深化改革开放与落实科学发展观

    魏礼群

    一、落实科学发展观必须深化改革和体制创新

    以人为本、全面协调可持续的科学发展观，是以胡锦涛同志为总书记的党中央，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深刻总结我国长期以来经济社会发展的丰富实践和世界工业化、现代化的经验教训，全面分析我国新的发展阶段的重要特征基础上提出的重大战略思想，是我们党对社会主义现代化建设指导思想的新发展。科学发展观集中反映了社会主义的本质要求和社会主义建设的内在规律，进一步回答和解决了为什么要发展、为谁发展、发展什么和怎样发展等一系列重大理论和实践问题，它的实质就是把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，实现既快又好的发展。认真贯彻落实科学发展观，对于推进全面建设小康社会和整个现代化事业具有全局的和长远的指导作用。全面落实科学发展观，必须从思想上、组织上、作风上和制度上形成更为有力的保障。最根本的是，要靠深化改革，建立和完善体制机制保障。

    改革开放是解放和发展生产力的强大动力，是强国富民的必由之路。党的十一届三中全会以来，我国经济实力、综合国力大幅跃升，人民生活显著改善，经济社会面貌发生了翻天覆地的变化。这一切成就，都是同坚持不懈地推进改革开放分不开的。但我们必须清醒看到，我国要建成完善的社会主义市场经济体制，还有很长的路要走，任务仍相当艰巨。我国经济社会发展中存在的不少突出矛盾和问题，包括经济结构不合理，经济增长方式粗放，自主创新能力不强，经济社会发展同资源、环境的矛盾加剧，城乡、地区发展不协调，社会事业发展滞后等，虽然同我国处于社会主义初级阶段、生产力不发达有关，但更直接的是由于体制机制还存在弊端。比如，固定资产投资过度扩张和低水平重复建设严重问题一再出现，就与政府职能转变不到位，财税、金融、投资体制不健全，政绩评价体系不完善等体制问题密切相关；投资决策体系和政府管理投资方式还不适应新形势的要求，市场配置资源的基础性作用难以充分发挥，企业投资自主权没有完全落实，政府投资范围过宽，财政资金、银行贷款的使用还没有健全约束和风险承担责任制，投资宏观调控体系尚未完善。又如，高投入、高消耗、高污染、低效益的粗放型经济增长方式转变缓慢，主要是现代企业制度尚未完全建立，市场体系还不完善，资源性商品和生产要素价格不合理，保护资源环境的法律法规和制度还不健全，以致资源利用效率低下，损失浪费惊人。再如，城乡、地区发展差距和居民收入差距不断扩大，发展不协调，重要原因是城乡二元结构以及财税体制、分配制度等方面存在问题。我们一定要按照科学发展观的要求，切实解决经济社会发展中的矛盾和问题，实现以人为本、全面协调可持续的发展。

    理论和实践都充分说明，只有深化改革，进一步改变生产关系和上层建筑中不适应经济社会发展的方面和环节，才能不断为经济社会发展注入活力和动力；只有深化改革，更大程度发挥市场机制的作用，才能更加有效配置和利用资源、调整和优化经济结构、转变经济增长方式；只有深化改革，改变传统的发展模式，才能真正做到以人为本，促进城乡、区域、经济社会协调发展和人与自然和谐发展；只有深化改革，完善收入分配制度和社会保障体系，才能使广大人民群众共享改革和发展成果，促进社会公平正义，建设和谐社会。总之，只有深化改革，才能构筑落实科学发展观的体制保障。

    二、落实科学发展观必须抓好的重点改革任务

    我国当前仍处在改革攻坚阶段，必须坚定不移地推进各项改革。要坚持社会主义市场经济的改革方向，用更大的决心、更大的力气，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。要围绕建立和完善落实科学发展观的体制机制，重点推进政府职能转变和深化企业、财税、金融、投资等改革。

    1.着力推进政府行政管理体制改革。这是全面落实科学发展观的重要保证。各国政府在现代经济社会发展中都发挥着重要作用。在现阶段，我国政府在发展社会主义市场经济中的作用更加突出。形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，健全现代政府管理制度与管理方式，是深化行政管理体制改革的基本任务。这里，加快政府职能转变是关键和核心。所谓政府职能转变，就是要按照在社会主义市场经济条件下政府应该履行的责任行使职权，尽职尽责，不错位、不越位、不缺位，也就是把政府职能进一步转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。重点要抓好两个方面：一方面，政府不该管的事一定不要管，要坚决放开。目前各级政府及其部门仍然管了不少不该管也管不好的事，行政审批事项还过多，市场配置资源的基础性作用难以充分发挥，不利于资源的优化配置和合理、有效利用。政企、政资不分的问题不彻底解决，企业难以真正成为市场的主体，就不能适应市场供求关系的变化自主及时地作出决策。这也必然会影响经济的活力和效率。必须继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，各级政府部门不得直接干预企事业单位和中介组织的经营活动和具体业务。这就需要进一步减少和规范行政许可和审批事项，坚决把不该由政府管理的事交给企业、市场、社会组织和中介机构。另一方面，政府该管的事一定管，而且真正要管好。调节经济是政府的一项重要职能，必须切实搞好，主要是运用经济和法律手段为经济发展和企业经营创造良好的市场环境，并且弥补市场的缺陷，克服市场的消极方面。市场监管是政府的又一项重要职能，要依法对市场主体及其行为进行监督管理，维护公平竞争和市场秩序。这方面已经有较大的进步，还需要加强。更加重要的，要强化公共服务和社会管理职能，把财力物力等公共资源和领导精力更多地向公共服务和社会管理倾斜。全面履行政府职能，就必须进行管理创新，包括管理内容、管理方式、管理制度创新。以上两个方面，也就是要进一步简政放权，以更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；同时，进一步健全宏观调控体系，规范政府行为，以做到宏观管理合理、有效。还要正确处理中央与地方的关系，合理界定中央与地方的事权、财权和决策权，进一步打破行政性垄断和地区封锁；继续深化政府机构改革，提高行政效率，降低行政成本，加快建设法治政府、服务型政府和效能型政府。这样，才能使经济社会充满活力、富有效率、协调和健康发展。

    2.着力深化企业改革。企业是市场的主体，是自主创新、优化结构、节约资源、提高效益的基础。落实科学发展观的体制基础也在企业。要进一步深化国有企业改革，按照增强国有经济控制力的要求，积极推进国有经济结构和布局的战略性调整，加快股份制改造和现代企业制度建设的步伐，转换经营机制，促进企业改组和重组，提高企业效益和竞争力。要认真落实鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施，进一步为各类所有制企业创造公平竞争的法治环境、政策环境和市场环境，使各种所有制经济在市场竞争中充分发挥自己的作用。国有、集体和个体私营等各类企业，都应当按照科学发展观的要求，不断推进制度创新、管理创新、技术创新。经验表明，要加快经济结构调整和增长方式转变，提高经济素质和效益，说到底，要靠一大批核心竞争力强、拥有自主知识产权的大公司大企业集团，充分发挥他们在促进结构优化升级和参与国际经济合作和竞争中的重要作用。

    3.着力推进财税、金融、投资体制改革。完善财税、金融、投资体制和政策，对于落实科学发展观具有十分重要的意义。这是因为，无论是推动经济结构调整和增长方式转变、节约能源资源、提高自主创新能力，还是促进城乡、区域协调发展和经济社会全面发展，都要发挥财政、金融、投资的杠杆作用。在财税体制方面，重点是调整财政收支结构、加快公共财政体系建设，实行有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约、保护环境的政策体系，包括引导和带动更多的社会资金投入企业技术和产品开发；加大政府采购对国内企业开发的具有自主知识产权的重要高新技术装备和产品的支持力度；支持建设资源节约型、环境友好型社会，等等。在金融体制方面，重点是完善货币政策的决策和操作体系，提高金融宏观调控的前瞻性、科学性和有效性，采取有利于经济结构调整、能源资源节约利用的金融政策，支持产业优化升级和自主创新。深化金融企业改革，鼓励金融创新，积极发展资本市场。在投资体制方面，重点是确立和落实企业的投资主体地位，规范政府投资的范围和行为，健全投资宏观调控体系和制度，特别是要加强投资信息引导、健全和实施市场准入制度、严格投资执法检查，以有效遏制盲目投资、过度扩张和低水平重复建设行为，避免无效投资，提高投资效益。我国经济结构性矛盾突出，经济增长方式粗放，一个重要原因是资源性产品价格和土地、水等要素价格明显偏低，以至于生产、建设、流通、消费等领域普遍存在浪费资源的现象。因此，必须深化价格体系改革，逐步建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制。要在控制价格总水平的前提下，逐步理顺水、电、煤、油、气和运输等基础产品的价格，合理调整污水处理、垃圾处理等公共服务价格和收费。当然，这方面改革既重要又比较复杂，在改革中国家要兼顾各方面的利益，尤其要充分考虑低收入群众的基本生活。

    4.着力推进涉及人民群众利益的体制改革。以人为本，促进经济社会和人的全面发展，是科学发展观的本质和核心，也是完善社会主义市场经济体制的根本要求。坚持以人为本，就要维护和发展最广大人民的根本利益，在发展经济的基础上，努力增加城乡居民收入，提高人民生活水平；就要着力解决涉及人民群众切身利益的突出问题。从现实情况看，特别要扩大就业，完善社会保障体系，扶助贫困人口，发展教育和卫生事业，加强环境保护和治理，保障人民群众生命财产安全和维护社会和谐安定。解决这些问题，从根本上说，要靠发展社会生产力，同时也要靠深化改革，建立健全制度保障。要坚持实施积极的就业政策，完善促进和扩大就业的有效机制。抓紧建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系和制度，恰当确定保障标准和方式，构建社会安全网。深化分配制度改革，合理调节收入分配，着力提高低收入者收入水平、逐步扩大中等收入者比重、有效调节过高收入、规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。深化教育体制改革，推动教育事业健康发展，切实解决上学难、上学贵的问题。推进医疗卫生体制改革，认真研究和逐步解决群众看病难、看病贵的问题。深化文化体制改革，大力发展文化事业和文化产业，丰富人民群众精神文化生活。健全环境监管体制，提高环境监管能力，运用经济、法律手段推进污染治理。落实安全生产责任制，健全安全生产监管体制。

    三、落实科学发展观必须提高改革开放的水平

    科学发展观站在历史和时代的高度，指明了我国现代化建设的发展道路、发展模式、发展战略和发展目标，为我们解决前进道路上面临的矛盾和问题，顺利推进改革开放、推进全面建设小康社会和现代化事业，提供了正确的指导思想。因此，贯彻落实科学发展观，绝不是要放慢发展步伐、否定改革开放，而是要把改革开放提高到新水平，以改革的新突破、开放的新局面，促进经济社会既快又好发展。

    1.从发展方面看。科学发展观强调发展是硬道理，发展必须是科学发展；强调发展要有较快速度，更要注重提高增长的质量和效益；强调坚持以人为本，落实“五个统筹”。因此，必须切实转变发展观念、创新发展模式，走科学发展之路。在这方面，中央都提出了明确要求。要加快转变增长方式，把节约资源和环境保护放在突出位置，加快建设资源节约型和环境友好型社会，促进人口、资源、环境协调发展。要推进国民经济信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。要提高自主创新能力，深入实施科教兴国战略和人才强国战略，把增强自主创新能力作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节。要落实科学发展观的统筹兼顾原则，缓解发展不平衡的矛盾。坚持以经济建设为中心，不断提高经济发展水平，同时更加重视发展社会事业，促进经济社会协调发展。要鼓励东部发达地区和城市继续加快发展，同时采取有力的政策措施支持中西部地区发展；加快建设社会主义新农村，促进区域、城乡协调发展。总之，要按照全面落实科学发展观的要求，来推进全面建设小康社会和整个现代化的进程。

    2.从改革方面看。进一步深化改革是完善落实科学发展观体制机制保障的过程，又必须把科学发展观贯穿到改革的全过程。贯彻落实科学发展观，对改革提出了新任务，要求改革必须有新举措、新突破。最重要的是，改革要着眼于加快经济结构调整和增长方式转变，提高自主创新能力，搞好“五个统筹”。实现全面协调可持续发展，注重解决深层次矛盾，注重制度机制创新。要坚持解放思想，实事求是，敢于攻坚，锐意创新，切实加大改革力度，在一些重要领域和关键环节不断取得新进展。同时，注重提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，使改革兼顾到各方面利益、照顾到各方面要求，真正得到广大人民群众的拥护。高度重视和妥善处理改革发展稳定的关系，把改革的力度、发展的速度与社会可承受的程度统一起来，注意把握改革的节奏和改革措施的出台时机，保持经济平稳较快发展，保持社会和谐稳定，在社会稳定中推进改革发展，又通过改革发展促进社会稳定。

    3.从开放方面看。随着经济全球化深入发展、我国加入世界贸易组织，我国与世界经济的相互联系和影响日益加深。在更加开放的新形势下，我们既面临重大机遇，也面临严峻挑战，必须统筹国内发展和对外开放，全面提高对外开放水平。要着眼于在更大范围、更广领域、更高层次上参与国际经济技术合作和竞争，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，实施互利共赢的开放战略。切实转变对外贸易增长方式。在发展对外贸易中，既要继续扩大规模，更要注重优化进出口结构，控制高耗能、高污染和资源性产品出口。增加先进技术、关键设备和短缺资源进口。积极有效利用外资，注重提高引进外资质量。把引进外资同提升国内产业结构、技术水平结合起来，着重引进先进技术、管理经验和高素质人才。采取更加有力的政策措施，支持有条件的国内企业“走出去”，按照国际通行规则到境外投资，扩大互利合作和共同开发。深化涉外经济体制改革。完善促进生产要素跨境流动和优化资源配置的体制与政策，健全对外开放的制度保障。在扩大开放中注意维护国家经济安全。

    目前，我们国家正站在新的历史起点上。全面贯彻落实科学发展观，坚持以改革开放推动发展，就一定会谱写出社会主义现代化事业更加辉煌的篇章。

    2005年12月

    工业利润增幅显著回落的原因分析及对策建议

    工交贸易司

    今年以来，我国工业运行保持2002年以来的强劲增长势头，继续快速增长，总体运行态势良好。但也出现了利润增幅显著回落，亏损额大幅上升的情况。今年1～5月，全国规模以上工业企业实现利润4968亿元，比去年同期增长15.8%，增幅比去年同期下降了27.9个百分点，较一季度回落1.4个百分点。规模以上工业企业亏损额917亿元，同比增加56.1%，比去年同期上升55.7个百分点。导致出现这种情况的原因主要有以下几个方面：

    一是工业增速回落，直接影响企业效益下降。多年来，我国工业实现利润与工业增速密切相关，前三年利润大幅提高主要得益于工业高速增长。自去年四季度以来，我国经济增长速度见顶回落，工业增幅也呈现下降态势。今年1～5月，全国规模以上工业完成增加值25940亿元，增长16.3%，增幅比去年同期下降2个百分点，其中重工业增速由去年同期的20.6%快速下降到16.7%。工业增速回落，企业产销下滑，这是工业利润增幅下降的直接原因。

    二是能源、原材料价格持续走高，中下游企业成本增加。今年以来，工业品生产资料价格和生活资料价格呈现一升一降的态势。5月份，上游采掘业工业品价格上涨34.1%，原料工业上涨11.1%，而生活资料出厂价格下降0.3%，其中耐用消费品价格下降3.5%。这种情况带来工业企业利润两个变化：其一是少数上游产业企业利润陡增。1～5月份煤炭、石油、黑色金属矿、有色金属矿、非金属矿等采矿业利润增幅分别达到88%、71.8%、35.6%、149.7%和51.6%，钢铁行业利润增加29.8%。其二是大多数中下游企业效益下滑。中下游工业产品供大于求，能源、原材料涨价导致的成本上升因素很难传导出去，只能自身消化，直接导致企业利润大幅下降。下降最快的几个行业的情况是：交通运输设备业利润下降48%、化纤制造业下降44.4%、建材行业下降31.3%、电力行业下降18.8%、石油加工下降66.4%、电子通信行业下降7.3%。这些利润重点行业经济效益陡降，是导致工业整体利润增速回落的重要因素。

