈地区”的区域规划。为配合东北等老工业基地振兴战略的实施，建议国家组织力量编制东北核心区域即哈-大发展轴的区域规划。近年来东北相继制定了沈阳经济区、吉长都市圈等规划以及结合东北振兴战略的实施而制定的各个行业和地区规划。虽然这些规划具有积极的指导作用，但都带有时代和地域的局限性，缺乏区域间的协调。编制和实施东北核心地区的综合发展规划，有利于打破行政界限，统筹区域之间和大中城市之间的发展；有利于推动企业间、城市间合作，预防各地区过度关注自我发展而导致区域间的恶性竞争、资源浪费和项目的盲目建设，避免东南沿海地区高速发展中产生的环境恶化、重复建设、土地资源利用低下、城市盲目扩展等现象在东北重演；有利于提高政府的调控力度，协调人口增长、资源开发、环境保护与经济社会发展之间的关系，促进区域可持续发展。

    2005年5月27日

    “潜龙在渊 蓄势待发”[2]

    ——赴中部六省调查研究报告之一

    陈文玲

    最近，我们到中部六省就中部崛起问题进行调查研究。在50多天时间里先后到20个城市、15个开发区、40家企业和12个县乡镇调查，召开了28个不同类型的座谈会，并与当地有关同志进行了交流。调研中感受最深的是，中央提出的促进中部地区崛起战略，使中部地区干部群众受到极大鼓舞，激发了加快发展的积极性和创造性，中部到处充满着抢抓机遇、奋力崛起的浓重氛围。

    一、中部各省都在谋划部署加快自身发展的战略思路和重点

    通过调查研究，我们深切感到，中部地区正处于加快发展的关键时期，中央提出中部崛起战略非常适时，意义重大。在调查中所接触的各，级领导、政府管理部门干部、专家学者和企业家，人人都在对中部崛起进行战略思考。他们不仅由于渴望中部崛起而研究中部，而且在做中央、国务院出台政策的比较研究，做东、中、西部地区经济社会发展的比较研究，做本省与周边区域经济联系和本省经济发展的战略研究。调查中很多人认为，暂时的落后并不可怕，有差距就意味着有发展的空间，甚至跳跃的空间。关键是能否有一个清晰的、符合本省发展实际的战略布局。中部各省都在谋划部署加快发展的战略。

    山西省针对产业结构重型化、产品初级化和高度依赖煤炭的情况，提出的战略思路是，“建设全国新型能源基地和新型工业基地”。坚持走新型工业化的道路，实现传统产业新型化和新型产业规模化。在区域布局上，山西的定位是，一方面积极加入京津冀和环渤海经济圈，一方面加强与中部5省合作。

    河南省的战略构想是，把加快中原城市群发展和县域经济发展作为实现中原崛起的两大支撑，推进工业化、城镇化和农业现代化进程。为此，河南省重点抓“一区一道和三个基地”，即着力打造全国的粮食核心主产区，构建现代化综合交通运输大通道，建设全国重要的先进制造业基地、能源基地和原材料基地。

    湖北省提出的战略目标是，“把湖北建设成重要的农产品加工生产区、现代制造业聚集区、高新技术发展区、现代物流中心区”。为实现这一战略目标，湖北把提升武汉城市圈的整体竞争力，推进武汉城市圈基础设施建设一体化、产业布局一体化、区域市场一体化和城乡建设一体化，进一步发挥其在全省经济发展中的作用作为重中之重。

    湖南省重点是做强长株潭城市群，建设湘中经济走廊，发展湘西经济带。同时实行南向战略，积极承接珠三角产业转移，实现与珠三角的交通互连、产业互补、市场互通、资源互享，同时参与泛珠三角合作，扩大与港澳地区交流。

    安徽省委主要领导说：“我们翘首向东，沿海地区日益发达；环顾周边，中部各省加速崛起；回首西望，西部开发普遍提速。安徽必须抢抓机遇、乘势而上、奋力崛起。”安徽为自己确定的战略定位是，发挥在地域上与长三角无缝对接的优势，“实施东向战略、发展东向经济”，形成商品东进、劳务东输、能源东送、产业东接、投资东引、服务东带、交通东连、游客东来的新局面。发展重点是：“融入长三角，依靠高科技，抓好两流域（长江、淮河），唱好黄（黄山）煤（煤炭）戏。”

    江西省近几年不仅盯住长三角，而且把眼光投向整个沿海发达地区，其战略定位是：把江西建设成沿海发达地区的“三个基地、一个后花园”，即把江西建成沿海发达地区产业梯度转移的承接基地、优质农副产品加工供应基地、劳务输出基地和旅游休闲的“后花园”。从而全面“对接长珠闽、融入全球化”。江西农业发展的思路很有新意，他们提出“希望在山，重点在田，潜力在水，后劲在畜，出路在工。山上办绿色银行，山下建优质粮仓，水面兴特色养殖”，优化农业区域布局和农产品结构。

    二、中部六省经济社会发展出现的新特点

    人气足则地区兴。政府的推动和民意的涌动，使中部地区新一轮发展热潮呼之欲出。近几年，中部地区发展明显加快，长期积蓄的发展冲动和发展能量逐步释放出来。

    1.中部正在成为承接东部沿海发达地区产业梯度转移和国际产业转移的热土。中部六省这几年大量投资都来自东部沿海地区，特别是江西、安徽更为突出。江西省利用外资和国内资本投资急剧增长，4年来增长5.3倍，其中3/4来自长三角、珠三角和闽三角地区，2000～2004年达到2567亿元；安徽省引进省外的投资中，来自江、浙、沪的民营资本占70%以上。东部沿海企业、尤其是民营企业也争相到湖南、湖北、河南、山西的各类开发区落户。我们到安徽阜阳的一家省级开发区调查，这家开发区1992年被批准后一直未启动，这两年已摆满了从东部转移过来的企业，除一家国有企业外，其余全部是民营企业。

    2.中部正在加快建设一些城市群、城市带和城市圈。中部各省都十分重视推进城市化进程，加快建设辐射力和带动力强的城市群、城市带和城市圈。武汉的“8+1”城市群、河南的中原城市群、湖南的长株潭城市群、安徽的合肥芜湖等沿江城市带、江西的昌九工业走廊、山西的太原城市群、大（同）运（城）高速公路经济带的发展和建设速度加快，带动作用增强。力争形成辐射力、带动力、影响力强的城市群、经济圈或产业带，成为各省共同的选择。安徽的同志认为，小平同志早在1991年就指出，“开发浦东，这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题”。现在到了从三角洲经济迈向整个流域经济的时候了，这既符合小平同志的战略思路，也符合沿江经济发展的实际。目前湖北、湖南、江西、安徽等省份，沿长江城市带正在成为整个长江流域加快发展的主轴线。