    三是流动资金严重不足，企业生产经营困难。我国大部分工业企业自有资金不足，资金来源主要依赖银行。去年以来，银行按照宏观调控的要求，适度收紧信贷规模，是完全正确的。但有些银行在实际操作中，只顾当前利润和短期利益，收流动资金、保中长期贷款，收中小企业贷款、保大客户贷款，忽视对企业特别是对中小企业的金融服务，造成许多工业企业流动资金非常紧张。同时，今年以来，伴随需求减缓、销售增长下滑，工业企业产成品资金占用大幅提高。3月末，规模以上工业产成品存货占用比上年同期增长20.3%，增幅同比上升2.5个百分点，进一步加剧了企业流动资金紧张局面。

    四是生产经营粗放，企业竞争力弱。我国工业企业仍然具有粗放经营特点，能源、原材料消耗高、浪费大，许多行业近年来能耗水平出现上升状况，直接导致生产成本上升。同时，我国工业企业长期存在的“高产量、低层次、弱技术、少自创”的问题，在产业价值链中整体处于利润水平的低位区间，主要制造产品达到当代世界先进水平的还不到5%。在国内市场，一方面，装备制造业发展严重滞后，市场急需的高技术、高附加值的技术装备严重短缺，长期依赖进口；另一方面，低水平、低技术含量的制造业生产能力严重过剩，产品大量积压。在国际市场，我国工业品外贸只能走“低成本、低价格、低档次”竞争模式，尽管价格竞争力较强，但导致贸易增量不增价甚至跌价的情况。这一状况在我国对外经贸规模不断扩大的情况下，成为制约工业效益提高的关键因素。

    对工业利润增幅显著回落的问题，应当予以高度重视。建议采取以下措施：

    1.改善宏观调控，保持经济平稳较快增长。在继续执行有保有压宏观调控政策时，把握好“有力度”与“有节制”的分寸，对符合国家产业政策的项目应尽快启动，着力调整经济结构，促进内需适度增长，保持经济平稳较快增长。同时，采取必要措施，制止能源、原材料价格过快上涨，缓解工业中下游行业企业的成本压力。

    2.完善银行信贷政策，增加企业流动资金贷款。坚持区别对待和有保有压，发挥好信贷政策在加快结构调整中的作用。各商业银行应对有市场、有效益、有利于增加就业的企业提供正常流动资金贷款，满足企业生产经营需要。应进一步支持符合产业政策和市场准入条件的项目建设，加大对需要重点扶持领域和企业产品自主创新的支持力度，大力支持中小企业经济发展。

    3.加强企业管理，大力推进节约降耗活动。在广大企业中广泛开展加强管理、节约降耗活动，按照发展循环经济的要求，开展清洁生产和循环式生产，切实减少浪费，提高能源、原材料利用效率，化解生产资料价格上涨因素。

    4.研究实施提高我国工业自主创新能力的战略。立足加快产业技术创新能力，由技术引进、技术改造向原创型技术创新升级。一要增强企业技术创新能力。通过财政税收政策、知识产权保护、加速设备折旧、政府优先采购等方式形成激励机制，鼓励企业投入资金、引进人才和引进技术，提高对核心技术的研发能力，开发具有自主知识产权的技术和产品，打造自主品牌，提高产品创新能力。二要建立国家重大创新工程。国家应集中财力，推进产学研结合，针对重要的战略产业（如集成电路、飞机、核电设备等）以及具有重大应用前景的关键技术（如生物技术、新能源汽车等），大力开展攻关，力争在这些重大领域尽快取得突破，逐步摆脱战略产业受制于人的局面。三要促进合资企业技术升级。鼓励跨国公司在中国设立地区总部与研发中心，促使跨国公司向我国企业转移技术，并利用国际产业转移的聚集效应，在我国形成优势产业群或产业带。

    5.研究完善新形势下的进出口战略。应抓紧研究制定既保障我国劳动密集型产品出口，又逐步走技术进步和高档化道路，引导企业运用品牌作为重要的竞争手段，走跨国集团和著名品牌之路的新型出口贸易战略。应针对国际产业向我国转移的大趋势，研究制定新形势下的利用外资战略，避免引进高能耗、高污染的项目，而将引进外资的重点放到电子信息、生物医药、新材料等高新技术产业。同时，进一步完善关税政策，调节进出口结构，限制高耗能、高耗材产品出口。

    2005年7月6日

    咸安区乡镇机构改革情况调查[1]

    韩长赋 陶怀颖

    咸安区隶属湖北省咸宁市，现有12个乡镇，总人口46万，其中农业人口35万，是个刚转为市属区的农业县。2004年地区生产总值30.45亿元，财政收入2.06亿元。从2001年开始，根据湖北省委、省政府的部署，咸宁市在咸安区进行了乡镇综合配套改革试点。经过三年多的努力，咸安区在精简乡镇机构和人员、安置分流人员、建立乡镇政府工作新机制等方面进行了积极的探索，取得了比较明显的成效。他们的一些做法值得借鉴。最近，我们对该区乡镇机构改革情况进行了专门调查。

    一、乡镇机构改革的主要内容和进展情况

    咸安区乡镇机构改革主要包括乡镇行政管理改革、事业站所改革、政府服务体制改革、干部选用和分流人员安置等内容。这项改革大体分为四个阶段：第一阶段，2001年主要是调整区划，合乡（镇）并村。第二阶段，从2002年12月到2003年3月，主要是推行乡镇党政领导干部交叉任职，改革乡镇政府内设机构。第三阶段，从2003年6月开始改革乡镇事业机构，进行人员身份置换。第四阶段，从2004年8月开始进行乡镇机构定编定岗、分流安置富余人员。目前，各项改革已基本到位，进入了规范运作阶段。总的看，咸安区乡镇综合配套改革已经取得了实质性进展。全区乡镇机关内设机构由115个减少到36个，减少68.7%；乡镇领导干部由247人减少到108人，减少56.3%；乡镇机关工作人员由808人减少到409人，减少49.4%；安置分流人员1076人。同时，初步建立了乡镇“以钱养事”的服务“三农”工作新机制。

    二、改革的主要做法和措施

    咸安区提出的乡镇机构改革原则是“四个坚持，四个做到”，即：坚持统一思想，做到全区上下步调一致；坚持周密组织，做到积极稳妥推进；坚持严格依法依规，做到公开、公平、公正；坚持以人为本，做到有情改革有情操作。在具体做法上，突出抓了四个方面：

    1.大幅度精简乡镇机构和人员。这是整个改革的一个突破口。咸安区在这方面做了四件事。一是从调整行政区划入手，实行合乡（镇）并村。2001年，对规模较小、管理成本较大和通讯、交通较为便捷的乡镇，按照人口分布和管辖面积进行了重新调整，将全区21个乡、镇、街道办事处合并为12个，减少42.9%。2005年又将全区262个村合并为132个，减少49.6%。二是在此基础上，重新设置乡镇政府机构。设置了“三办一所”，即每个乡镇只设党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室，只设立一个财政所，作为乡镇直属事业单位。其他乡镇所属的农技站、水利站、城建站等九类102个直属站所，实行摘牌改制、人员整体分流，不再作为乡镇政府直属的事业机构。比如，把乡镇畜牧兽医站整体转制为集体性质的企业化经营实体，建立畜牧兽医服务部。对上级垂直管理的站所按照两种形式设置，税务所、工商所、公安派出所、林业管理站等执法部门仍按乡镇设置，法庭、司法所等区直部门延伸机构按区域设置。通过这些措施，大幅度减少了乡镇机构。三是大幅度精简领导班子职数，实行交叉任职。改革后每个乡镇领导班子职数由原来的18名减少到9名，分别为党委书记兼乡镇长1名，副书记3名，分别兼常务副乡镇长、人大主席团主任、纪委书记，委员5人，其中3名兼任副乡长，分别负责3个办公室的工作。四是规范行政编制管理，实行“一人一编一卡”。为保障乡镇机构人员不再膨胀，咸安区在乡镇领导班子和机构改革到位之后，按照湖北省的要求，结合本地实际，重新核定了乡镇行政编制。按一类乡镇定编39人、二类37人、三类32人，全区定编433人，比原来定编的630人，减少了31.3%。定编定岗以乡镇为单位，实行干部竞编竞岗。对通过“两票推选”（“两票”即农户代表推荐票和党代会选举票）产生的乡镇现任党政班子成员和近三年国家统配安置的军转干部、省委组织部选派的选调生、国务院和省政府表彰的劳动模范直接定编定岗，其他人员一律竞争上岗；对属于工人身份的工作人员，不参加竞编竞岗，直接分流；临时聘用和雇用人员全部清退。竞编竞岗采取考试与考核相结合的办法，结果进行公示。乡镇工作人员由原来的808人减少到409人，空编24人，有399人退出了行政编制，减少了近一半。同时对垂直设置的乡镇机构也重新核定了编制，分流超编人员。

    2.妥善安置分流富余人员。这是乡镇改革的难点和关键。咸安区采取多种措施，实行了人员的合理分流，解决了分流人员的后顾之忧。一是对乡镇退出行政编制的人员实行相应的分流待遇。对提出申请内退并符合年龄条件的137人，发给相当于基本工资的生活费；对竞岗前自愿提出分流的18人，发给相当于工资70%的生活费；其余分流人员拿相当于工资60%的生活费。二是对撤销的乡镇事业单位职工实行自愿置换身份。对自愿退出事业编制、置换身份的职工给予一次性经济补偿金，解除与原单位的劳动人事关系，彻底与财政脱钩。自愿解除劳动关系的涉及603名站所干部职工，除28人退休、43人内退和14人因工伤等原因暂未置换身份外，有518人全部置换身份。此外，保留的乡镇财政所按乡镇规模大小定编5～7人，从原财政所和经管站人员中竞争产生，对其中符合条件的24人实行内退，未竞争上岗位的91人实行分流。转制为企业性质的畜牧兽医站，原有的102名职工全部退出事业编制。三是多渠道妥善安置分流人员，尽量使所有分流人员各得其所。全区乡镇改革共分流1076人，通过“六个一批”给予适当的安置。包括通过“以钱养事”项目消化一批，有247人在新的农村社会化服务中找到了岗位；通过鼓励创业扶持一批，有81名干部创业办实体；外出谋职走了一批，有294名干部职工到外地自谋职业求发展；充实基层安置一批，推选了158名工作能力较强的原乡镇干部到村和社区工作，政府给予适当补贴；转制单位留用一批，有116人在转制后的企业实体工作；内退一批，有180人申请内部退养。四是建立覆盖所有人员的社会保险制度。乡镇机关事业单位干部职工最担心改革后的“养老”问题。为了解除他们的后顾之忧，咸安区建立了覆盖所有机关事业单位人员的社会保险制度，为改革提供了一个坚实的减震平台。2000年咸安区就将社会保险范围扩大到包括行政事业单位在内的全部用人单位，所有干部职工全部参加养老、失业、医疗、工伤、生育五种保险。2004年又按照全省统一的规定，对乡镇站所职工建立了乡镇事业单位养老保险，补建从1995年1月至2004年6月的个人账户。目前，已为712名站所职工办理了参保手续，补缴养老保险费504万元，并全部记入了个人账户，发放了养老保险手册。这一做法大大增强了干部职工的改革承受能力。

    3.积极探索“以钱养事”办法，建立乡镇服务“三农”新机制。这是乡镇机构改革的重要目标。咸安区按照“执法和行政管理职能规范上收、公益性服务职能整体转移、经营性职能走向市场”的总体思路，将原乡镇站所的行政执法职能和行政管理职能收归区主管部门，将公益性职能分别向乡镇“三办”转移。按照减人、减事、减支、不减服务和对事业的投入，即“三减一不减”的原则，探索建立了“以钱养事”的政府服务“三农”工作机制。“以钱养事”是相对于过去的“以钱养人”而言的，就是改变过去对事业站所按人头划拨经费的管理模式，实行“你做事政府给钱，不做事不给钱，谁做事给谁钱”。具体做法是，公益性服务由乡镇“三办”通过市场运作、公开招标的办法，购买服务、劳务，或定向委托给有资质的经济实体办理。乡镇政府与经办者签订合同，并按照实施情况给予相应的经济报酬。这个过程可以概括为，“项目量化、公开招标、合同管理、农民签单、政府买单、奖惩兑现”。去年咸安区财政用于“以钱养事”的资金达到211万元，比改革前乡镇事业单位养人的经费还多了24万元，改革后不仅没有削弱而是加强了公益性服务。

    “以钱养事”的做法调动了各方面为农民服务的积极性。去年各乡镇农业服务中心的人员自筹资金70多万元，购买联合收割机、旋耕机等农业机械20多台套，不仅满足了本地农机服务的需求，有的还实现了跨区作业服务。区乡干部反映，这在改革前是不可能的事情。咸安区高桥镇农技站改为农技服务公司以后，购买了3台喷雾器、1台整耕机和1台收割机，开展服务作业。以每亩1元的服务费，承包了全镇的植保服务；对该镇5个水稻种植大户的600亩水田，实行农业技术服务“四包”（包种子、肥料、技术推广和病虫害防治），提高了单产，降低了成本，农户增产增收，农技服务公司也取得了一定的收益。

    基层干部和群众总结，推行“以钱养事”以来，在农技服务方面出现六大变化：一是农技人员的专业技术由原来的无处用变成了现在的不够用；二是服务模式由原来围着领导转变成了现在的围着农民转；三是工作方式由原来的走马观花变成了现在的定点跟踪；四是工作安排由原来的“要我做”变成了现在的“我要做”；五是农资供应由原来的“上门买”变成了现在的“送上门”；六是农情咨询由原来的“问不到”变成了现在的“送到人”。

    三、对咸安区乡镇机构改革的几点思考

    咸安区乡镇机构精简力度之大、分流人员之多、服务方式转变之彻底都是历次改革所没有的。从调查了解到的情况看，咸安区的乡镇机构改革总体上是平稳的，基层工作和社会稳定都没有出现大的波动，改革的初步效果开始显现。在调查过程中，我们得到这样几点体会：

    一是关键要转变乡镇政府职能，否则改革成果难以巩固。现在乡镇政府管的事情过多，特别是在经济发展方面的职能过多，有些是人民公社时期的管理职能仍在保留，这是乡镇机构人员膨胀的一个根本原因。如果机构减了，人员减了，事没有减，改革最终还要反弹。必须切实调整乡镇政府在经济管理上的职能，把工作重点从直接招商引资、生产经营等具体事务转到对农户和各类经济主体提供服务和营造发展环境上来，同时，腾出更多的人力和财力，加强社会管理和公共服务职能。从调查情况看，咸安区目前设定的乡镇政府职能还是过多，我们看到横沟桥镇定编定岗公示栏上，平均每个镇干部负责六七项工作。当地同志反映，下一步要在转变乡镇职能上下工夫，但关键是要得到上级部门的支持，不然“下转上不转，想转也没法转”。

    二是这一轮乡镇机构改革的重点在事业机构。乡镇行政机关也存在超编的问题，但人数并不是很多。超编的主要是私自聘用的临时人员，这部分人员清退和分流相对容易一些。包袱比较重的主要是“七所八站”人员过多，人浮于事，其中很多人没有服务“三农”的技能，需要精简分流、补偿安置、转制置换的主要涉及这部分人员。因此，要重点研究和探索乡镇站所改革的思路和办法，把行政管理职能、公益性服务和经营性服务彻底分开，变“以钱养人”为“以钱养事”。这方面咸安区的探索很有借鉴意义。

    三是必须营造一个宽松的改革环境。乡镇机构改革是巩固农村税费改革成果的一项重要的配套改革，任务十分艰巨和复杂。要顺利推进这项改革，必须从上到下统一认识，上级部门都要从全局出发，共同支持和推进这项改革，不能干预乡镇机构设置和人员配备。咸安区的领导讲，他们的试点之所以能够顺利进行，很重要的一条是得益于省、市主要领导及部门的支持。还必须统一行动、统一政策，形成改革的舆论氛围，这有利于解决乡镇干部的攀比思想和心理不平衡的问题，减少改革摩擦。