    3.中部正在出现一批具有竞争力的优势产业和产品。几年来，中部发挥工业基础好的比较优势，发展壮大本地的主导产业。如湖北、湖南、安徽的钢铁、汽车、装备制造，河南的食品加工和公路客车，江西的特色冶金和精密制造，山西的能源开发和不锈钢等产业，都成为本省的支柱产业或拳头产品。安徽奇瑞汽车集团已形成年产30万台汽车发动机和35万辆整车的生产能力，轿车出口量占全国轿车出口量60%以上。经过多年努力，奇瑞集团取得了整车外型等多项专利技术，目前，奇瑞集团新投产V型6缸汽油发动机，直列4缸汽油发动机和直列4缸柴油发动机等，都已达到国际先进水平。武汉的国家光电子产业基地初步形成，光纤通讯、激光、生物工程、计算机软件等产品处于国内先进水平。并成为我国重要的技术创新和人才培养基地，形成了以企业为主体、以大学与科研院所为后盾的多层次、网络化的技术创新体系和加快科技成果转化的孵化网路。

    4.中部正在加快农村富余劳动力转移就业。中部各省都响亮地提出发展劳务经济的口号，以此作为实现农民增收和解决“三农”问题的突破口。目前，中部地区在外省市务工总人数占全国的43.6%，河南、安徽、湖南、江西、湖北外出务工人数分别居全国第二位到第六位（第一位是四川省）。河南省已转移农村富余劳动力1410万人，安徽省有近千万农民在城市务工，湖南、湖北、山西、江西省进城务工农民也都在500万人以上。外出务工收入成为这几个省农民增收的主要方式。

    5.中部正在兴起建设文化强省和旅游大省的热潮。厚重的文化底蕴是中部省份最大的财富，丰富的历史文化资源是发展文化产业和旅游产业的支撑力。安徽的徽商文化，山西的晋商文化，河南的中原文化，江西、湖南的红色文化，湖北的楚文化，成了这些省着力挖掘的资源。“红色旅游”、“绿色旅游”、“古色旅游”，正在成为中部省份新的经济增长点。山西省委宣传部的领导同志说，山西最大的资源不是煤炭，而是文化。

    在调查中也感到，在讨论和研究中部加快发展时，也存在一些值得注意的苗头，主要表现为急于炒热、急于做大和急于求成。中部已成为举办各种论坛、研讨会最多的地方。一些地方盲目做大城市、做大项目，“拉大城市框架”动辄几十平方公里甚至上百平方公里。还有的把中部崛起的希望寄托在中央给钱、给项目、给政策上。

    2005年9月20日

    制约中部发展的突出矛盾和问题[3]

    ——赴中部六省调查研究报告之二

    陈文玲

    调研中深切感到，中部具有很好的发展基础和优势，特别是区位优势、资源优势、工业基础优势、科技教育优势和历史文化资源优势。但也存在制约发展的突出矛盾和问题，主要是工业化、城市化、市场化水平低，对外开放程度不高，经济增长的动力和活力不足。

    一、“三农”问题仍很突出

    中部是我国重要的农业生产基地，也是全国农业人口最集中、“三农”问题比较突出的地区。

    1.粮食生产问题。2004年，中部六省粮食总产量1.48亿吨，占全国的32.6%，全国粮食增产的56%来自中部，中部担负着中国粮食安全的重任。去年中央政府出台了“两减免、三补贴”等政策，加上粮价上涨，中部地区农民得到的实惠较多，今年农业生产资料价格上扬，最近粮食价格又呈下降趋势，农民进一步增收有困难。此外，粮食亏损挂账不堪重负。

    2.县乡村债务负担沉重。据统计，目前中部地区乡镇一级平均负债500～700万元，村级负债20～50万元。截至2003年底，安徽县级债务278亿元，县均负债1.74亿元，乡均负债828万元，村均负债22.2万元。河南省乡村两级债务达到418亿元，乡均负债1010万元，村均负债近40万元。湖北省仅村级负债就达177.93亿元，村均债务64.03万元。江西省共青城负债达29亿多元，人均负债5万元。县乡村沉重的债务，使很多基层政权组织成为“空壳”。

    3.水利设施和农田水利基础设施问题很多。六省普遍反映，新的水利工程发展缓慢，老的工程大部分建于20世纪六七十年代，年久失修，存在大量病险隐患。江西有各类水库9286座，其中病险水库就达3428座，占水库总数的37.6%；河南带病运行的水库795个，占全省水库总数的33.9%；湖南13000座水库中，病险水库高达40%。更为严重的是，大量河流堤坝、水塘塘坝及其田间渠道已被损毁，很多地方滑坡、裂缝、渗漏，溢洪道冲毁、垮塌，农田水利设施问题十分突出。如湖北50105公里长的干支渠中，已衬砌渠道的仅占2.6%。所到几个省，很多地方农田雨多了排涝困难，雨少了浇不上地。有人忧虑地说：“毛爷爷的老本已经快吃完了。”江西省抽样调查显示，有83.8%的农户对农田水利建设最关注，排在农民所关注事项的第一位。

    4.仍存在大量贫困人口。目前中部地区绝对贫困人口占全国的26%，相对贫困人口占全国的31%。这些人口多集中在革命老区、山区、库区、湖区、淮河两岸和地质灾害频发区，大部分是“一方水土难以养一方人”的地方。湖北500多万贫困人口中，110万绝对贫困人口主要集中在鄂西地区、大别山区、幕阜山区和神农架；山西146万绝对贫困人口，大多集中在太行山、吕梁山区；安徽142万绝对贫困人口，主要分布在淮河流域和深山区；江西90万绝对贫困人口中，有25万人住在库区和湖区；湖南湘西地区22个贫困县，60万贫困人口，占全省的比重均在60%左右。值得重视的是，在过去已脱贫的人口中，一部分因病、因子女上学、因遭受灾害等原因重新返贫，其中因病返贫的比重达40%～60%。

    二、制约工业发展的“瓶颈”尚未突破

    1.产业结构畸轻畸重。超重型、原料型、初级型是中部一些省份工业结构的主要特征。如山西10年前重工业与轻工业的比重为78∶22，目前的比重为92∶8，在重工业中煤炭占80%以上。河南采掘业、原材料工业占工业总产值的60%以上，低端产品占74%，轻工业中以农产品为原料的加工业占70%以上。江西、安徽、湖南、湖北等省也感到本省的产业层次还比较低，制造业、能源、原材料等重工业和初加工产品比重大，缺乏带动力强、产业链延伸度大的高加工度、高技术含量产品与最终消费品，工业增长主要依赖生产要素高投入和资源高消耗。

    2.工业增长方式还比较粗放。江西钨矿、稀土、金矿、煤等矿山中，小型矿山高达99%，大量资源被浪费。湖南每万元工业产值耗用钢材、水泥量分别是发达国家的5～8倍和10～30倍。山西单位GDP综合耗能超过全国平均水平1.6倍，矿产资源平均回采率为44%，3368个乡镇小煤矿回采率仅为10%～15%。每年因采煤白白排放的煤层气高达60亿立方米，相当“西气东输”输气量的50%。河南矿山总数5188个，小型矿山占96%。铝土矿民采占95%以上，回采率不足40%。