    四是改革要支付一定的成本。任何改革都是利益格局的调整，乡镇机构改革涉及一大批行政机关和事业单位人员的切实利益，要使这项改革顺利完成，支付一定的成本也是必须的。因此，建立覆盖乡镇所有行政事业单位职工的社会保险制度，是推进新一轮乡镇机构改革的关键。从目前多数乡镇情况看，改革都需要上级财政的支持。湖北省为支持乡镇改革，以今后三年一般性转移支付为担保，对7个改革试点县共借款1.2亿元。咸安区从省财政借款1300多万元，用于分流人员的补偿金和补充社保金。

    五是改革必须公平、公开、公正。改革政策措施的制定、实施过程、最终结果都要公开进行，增强透明度。特别是定岗定编和竞争上岗，绝不能搞暗箱操作，既要杜绝人情关系，也要杜绝部门干预。咸安区的同志讲，只要这条做到了，就能减少很多矛盾，保持社会稳定。我们去的横沟桥镇，镇党委副书记、常务副镇长的妻子也被分流了。由于公平运作，这个镇改革过程很平稳，没有发生上访事件。

    六是坚持有情操作，尽量安排分流人员。帮助分流人员重新就业，妥善解决他们的实际问题，保持社会稳定，这在乡镇机构改革中既是重点，也是难点。咸安区的分流安置工作总体是好的，但区里领导也很担心安置到村和社区工作的人员几年后可能出现回流问题。

    2005年6月24日

    乡镇机构改革要突出职能转变

    郭玮

    随着税费改革的不断深入，农村改革的重点已转向推进综合配套改革。综合配套改革中，难度最大、涉及面最广、影响最为深刻的，当属乡镇机构改革。目前，全国有17个省、自治区、直辖市157个县的1953个乡镇开展了改革试点，一些地方的试点已经取得明显成效。从各地试点情况看，大部分地区注重“减人、减事、减支”，把改革的重点放在精简机构和人员、减少开支上，在这方面普遍规定具体，要求严格。这对确保农民负担不反弹，巩固税费改革成果，是十分必要的。但是，很多地方对乡镇职能转变重视不够，在有关文件中一带而过，工作上没有明确要求，考核上没有具体指标。对此，有必要引起重视。

    乡镇机构改革，既要减人、减事、减支，又要切实转变职能，加强公共服务和社会管理。不能把减人、减支作为乡镇改革唯一的衡量标准。如果人减了，开支减了，农村的服务也没有了，农民不会满意，改革也不会成功。改革的最终目标是要向农民提供更好的服务。如果改革忽视了对精简机构人员与乡镇职能转变的通盘考虑，就会陷入“精简—膨胀”的循环；如果改革忽视了对农民的服务，就会失去正确的方向；如果改革忽视了加强基层职能，就会动摇基层政权的根基。

    在当前的乡镇机构改革中，切实转变乡镇职能，具有十分重要的意义。

    第一，转变乡镇职能是提高政府行政能力的需要。提高政府行政能力必须转变政府职能，要在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。社会管理和公共服务主要通过基层来完成，乡镇是政府的最低层级，从目前我国的实际看，离开乡镇一级，农村社会管理和公共服务困难重重。

    第二，转变乡镇职能是民主政治建设的需要。一方面我国村民自治不断深入和规范，使村级组织的作用发生了变化，要求转变乡镇职能。另一方面取消农业税后，不少村级组织的财力下降，管理能力亟待提高，客观上也要求加强乡镇一级的服务。

    第三，转变乡镇职能是发展战略调整的需要。在工业化积累阶段，乡镇是农业向工业提供积累的重要环节。随着工业化的推进，我国经济社会发展已进入一个新阶段，我们要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。乡镇应当成为工业反哺农业的重要通道，乡镇政府必须适应这一变化，调整职能，加强服务。

    第四，转变乡镇职能是构建和谐社会的需要。管理好规模巨大而又组织松散、收入水平低而又渴望致富、就业需求高而又教育水平低的几亿农民，将是我国经济社会发展长期面对的重大课题。如果大量的农民不安心于农村生活，又不能有序地往返于城乡，将对社会的稳定构成巨大的问题。为避免这种状况，必须转变乡镇职能，加强政府对农村的社会管理和公共服务。

    深化乡镇机构改革势在必行。在我国行政管理体制中，乡镇具有特殊重要的地位和作用，乡镇机构改革不应削弱乡镇职能。在各级政府机构中，乡镇一级执行的责任最重。有一位在乡镇工作多年的干部形象地讲，在各级机构中，“两头难，中间闲”。中央以下直到县级，都可以“以会议落实会议，以文件贯彻文件”。但乡镇却不同，乡镇直接面对的是农民群众，既要把握抽象的政策，又要解决具体的问题。党的路线、方针和政策能否真正深入农村千家万户，关键在乡镇。乡镇的职能不能削弱，只能加强。

    当前，一方面是活跃、丰富的农村市场，另一方面是职能转变严重滞后的乡镇政府；一方面农民对技术、信息、文化、卫生以及各种社会服务如饥似渴，另一方面乡镇不少干部根本不管事、或者还在管不该管的事；一方面农村公益事业极为落后，另一方面乡镇政府受财力所限无能为力。乡镇工作中，职能错位问题相当严重。取消农业税以后，乡镇干部从过去的收款收粮中解脱了出来，原有的工作秩序被打破，加上新的职能不明确，一部分人既不下乡了解民情民意，又不帮助农民解决困难，工作上无所事事，甚至把主要精力转到了私人的二三产业经营上。一些乡镇干部反映，向农民要的，现在不能再要了；农民想要的，乡镇又无法给；乡镇不仅面临进一步精简人员和机构的任务，而且还要面对社会上各种要求撤销乡镇的压力。一些乡镇干部工作上失去方向，思想上产生失落。与此同时，不少农民还习惯于乡村干部对技术和市场信息的传达，乡镇干部的“甩手”，导致一些地方农业技术和市场信息的断层，致使假技术、假农资、假信息充斥市场，误导农民，坑害农民。一些村干部也抱怨，乡镇对村级工作的支持也大不如以前。

    乡镇机构改革事关农村发展和稳定。推进乡镇机构改革，在精简人员和机构的同时，必须注意保持农村基层组织的正常运转，注意发挥乡镇干部的积极性。乡镇机构改革要更加注重职能转变，真正把乡镇政府建成服务型、法治型政府。

    当前，推进乡镇职能转变，应研究解决好以下三个方面的问题。

    一是乡镇职能的划分。乡镇作为一级政府，要贯彻党和国家的意志，贯彻执行党的路线、方针和政策，促进经济发展，维护社会稳定，要把工作的重点放在社会管理和公共服务上来。乡镇的管理和服务职能要从农民的需要出发，在做好计划生育、环境保护工作的同时，要向农民提供政策、技术和信息服务，维护农村的公共安全，化解各种社会矛盾，进行农业生产和农村生活基本设施建设，为农村困难群体提供最低社会保障和各种临时救助。值得指出的是，乡镇机构对农村经济的干预，应当从提供社会管理和公共服务的角度来把握。

    二是乡镇权力的授予。乡镇要搞好社会管理和公共服务，必须具有相应的人权、事权、财权，使乡镇具有一定的自主权。如果没有一定的自主权，乡镇在直接面对农村千变万化的各种矛盾时，很难进行有效的管理；在面对农民各种各样的服务需求时，很难进行有效的公共服务。目前，乡镇在人事管理、执法权限等方面享有的空间很小，财政上更是吃饭财政。乡镇机构改革要研究乡镇责权的匹配，要研究财政向基层倾斜的有效机制，要逐步推进乡镇财力从“养人”向“养事”转变。当然，在对乡镇授权的同时，要加强对乡镇监督，这包括加强上级对乡镇的监督，强化乡镇政务公开，扩大乡镇民主监督和民主管理。

    三是县乡关系的处理。过去很多地方的乡镇工作都主要围绕收取税费和配合县市政府工作而展开，很少向农村提供公共服务。近两年一些地方乡镇改革试点方案，也仅仅提出了上级有关部门需要乡镇政府配合有关工作时，要提供必要财政的要求。可以看出在县乡关系中，乡镇处在被动地位。建立服务型政府，应当改变这种关系。一些乡镇干部反映，即使是对一个地方农村发展十分重要的项目，如果没有列入上级部门的工作重点和支持范围，要想获得上级的服务和支持几乎是不可能的。服务型政府服务的对象是民众，乡镇是最接近农民的一级政府，乡镇政府要为农民服务，市县政府要为乡镇服务。只有建立县乡之间的良性关系，各级政府都牢固树立为“三农”服务、为基层服务的意识，才能制止各种不切实际的达标升级活动，才能避免劳民伤财的政绩工程。

    2005年6月30日

    当前乡镇机构改革中应注意的五个问题

    ——四川平昌县调查及建议

    叶兴庆

    最近，我到四川省巴中市平昌县对乡镇机构改革进行专题调研，感到该县在撤乡并镇、精简机构和人员、调整乡镇职能、改革干部人事制度等方面进行了超前探索，在一些做法上确有独到之处。同时，基层同志反映，作为改革先行者，还存在一些突出矛盾和问题有待解决。这些矛盾和问题具有一定的普遍性，在其他地方也有可能发生，需要引起高度重视。

    一、平昌县乡镇机构改革的主要特点

    平昌县位于四川省东北部，地处川陕革命根据地腹心，2002年被列为国家扶贫开发工作重点县。2003年10月以来，该县在上级没有安排部署的情况下，主动从调整乡镇行政区划入手，大胆全面推进乡镇机构改革。其主要特点是：

    第一，大规模撤乡并镇。改革前，平昌沿袭的是1952年形成的区划体制，实行县、区、乡三级管理。这次改革，全县撤销作为中间层次的13个区工委（办事处），乡镇由61个调整为27个。乡镇平均人口由1.8万人增加到3.5万人，面积平均由36.5平方公里增加到82.6平方公里。对一个山区县来讲，能做到这一点很不容易。

    第二，大规模精简乡镇机构。改革前，几乎所有县级部门都在区、乡对口设置机构，平均每个乡镇设置的机构达20余个，“夫妻站”、“父子所”十分普遍。这次改革，一般乡镇只设5个综合性内设机构，全县乡镇机关内设机构由366个减少到189个，精简48.4%；今年初，又撤销了乡镇内设机构，只设综合性岗位。每个乡镇合并设立10个事业机构，全县乡镇事业单位由630个减少到297个，精简52.9%。

    第三，大规模分流和清退富余人员。全县乡镇行政编制由1094个减少到839个，精简23.3%；实有人员由1111人减少到880人，精简20.8%；乡镇领导职数由473名减少到243名，精简48.6%；230名副科级以上干部不再担任实职。全县乡镇事业编制由2194个减少到1025个，精简53.3%；实有人员由1951人减少到987人，精简49.4%。全县乡镇机关分流231人，事业单位分流964人；清退各类临时人员2760人（含上轮改革清而未退人员）。

    第四，大幅度调整乡镇职能。基本做法可以概括为：人权上收、财权削弱、事权转移。主要体现在两个方面：一是实行“收入县级统管、支出县级预算，财务收支乡级管理、县级财政监审”的县乡财政管理体制，这类似过去的统收统支体制，乡镇政府没有增加财政收入的压力。二是实行“县乡共管、以县为主”的事业单位管理体制，乡镇事业单位的人、财、物由县级部门统管，乡镇政府没有举办事业单位的负担。平昌的同志讲，改革后县级政府和部门的职能大为加强、编制和人员明显不足，而乡镇政府的职责和事权大为缩减、编制和人员有富余。平昌的做法，实际上为乡镇政府向县级政府派出机构过渡奠定了基础。

    第五，大胆改革干部人事制度。推进乡镇改革，涉及乡镇和县直部门干部调整。平昌大胆创新选人用人机制。一是27个乡镇的243名正副科级干部和县级部门“一把手”一律实行公推公选。二是县级部门中层干部一律实行竞争上岗，热点岗位实行跨行业和部门公开招选。三是在9个乡镇实行党委领导班子党内直选试点，在全县525个村（居委会）推行支部书记由党员直选。

    平昌实行乡镇机构改革已一年多时间，总体平稳，成效初显。特别是在降低行政成本、调整财政支出结构方面成效显著。据四川省人事厅、编制办的调查测算，平昌全县因撤销区工委、撤并乡镇、分流和清退人员，一年可减少财政支出近4000万元。2004年全县财政对农林水气的支出达7982万元，比上年增长2.5倍；全县乡镇财政对公用事业的支出达9174万元，比上年增长35.7%。

    二、基层反映的突出问题

    平昌作为一个贫困县、非试点县，在内无财力支撑、外无政策扶持的情况下，主动进行自费改革，付出了很大努力。但也不得已采取了一些过渡性的、留有很多隐患的办法。

    一是实行乡镇机关干部轮流上岗。今年年初，平昌县委发文规定，乡镇除领导岗位和占行政编制派去居委会工作的人员外，其他人员3年内实行上岗工作、离岗“学习”、互相轮岗的办法，每年2/3人员上岗，1/3人员不设岗、不占岗、离岗“学习”。离岗“学习”期间，保留个人身份、编制、财政供给关系。县里同志讲，所谓“学习”，实际上干什么都可以。县接待办一名工作人员的母亲离岗后，到成都帮人带小孩。既然还有1/3人员能够离岗，则表明现有人员至少还富余1/3；既然还富余这么多人，则应进一步精简。实行轮岗的做法，富余人员没有真正精简掉，为以后人员膨胀留下了隐患。

    二是上岗人员集资为分流人员筹集补偿金。筹集分流人员补偿金，是乡镇机构改革中基层面临的最大难题。平昌县采取以主管部门自筹为主的办法筹集补偿资金。在分流清退时，虽然很多单位给分流人员算了账，但大多数打的是白条，没有兑现。按县里自定的补偿政策，分流基层事业单位正式职工、清退计划外用工和临时人员，应给付补偿金1660.2万元、补交养老保险金本金2687.8万元，截至今年8月初，兑现补偿金669.6万元，仅占40%，补交养老保险金本金358万元，仅占13%。所谓部门自筹，一是向上岗人员借款，二是变卖闲置资产，三是挤占挪用其他资金。在驷马镇，畜牧食品站站长告诉我，该镇畜禽技术服务中心分流11人，需要筹集补偿金8万元，通过变卖闲置资产筹集到1万元，剩下7万元由畜牧食品站的7名上岗职工每人集资1万元解决。计划生育服务站站长说，他们分流15人，需要补偿金10.7万元，通过变卖房产筹集到4.7万元，剩下的6万元也是通过职工集资解决的。他们承诺5年内归还职工，至于今后资金来源，谁也说不清。用职工集资的办法筹集分流人员补偿金，为产生新的政府债务留下了隐患。

    三是为安置清退分流人员而成立的经营性中心名存实亡。在被清退分流的人员中，有一部分人既不能提前退休，又不能自谋出路，也不愿意置换身份。为安置这部分人，平昌在各乡镇已设立10个事业站所的同时，又成立了企业化管理的水利水保水产服务中心、农业服务中心、农机服务中心、文体旅游服务中心和畜禽服务中心，先后有351人分流到这“五大中心”，目前实有人员265人。按照设想，这些中心主要起“蓄水池”的作用。由于与事业站所职能重叠，除畜禽服务中心运转正常外，其他中心名存实亡。这批人既无任何业务开展，又未被主管部门和单位辞聘，多存在一年，就将多支付一年的工资、补偿金和社会保险，为增大今后的改革成本留下了隐患。

    四是收费养人问题依然存在。在10个乡镇站所中，宣传文化站、农业服务站、水利水保水产站、畜牧食品站、劳动和社会保障站、交通管理站等6个站所，由县财政通过县主管局拨付个人工资的60%，其余工资和业务经费自筹。由于经费不足，这些单位多数不能很好履行职能。特别是国土资源管理站、林业管理站、村镇建设管理站、计划生育服务站等4个站所，其工资和业务经费未列入县财政预算，实行“以收返支”政策，导致这些站所为了自身利益，千方百计乱收费、乱罚款或挤占挪用项目资金。例如，计划生育服务站主要靠征收社会抚养费维持运转，超生越多，收入越多。事业站所经费不足，收费养人机制继续存在，为公共服务水平的降低和农民负担的反弹留下了隐患。

    五是事业站所人员普遍没有参加养老保险。改革前，乡镇事业站所人员多数未参加养老保险，在这次分流清退人员中补交养老保险金已成为各单位一大难题。改革后，虽然多数部门从县财政拨付的60%人员工资中扣除了单位和个人应缴纳的养老保险金，但由于无法补交以前欠缴的部分，各单位至今没有为职工办妥养老保险手续。至于实行企业化管理的“五大中心”，有的转制前参加了养老保险，但转制后中断了；有的从未参加。参加医疗保险的更少。这不仅严重阻碍事业单位改革，而且为社会稳定和谐留下了隐患。

    三、几点建议

    1.尽快出台一个指导性意见，加强对各地乡镇机构改革试点的指导。按照全国农村税费改革试点工作会议要求，各地正在选点部署农村综合改革试点。从平昌以及其他先行一步地方的情况看，各地在一些重大制度的设计上差异较大。虽然不能全国“一刀切”，但最基本的要求应该是一样的。应该有一个全国性的指导意见，使各地有所遵循。

    2.增加对乡镇机构改革的财力支持。今年中央财政新增150亿元用于缓解县乡财政困难，各地反映甚好。鉴于今年下半年各地增加了改革试点，人员分流补偿、养老保险接续等将在今年底、明年初集中兑现，建议中央财政明年较大幅度增加这笔专项资金，并在今年年底前预拨部分资金。

    3.形成改革激励机制。一些地方担心先改革吃亏，等待观望心态很普遍。平昌反映，按改革后的乡镇个数分配乡镇卫生院改造等专项资金，使乡镇行政区划调整幅度大的地方吃亏；部分分流人员担心，现在的补偿低，以后改革补偿高，他们先改革就吃亏了；一些乡镇化解乡村债务有信心，也有办法，但担心早化解会吃亏。这些担心有一定道理，也可以理解。建议有关部门在安排农村教育、卫生等建设项目，特别是与乡镇个数挂钩的建设项目时，要考虑到先行地区的实际情况；在下一步制定农村综合改革指导性文件和各项配套办法中也要充分考虑到先改革地方的利益，不仅不能使它们吃亏，而且应予奖励。

    2005年9月28日

    县乡政府机构改革中的四个难点

    李萌

    县乡政府是我国行政结构中的基础层级，直接面对广大民众。按照我们党在新的历史条件下面临的新形势、新任务的要求，改革县乡政府机构，提高基层政府履行职能的效率，是加强党的执政能力建设的重要举措，对于构建和谐社会意义重大。在农村税费改革进入到减免、最终取消农业税的阶段以后，县乡政府机构的改革问题变得更加紧迫起来，必须加快对改革中的一些重要问题做深入具体的研究、探索。

    我国经济社会发展的大趋势对基层政权建设和县乡政府机构改革提出了新的要求。

    第一，我国正处在社会转型时期，需要有一个高效率的、强有力的基层政府。目前我国社会很大程度上还是传统社会，随着经济加快发展，特别是在人均GDP越过1000美元以后，社会结构加速变化，社会利益关系日益复杂，存在着各种矛盾尖锐化的促成因素，利益冲突容易加剧并表面化。在这样一个特殊的历史时期，防止中国传统社会周期性动荡和“拉美现象”的发生，实现社会平稳顺利转型，这是社会转型时期各级政府的历史责任。

    第二，我们是在开放的历史条件下建设现代化的国家，必须建立一个符合现代公共行政理念的基层政府。现代化国家的政府要具有现代公共行政管理理念。我国传统的治国理念中为政就是治民，老百姓是被治理的对象；而现代公共行政的核心理念就是“服务”，寓管理于服务之中。因此，我们讲建立一个高效率、强有力的基层政府，同时也应是一个“以人为本”的、以大众为对象的服务型政府。

    第三，市场在资源配置中发挥基础性作用是大趋势，基层政府必须有所为有所不为。政府的作为要从过去计划经济体制下形成的“无所不包”，转变为“有进有退”、“有所为有所不为”。实践证明：一个什么都想管好的政府，最后可能什么都管不好。为此，就必须大幅度减少微观经济领域的行政干预，为市场在资源配置中发挥基础性作用创造环境，为社会提供更多的公共产品和服务。

    认清经济发展和社会进步对政府的历史要求，对于把握县乡政府改革的重点和难点具有指导意义。

    改革开放20多年来，我国进行过多次政府机构改革，取得了很大成绩。但过去对中央的政府机构改革和职能转变研究比较多，中央政府的机构改革和职能转变也一直走在前面，对直接面向广大群众的基层政府的机构改革和职能转变问题研究的相对不足。按照我国经济社会发展对基层政府建设的要求，目前县乡政府的机构改革面临四大难题。

    一、对基层政府职能和作为的认识不到位

    在社会转型这个特殊的历史时期，基层政府需要配置什么样的职能，作为的重点在哪里，这是县乡机构改革首先要考虑的。目前，在各级政府职能分配上，除少数中央专属职能如国防等以外，其他职能基本上是中央和地方各级政府都有的，仅在管理权限上有差异。结果造成县乡政府的职能极为广泛，而手段又跟不上，管了许多不该管、管不了、也管不好的事务，同时一些本应属于地方政府主要职责的事务，却又不受重视，甚至被推给事业单位。

    国务院把政府职能明确定位为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能。现在从中央到乡镇都讲要加强这四项职能，但是这四项职能不能上下一样粗。在社会治理结构中，不同层级的政府担负着不同的责任，这四项职能在不同的行政层次上配置的侧重点应当有很大不同。

    第一，基层政府的主要职能应集中在社会管理和公共服务方面。县乡政府每天都要直接和广大人民群众打交道，肩负着保一方平安的重要职责，进行社会管理和公共服务是最必要的工作。但从总体上看，目前县乡政府把较多的力量还是放在经济发展方面，热衷于招商引资，搞开发，上项目，而用在社会管理和公共服务的力量相对较少。十六届三中全会提出统筹经济社会发展的原则以后，社会管理和公共服务职能开始为各级政府所重视，但由于各方面条件的限制，现有职能难以有效履行到位。这种状况已经不适应市场经济发展和中国社会转型的要求。随着农村第二步税费改革逐步展开，乡镇政府在经济事务方面的工作量开始减少，今后要把社会管理和公共服务职能，特别是公共安全、社会稳定、民政、教育、卫生、计划生育等方面作为基层政府的主要职能。在大幅度地从微观经济领域中退出的同时，把政府资源更多地用于加强社会管理和推动社会进步方面，维护社会稳定，确保人民安居乐业。讲“高效率的、强有力的政府”，很重要的就应体现在社会管理和公共服务领域。

    第二，经济调节职能基本上不应由县乡政府来承担。经济调节特别是宏观调控职能主要应通过货币政策、财政政策、税收政策、投资政策、收入分配调节政策等重大政策来实现，由中央政府决策并在全国统一组织实施，基层政府的作为空间很小，而且如果赋予地方政府过多的经济调节职能，也不利全国统一大市场的形成。

    第三，适当增强县乡政府市场监管职能。通过加强行政监督和管理来调整和企业的社会法律关系，制止经济生活中生产销售假冒伪劣产品、偷税漏税、商标侵权、市场秩序混乱、侵占财产、破坏资源环境等行为，保证市场经济正常运行，应当是各级政府的重要职责。规范市场行为的工作执法性、技术性比较强，国家对相关部门实行部门垂直管理的体制，县乡一级政府的监管职权比较小。这种监管体制有利于防止地方保护主义。但是，现在很多制假贩假、偷税漏税、商标侵权、破坏资源、污染环境、违反安全生产规定等行为发生在县及县以下，没有县乡两级政府的积极配合，监管也很难完全到位。因此，应进一步加大地方政府的责任，适当地增加县乡政府的监管职能，形成以垂直监管部门为主、县乡政府为辅的执法监管模式，对有效履行市场监管职能将更有意义。

    第四，提高县乡政府统筹乡村建设与发展的能力。现在多数县乡政府财政确实困难，而且现有的财政资源也大部分用在城镇里，支持与人民生活和经济发展直接相关的农村教育卫生文化、乡村道路、农田水利、生态环境等公共设施建设的能力不足。要通过进一步深化改革财政体制，使基层政府的财政能力与承担的职能相适应，能够为老百姓提供更多的公共产品和服务。

    二、事业单位改革和人员分流缺乏“蓄水池”

    目前，政府养人过多并不多在行政机关，而是多在事业单位。经过几次精简以后，行政机关人手已经相当紧张，不少单位借调人员帮助工作。而事业单位却集中了大量人员，人浮于事比较严重。因为几次政府机构改革人员分流的重要渠道都是事业单位，先是将行政机构整建制化转为事业单位，后来事业单位又接收行政机关分流人员。现在不少地方财政之所以成为吃饭财政，很大程度是来自事业单位的压力，其机构之多、人员之多、开支之多，已远远超过了政府机构。在县一级，农业、林业、水利、畜牧水产、乡镇企业、计划生育、民政、科技、教育、文化广播电视等部门，基本上是一个小的行政单位后面拖着一些大的事业单位。在乡一级这些部门基本上是以事业单位形式出现，即所谓的“七站八所”。乡镇事业单位原来是由专业部门垂直管理，后来为了加强乡镇综合经济管理职能，在80年代末基本下放到乡镇管理。下放以后实行定编定员管理，但是在这个过程中，由于把关不严，进了不少非专业人员。

    改革县乡机构，加强基层政权建设，必须为事业单位谋划一个好的出路，一要明确哪些属于公共服务范畴，哪些可以市场化；二要解决人员多的问题。改革的难点不在于第一方面，而在于“人往哪里去”。因为在基层就业渠道比较窄，事业单位已经成了一种最有保障的就业渠道，更多地发挥着就业功能。既要提高政府的管理水平和工作效率，又不能对就业带来很大冲击，影响社会稳定。这是县乡机构改革中的第一难题。

    三、基层政府的机构如何配置

    第一，内部机构如何设置更有利于政府有效履行职能。从总体上看我国政府内设机构设置过细。这有近些年机构改革中部门合并以后还没有完全整合好的原因，但更多的是干部职数的因素造成的，县级机构设置也大同小异。机构设置划分过细，虽然单项工作效率可能提高，但人员难以统一调配使用，整体工作效率却很低，并不利于有效履行政府职责。目前国际上无论政府还是大公司的机构设置恰恰是综合化和扁平化的趋势。这个问题的难点在于如果改变这种状况，干部实职数就必须减少，影响公务员的积极性。最近，一些地方乡镇机构改革，一个乡只设置党政综合办公室和经济事务办公室，大一点的镇增设社会发展办公室，将原来分置不同部门专业站所合并。这种做法值得我们观察和总结。

    第二，垂直管理的监管体制下如何发挥地方政府参与市场监管的积极性。这个问题的难点在于监管机构设置和权力配置上究竟给地方多大的空间才能使局部利益和全局利益之间的关系处理得更好。

    第三，如何摆脱上面部门利益的影响。上面各个专业部门都要求在基层政府设置对口机构，配备专人，并通过各种方式施加影响，不设对口机构就不给投资。“一个单位、一套人马、几块牌子”就是为了应付这种情况想出来的。这是历次机构改革中基层政府颇为头疼的问题。

    四、如何让社会组织在社会治理结构中发挥应有的作用

    社会中介组织可以作为政府职能转移的有效载体。在市场经济国家里，社会中介组织在社会治理结构中发挥着政府不可替代的作用，很多社会协调甚至管理工作是靠协会等自律性组织和基层社区来完成的。但是我国历史上一直是一个行政权力比较强大的社会，社会中介组织是我们传统政治资源中所缺少的一种组织资源。现在社会基本上还是“官一民”单极结构，形成“官”直接对“民”的格局，缺乏中介组织作为缓冲，大量的工作都由基层政府直接干，任何小事基层政府都要冲在最前头，老百姓有事也都直接找基层政府（包括像夫妻打架这样的事），在基层解决不了就层层往上找。这样的社会治理结构缺乏弹性，政府不能够超脱出来，以裁判者的身份出现，容易使公共权力陷于矛盾的焦点，甚至成为众矢之的。比如当前引发上访和群体性事件比较多的商业性土地征用和房屋拆迁就是一个典型的例子。这本来是一个群众与相关企业之间的问题，可以通过群众组织起来与商业开发者进行谈判解决，不能调和的再通过行政和司法程序解决，但由于政府置身于其中，群众往往把矛头直接对准政府。在城市一些社区，群众自发选举出来的业主委员会分担了原来由基层政府管理社区的一些工作，发挥了积极的作用。农村出现的大量农民专业技术协会、农产品行业协会、农产品运销组织等社会中介组织，在推广技术、联结农户、企业和市场，提高农民进入市场的组织化程度方面帮助政府做了很多工作，对促进农民增收致富发挥了重要作用。在我国的社会治理结构中，应当有序地发育社会组织，把政府一民众单极结构变为政府—社会组织—民众多极结构，积极发挥这种组织的特殊功能，帮助政府沟通民众，化解社会矛盾。社会的组织化程度越高，社会结构的弹性越大，各个社会阶层相互沟通渠道越畅，社会越和谐稳定。现在的难点是，基层政府对社会组织还缺乏政治认同，担心会走向政府的对立面，而民众没有对社会组织普遍建立起信任。

    2005年1月4日

    长阳县创新村干部管理机制取得成效

    张顺喜 王平昌

    我国有数以百万计的村干部，他们的工作状况如何，直接关系到农村经济发展和社会稳定。近年来，湖北省长阳县适应农村改革发展新阶段的要求，认真探索加强村干部管理、调动村干部积极性的措施和办法，取得了初步成效。

    一、主要做法

    2003年初，长阳县委、县政府出台了《长阳土家族自治县村干部管理办法》。该《办法》根据农村税费改革和合村并组后农村工作面临的新形势，以稳固村级组织、增强村干部队伍战斗力为着眼点，以村干部管理工作的制度化和规范化为着力点，对村干部的选拔任用、教育培训、监督约束、考核、工资待遇以及后备干部培养等各个环节都作了明确规定。

    一是实行量化管理，将责任分解到位。对村“两委”班子集体和班子成员个人的年度工作目标实行量化责任制管理。责任制的内容由乡村共同确定，村级确定的内容由村“两委”班子集体讨论提出，提交村民代表大会审议通过；乡镇确定的内容先由乡镇根据全年发展规划和各村实际初步确定后，再交各村修订完善。责任制的考核实行分级负责，党委、政府与村“两委”签订责任状，村“两委”再将责任制分解到人，形成村干部的年度岗位工作目标，乡镇考核到村，村“两委”考核到村干部个人。实行量化管理，细化责任目标，使事事有人做、人人有事做，增强了村干部的积极性和责任感。

    二是实行“四定”制度，确保便民服务到位。实行村干部定点集中办公制度，各村都确定集中办公地点，村干部定期集中办公，方便群众办事。实行定时巡回办公制度，各村每半月组织村干部分片巡回到所辖区域集中办公一次，就近帮助村民群众解决困难和问题。实行定人轮流值班制度，各村都确定了专人轮流值班，保证村民群众办事的需要。实行定时督查制度，各乡镇都成立了督导专班，每季度或每半年对村级工作运行情况进行一次检查督导，并深入到村、户进行走访调查。

    三是实行绩效管理，严格奖惩到位。将村干部工作公开考评，把村干部的工资与工作直接挂钩。对在职村干部实行职绩工资制，绩效工资占工资总额的40%，由乡（镇）党委、村“两委”和村民代表三者统筹管理。实得工资总额由乡镇根据村“两委”的责任制考核得分决定，与村干部个人工作绩效紧密相关。村“两委”对村干部的责任制考核得分占综合得分的80%，村民代表测评打分占20%，两者直接决定村干部的绩效工资。2004年，全县154个村738名村干部的年初计划工资总额为303万元，其中计划绩效工资总额为121万元，年底按照考核得分兑现绩效工资112万元，村干部人均工资核减122元。