    3.一些资源的可持续利用能力不足。河南铝土矿资源在全国位于第一位，但仅能开采10～15年。江西11个黑钨矿山，已有8个列入关闭破产计划。安徽铜矿资源已经基本枯竭，铜业生产80%～85%以上矿石主要靠进口。湖南32个大中型有色金属矿山，其中25个几近资源枯竭。山西预计2005～2020年16年间，省五大国有重点煤炭企业将有39处矿井面临闭井，年衰减生产能力6640万吨；地方国有煤矿将有近1/3资源枯竭，年衰减生产能力2000多万吨。

    4.资源型城市经济转型迫在眉睫。河南的郑州、洛阳、开封、平顶山、焦作，安徽的淮南、淮北、马鞍山、铜陵，江西的南昌、萍乡、景德镇、鹰潭，湖北的武汉、黄石、襄樊、十堰、宜昌、荆州，湖南的株洲、湘潭等，都是国家过去推进工业化进程的重镇，迫切需要经济转型或培育替代产业，而这些城市靠自己的力量难以完成，仅解决采掘沉陷区问题凭地方财力就无法承受。如山西采空区面积5000平方公里，涉及1900个自然村220万人，且塌陷面积还以每年94平方公里速度增加。山西同志说：“山西点燃了自己，照亮了全国；给别人送去了温暖，把问题留给了自己。”江西各类矿山坍塌点1366处，坍塌面积达35187公顷。安徽铜陵市老城区60%～70%是采空区，近3000户居民住在塌陷区。

    5.国有企业改革任务艰巨。中部省份国有经济的比重都很高。在规模以上工业企业增加值中，国有及国有控股企业所占比重山西、江西为70%，湖北、河南为60%，安徽为56.6%，湖南在40%左右。这些省份大部分国有企业布局分散、设备陈旧、人员老化，历史遗留问题较多，企业办社会负担沉重，下岗转岗职工安置困难，加上企业的激励机制、约束机制和退出机制都尚未形成，国有企业改革步履维艰。

    三、生态破坏和环境污染比较严重

    随着工业的发展，中部地区环境问题也日益突出。尽管各地在加大治理力度，但短期内很难根本改观。

    1.水污染十分普遍。山西受污染河流长达3753公里，其中超五类污染河道占67.2%，主要是煤矸石和矿井废水造成的。河南全省几大水系受严重污染河段达2938公里，占36.9%。江西年均排放酸性废水5900万吨。城市垃圾无害化处理率为40.3%，约50%建制镇未建成符合规范要求的供水设施，污水处理率仅为10%。湖南枯水期严重污染的四五类劣质水占40%。湖北主要湖泊水库受污染的三类以上水体近70%。在三峡库区，生活污水集中处理率不到10%，生活垃圾无害化处理率不足7%，各支流沿江城镇生活污水和垃圾基本未作处理。淮河近几年治污下了很大气力，但污染仍然十分严重。黄淮海地区几乎有河皆污。

    2.城市和矿区空气污染严重。山西13个城市被列入全国30个空气污染严重的城市。河南二氧化硫年排放量居全国第一位，每千美元GDP排放污染物的二氧化硫是发达国家的7倍多，是江苏、广东、浙江的1倍多。湖南城市酸雨频率高达76.4%，除一个城市外所有城市都受到酸雨污染。江西赣州、鹰潭、抚州、上饶、景德镇等城市，酸雨频率也达60%～80%。

    3.水土流失或土壤破坏。黄河水土流失严重。很多江河湖泊泥沙淤积，洞庭湖泥沙沉积率高达74%，“八百里洞庭”只剩500多公里，湖泊面积由建国初期的4350平方公里减少到目前的2625平方公里，减少了近40%。山西省1993～2003年10年间因煤炭开采，使40余万亩水浇地变成旱地。江西省在矿产资源的开发中，累计堆积废石量12.85亿吨，尾砂11.53亿吨，土地和植被破坏面积达9.4万公顷。

    四、教育、卫生等社会事业发展滞后

    中部地区的科技教育、卫生、文化、体育的发展明显滞后于经济发展。特别是教育和卫生问题更为突出。

    1.教育问题。中部农村基础教育条件仍很落后。一是教育投入不足。实行“以县为主”管理体制后，由于大部分县是“吃饭”财政，县级可用财力用于基础教育的经费占了30%以上，有的县甚至在50%以上。据反映，实行“一费制”后，学校的收费不够维持教学的基本费用。二是改善办学条件任务艰巨。湖北农村中小学校舍危房比例达30%，去年底全省中小学校舍危房面积还有401万平方米。安徽现有615万平方米危房未改造，占校舍总面积的21%，每年还将增加100万平方米。河南近两年虽已改造了216万平方米中小学危房，尚有459万平方米亟待改造。三是教师队伍整体素质不高，结构性矛盾突出。教师总量超编，但局部地区还存在较大缺口，能上讲台的教师不足，年轻教师不足，音乐、体育、美术、英语和计算机教师严重缺乏。

    我们专程来到安徽阜南县方集镇王湾小学。这个学校五个年级都在危房和临时搭建的庵棚内上课，每个年级一个班，最多的班有96人，学生都没有课桌椅，学校老师把大树锯成板给孩子们当课桌，很多孩子的腿都踡不过来。除了校舍条件差，老师年龄严重老化也是个大问题，王湾小学的11名任教老师，年龄都在60岁以上。他们说，如果自己不来教书，孩子们更没有办法上学了。该县教育局的同志介绍，本县45岁以上的教师占82.3%，现有684名教师已到或超过退休年龄，预计5年内还有1300多人达到退休年龄。

    2.医疗卫生问题。农村的医疗卫生更为困难，医疗资源从硬件到软件都很差。一是医疗资源严重不足。河南省农村平均1600人拥有1张乡卫生院的床位，1200人拥有1名卫生技术人员。在2500个乡镇卫生院中，救护车、B超机、X光机、检查床等基本医疗设备，每个乡镇卫生院平均不足1台（件）。安徽省乡镇卫生院中，2/3勉强维持甚或生存下去都困难。二是农村医生文化和专业水平低。大量医务技术骨干严重流失，乡（镇）卫生院人员数量和质量下降。湖北、河南、湖南等省农村医疗队伍中，本科生仅占1%左右，专科生仅占10%～20%，其余为中专以下水平。三是艾滋病、血吸虫、结核病、乙型肝炎等疾病患者仍在增加。河南是艾滋病的高发区，湖南、江西血吸虫病死灰复燃。江西省现有钉螺面积118.4万亩，仍有20个县（市、区）的197个乡镇未达到血吸虫病传播阻断标准。中部六省农村人均期望寿命较城市低近6岁，孕产妇死亡率、婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率分别是城市的3倍。