    四是实行民主管理，全程监督到位。通过严把责任制审定、民主监督、民主考评“三关”，对村干部实行全程民主管理。年初由村民代表大会审定责任制内容；年中，每季度召开一次村民议事恳谈会，将责任制按进度完成情况、制度执行情况、“两务”公开情况等纳入常规议项，接受村民的质询和民主监督；年终，召开村民代表大会，由乡镇考核专班主持，用“述、评、查、定”的办法开展考评，“述”是班子成员逐人述职，“评”是参会代表进行测评，“查”是考核专班查实事兴办情况，“定”是考核专班对照目标责任制及“查”的情况逐项打分，同时将每张测评票按一定分值转化成百分制得分，两者按比例转化合成综合得分，报乡镇党委审定。

    二、初步效果

    通过对村干部管理机制的创新，进一步明确了村干部的责任主体和村民群众的主人翁地位，不仅改善了干群关系，为新形势下加强村干部队伍管理，稳固村级组织基础探索出了一条行之有效的途径，而且在促进村级发展的实践中取得了明显成效。

    一是改善了干群关系。实施新《办法》后，村干部由群众选任，工作目标由群众审定，工资待遇由群众确定，年中接受村民质询监督，年底向村民代表大会述职，接受村民考评，村干部的服务意识明显增强，工作作风明显好转。同时，由于村民参与村级民主管理和民主决策，对村级情况有了更多了解，对村干部的苦处难处有了更多理解，对村干部的工作有了更多的支持和配合，干群关系得到明显改善。2004年，全县村干部向村民承诺的实事项目绝大多数得到落实，未落实的项目也向村民讲明了原因，共落实项目资金498万元；同时村民对村干部的工作也给予了充分肯定，年底村干部民主测评得分90分以上的621人，占全县村干部总人数的84%以上。

    二是管“强”管“活”了村干部。新《办法》有效改变了过去对村干部乡镇党委难管到位、村“两委”管不住、村民无法管的状况。2003年底全县兑现绩效工资时，最高的拿到4400元工资，最少的只拿到500元，还有10名村干部因不能胜任工作、村民反映差而主动提出辞职，消除了“不干事还拖后腿”的负面效应，村干部整体战斗力明显增强。与此同时，乡镇党委在对村严格责任制考核的基础上，对村级具体工作实行宏观把握，只将责任制考核到村，工资总额兑付到村，而责任制分解、干部调度、工资分配等责任和权力则下放到村，为村干部发挥工作主动性和创造性提供了较大空间。

    三是促进了村级发展。经过村“两委”商定、村民代表讨论、乡镇党委审定等三道程序后的村干部工作目标责任制，针对各村实际，明确了村干部在促进发展方面的工作目标，量化了村干部考核内容，促使他们主动抓实事、谋发展。千丈坑村有村干部5人，过去成年累月忙于事务中，干实事、谋发展少，多年来村里面貌依旧。新《办法》实施两年来，村干部就主动争取到茶叶专业村建设项目，引进台资20多万元开发大理石项目，筹集资金10多万元提高村公路等级，村级发展呈现出前所未有的好势头。

    2005年7月26日

    农村信用社改革中几个值得研究的问题

    郭玮

    2002年农村信用社改革试点以来，信用社农业贷款增加85%，并结束了连续10年的亏损，去年就实现利润上百亿元。农村信用社改革，使信用社又重新“活了过来”，为自身进一步发展打下了一定的基础，取得的成绩是出人意料的。但从完善农村金融体系，增强服务“三农”的功能来看，信用社改革中的一些问题还值得深入研究。

    第一，功能定位值得研究。我国的农村金融体系应是商业金融、合作金融、政策金融互为补充的完整体系。近几年国有商业银行出现从农村地区退出的趋势，但国有商业银行退出的，主要是农业贷款、小企业贷款，以及各种分散的业务，对农村大企业特别是效益较好的优质客户的金融服务，商业银行并没有退出。农村最为缺乏的是为“三农”服务的合作金融和政策性金融服务。尽管有专门的政策性银行，但农业发展银行由于其业务范围的局限，很难承担起农村政策性金融服务的全部任务。在这种情况下，农村信用合作社应在合作性金融和政策性金融方面发挥较多作用，促进构建比较完整的农村金融服务体系。

    农村信用社改革的目标是：把信用社建成“为农民、农业和农村经济发展服务的社区性金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用”。服务“三农”最主要的是要解决好农业贷款难、农户贷款难、农村中小企业贷款难的问题。我国农业效益比较低，农户经营规模小，农村中小企业相对分散，这些都决定了与其他金融业务相比，服务“三农”的金融业务成本更高，效益更低。要做好对“三农”的服务工作，仅靠商业化经营是不够的。

    第二，目标选择值得研究。农村信用社改革目标主要在两个方面：一是自身建设，一是服务“三农”。这两个目标有其统一性，但二者并不完全一致。生存和发展是信用社服务“三农”的基础，但信用社的生存和发展并不必然给农民带来更好的服务。因此，改革过程中将哪个目标放在第一位，是改革不可回避的问题。尽管中央已经明确，服务“三农”是农村信用社改革的根本目标，但在实际操作中，各地普遍把改革的重点集中到信用社自身建设上，集中到明晰产权关系和改革管理体制上。如何加强对“三农”服务，如何提高服务质量，如何让农民在享受金融服务中得到更多的实惠，既需要有全面的研究，又需要有具体的措施。

    有人讲这次改革是“花钱买机制”，但如果不更加明确改革的目标，政府花钱买到的不一定是服务“三农”的机制，而可能是信用社自身利益不断强化的机制。信用社的改革基本上是由信用社系统自己操控的，外部的监督和参与并不充分。过分强调自身建设目标而忽视服务“三农”的目标，政府巨资投入推动的改革，就可能出现农村信用社系统被挽救，但农村资金被进一步抽走，农民被进一步边缘化的局面。农村信用社产权制度改革，实际上在很大程度上成为一个重新入股的过程，普遍扩大了入股范围，提高了入股额度。股东可以是自然人、企业法人或者是其他经济组织。很多地方在改革中，对股东既没有身份要求，也没有社区范围的限定。法人股份、职工持有的股份明显增加。农村信用社股东结构已经发生了很大的变化，农民不一定是股东，股东不一定是农民。这种变化与商业化改革的方向是一致的，对增强信用社的活力是有益的。但股东结构变化后，如何保证做好对“三农”的服务，特别是如何为非社员农民提供服务，缺乏必要的制约手段。在少数地方信用社改革中，私营企业和大家族利用人口多、员工多的优势分散购买股份，一旦分散股份被个别人集中使用，对信用社的发展将产生重要影响，特别是将对服务“三农”产生重要影响。

    尽管可以对信用社的农业贷款、农户贷款提出一定的比例要求，但农业贷款的范围如何划定弹性很大，农户之间经济实力、经营内容和范围更是差距巨大，在商业化运作的条件下，即使金融机构的农业贷款能够达到一定的比例，农业贷款也很可能是贷给大的农业企业、大农户以及个别效益好的农业产业，小农户、种植养殖业特别是种粮农户需要的贷款，并不一定能得到满足。

    第三，政策环境值得研究。对信用社改革试点，国家在多方面给予了政策支持，这包括国家财政对信用社开展保值储蓄的保值贴补息给予补贴，试点信用社三年内暂免征所得税并给予营业税优惠，人民银行通过专项再贷款和发行中央银行票据两种方式给予资金支持，扩大信用社贷款利率的浮动范围。目前对信用社的支持，偏重于短期政策，忽略长期政策；偏重解决困难，忽略建立机制；偏重化解历史包袱，忽略促进未来发展；偏重信用社自身生存，忽略真正服务“三农”。

    在解决信用社自身问题上，目前的政策措施是有力的，但在支持对农业贷款、支持对农户贷款上，还缺乏有力的政策。信用社的经营仍难以适应农业和农村发展需要。近两年农村贷款难的问题相当突出，但信用社仍是农村资金流出的重要渠道。到2005年6月末，信用社各项存款余额30640亿元，而各项贷款余额只有21959亿元，存贷差达8681亿元。信用社在改革中自身业绩大幅提升，但业绩提升的一个重要原因是对农民贷款利率的大幅上浮。信用社增加的盈利，有一部分是靠增加农民负担而实现的。

    几点建议：

    1.尽快研究和制定我国农村金融的体系框架。信用社是农村金融的主力军，但不是农村金融的全部。农村金融的体系框架如何构建，直接关系信用合作社的市场定位，关系信用社改革的方向。因此，进一步深化农村信用社改革，应当在整个农村金融体系的框架内进行。信用社改革必须考虑农村商业金融体系的改革和完善，必须考虑农村政策性金融的设置，必须考虑新生农村合作金融组织的发展，必须考虑民间信用的地位。对农村信用社改革要积极推进，但也不能过于孤军深入，其他相关金融机构的改革应当跟上。

    2.农村信用社改革必须把服务“三农”放在第一位。农村金融是整个国家金融体系最薄弱的环节，在我国目前的发展阶段，农村金融服务的任务十分繁重。加强农村金融服务是我国经济社会发展的一项迫切要求，是一个事关全局的问题。这次改革不是信用社自发的改革，是一项以政府推动为主的改革，政府是改革成本最主要的承担者。因此，服务“三农”的目标毫无疑问是首要的，是不可动摇的。信用社改革的任何措施都必须围绕服务“三农”这一目标。农村信用社要生存，要激发活力，但其改革能否最终成功，最重要的是要看能否做好为“三农”服务的工作。信用社改革必须正确处理好自身发展和盈利与服务“三农”的关系。

    3.制定有利于信用社长期发展的政策。农村信用社必须以服务“三农”为主要目标，并且要为农民提供低成本的服务。目前，我国农村存款利率与城市没有差别，但信用社对农业和农村的贷款利率总体上高于工业和城市，个别地方信用社的贷款利率甚至高于民间借贷利率。农业和农村贷款发放少、利率高与统筹城乡发展的方针很不适应。改变这一状况，必须对信用社的“三农”贷款制定优惠政策。在很多发达国家，农村信用合作组织都被作为公益法人、非纳税团体对待。对于某些贷款，国家还进行利息补贴。美国不仅对信用合作社免征各种税负，建立了信用社存款保险，信用社还享受不交存款准备金、执行相对灵活的利率等政策。日本政府也规定免征农村金融组织的营业税、所得税、固定资产税等，政府对农协发放的贷款给予利率补贴。

    我国经济总体已进入以工促农、以城带乡的发展阶段。信用社的金融服务应成为工业支持农业、城市带动农村的重要形式。为保证信用社为农民提供优质低价服务，必须研究国家对农村信用社的优惠政策，通过免税等降低信用社的经营成本，通过贷款利息补贴等鼓励信用社对经济实力弱的农户提供信贷服务，支持农业发展，扶持农村困难群体。

    4.引导和规范农村民间信贷，建立开放的信用社管理系统。农村信用社改革的过程，也应是一个开放的过程。只有建立宽严适当的信用社进入和退出机制，才能扩大信用社的竞争，激发信用社的发展活力。改革不仅要对现有信用社进行改造，而且要引导民间信贷的发展，使符合条件的农村民间信贷逐步纳入信用社的管理范畴。目前我国民间信贷还处在地下状态，但已是一个不可忽视的客观存在。据农业部固定观察点对全国2万多农户的调查，2003年农户借款中，来自银行和信用社的贷款只占32.7%，民间借贷占65.7%。农村民间信贷的发展，填补了信用社和银行金融服务的空缺，有其积极的一面。防范民间信贷的风险，不能简单地堵，应采取更加积极的态度，加以引导和规范，将农民的互助融资纳入到信用合作的范围，发展新型的农民信用合作组织。

    2005年10月25日

    农村财务管理工作的新探索

    ——深圳市龙岗区葵涌镇推行会计代理记账的调查

    王昕朋

    深圳市龙岗区葵涌镇（现改为街道办事处），从1994年6月开始推行会计代理记账制度，10年来坚持不懈地在实践中完善，农村财务管理工作走上了规范化、制度化、法制化的轨道，现将调查情况概述如下。

    一、葵涌镇推行会计代理记账的成效

    实行会计代理记账制度前，葵涌镇农村财务管理“四多四乱”现象突出：一是银行账户多，货币资金管理混乱。各村普遍存在公款私存私借、白条单抵库、使用存折、现金结算等违规问题。二是各类票据多，收支凭证混乱。各村普遍存在使用自制收支票据的现象，收支凭证要素不齐。三是违规账目多，会计核算及档案管理混乱。不少村违反会计管理规定，自行设置会计科目，记“流水账”、“包包账”，不装订凭证、不编制会计报表。四是违规问题多，财务收支混乱。有的村收入不入账，设立“小金库”、“账外账”，乱发补贴，扩大报销范围和标准。五是村会计人员的素质普遍不高，责任心不强。有的会计只管付款，不管审核；只管记账，不管监督，凡是村领导审批的就付款、入账，不规范、不透明、不清楚。

    为了解决村级财务管理混乱问题，葵涌镇于1994年开始探索实行农村会计代理记账制度。农村会计代理就是把全镇各村会计业务由镇会计中心代理，村小组会计业务由村委（联队）代理，他们形象称之为“会计在镇里，出纳在村里”。本质上，被代理的单位即各村仍是独立的会计主体，在存款额内可自主地办理支出业务，村负责人依然直接审批核定所有支出凭证。代理记账的部门则凭其高素质的专业能力，为村里提供准确、及时、可靠的代理会计记账业务，既保证各村的正常运作和发展经济的资金需要，又发挥了财政监督管理职能，控制非计划开支、专项开支，避免挪用和违规，保证了农村财务管理的规范化和制度化，同时促进财务公开。据信访部门统计，实施会计代理记账制度前，农村财务管理一直是葵涌农村群众投诉和上访的热点，高峰时每年多达上百起，实施会计代理记账制度后，此类投诉和上访事件大幅减少。

    二、葵涌镇“会计代理记账”的做法

    成立“镇会计代理记账服务中心”，由镇财政所负责管理。中心的职能包括：一是为各村代理会计记账业务；二是为各村提供会计综合服务，如提供验资、年审、信贷、税务、审计等；三是协助各村做好财务管理，如经济合同的签订和审核，收支业务的审核；四是指导和帮助各村健全内部财务管理制度。

    具体的运作方法是：中心与各村实行报账制度。各村的出纳员审核和整理当期的原始凭证和会计资料，定期报送中心进行复核、结算，由中心电脑操作员进行账务处理。中心在收到各村报送的原始凭证和资料后，3天内完成账务处理，并编制相关的会计报表送交各村。原则上于每月10日前完成上月账务处理程序；年终结算5天内完成账务处理，并编制相关的会计报表送交各村；每年的1月20日前完成上一年度的账务处理程序。

    监督管理形式包括：一是各村或经济实体的印鉴、财会审批人员的印鉴或签字在中心备案，以便中心审核凭证和资料时查验；二是各村配备品行优良、业务能力强的专职出纳员；三是各村向中心报送的凭证、资料，必须手续齐全，有经手人、证明人、审批人（在中心留印鉴者），要求合法、合规、准确；四是各村所签订的经济合同，必须报送中心一份，以便监督检查合同执行情况；五是镇财务中心对各村的收入票据实行统一管理；六是各村调换出纳员要及时通知中心，并办好交接手续，以保证经济活动持续顺利进行。他们还先后建立和完善了6项农村财务管理制度，即财务收支预决算制度、财务收支审批制度、财务审计制度、民主理财监督制度、财务公开制度、物资管理制度等，使农村财务管理工作做到“五个统一”，即统一账簿、统一会计凭证、统一会计科目、统一记账方法、统一会计报表。

    三、推行会计代理记账的意义

    村级财务管理制度不健全、不完善、不公开，是近年来农村工作中反映的焦点和热点，也是引发农民上访的主要矛盾之一，在农村信访中占相当大的比例，已经成为影响农村稳定和农村经济发展的主要因素之一。葵涌镇实行的农村会计代理记账制度，对于加强村级财务管理，作出了可贵的探索，有着十分重要的意义。

    第一，改变农村财务管理混乱的局面，推动农村财务管理步入规范化轨道。农村会计代理记账首先把建立和完善各项财务管理制度，作为代理记账、依法理财工作的保证，用制度改变农村财务管理混乱的现象，控制非计划开支、专项开支，避免挪用和违规。

    第二，切断了农村少数干部贪污腐败的源头，促进农村干群关系的融洽和社会政治的稳定。实行会计代理记账制度，为财会人员执行财经纪律提供了组织基础。一是能够改变村干部“一句话决定会计人员的升降沉浮、一支笔支配集体资产”等独揽人事和财务大权的做法，有效地防止贪污挪用、奢侈浪费、滥开支等违纪现象的发生；二是能够避免暗箱操作，加大财务收支的透明度；三是能够推进财务工作的规范化、制度化建设。

    第三，提高财会人员的素质，推动会计基础工作走上规范之路。村财务管理之所以混乱，其中一个重要原因是会计人员从行政到个人待遇都隶属本村，当村领导的意图与会计法规相冲突时，会计人员出于个人利益考虑，往往屈从于村干部的意志，不按会计制度办事，有意进行错误的会计处理，改变资金的使用范围和用途。实施会计代理记账制度，可以通过业务部门推荐和考试代理会计，或向社会公开招聘优秀的中青年会计，改变了过去村级会计队伍长期存在的老龄化、文化低、无资格甚至是由一些村主要领导的家人或亲戚朋友担任的状况。同时，能够从体制上保障财会人员严格执法，维护财经纪律的严肃性。

    第四，提高资金的使用效益，加快效益财政的建设步伐。实行会计代理记账制度，可以对各村（单位）的支出实现全程监控，堵塞财务漏洞，调动和集中有限的财力，保证重点工程、项目的支出，培植财源、增强政府宏观调控及提高资金的使用效益。

    2005年1月25日

    必须加速推进行政事业性国有资产管理体制改革

    党小卉

    改革开放以来，我国国有资产管理改革取得了很大进展，但改革主要侧重于国有企业掌握的经营性国有资产，而对于大量的行政事业性国有资产管理的改革则相对滞后。许多行政事业性国有资产在基础管理十分薄弱的情况下，暴露出资产流失严重、使用效率低下等问题。加速推进行政事业性国有资产管理体制改革势在必行。

    一、行政事业单位国有资产管理问题严重

    经过多年的建设与积累，我国行政事业单位的国有资产已数目可观，规模巨大，成为国有资产重要的组成部分。据统计，到2003年底，全国国有净资产为10.5万亿元人民币，其中行政事业性资产达3.4万亿元人民币，占全部国有资产的32%。特别是近几年，我国行政事业性资产每年以15%的速度递增，增长速度高出经营性资产增长一倍左右。

    根据财政部调查结果，当前我国行政事业单位的国有资产几乎处于管理“真空”状态，问题十分严重。主要表现在以下几个方面：

    1.基础管理十分薄弱。许多专家认为，目前的行政事业性资产是“一本糊涂账”，账账不符、账面不实的问题普遍存在，还有数额巨大的资产根本无账可查。比如，一个部门可用于构建资产的经费来自于几个机构，分别设立不同的账户，但各机构之间并不通气。又如，由于行政事业性资产中土地和房产所占比重较大，资产升值并没有在账面上体现。再如，黑龙江省反映，在该省组织的一次资产清查中，被查的103家单位中有78家存在账外资产，数目高达18.1亿元人民币，占资产总值的28.5%。

    2.国有资产流失问题严重。国有资产流失问题发生在行政事业性资产管理的各个环节。在购置环节，由于决策失误、经验不足甚至个别人谋取私利等原因，一些单位常常购买质次价高的产品或者工程，造成了国有资产的大量流失；在资产使用环节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生；在资产处置环节，资产流失的渠道更为复杂，如低价出售、无偿出借、无偿担保等。从目前掌握的情况看，“非转经”是资产流失的最为严重的一个渠道。一些单位把资产转为经营用途后，直接将经营收入作为单位的“小金库”；有的则通过各种手段变相侵蚀国有资产，如在出租、折股、联营时低估国有资产价值，假借破产名义转移国有资产等，变国家利益为集体利益，甚至个人利益，造成了国有资产的严重流失。

    3.资产使用效率低下。许多单位存在着大量闲置资产，大大降低了国有资产的使用效率。以在京中央行政单位房产使用状况为例，在被调查的106个中央部门在京行政单位拥有的2056.6万平方米产权房产中，有0.4%的房产处于闲置状态，面积达9.1万平方米。在车辆使用上，一些行政事业单位的有些车辆每天除了接送通勤，其余时间都停在单位，而这些车辆的保险费、维修费和司机的工资福利等费用却必须照常开支。除了房产、车辆等主要资产外，一些办公设备也存在类似问题。例如，有些单位盲目求全、求新，购置了许多不常使用的设备，淘汰了许多不该淘汰的设备。尤其是一些单位在举办会议时，计算机、传真机、通讯工具等资产完全是重新购置，有的大型国内国际会议还购置了专用车辆，而会议结束后这些资产就长期闲置，使用效率极低，有的甚至不知去向。

    二、行政事业性国有资产管理问题产生的主要原因

    1.体制不顺，职责不清。这是行政事业性国有资产管理弱化的根本原因。1998年以前，行政事业单位国有资产由各级国有资产管理局会同财政部门共同负责。1998年机构改革国资局撤销后，全国及中央行政事业单位国有资产管理职能界定不够清晰，各部门间分工也不够明确。大部分职能归回财政部，大多数省份也将职能放在财政部门，但也有个别省份将职能放在国资委，一些地市也存在类似情况；在各级财政部门与同级管理局的关系上，普遍存在职责界定不清、认识不统一的问题。这些问题导致了行政事业资产管理工作“谁都负责，谁都不负责”的局面。

    2.立法滞后，制度缺失。目前，行政事业单位国有资产管理依据的仍然是原国家国有资产管理局1995年制定的《行政事业单位国有资产管理办法》、《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》等规章制度。这些旧制度也已经不适应新的管理需要，但《国有资产法》迟迟没有出台，制定新的制度没有上位法作为支持。

    近年来，社会主义市场经济进一步完善，政府职能逐步转变，财政体制进行了部门预算、国库集中支付、政府采购等多项改革，这些都对行政事业性国有资产管理提出了新的要求。例如，市场经济要求，政府资产的处置必须坚持公开、公正、公平的原则，而不能自行随意处置；部门预算改革要求资产管理与预算管理相结合，增量的确定要以存量的多少为依据，做到预算编制科学；政府采购制度要求行政事业单位进行资产配置要按照政府采购的规定进行等。但是，现有的制度已经远远不能满足现在的管理需求，如在资产配置环节没有规定必要的审批控制；在资产使用环节，缺乏提高资产使用率的调剂办法和有效的监督机制；在资产处置环节，没有规定规范的处置程序和处置方式；对“非转经”管理不够严格，等等。

    三、加强行政事业单位国有资产管理的政策建议

    1.理顺关系，明确职责，建立行之有效的行政事业性国有资产管理体制。专家们建议，需要进一步加强理论研讨，吸取有益的意见，清晰界定行政事业性国有资产管理中的基本理论问题，突破思想困惑，达到统一认识，推进体制改革。同时，还可以考虑按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则，建立全国统一的行政事业性国有资产管理体制。

    从目前掌握的情况看，当前世界主要发达国家政府公共资产管理体制主要有三种模式：第一，日韩模式，由财政部直接负责政府公共资产管理；第二，德澳模式，由隶属于财政部的专门机构负责联邦政府公共资产管理；第三，美加模式，管理制度、资产预算由财政部负责，日常管理由独立于财政部的机构负责。虽然各国的管理模式因国情而异，但从总体上看，都是由财政部门主导政府公共资产的管理。因此，现阶段应该借鉴国际通行做法，结合我国国情，按照与我国政治体制、行政管理体制相适应，与我国行政事业资产管理的历史、现状相适应，与我国财政预算管理体制、财务管理体制相适应的原则，尽快理顺体制，进一步明确主管部门，抓紧开展行政事业单位国有资产管理工作。

    2.加快《国有资产法》的起草工作，加强行政事业性国有资产管理制度建设。《国有资产法》的起草工作已历经十几年，从目前我国行政事业单位资产管理的情况和所暴露的严重问题上看，此法的出台要求已经到了迫在眉睫的地步。因此，加快《国有资产法》的制定，以法律形式明确行政事业单位国有资产的主管部门、管理原则、管理办法，是加强行政事业单位国有资产管理的根本措施。

    在《国有资产法》没有出台的情况下，财政部门可先按照国务院在“三定方案”中赋予的职责，先行出台一些部门规章，一方面尽早规范行政事业单位国有资产使用和管理行为，另一方面为立法做好准备。目前财政部已经起草了全国性的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理试行办法》和《中央行政单位国有资产管理暂行办法》的初稿。在此基础上，财政部还将制定资产配置、处置、“非转经”、境外资产管理等一系列配套制度。

    3.加强行政事业单位国有资产各项管理工作。在加强制度建设的同时，还要着手开展行政事业单位国有资产管理的各项工作。要做好基础工作，通过清产核资工作、统计报告制度建设和动态的管理信息系统建设，及时准确地掌握资产的配置、使用、处置等状况，做到“家底常清”。在此基础上，要进一步加强各个环节的管理，在资产形成环节，加强对资产购建资金的预算管理，严格按照资产配置标准审核资产配置项目，对超标配置资产的坚决不列入预算。在资产使用环节，加强对行政事业单位的监督，督促其建立资产使用责任制。在资产处置环节，强化对处置事项的审批，推广“阳光操作”，严把“出口关”。对“非转经”行为要严格控制，严防国有资产和资产收益流失。此外，还要探索建立资产调剂制度，通过存量调整，优化资源配置。

    2005年3月3日

    妥善解决股权分置应当遵循六项原则

    陈永杰 陈全生

    目前，我国证券市场已经陷入困境。形成困境的基本原因之一是股权分置。从根本上解决这一问题，是摆脱困境、保证证券市场正常发展的一个重要前提，这已成为社会多数人的共识。

    股权分置，是指国内上市公司股票被分为可上市流通的社会公众股（简称流通股）与不可上市流通的国有股、法人股（简称非流通股），前者占公司总股份的1/3，后者占2/3。①股权分置带来的主要问题是：对国家而言，一个有2/3股票不可流通的证券市场是功能极不健全的市场；对国有资本而言，股份不流通制约了国有经济结构战略调整和国有企业战略性重组；对公司非流通股股东而言，股份不流通既影响了自身资本价值的正常市场评价，又限制了根据市场变化进行自身资本结构的调整；对流通股股东而言，既深知2/3股票不流通带来了现有股价虚高，又担心数量两倍于己的低成本的非流通股一旦流通，将给股市带来巨大冲击，手持股票将大幅贬值。②

    近年来，人们为解决股权分置提了诸多方案，有关部门也采取了一些措施。但问题不仅未解决，某些方面反而还更复杂、更尖锐。政策不成功的基本原因，是轻视了作为证券市场主体的公众投资者的心理和情绪，凡直接或间接涉及推动非流通股流通的措施，只要被解读为有可能损害公众投资者利益，人们多以抛售股票、逃离股市来回应。国有股减持和场外交易等政策，激化了股权分置矛盾，损害了公众投资者利益，加重了公众投资者恐惧心理。解决问题的关键是必须在政策上妥善处理好两难矛盾：既要实现非流通股向流通股的转变，又要切实保护流通股股东的合法权益。这是公众投资者的普遍期望，也是增强投资者信心、维护证券市场稳定发展的基本要求。

    “国九条”明确了解决股权分置问题的三条基本要求，即尊重市场规律、有利于市场稳定发展和切实保护投资者特别是公众投资者的合法权益。贯彻“国九条”精神，当务之急不在于提出多少具体措施和操作方案，而在于研究提出切实落实三条基本要求必须遵循的原则。有了原则，制定方案才有依据，评判方案优劣才有标准。我们认为，妥善解决股权分置问题应当遵循以下六项原则。

    原则之一：权利平等，即非流通股与流通股股东双方权利平等。这是公平原则和市场规则在解决股权分置问题上的必然要求。上市公司两类股东在股票流通问题上是一种经济合同关系。这种关系在股票发行上市时就已明确，所有公司在招股说明书里均公开承诺发起人股（国有股、法人股）暂时不上市流通。③现在要上市流通，就是改变承诺，变更合同。但是，合同是否要改变和怎样改变，合同双方拥有平等的决定权。只有在合同改变能给双方带来利益，或至少不损害对方利益，并在征得对方同意时，合同的改变才是合理的和合法的。一般说来，非流通股转变为流通股，对国有和法人股东而言是增加利益的一方，因其拥有的股权由不可上市流通转变可上市流通，股权因拥有了流通性必将明显增值；对流通股股东而言是损失利益的一方，因公司可流通股票将大量增加、非流通股成本又远低于流通股，这必然改变原有股票供求关系、导致股价下跌。面对这种情况，作为合同变更的提出方，非流通股股东必须采取适当措施保护流通股股东利益；这是非流通股股东获得流通权必须支付的成本，社会将它称为流通权对价。④相应地，作为合同变更的接受方，流通股股东只有在利益增加或至少不受损害前提下，才会同意对方要求。这里，双方权利平等的要求是，非流通股股东为获得流通权，有责任支付流通权对价，以保护对方利益至少不受损害；流通股股东有权获得流通权对价，以保护自身利益至少不受损害，同时同意对方变更合同、获得流通权。

    原则之二：利益保护，即政府要采取相应的政策措施保护双方权益、特别是流通股股东的权益不受损害。这是在解决股权分置问题上政府主持社会公正的基本要求。我国非流通股的70%以上是国有股，分散在上千家公司。⑤国有股股东为获得流通权而支付流通权对价，支付的主要依据和规则，应由国家提出明确政策；具体支付办法，则由公司国有股权代表人依照政策来决定。国家政策的基本出发点是社会公正，即保护双方权益均不受损害。为此，国家政策要明确：允许国有股东代表为获得流通权而支付必要的成本，只要成本支付不大于获得流通权带来的总体利益；承认流通股股东有权获得流通权对价，以保护其权益总体上不受损害。至于支付方式、途径和数量，由于公司情况千差万别，则由公司国有股权代表人在符合国家政策规定下根据公司和市场情况决定。解决了股权分置、实现了国有股可流通，作为社会管理者的国家，推动了资本市场的健康发展；作为国有产权代表人的国有资产管理机构，更有条件利用证券市场进行国有资本结构战略性调整；作为企业国有股东的具体代表人，获得了国有股流通权，国有股权将明显增值。⑥⑨因此，从国家整体利益上考虑，国有股东支付一定成本是完全必要的和可行的。

    原则之三：信息透明，即解决股权分置的国家政策和公司方案要公开，并预先征询意见。这是在解决股权分置问题上落实国家政策与公司信息公开原则的客观要求。近年出台的涉及股权分置的政策大都导致股市下跌，重要原因是政策制定者认为它有利于股市，但社会却认为它实际有损公众投资者利益。为避免政策试错重蹈覆辙，今后出台任何这类政策，均应公开征询社会意见，得到社会普遍认同方可施行。社会普遍认可的基本判断标准是股市稳定，即股票指数基本不下跌甚至有所上扬。同样，公司提出非流通股流通方案，也应预先征询本公司流通股股东意见并获得普遍认可才能施行。征询意见的方式之一是股票分类表决，即非流通股股东会议提出方案，流通股股东会议多数股东同意方案。有关部门要制定有利于流通股股东合理、方便和有序表达意见的规范性办法。