    3.社会保障问题。主要问题是社会保障覆盖面过窄，参保人数增加缓慢甚至下降。参保的主体仍然是国有企业，事业单位、非公有制企业参保比重较低。据六省反映，基本医疗保险、工伤、生育保险等参保人数都有所减少。养老保险历史形成的债务和个人账户“空转”运行，已成为深化养老保险制度改革的最大障碍。

    五、交通运输体系建设仍存在薄弱环节

    中部六省处在南北、东西运输大通道、欧亚大陆桥、长江黄金航道的“大十字架”上，铁路占全国的22.8%，公路占24.4%，货运占23.1%，客运占23.7%，中部通则全国通。从调查情况看，虽然这几年交通运输体系建设力度很大，但仍存在薄弱环节，主要有：

    1.一些公路通而不达。一是中部省与省之间、中部省份与长三角等经济区域之间的高速公路通而不达。各省省与省之间早有高速公路建设规划，但始终没有建设。已经修建的道路之间有很多断头路。如江西的赣粤高速公路，江西段已经通车，但广东段仍未打通；九江至武汉的高速公路也没有打通。长三角地区有9条辐射状公路通向安徽、江西，但都有断头尚没有连接起来。二是很多县以下公路通而不达。调查显示，在六个省的行政村中，50%～70%的村庄下雨后出行困难，60%～80%的乡村道路还没有铺上油路面。河南省需改造的农村公路总规模达7.5万公里以上。

    2.水运开发受到严重制约。长江全长6300公里，自古就是我国东中西部的“黄金水道”。但目前长江干线航道连续性差、通达性差和航运设施落后，不同河段水运利用程度仅为30%～70%。长江总体上呈“两头深（上下游）、中部浅（中游），两头通、中部堵”的状况。上游的西部地区对水运依赖性最强，但航道等级低；中部枯水期万吨船队不能满载运行，水运的潜力也开发不出来。目前长江上共有75座桥梁，桥梁高度也成为制约长江水运发展的瓶颈。如37年前建成的南京长江大桥，其桥高仅为24米，万吨轮船根本无法通过。除了主航道水运运能利用问题外，长江与支流及其他水系的连通和利用也未引起关注。另外，三峡水库设计通过能力2030年达到5000万吨，目前实际通过运力需求已达4030万吨。大量汽车得翻坝转运，在宜昌的码头几上几下滚装船，加上通过五级船闸等待时间，每辆车通过时间比原来约多花10个小时，还要多花码头费和转运费。

    3.对各类运输方式、各种运力缺少整体规划设计，难以形成资源配置合理的现代物流体系。机场的空运、铁路运输、公路运输和水运如何配置，现代物流节点如何分布，各种物流方式如何实现无缝链接，城市群与城市群之间道路如何对接，中部与长三角、珠三角和环渤海经济圈及有密切经济联系区域的道路如何通达，还都缺少总体规划设计方案。

    六、地方政府财政困难

    中部各省反映，财政上解中央的部分比重高，中央对地方转移支付要求配套的资金比重高，这是地方经济发展的一个“软肋”。安徽省计算，近几年中央财政转移支付要地方配套的比例大体为1∶1，地方政府难以承担。阜南县2004年上级安排的投资项目需要配套资金64744万元，而这个县全部财政收入仅有15000万元，其中用于教师工资就要14000万元。

    2005年9月20日

    促进中部地区崛起的政策建议[4]

    ——赴中部六省调查研究报告之三

    陈文玲

    这次调查所到六省，都对中部崛起抱有很高期望。河南、湖北希望借此“中原隆起”和形成“武汉经济圈”；山西、湖南希望借助中部崛起政策，加快自身发展；安徽、江西既“东张”又“西望”，一方面积极融入东南沿海，一方面渴盼与中部其他省份一道崛起。六省希望中央加大对中部崛起的政策支持力度，支持中部建设全国粮食核心主产区，支持中部建立先进制造业基地，支持中部加快老工业基地改造、资源型城市转型和国有企业改革，支持中部解决交通设施的薄弱环节，支持中部治理生态和环境，支持中部教育卫生事业发展，支持中部减轻财政负担。

    促进中部地区崛起，是国家的重要发展战略，具有重大战略意义。实现中部地区崛起，归根结底要靠改革创新，靠形成内生机制，靠中部地区广大干部职工的主动性和创造性，靠充分发挥中部地区的比较优势和潜力。但现阶段要使中部崛起的轮子转起来，还需采取和制定一些政策，有针对性地解决制约中部发展的突出矛盾和问题。建议如下：

    一、中部崛起应坚持六个结合

    促进中部地区崛起，应坚持六个结合，一是要把中央制定支持政策与发挥中部各省的积极性结合起来，把各级政府和人民群众奋力崛起的精神和热情保护好、利用好、发挥好，同时注重发挥中央政策的杠杆作用和乘数作用。二是要把解决共性问题与解决个性问题结合起来，特别是有针对地解决制约中部发展的“瓶颈”问题，根据中部地区的特殊困难、特殊贡献和特殊问题制定特殊政策。三是要把整合存量资源与有效利用增量资源结合起来，通过转变经济增长方式、优化产业结构、提升产业层次，加快中部地区的资源优势、区位优势向经济优势转化。四是要把发挥市场机制配置资源的基础性作用和政府有效调控结合起来，通过推进改革消除制约经济发展的体制性、机制性障碍，加快体制创新和机制创新，着力培育经济发展的活力和自主增长机制，增强经济发展的活力与效率。五是要把全面发展和重点突破结合起来，特别是在区域布局、产业布局和项目布局上突出重点。六是要把注重效率与维护和实现社会公平结合起来，促进社会事业加快发展。

    二、中部地区战略定位和发展规划问题

    对中部地区的战略定位，直接关系到中部发展方向和政策取向。中部地区应定位为“六个基地”，即全国商品粮和优势农副产品生产加工基地、能源生产基地、重要原材料生产基地、有竞争力的制造业和高新技术产业基地、劳动力资源开发和输出基地、重要的文化和旅游基地。

    中部省份希望制定统一的中部地区崛起规划。调查中感到，中部地区总体上看还是一个地理方位的概念，尚未形成完整的经济区域概念，制定统一规划确有困难。可先行研究制定一些专项规划，如新型能源基地建设规划、交通网络建设规划、现代市场体系建设规划、粮食主产区发展规划等。促进中部地区崛起，不可能处处崛起，必须确定重点发展区域。重点发展区域应为沿长江经济带、沿京广线经济带和六省确定的城市圈；中部省份与长三角、珠三角、环渤海三大经济圈联系紧密的带动区和辐射区；国家级、省级各类开发区；国家重要的粮食核心主产区和优势农产品的主产区。