    原则之四：严格依法，即非流通股上市流通要按法定条件和法定程序进行。根据《公司法》和《证券法》，公司股票上市必须符合法定条件和法定程序。⑦这个要求，对新公司股票发行上市适用，对已上市公司增发股票和配股适用，对非流通股转为流通股同样适用。由于股权分置，公司获得的上市资格，是指流通股可在股市上流通的资格，不包括非流通股上市流通资格。现在非流通股要上市，也必须符合法定条件，遵循法定程序，否则不得上市。目前那些经营亏损并有严重失信和违规行为者，特别是那些垃圾股，实际已不具备当年公司发行股票时的资格，绝不应允许其非流通股流通。提出严格依法原则，其意义不仅在于有法必依、执法必严，也在于这样做能够促使公司诚信、守法和提高经营水平，使解决股权分置的过程成为提高资本市场质量的过程。

    原则之五：有序推进，即非流通股在试点基础之上分类、分批、逐步转为流通股。目前非流通股总量是流通股的2倍，不应也不可能短期内全部转为流通股，必须有序进行。试点：是在国家关于解决股权分置的政策出台后，先选择有一定代表性的公司进行政策试点，取得经验后再正式推行。分类：一类是符合上市法定条件并且提出申请者，列入审批程序。据业界估计，这类企业约占上市公司的60%。一类是不够条件或够条件但不提申请者，待条件成熟后再列入审批程序。据统计，大约有1/3的公司因经营亏损或失信、违规而不具备条件；⑧另有一部分公司的非流通股股东基于长期控股需要等原因，暂时不申请上市。分批：一是对申请者按一定顺序规则（如按公司上市时间先后顺序或者其他合理顺序）分批审批安排上市。二是审批上市特别是大公司国有股上市的节奏要视证券市场发展状况而定。逐步：一是获得非流通股上市流通资格者，转让股份时要依法进行公告。二是国家根据国有资本结构战略调整和公司控股权等需要，可公开宣布对某类国有公司在一定时期内至少控股多大比例，未经国家同意不得转让股份。只要遵循有序推进原则，非流通股转为可流通股的市场压力远不是想象的那样大。

    原则之六：整体配套，即上述原则必须整体实施，并制定配套支持政策。单项政策孤军突进只会加剧而不是解决股权分置矛盾。上述几项原则，能够满足保护流通股与非流通股股东双方合法权益、遵循国家法律法规和证券市场规则、促进股市稳定发展等多方面客观需要，必须同时并举、整体实施。另外，还要为整体实施制定配套支持政策，主要是鼓励各类投资资金入市。重点是三方面政策：一是减少证券投资社会成本。如停止征收股票红利税（对公司利润和股东分红双重征税，不符合市场经济国家通行规则），暂时（在股权分置问题基本解决之前）停止征收股票交易印花税。二是鼓励各类合规资金入市。这方面国家已经有一些政策，但还可加大力度。三是新老划断、双轨运行。为避免一方面在解决、另一方面又在扩大股权分置矛盾，在实施股权分置整体解决政策时，对所有已上市公司，在公司股权分置解决之前不再增发新股和配股；对新上市公司，一上市即实行股票全部可流通，不再搞股权分置。鉴于当前市场状况，批准股票全部可流通新公司发行上市必须放慢步伐，把握好节奏。

    我国经济正处于发展上升时期，上市公司整体质量日益提高，随着股权分置矛盾的成功解决和证券市场制度建设进一步完善，中国股票市场投资价值将会大增，公众投资者信心将会大增，上市公司融资条件将会明显改善，企业直接融资比例将会显著提高，中国证券市场将会获得更大发展。⑨那时，中国资本市场一定会像整个中国经济一样，成为吸引境内外各类投资者积极参与的良好投资场所。

    附注及附表：

    ①据证监会统计，2004年底我国境内上市公司1377家（其中国有及国有控股公司1000多家），市价总值37056亿元，流通市值11689亿元；总股本7149.43亿股，其中非流通股4542.91亿股，流通股2189.55亿股（不含H股）。

    ②据有关研究机构统计，公司发行股票时，发起人股（国有股、法人股）按公司资产净值折股，全国平均1.45元/股；发行股票一般按15～20倍市盈率定价，全国平均5.64元/股；上市交易时股价一般高于发行价1倍左右，全国平均为12.52元/股（见附表）。

    ③基于历史原因，上市公司在股票发行上市时，政策上暂不允许国有股和法人股上市流通，因此，上市公司在股票《招股说明书》或《上市公告书》中均明确宣告国有股、法人股暂不上市流通。社会公众投资者是在此前提下才认定以较高价格购买股票的。

    ④证券界普遍认为，国有股、法人股获得流通权将使其股权成为可上市交易股票，股权将明显增值；但同一公司可流通股票的增加将导致股价下跌，损害流通股股东利益；为避免一方得利一方失利，非流通股股东应当采取适当措施补偿流通股股东，这种补偿就是为获得流通权而支付必要成本，人们称此为流通权对价。

    ⑤据证监会统计，2004年底上市公司非流通的发起人股份4177.54亿股，其中国有股3344.2亿股，占80%；另外有相当部分为非流通的各类法人股，包括国有法人股；总体上，国有股和国有法人股约占全部非流通股的70%。

    ⑥据调查，上市公司国有股、法人股在场外转让时一般按每股的净资产值定价。90年代转让价格一般相当于净资产值。2000年以后，基于对股权分置问题将解决、非流通股将变为可流通股的预期，场外交易价格一般略高于净资产值。据国资委统计，2003年5月至2004年12月，国资委共批复142家上市公司的103.1亿国有股转让，转让价格平均高于每股净资产值的22.5%。

    ⑦《公司法》第一百五十二条规定，公司股票上市必须符合五项条件，如最近三年连续盈利和三年内无重大违法行为，财务会计报告无虚假记载；第一百五十三条规定，申请股票上市交易，应当报经国务院或者国务院授权证券管理部门批准。

    ⑧据证监会统计，2004年底上市公司中受特别处理的股票有147家；2003年以来因违规受到沪深交易所公开谴责的公司有130多家；近三年曾亏损的公司约占1/4多。

    ⑨证券界普遍认为，在保证流通股股东利益基本不受损害或者还有一定增加的前提下实现了股票全部可流通，我国证券市场的状况将是：股票平均价格将由目前相当于每股净资产值的2倍多降为1.5倍左右，接近H股价格水平；现有非流通股可流通后，其价格将提高到每股净资产值的1.5倍左右，明显高于目前国有法人股1.2倍的转让价格水平；股票市盈率将由25倍（2004年底沪深A股的平均市盈率为24.29倍和25.64倍）降到15倍，股市投资价值明显提高，投资者信心将明显增强，投资股市资金将明显增加；上市公司融资条件将大大改善，企业直接融资比例将大大提高。

    2005年4月初

    非公有制经济发展的状况和趋势

    ——非公有制经济情况反映之一

    陈全生 陈永杰 刘健生

    改革开放以来，在党和国家一系列方针政策的正确引导下，个体私营经济等非公有制经济从无到有，从小到大，从弱到强，不断壮大，已成为我国社会主义市场经济的重要组成部分，成为发展生产力和完善社会主义市场经济体制的重要力量，在推动国民经济持续快速健康发展中发挥了重要作用，显示出旺盛的生机和活力。

    1.非公有制经济已成为经济增长的重要推动力量。改革开放以来，我国个体私营经济的发展速度成倍地高于全国经济增长速度，占GDP的比重从1979年的不足千分之一增长到目前已超过1/3。2003年，私营工业占全国规模以上工业增加值的12.8%和销售收入的13.8%；加上规模以下工业，个体私营工业已占全国工业增加值和销售收入的40%左右；私营企业占全国限额以上批发零售贸易业商品销售总额的9.6%，商品零售总额的16.4%；加上限额以下企业，个体私营企业已占全国商品销售总额和零售总额的60%以上。在部分地区，个体私营经济已经成为经济增长的主要推动力量。2003年浙江省非公有制经济（以个体、私营为主）所占GDP比重已超过70%，重庆市非公有制经济已占50%左右。

    2.非公有制经济已成为就业和再就业的主渠道。90年代以来个体私营企业平均每年净增500～600万个工作岗位，占城镇新增就业岗位的3/4左右。据国家统计局统计，2003年我国个体私营企业就业人数已达8936万人，占全国非农就业人数的23%。若按农业部统计的乡镇个体私营企业就业人数9500多万人计，全国个体私营企业就业人数已高达14400多万人，占非农就业人数的37%。另外，国有企业下岗失业人员中2/3以上人员在个体、私营企业实现再就业。

    3.非公有制经济已成为财政收入的重要来源。2003年全国个体私营企业各项税收总额为2532亿元，占全国税收总额的12.3%。其中，私营企业1485亿元，比2002年增长53.7%，高于全国税收增长速度33.4个百分点。2004年1～10月，私营企业税收达1643亿元，同比增长34.4%，高于全国税收增长速度7.3个百分点。

    4.非公有制经济已成为对外开放中的一支生力军。近年来随着外贸经营权的放开，私营外贸企业发展迅速，出口增长迅猛。2003年私营企业进出口总额593.2亿美元，增长154.2%，占全国进出口总额的7%；2004年1～10月，进出口总额达876.8亿美元，增长91.2%，占全国进出口总额的9.5%，其中出口535.7亿美元，占全国出口总额的11.4%。目前，一批有实力的非公有制企业已走出国门，成为实施“走出去”战略的新生力量。山东省2003年非公有制经济在境外兴办企业239家，而以前累计兴办境外企业才152家。

    5.非公有制经济已成为支撑地市县经济的主体。目前，全国绝大多数地市县的经济主体力量已经是个体私营经济，地方财政收入的主要来源也是个体私营经济。如目前温州市个体私营经济纳税占全市工商税收的80%左右，辽宁营口市占72%，广西玉林市占51%。

    当前非公有制经济发展呈现以下主要演变趋势：

    1.非公有制经济在行业分布上以轻工纺织、普通机械、建筑运输、商贸服务等领域为主，现已开始向重化工业、基础设施、公用事业等领域拓展。据统计，在40个工业行业中，非公有制经济在27个行业中的比重已超过50%，在部分行业已经占到70%以上；在商贸餐饮等传统服务业，非公有制经济已占主体地位。近几年，非公有制经济已经开始向重化工、基础设施、公用事业等领域迅速拓展。在冶金、汽车、电力等行业，已经出现投资规模在几亿、几十亿元甚至上百亿元的私营企业。目前钢产量达100～500万吨的民营企业已有10多家；从事汽车整车生产的民营企业有30多家。在道路桥梁建设、城市环保、公共交通领域，不少私营企业成为项目招投标的中标者。计划投资118亿元的杭州湾跨海大桥，50%的资金来自17家民营企业组成的投资公司。在广告、咨询和计算机服务业，私营企业数量近年均以成倍速度增加。

    2.非公有制经济在结构规模上以劳动密集型企业、中小企业为主，现已涌现出一批资本密集、技术密集的大企业、大集团。据国家工商总局统计，全国私营企业户均资产规模1990年为9.7万元，2000年为75.5万元，2003年为118万元。据全国工商联2002年对会员民营企业统计，前500家大企业平均资产规模为12.9亿元，年销售收入141亿元。位居前列的东方集团，2003年资产规模为327亿元，销售收入为203亿元。在高科技产业中，华为、TCL等一批民营企业占据了重要地位。

    3.非公有制经济在组织形式上以个人、家族企业为主，现已向多元投资主体的公司制企业发展。过去非公有制企业大都是个人、家族制企业，企业组织形式主要是个人独资。近年来，股份多元化的私营公司发展迅速，已成为私营企业的主要组织形式。2002年全国私营企业中，有限责任公司已达到174万户，企业数量、从业人员、实收资本、营业收入已分别占到私营企业总数的46%、50%、68%和64%。目前全国已有200多家由私人企业控股的上市公司，占全部上市公司20%左右。随着企业组织形式的变化，企业内部治理结构也相应变化。全国工商联调查，目前全国民营企业设立股东大会的超过1/3，设立董事会的超过1/2，设立监事会的超过1/4。

    4.非公有制经济在产业布局上以小规模、分散化经营为主，现已在部分地区形成一批以大规模、专业化经营为特征的产业集群。非公有制经济过去主要分布在各个地市和县镇，行业类别多、企业规模小、经营分散化。近年来，在一些地方出现了“生产在一家一户、规模是千家万户”的特色产业集群，有的称为专业镇或区块经济。如广东省大沥的铝材、西樵的纺织；福建省晋江的鞋业、南安的建材；浙江省永康的五金、温州的打火机等。其主要特征是，围绕龙头企业或名牌产品，一家一户从事产品加工，千家万户合作形成社会化大生产。人们称其为“小产品、大市场”、“小企业、大合作”、“小买卖、大发展”、“小集群、大作为”。目前浙江省有产值超过亿元的各种区块经济500多个，其中产值超过10亿元的150多个，超过50亿元的30多个，超过100亿元的3个。有的产业集群已成为我国的重要制造业基地，产品占有很高的市场份额。浙江温州的打火机和眼镜出口占全国的90%，低压电器产值占全国1/3；嵊州的领带产量占全国的80%。

    5.非公有制经济在沿海地区率先发展、比重大，现中西部地区的发展在加速、比重在提高。改革开放以来，沿海地区非公有制经济发展一直比较快，现在仍保持良好势头。2003年，福建民营经济约占GDP的一半，财政收入的1/3以上；浙江民营经济占全省GDP的70%。

    近年来，中西部地区非公有制经济发展超过全国非公有制经济平均增长速度，在地方经济中的比重日益提高，多数地区非公有制经济占GDP的比重已达1/3左右。2003年，河南个体私营经济已占GDP的40%以上，税收的25%以上；湖南民营经济占65%；陕西、四川民营经济均已占40%左右，对增长的贡献率超过50%；云南、甘肃非民营经济也已占1/3和1/4以上。

    6.非公有制经济基本上以国内市场为主，现已开始逐步向国际市场迅速发展。近年来，随着国家放开私营企业进出口经营权，一大批私营企业纷纷转向国际贸易。当前，私营经济进出口业务发展非常迅猛，速度不仅高于全国，也高于外商投资企业。2003年，私营企业出口和进口分别增长152%和157%，2004年1～10月分别增长101.8%和76.6%。浙江民营经济出口已占全省出口的36.5%，超过国有及外商投资企业，成为出口第一军团。

    2005年1月4日

    非公有制经济发展面临十个突出问题

    ——非公有制经济情况反映之二

    陈全生 陈永杰 刘健生

    近年来，党和国家发展非公有制经济的政策法规进一步完善，全国上下形成良好氛围，非公有制经济正在迎来一个新的春天。但是，受计划经济体制和传统观念影响，非公有制经济发展仍面临种种困难与问题。归纳调研中各方面的反映，大致有十个突出问题。

    一是观念歧视仍然存在。主要是在一些政府部门中仍不同程度地存在“疑私”、“怕私”和“防私”观念。在处理有关非公有制经济事务时，一些人怀疑对方动机不纯、行为不轨欺骗自己，必须眼睛睁大点；一些人害怕对方违规违法牵连自己，必须尽量躲着点；一些人担心对方暗设机关陷害自己，必须设法防着点。因此，一些人办理个体、私营企业事务远不如像办理国有企业事务那样理直气壮、坦然从容，而是冷淡消极、缩手缩脚。

    二是市场准入限制多，政策不平等。国家明确要求，凡法律法规没有禁止非公有制经济进入的，非公有制经济均可进入。但在石油、电信、烟草、金融、广播电视等基本由国有经济垄断的行业和领域，现行的行业与部门政策仍限制私有经济的合法进入，特别是不允许其以独立主体资格进入。一些行业和领域在准入政策上虽无公开限制，但实际进入条件则限制颇多，主要是对进入资格设置过高门槛。如，全国现有民办大学1000多所，但基本都没有列入国家普通高校统一招生计划。人们将这种“名义开放、实际限制”现象称为“玻璃门”，看着是敞开的，实际是进不去的，一进就碰壁。