    三、高度重视和大力加强农业

    有同志认为，中部省份作为农业大省很吃亏，靠农业不能崛起。我们的看法，中部不能只搞农业，但决不能放弃和忽视农业，中部的主要优势仍在农业，促进中部地区崛起，首先要做好农业这篇大文章，打牢农业基础。一是在中部地区建设全国粮食核心主产区和优势农产品基地。应加大政策支持力度。在中部建设国家重点商品粮基地和优势农产品产业带，特别是小麦、稻谷、油菜集中产区。切实加强农业综合生产能力建设，特别是加强农田水利基础设施建设，大规模改造中低产田，搞好病险水库加固，完善防洪灌溉体系。二是建立中部地区农业发展的长效投入机制和农民增收机制。国家要加大对中部地区农业的投入。现有农业固定资产投资、农业综合开发资金、土地复垦基金等要相对集中使用，向中部粮食主产区倾斜。抓紧研究建立粮食主产区与主销区之间的利益协调机制。帮助粮食主产区解决种粮效益低、财政负担重等问题。建立农民增收长效机制，逐步提高粮食直补、良种补贴和农机具补贴标准，对重要农资实行最高限价。加大扶贫开发的支持力度。三是提高农业产业化水平。全面推进中部地区农业结构战略性调整，稳定提高粮食等农产品产量、质量、效益和竞争力。加大对农业产业化龙头企业政策支持力度。培育一批带动力强的农产品加工、销售企业，延长农业产业链条。以国家投资为主，构建农业技术推广体系、农产品质量检测检验体系、农业技术人才培训体系、农业信息服务体系和优良品种繁育体系。四是充分发挥劳动力资源优势。中部六省劳动力资源丰富，应重点支持中部发展职业教育和技术培训，提高劳动力素质，引导农村富余劳动力合理有序流动。认真解决农民工的政策问题，切实保护农民工的合法权益。提高农村劳动力培训补助标准和资金规模，把中部地区作为农村职业教育改革发展的试验基地、职业技术培训基地、高素质劳务输出基地，把劳动力资源变成人力资本优势。

    四、加快中部地区产业结构调整和优化

    一是支持中部地区建立先进制造业基地。从整体上提高中部地区的工业化水平，把更多符合产业政策、中部有一定基础和资源优势的重大工业项目放在中部地区。在中部规划布局一批重大装备本地化、高技术产业化项目。如装备制造业、钢铁、汽车、煤电联产、光机电一体化、核电等项目。二是加快能源、原材料基地建设。中部地区的能源、原材料建设，关系到整个国家的能源和经济安全。应加大对中部地区煤炭、石油、电力等重大能源建设项目的支持力度，加大对原材料工业的支持力度。把中部有条件的省份建设成我国重要的煤炭生产基地、电力输出基地和重要原材料基地。建议有关部门对资源开发、利用、储备等情况进行专题调研，提出建立新型能源基地和原材料基地的方案。综合运用现代技术和手段，加快能源、资源整合和规模化生产，在原材料精深加工、矿山采掘设备更新改造、采用新工艺新技术、提高能源、资源综合利用率等方面迈出新步伐。三是加快高新技术产业发展。以光电子、电子信息、人工智能、先进制造技术、新材料、新医药及军工为重点，建立有特色的高新技术产业基地，发展高新技术产业集群。优先发展一批带动力和影响力强的产业。支持搞好现有高新技术开发区，支持国家级科技创新试点城市建设。四是加快传统制造业升级。特别是加大装备制造业、汽车及零部件、原材料加工、纺织、食品、化工、冶金等产业结构调整和技术改造的力度，促进产品升级换代，提高产品的技术含量和附加值，吸纳更多的劳动力就业。五是提高中部承接东部和国外产业转移的能力。支持中部地区的国家级各类开发区和成熟的工业园区。对于东部和国际产业转移的集中地区，在信贷、土地等方面给予政策支持。

    五、深化老工业基地改造和国有企业改革

    加大支持中部地区老工业基地振兴的政策力度，在东北老工业基地实施的一些政策，应适当延伸到中部老工业基地。加快解决企业历史遗留问题，减轻企业社会负担。深化国有企业改革，把其逐步纳入企业增值税转型、完善社会保障体制等改革试点的范畴。支持中部资源型省份和城市发展新型产业，支持资源枯竭型城市和矿山发展接续产业，尽快实现经济转型。

    六、加快大交通、大流通、大市场建设

    坚持统筹规划，加快建设并形成铁路、公路、航空和水运布局合理的交通运输网络体系。特别是要解决省与省之间、中部地区与各个地区之间的断头路问题，打通省与省之间、中部省份与其他经济区域之间的高速公路。加快解决农村行政村的道路通达问题。加强长江航运建设，加大改造沿江码头和桥梁的投资力度，提高长江干流支流水运能力，发展江海联运，促进沿江对外贸易和经济发展。

    加快建立和完善现代市场体系，特别要加强农村市场建设，提高广大农民的消费能力，改善农村市场环境。鼓励各类流通企业向县以下农村延伸发展新型流通方式。加快建设更高层次的农产品批发交易市场、重要原材料市场、有特色的日用品和工业品市场，逐步形成全国重要的商品集散地和商品交易中心。加强物流基础设施建设，在中部一些城市建设全国现代物流中心。支持郑州商品交易所增加大宗农产品期货品种，以增强我国在国际农产品市场上的话语权和定价权，带动农业结构调整升级。

    七、加大中部治理生态环境的力度

    保护生态环境，加强环境污染治理，特别是加大水污染、空气污染和地质灾害治理力度。抓紧解决长江、黄河、湘江、淮河、鄱阳湖、洞庭湖、巢湖等流域的污水处理和垃圾处理问题，高度重视水资源保护。建议加大整顿和规范矿产资源开发秩序的力度，严禁滥采乱挖，完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复补偿机制。从资源开发、生产消耗、废弃物利用和社会消费等环节，推进资源综合利用和循环利用。对中部城市环保基础设施、沉陷区治理和搬迁等方面给予资金支持。

    八、加快社会事业发展

    一是加快教育事业发展。加大对中部地区教育、特别是农村义务教育的支持。巩固农村义务教育成果，认真落实“两免一补”措施。加大对革命老区、少数民族地区义务教育的力度，使贫困家庭的孩子都能上学读书。积极改善农村办学条件，对农村中小学危房改造、农村寄宿制学校和农村现代远程教育加大财政支持力度。对中部省份不能保证生均最低义务教育经费的财政困难县给予补助。

    二是加快医疗卫生事业发展。加大对中部建设公共卫生体系的支持力度，建立健全覆盖城乡的疾病预防控制和医疗救治体系。加快推进农村卫生服务体系特别是乡镇卫生院建设，加快农村新型合作医疗制度建设步伐，加大工作力度，支持建立和完善新型合作医疗制度，解决农民看病贵、看病难和因病返贫或致贫的问题。特别是加大对防治艾滋病、血吸虫病等重大传染病的防治力度。

    九、帮助中部减轻财政困难

    加大一般转移支付，减少专项转移支付，降低或免除要求县、乡项目资金配套的比重。逐步解决粮食亏损挂账负担，探索粮食销区对产区的补偿机制。帮助化解县乡村债务。

    2005年9月20日

    中部崛起必须注意处理好加强“三农”与推进工业化、城镇化的关系[5]

    刘应杰

    中央提出促进中部地区崛起以后，在全国特别是中部地区引起热烈反响。中部省份先后提出了自己的发展战略，举办中部崛起论坛，各有关部门、各方面专家学者发表了许多意见和建议。其中比较一致的认识，就是中部崛起必须加快推进工业化和城镇化，同时还要进一步加强“三农”工作。这就涉及一个比较大的战略问题，就是在中部崛起过程中如何处理好加强“三农”与推进工业化、城镇化的关系。这一问题处理得好坏，在很大程度上决定着中部发展的未来。

    一、中部崛起面临着加强“三农”与推进工业化、城镇化的矛盾

    中部省份大多是人口大省和农业大省，是我国的粮食主产区和重要的商品粮基地。2004年，中部6省人口3.65亿，占全国总人口的28%；粮食总产量14468万吨，占全国的30.8%，其中河南粮食产量4260万吨，居全国第一，占全国的9.1%。中部6省棉花产量占全国的30%，肉类占全国的28.8%。中部地区农村人口多，农业比重大。6省农村人口有2.75亿多人，占全部人口的75%以上。农业产值所占比重远超过全国平均15.2%的水平，江西、湖南都占20%以上，安徽占19.4%，河南占18.7%，湖北占16.2%；只有山西低一些，占8.3%。这说明，农业、农村、农民在中部地区占有相当重要的地位。中部崛起的重点在“三农”，难点也在“三农”。中央把解决“三农”问题作为全部工作的重中之重。“三农”之重，重在中部。促进中部崛起，必须首先做好农业这篇大文章，巩固和加强农业基础地位，实现粮食增产和农民增收，加快推进农村小康社会建设的进程。

    与此同时，中部崛起还必须积极推进工业化和城镇化。中部地区发展面临的主要问题是工业化水平低、城镇化水平低。工业产值所占比重远低于全国平均52.9%的水平，其中湖南只有39.5%，江西为45.6%，安徽为45.1%，湖北为47.5%，河南为51.2%；只有山西高一些，为59.5%。中部的城镇化也远低于全国平均42%的水平，河南、安徽、江西、湖南都只有30%左右。中部的城市实力相对较弱，辐射和带动能力差。全国有30多个城市GDP超过千亿元，中部只有武汉和郑州。中部崛起面临着加快推进工业化、城镇化的重要任务。中部省份充分认识到了这一点，提出要以工业化、城镇化为核心，促进中部地区崛起。

    这几年，中部地区加快了工业化、城镇化步伐。一些省份制定了发展规划，特别是提出要大力发展大城市圈、城市带、城市群。如河南提出建设中原城市群，以郑州为中心，以洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源等9城市为结点构成紧密联系圈，这一区域土地面积5.88万平方公里，占全省的35.1%；人口3895万，占全省的40.3%；GDP占全省的55.2%。河南省60%的城市分布于此。湖北提出建设武汉城市圈，包括武汉、鄂州、黄石、黄冈、孝感、咸宁、天门、仙桃和潜江9城市，半径100公里，面积占湖北全省的33%，GDP和财政收入分别占全省的73%和74%。湖南提出建设长株潭城市群，包括长沙、株洲、湘潭，人口占湖南的13.3%，GDP占湖南的33.2%。江西提出建设昌九工业走廊，从南昌到九江形成工业-城市带。安徽提出建设合肥-芜湖城市带，包括合肥、巢湖、铜陵、芜湖、马鞍山等城市。

    在中部地区大规模城市建设中，一些地方规划圈占了不少土地，开发建设大规模的城市新区。有的趁机扩大占地，修建宽马路、大广场、大片的绿地、高标准的标志性建筑。由于城市周围基本都是高质量的农田，随着城市建设规模的急剧扩大，大片的良田被占，造成不少失地农民。这就出现了一个非常突出的矛盾：一方面，工业化、城镇化必然要占用一定数量的土地，中部省份普遍感到土地不够用，希望国家能给增加用地指标；另一方面，在快速工业化、城镇化的过程中，优良的耕地面积不断减少，粮食生产能力将受到削弱，国家粮食安全会受到影响。如何处理好这一突出矛盾，是中部崛起面临的一个重大问题。

    二、中部崛起必须注意处理好加强“三农”与推进工业化、城镇化的关系

    目前，中部地区正处在工业化初期阶段向中期阶段加速推进时期，处在城镇化快速发展的过程中。促进中部崛起，必须充分认识处理好加强“三农”与推进工业化、城镇化关系的极端重要性。没有“三农”的加强，就没有中部崛起；没有工业化、城镇化，也没有中部崛起。但工业化、城镇化必须建立在加强“三农”的基础之上，而不是以削弱“三农”为代价。如果工业化、城镇化削弱了“三农”，那将是本末倒置，得不偿失。处理好加强“三农”与推进工业化、城镇化的关系，需要特别注意以下几点：

    第一，中部崛起必须以科学发展观为指导，坚持走新型工业化道路。中部崛起不能再走传统工业化的老路，搞遍地开花，大铺摊子，盲目进行数量扩张，浪费资源和污染环境。如果在中部崛起过程中，再重新复制并放大现有的经济增长模式，那就会使能源资源的瓶颈约束更加突出，煤电油运更加紧张，结果必然难以为继。促进中部崛起，必须从根本上转变经济增长方式，处理好经济增长速度与质量、效益的关系，处理好经济发展与资源、环境的关系，逐步把经济增长方式转变到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，力争实现全面、协调和可持续发展。中部在加快推进工业化的过程中，要特别处理好工业和农业、城市与农村的矛盾。要按照统筹城乡协调发展的要求，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，进一步巩固和加强农业的基础地位，更多地支持农业和农村发展，把工业化建立在更加坚实的基础之上。

    第二，积极稳妥地推进城镇化，全面提高城镇规划、建设和管理水平。中部地区在加快推进城镇化的过程中，特别是在建设大城市群、城市圈、城市带的过程中，必须十分注意搞好科学规划和布局，做到循序渐进，量力而行，切忌一哄而上，拔苗助长，盲目发展。不能学有些地方动辄建比天安门广场还要大的广场，建比法国巴黎凯旋门还要高的门楼，一味追求“高、大、全”。城市建设要有自己的特色，不是什么都越大越好，关键是要以人为本，体现中国自然和谐的理念。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，不断提高城镇规划、建设与管理水平。小城镇也要突出重点，首先是发展县城和有条件的建制镇。

    第三，工业化、城镇化过程中一定要严格保护耕地，保护粮食生产能力。促进中部崛起，必须坚定不移地贯彻“十分珍惜、合理利用土地和严格保护耕地”的基本国策，实行最严格的土地管理制度。切实保护好基本农田，做到数量不减少、质量不下降。工业化、城镇化需要保证一定数量的合理用地，但必须从严从紧控制耕地占用的总量和速度，严格限制农业用地转为非农业用地，千万避免在土地问题上犯不可挽回的历史性错误。要从制度、体制和机制上保证实行节约用地和集约用地，珍惜用好每一寸土地，保护好当代人和子孙后代的“生命线”。

    第四，千方百计保护农民的合法权益，合理有序地转移农村劳动力和人口，继续大力促进农村发展。工业化、城镇化都不能以损害农民利益为代价，而必须千方百计保护好农民利益，使广大农民能够享受到工业化、城镇化的成果。要完善征地补偿和安置制度，保证依法足额和及时支付农民的土地补偿费和安置补助费，妥善安置被征地农民，保证他们的生计和社会保障。工业化、城镇化涉及大量农村人口进城，大量农民转化成为市民。要合理有序地转移农村劳动力，注意避免出现大量无地农民和失业农民，避免一些发展中国家城市化过程中出现的大量流浪人口和城市“贫民窟”的现象。同时要注意促进农村发展，搞好村镇规划，改善农民生产生活条件，全面建设农村小康社会。

    2005年7月11日

    县市在经济发展中如何贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”的方针

    ——河北省迁安市的做法和启示

    张定龙 刘应杰 翟俊武

    去年以来，中央作出“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要判断，提出实施工业反哺农业、城市支持农村的方针。对于一个县市来说，是否已到了这样一个阶段，如何贯彻落实好这一方针？带着这个问题，我们到河北省迁安市进行了调研。

    一、迁安市经济社会发展已到了以工促农、以城带乡的发展阶段

    迁安是河北唐山市一个典型的半山区县级市，铁矿石储量和产量均居全国县级地方铁矿之首，是全国瘦肉型猪生产基地和京东干鲜果品的主要产地，农产品中花生和甘薯产量常年位居河北省前列。迁安下辖19个乡镇和1个城区街道办事处，现有人口71.8万人。改革开放以来，该市充分利用资源优势和区位优势，大力推进工业化、城镇化和民营化，初步形成了冶金铸造、水泥建材、地毯服装、造纸包装、医药食品、电线电缆、化工等七大支柱产业，推动了经济社会快速发展。2002年以来，全市综合经济实力连续三年居全省前列。2004年，实现地区生产总值178.4亿元，全部财政收入21.2亿元。今年上半年，各项经济指标继续呈现较快的发展态势。

    在调研中，我们感到，迁安市经济发展总体上已进入以工促农、以城带乡的阶段，基本具备了工业反哺农业、城市支持农村的能力。

    二、迁安市工业反哺农业、城市支持农村的主要做法

    迁安市委、市政府从当地经济发展水平出发，适时转变发展思路，提出了“公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、城市文明向农村辐射、社会保障向农村覆盖”的指导思想，对工业反哺农业、城市支持农村进行了积极有益的探索，取得了初步成效。他们的主要做法是：

    1.实行“多予、少取”政策，加大对“三农”的支持力度。在“多予”上：1996年以来，该市已连续每年投入1000多万元，用于加强农村基础设施建设等方面。2004年，这方面的投入达到1.06亿元。2002年至2004年，对农村卫生、教育等社会事业投入分别为1.62亿元、2.03亿元和2.97亿元。在“少取”上：1995年起，就将农民负担控制在上年农民人均纯收入的2%以内。2004年，在全省率先免征了农业税及附加，由此减轻农民负担2700多万元。

    2.加快农村富余劳动力向非农产业转移，稳定增加农民收入。一是推进农业产业化，拉动农民就业。目前建成甘薯加工园区2个，入驻企业21家，甘薯加工专业村29个，各类粉条粉丝生产企业和专业户1400多个，从业人员1万人，年加工能力20万吨，年加工产值4.42亿元，成为我国主要粉条粉丝生产基地之一。二是大力发展工业，特别是发展劳动密集型产业，带动农民就业。如弘业地毯公司建有14个中心分厂、130多个农村加工厂、300多个家庭车间，形成1.2万人的产业大军。三是加强农村劳动力培训，促进转移就业。2004年，投入42.6万元，举办就业培训班34期，培训农民6254人。四是吸引外来投资，扩大农民就业。如引进首钢200万吨钢联等大型项目，转移农村富余劳动力5万多人。2002年至2004年，该市农民人均纯收入分别为3496元、3740元、4150元，年均增长8%。目前，全市有60%的农村劳动力从事非农产业，农民人均纯收入的70%主要来自非农产业。

    3.实施“村村通”工程，改变农村落后面貌。实施村村通油路工程，使全市农村公路通车里程达到500多公里，村通油路率93%。实施村村通有线电视工程，完成了100个村的光缆铺设，其中33个村实现全部入户。实施村村通自来水工程，完成了15个村的建设任务，到年底可新增通自来水村50个。

    4.探索建立农村公共财政，加快发展农村教育、卫生、社会保障等项事业。一是加大对农村义务教育投入，彻底改造农村中小学危旧房。2003年起，两年共投入1900多万元，改造危旧房4400间。今年，计划再投入2600万元，改造2250间危旧房，彻底消灭D级危房。二是支持农村卫生事业发展，对中心、乡镇卫生院和村级卫生室进行标准化改造。2003年以来，先后投入2690多万元，为中心、乡镇卫生院购置X光机、B超机、生化分析仪等设备。今年预算投资4064万元，对15所中心、乡镇卫生院进行标准化改造。259所村级卫生室也由村集体出房屋，市卫生局统一配设备。基本实现“小病不出村、大病不出乡镇、疑难重病不出市”。三是在全省率先推行新型农村合作医疗试点。全市54万农民参加了合作医疗，占农业总人口的95%。2004年，1898万元的合作医疗经费全部到位，全年共为37.4万参加合作医疗的农民报销医药费用近1600万元。四是在全省率先建立失地农民养老保障制度。全市已有74个村的部分农民参保，参保人数4700人。其中3000多名失地农民已按月领取养老金，全市每月发放养老金90多万元。五是建立农村最低生活保障制度。农村低保标准从每人每年800元提高到1000元。农村五保户大部分转为城镇户口，并享受城镇低保待遇。

    三、迁安市工业反哺农业、城市支持农村的启示

    作为一个县市来说，经济发展达到一定程度之后，就要适时转变发展思路，实施“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。特别是在全面取消农业税以后，县乡政府职能转变成为一个关键性问题。要把转变县乡政府职能同建立公共财政结合起来，逐步建立起统筹城乡协调发展的体制机制。

    第一，工业反哺农业、城市支持农村，必须具备一定的经济实力。对于一个县市来说，“三农”工作始终是全部工作的重中之重，要首先加强和巩固农业的基础地位，做好“三农”工作。与此同时，必须大力发展工业、商业，促进小城镇建设。只有工业、商业和城市发展了，才能够有经济实力反哺农业和支持农村。从事县市领导工作，一定要处理好工业和农业、城市和农村的辩证关系。

    第二，工业反哺农业、城市支持农村，必须下力气转变政府职能。一个县市发展到一定程度，就要适时把发展思路转变到实施“工业反哺农业、城市支持农村”方针上来。迁安市的发展表明，地方领导的高度重视和果断决策至关重要。对农村、农民“多予、少取”，其中“少取”已经取得了较好的成效，农村税费改革已经进入全面取消农业税的新阶段，现在要更多地在“多予”上做文章。这里的关键是，要进一步转变县乡政府职能，从原先的直接管理农业和农村经济事务中解脱出来，更多地转变到社会管理和公共服务上，特别是大力发展农村社会事业，为农民提供更多的公共服务。

    第三，工业反哺农业、城市支持农村，必须积极探索建立公共财政体制。统筹城乡发展，要有相应的财政体制作保障。工业和城市方面提供的税收，要更多地用于农业和农村方面。迁安市提出的“公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、城市文明向农村辐射、社会保障向农村覆盖”的指导思想，具有重要的借鉴意义。政府财政要更多地用于加强农村交通、水利、通信等基础设施建设，发展农村教育、卫生、科技、文化和社会保障等项事业，全面改变农村落后面貌。

    第四，工业反哺农业、城市支持农村，要不断调整和优化经济结构，促进城乡经济社会协调发展。在经济总量增长的同时，要紧紧抓住经济结构调整这条主线，不断调整和优化县域产业结构、就业结构、城乡结构。坚持走新型工业化道路，积极稳妥地推进城镇化，逐步地减少农业就业人口和农民，为实现城乡一体化创造条件。与此同时，下大力气转变经济增长方式，特别要注重保护生态环境、合理开发和节约利用资源，实现经济社会可持续发展。

    2005年9月5日

    国外政府有关区域发展机构的设置情况[6]

    刘应杰

    一、巴西设有全国一体化部

    1990年，巴西联邦政府进行机构改组，成立隶属于总统府的“地方发展局”，其职能为规划、协调、监督和控制地方发展项目，并协调各州、联邦区及市级行政机构的相关工作。该局同时负责巴西东北部、亚马孙地区、马瑙斯免税区等区域的发展事务。

    1992年11月，“地方发展局”正式改名为“全国一体化部”。目前，全国一体化部下设6个秘书处：执行秘书处、水利设施秘书处、地区发展政策秘书处、应对公共灾害秘书处、地区规划秘书处、中西部发展秘书处。

    全国一体化部的职能是：研究制定全国统一发展的有关政策、地区发展计划、地区经济融合战略；制定关于财政资源的重点和优先运用方针，亚马孙发展基金、东北地区发展基金有关资源的重点运用方针；制定政府基金和地区投资基金项目的有关标准；跟踪评估国家统一发展计划的实施状况；应对公共灾害，负责抗旱工程建设及水利设施项目，制定全国灌溉项目计划、国土政策，协调跨州公共工程。

    二、意大利设有大区事务部

    为了协调中央政府和大区及自治省之间的关系，意大利总理专门任命一名大区事务部长。该部长没有同名的部级办公地点，在总理府内办公。部长负责主管区域方针、政策的研究与制定，并负责考察中央行政权力下放到地方后的执行情况等。

    根据有关法律规定，部长可以聘请若干顾问和专家作为合作幕僚，同时还可以组成常设委员会、专门委员会、工作组作为总理府的代表派驻其他行政部门工作。

    三、美国设有经济开发署和州际区域委员会

    美国联邦政府主管区域经济开发的机构是商务部经济开发署。对于跨州的较大区域的经济开发，政府则成立直接隶属于总统的特别委员会来进行统筹规划，例如田纳西流域管理局、阿巴拉契亚区域委员会等。

    早在1933年，美国政府就成立了具有政府和企业双重职能的机构——田纳西流域管理局，负责领导、组织和管理田纳西和密西西比河中下游一带水利的综合开发与利用，以推动这一地区的经济发展。

    1961年，美国政府在商务部设立了地区再开发管理局，在全国范围内促进经济困难地区的发展。1965年，美国政府又在此基础上组建了经济开发署，以促进经济贫困地区的经济增长和就业为职能。此外，还成立了阿巴拉契亚区域委员会，以及一些其他的州际区域开发委员会。

    现在，经济开发署隶属于美国商务部，支持实现布什总统的承诺：“没有任何一块美国的人口或地理区域，应当被排斥在实现美国梦的机遇之外。”经济开发署将其经济援助提供给受到经济衰退打击的地区和社区，为其吸引私人资本投资，并创造高技能、高工资的工作岗位。经济开发署在六个城市设有地区办事处：亚特兰大、奥斯汀、芝加哥、丹佛、费城、西雅图。

    四、德国设有新联邦州事务专员

    德国是联邦制国家，由16个州组成。各州州长组成州长联席会议，旨在讨论和协调各州共同面临的问题，寻求与联邦达成解决办法。联邦政府设有新联邦州事务专员，负责与相关联邦部、州和地方政府协调德国重新统一后新联邦州所在的德国东部建设问题。

    目前，新联邦州事务专员由联邦交通、住房和建设部长兼任，该部下设东部建设、区域发展和结构政策司，协助处理具体事务。

    五、法国内政及国土整治部下设地方行政区域总局

    法国内政及国土整治部下设地方行政区域总局，主要负责制订地方行政区域和公共机构组织运行规划、有关地方行为主体所应遵循的条款、有关地方公职人员及待遇的规定，分配国家对地方财政拨款，管理某些欧洲干预基金，在中央和地方间进行具体的职权分配，制订和实施中央权力下放的措施，并通告地方主体。

    六、英国设有苏格兰、威尔士和北爱尔兰事务大臣

    英国1999年权力下放后，苏格兰地区和威尔士地区分别成立了自治政府和议会。英中央政府分别设有苏格兰和威尔士事务办公室，分别由苏格兰和威尔士事务大臣负责。苏格兰事务大臣和威尔士事务大臣均为内阁成员，在中央政府负责的事项中代表苏格兰和威尔士地区利益。威尔士事务大臣还是中央政府在威尔士地区的代表，有权在威尔士议会发表演讲，并负责将英国议会对威尔士地区的预算转交威尔士议会。

    英国政府还设有北爱尔兰事务办公室和北爱事务大臣，负责北爱地方事务。北爱事务大臣属内阁成员，负责维护北爱地区的和平稳定，促进北爱地区发展和繁荣。

    2005年7月28日

    注释

    [1]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果二等奖。

    [2]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [3]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [4]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [5]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [6]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

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