    三是融资渠道窄、贷款困难。我国中小企业的95%以上是非公有制经济，而非公有制经济的95%是中小企业。中小企业已占全国GDP的50%以上、税收的40%以上、社会商品零售总额的60%以上、出口额的60%以上、非农就业的70%以上。但我国银行体系总体上是为大企业、大项目服务的，中小企业、特别是小企业的融资渠道非常狭窄，贷款十分困难。据统计，2003年全国乡镇企业、个体私营企业和三资企业的短期贷款只占银行全部贷款的14.4%；中小企业股票、公司债券发行等直接融资只占全部直接融资的1.3%；全国300多万户私营企业获得银行信贷支持的仅占10%。这与中小企业在经济中的重要地位极不相称。融资难以成为非公有制企业反映最为强烈的问题。

    四是企业实际税费较重。我国外资企业有税收优惠政策，内资企业税负明显高于外资。内资企业税制名义上是统一的，但国家对国有企业有各种支持政策，相比之下个体私营企业税负较重。2003年重点税源监管企业的平均营业税税负为3.85%，所得税税负为11.89%，私营企业的同一税负为4.31%和13.11%。对同一项收入只征一次税是市场经济国家的普遍规则，但我国对私营企业是双重征税，即既要缴纳33%的企业所得税，又要缴纳20%的分红所得税。特别是，许多地方对非公有制企业的收费项目太多，不少企业反映各种名目的收费实际上已经大于正式税收。有的地方把私营企业作为主要摊派对象，在地方财政收支难以平衡时，往往以各种名义将部分行政事业费转嫁给私营企业。

    五是企业合法权益不时遭受侵犯。近年来，非公有制企业合法权益遭受侵犯的案例日益增多，但在对某些案件的处理时适用法律条款与其他企业并不一致。如国有企业内个人利用职务之便侵犯企业财产按贪污罪论处，处罚较重；同类案件发生在私营企业内则按盗窃罪论处，处罚较轻。涉及私营企业合法权益受侵害案件，司法介入较慢，立案和处理时间较长。一些企业家的名誉权和人身安全受到侵害时，人们反映冷漠。一些行政执法机构对个体户、小企业滥施罚扣的现象时常发生。

    六是劳动者合法权益受侵害现象较为普遍。个体私营企业侵犯劳动者合法权益现象的主要表现是：劳动合同签订率低，内容不规范，履约率低；有意压低和拖欠工资比较普遍，延长工时现象经常发生，大量企业将当地最低工资标准作为工人一般工资标准；劳动安全与卫生条件普遍较差，一些企业的生产环境相当恶劣，伤亡事故、职业病发生频繁；多数企业没有工会，全国私营企业职工工会入会率不足30%，资方往往直接间接阻挠工人组建和参加工会，劳动者缺乏自身利益代言人；基本社会保险普遍缺乏，劳动者在治病、养老、失业、工伤等方面得不到基本的社会保障；部分企业还有设私刑、搞体罚等侵犯员工基本人权的现象。近年来劳资冲突案件呈日益上升趋势，劳资矛盾已成为一个突出的社会矛盾，严重影响社会稳定。

    七是企业素质亟待提高、行为须加规范。相当一部分私营企业名义上改成了有限责任公司，但内部组织结构未变，管理制度也不健全，企业投资者与管理者合一，一个人说了算，家长作风盛行。据全国工商联统计，全国90%以上的私营企业由业主兼任厂长或经理。在生产经营中，一些私营企业缺乏诚信、账目不实、偷漏税款、逃废债务、制假售假和搞不正当竞争，成为市场秩序混乱的一个重要根源。相当部分私营企业不了解或无视国家产业政策和行业规划，盲目投资、低水平重复建设现象比较普遍。一些私营企业与部分政府官员权钱交易、相互利用、相互包庇，有的相互联手贱买贱卖国有资产，一些政府官员直接、间接入股私营企业或参与企业经营从中牟利，形成新的“政企不分”、“官商一体”。

    八是社会服务体系远未建立。我国的企业服务体系、特别是由政府支持开办的服务组织，主要是为国有企业、为大中型企业服务的，以个体私营经济为主体的一般中小企业难以获得这些服务。中小企业特别需要的创业辅导、企业诊断、技术支持、信息咨询、法律帮助、员工培训、对外经济合作等政府服务和社会服务，或是基本没有，或是尚处于起步阶段。已建立的少数专门为中小企业服务的中介机构，因缺乏国家的必要政策扶持，经营困难、步履维艰。目前，相当部分中小企业深感创业难、经营难、有了问题解决难，处于无助地位。

    九是政府管理体制不顺。主要是对非公有制经济的政府部门多头管理、各自为政。国家发改委、农业部、科技部、商务部、工商管理总局和工商联等部门与机构，都具有部分管理非公有制经济的职能，形成“六龙治水”，政出多门，缺乏必要协调。在地方，上述部门、机构之间在非公有制经济管理关系上矛盾更多，往往是涉及利益时大家都插手，遇到困难时大家都回避，承担责任时大家都推诿。

    十是概念不明、口径不一、底数不清。当前，社会各界对非公有制经济概念的理解不大一致。有的认为是除国有、集体经济之外的其他经济成份，有的认为还应将外资和港澳台经济除外，有的认为应以民营经济概念即内资非国有经济来代替。还有的认为，“公”与“私”是一对概念，非公即私，应当用私营经济一词代替非公有制经济。由于对非公有制经济缺乏严格界定，导致各部门的统计口径不一、基础数据差异很大。2002年全国私营企业户数的统计数，国家税务总局为127万户，国家工商管理总局为243万户，农业部乡镇企业中的私营企业户数为229万户，三个部门数据最大相差100多万户。而国家统计局基本单位普查统计的2001年全国私营企业总数是132.3万户。2003年全国乡镇企业中个体私营企业的从业人员，国家统计局的数据是4014万人，而农业部的数据是9500多万人，二者相差近1.4倍。目前很难找到全国个体、私营经济的企业户总数、从业人员总数、资产总量、投资总额、增加值总额、进出口总额等方面的准确、统一的数据。

    2005年1月4日

    个体私营企业雇员合法权益受侵害现象普遍而突出

    ——非公有制经济情况反映之三

    陈永杰

    个体私营等非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，就业人数越来越多。据国家统计局统计，2003年我国个体私营企业就业人数已达8936万人，占全国非农就业人数的23%。若按农业部统计的乡镇个体私营企业就业人数9500多万人计，全国个体私营企业就业人数已高达14400多万人，占非农就业人数的37%。另外，国有企业下岗失业人员中2/3以上人员在个体私营企业实现再就业。个体私营企业雇员是我国工人阶级的重要组成部分，他们在推动经济发展和社会进步中发挥着重要作用。但是，由于种种原因，个体私营企业侵犯劳动者权益的现象比较普遍，有的非常突出，是各类所有制企业中最为严重的。

    一是劳动合同签订率低，内容不规范，履约率低。全国私营企业与雇员签订劳动合同的不足50%，个体企业基本就不签劳动合同。即使部分企业签订劳动合同，但多数合同不规范。有的缺少必备条款，如工作内容、工作时间和休息休假、劳动报酬和支付形式及时间、劳动安全卫生等。有的权利与义务明显不对等，部分还含有“生死合同”条款。即使劳动合同不平等，许多企业实际执行也很差，合同履约率普遍较低，有的甚至是一纸空文。

    二是压低、拖欠工资，延长工作时间，滥施扣罚。大多数私营企业均以当地最低工资标准作参照来支付一般雇员工资，有的甚至低于最低工资标准。有的实行计件工资制，但计件定额使多数雇员无法在8小时内完成，只得加班加点，实际的8小时工资普遍低于最低工资标准。拖欠工资特别是拖欠农民工工资的现象十分普遍，多数是有意拖欠，有的恶意拖欠达数年。多数企业不实行双休制，违反规定加班加点现象大量存在，且相当部分企业不按规定支付加班工资。一些企业口头的、不成文规章制度很多，往往老板的话就是规章、就是制度，若有违反，说罚款就罚款、说解雇就解雇，老板一句话就敲定。一些企业尽管有明文管理制度，但制度普遍比其他企业严厉，且在执行时大都以罚代管，罚款项目繁多、标准不讲依据，随意性很大。

    三是劳动安全与卫生条件普遍较差。许多私营企业为了降低成本、追求利润，生产安全投入严重不足，劳动卫生设施远不具备，雇员劳动环境条件相当恶劣，许多雇员是在非人状态下工作。加之雇员缺乏基本的安全卫生知识培训，自我保护意识与能力普遍较低，雇员生命安全和身体健康得不到基本保障，伤亡事故和职业病频繁发生。最为突出的是私营煤矿，我国煤矿生产安全的绝大多数伤亡事故均发生在私营煤矿。

    四是企业普遍没有工会，雇员没有共同利益代言人。企业建立工会既是国际惯例，也是我国《工会法》的明确要求。但我国多半私营企业没有建立工会，其中相当大部分是业主拒绝建立工会，或以种种理由和办法限制与阻碍雇员加入工会。据全国总工会统计，我国非公有制企业职工工会入会率不到30%。有的企业虽然建立了工会，但业主并不支持工会，不按《工会法》规定拨付工会经费，使工会无法正常开展工作，有的甚至有意阻挠工会的正常活动。部分业主还用金钱等手段笼络工会领导人，使其成为雇主代言人，实际上控制了工会。私营企业工会的相当大部分基本起不到职工集体代言人和保护工人正当权益的作用。

    五是基本社会保险普遍缺失。许多私营企业不给雇员办任何保险。即使办保险，也只给少数管理与技术人员办，或象征性地给部分普通职工办养老保险和失业保险，以应付社保部门的检查。至于国家规定的医疗保险、工伤保险、生育保险等则普遍不予办理。个体户则几乎完全不为雇员办保险，个人生命健康的风险完全由雇员自己承担。

    六是侵犯雇员基本人权的现象时有发生。比较突出的是，不少个体私营企业或明或暗地雇佣童工和未成年工，部分企业的老板或管理人员或公开或私下猥亵女职工，有的企业对雇员进行体罚并限制其人身自由，少数企业甚至与社会黑恶势力勾结并私设刑堂惩罚雇员。

    七是劳资关系矛盾冲突呈日益上升趋势。近年来各地劳动争议案件日益增多，多数发生在个体私营企业。投诉最多的是工资争议，主要是工资长期拖欠，且大都是群体性拖欠和集体性投诉。另一大争议是生产安全事故带来的伤病残责任及赔偿投诉。由于多数劳动争议得不到及时处理，部分地区和企业的劳资关系矛盾逐步激化，出现了大规模上访事件，有的还酿成恶性案件，影响生产经营和社会稳定。当前，劳资关系冲突正在成为一个突出的社会矛盾，成为影响构建和谐社会的一个基本因素。

    随着法制建设的推进，特别是政府劳动保障部门及各级工会、妇联在维护职工合法权益工作方面的积极努力，上述现象近年来有一定程度改变，但总体上看仍未根本好转。之所以如此，基本原因是：在个体私营经济的劳资关系上，业主普遍处于主导、强势和操控地位，雇员基本上处于从属、弱势和受控地位。主要表现是：其一，在劳动力市场上，劳动力普遍供大于求，特别是大量农民工进城，加剧了劳动力过剩状况。因此，业主处于市场主导地位，雇员处于从属地位，业主普遍压低条件雇工，雇员普遍自降要求受雇。其二，在社会关系上，业主既有资本实力，更有当地社会关系实力，且业主间比较容易联手，有的甚至与政府部门、执法机构有广泛的私人联系，雇员则普遍缺乏社会关系，且雇员力量分散、难以形成团体性力量，企业工会作用也普遍不大。其三，在政策法律知识上，业主各方面知识明显高于雇员，加上许多业主雇有律师和高级管理人员，业主在了解政策、规避法律、影响执法等方面处于明显优势地位，而雇员则普遍缺乏基本法律常识和权益保护意识，也无条件获得政策法律咨询与支持，在维护自身合法权益方面处于明显劣势地位。其四，在执法方面，不仅普遍存在劳动执法不力问题，更存在地方和部门为了吸引投资、发展地方经济，普遍有意迁就业主，少数人甚至与业主联手，在劳动者权益保护上有意不作为、不执法，致使劳动者权益受侵害现象大量发生，难以得到有效解决。

    针对上述问题，劳动保障部门、工会、妇联及经济学界等各方面人士提出如下建议：

    一是提高认识，各级政府必须高度重视劳资关系问题。非公有制企业劳资关系已是我国一种主要的社会关系，对社会稳定有重大影响。各级政府必须高度重视解决劳资关系问题，将其列入重要议事日程，建立和完善劳资关系处理机制，掌握社会动态，及时化解矛盾，避免冲突激化，维护社会稳定。

    二是完善政策法规，为维护劳动者正当权益提供充分的制度保证。我国绝大多数私营企业是中小企业，雇工的特点是：人数少、人员分散、就业方式灵活、流动性大、文化技能较低等。要在现有劳动工资政策法规的基础上，针对上述特点，研究制定适合中小企业的劳动工资、社会保障、工会妇联组织、雇工权益保护和劳动争议等方面的具体办法，为地方和部门提供更具操作性的政策法规依据。

    三是严格劳动执法，建立健全规范的劳资关系。私营企业必须按照《劳动法》和《集体合同规定》要求，签订劳动合同和集体合同，规范雇工行为。劳动合同必须规范，双方的权利与义务必须公平、对等、明确、具体和透明。私营企业必须建立工会和妇联组织，雇员人数太少及个体企业，可按地区建立企业雇员联合工会和妇联。工会、妇联必须由雇员自己组织，民主管理，独立自主，真正代表和维护雇员利益。企业必须为其开展正常工作创造必要条件，业主不得插手和干预工会、妇联活动。

    四是加强劳动关系督检，坚决纠正侵犯职工合法权益的行为。各级政府要加大劳资关系监管力度，督促个体私营企业严格执行《劳动法》、《安全生产法》、《职业病防治法》、《工会法》、《工伤保险条例》、《最低工资规定》等法律法规，主动保障雇员的合法权益。对损害职工合法权益的行为，要及时制止与纠正，对严重违法违规者，要依法严惩。劳动保障部门要完善劳动争议制度，充分发挥劳动争议调处机制和劳动关系三方协调机制，及时化解劳资关系矛盾。

    2005年1月4日

    私营企业税后“三项支出”庞大值得高度重视

    忽培元

    《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布，标志着我国非公有制经济发展跨入新阶段，也为根治制约私营企业发展的诸多顽症提供了政策保证。“政府有关部门支持私营经济发展，关键要真正落实到实际行动中”，这是许多私营企业，特别是中小企业主的共同期盼。长期以来，政府部门与私营企业的关系不够协调、出现问题解决的办法不够规范，私营企业甚至成为政府部门中某些腐败者利用职权捞取好处的重要领域，这是我国非公有制经济发展中的一个容易被忽视的瓶颈，也是国家税收大量流失的一个隐形漏洞。

    最近公布的第六次全国私营企业抽样调查结果中显露了这个问题：与被调查企业的纳税、税后净利润和分红相比较，企业花费在与政府有关部门沟通方面的支出相当庞大。政府的各种税外收费；企业应付来自政府有关部门的各种摊派；为了搞好与政府部门官员的关系而不得不付出的各种并非合理合法的公关、招待费用和其他只能意会不可言传的费用等三项支出相当惊人，成为企业的沉重负担，也是一些企业举步维艰甚至破产倒闭的症结所在。

    以下三组数字对比，很能说明问题：

    第一组数字：根据抽样调查中1382个企业的业主提供的信息，2003年他们总计纳税112808.4万元，缴纳政府有关部门的收费55044.5万元，后者是前者的48.8%；据819个被访企业的业主提供的信息，2003年他们总计纳税78301.6万元，应付部门各种摊派支出7207.4万元，后者是前者的9.2%；据1554个被访企业的业主提供的信息，2003年他们总计纳税145064.5万元，用于政府部门公关、招待的费用26465.9万元，后者是前者的18.2%。这组数字表明，私营企业一年支付“三项支出”与缴纳给国家的税金相比，金额巨大。

    第二组数字：根据1351位被访业主提供的信息，2003年他们企业的税后净利润总计116273.5万元，交费79009.6万元，交费占企业税后净利的68%；据1478位被访业主提供的信息，2003年他们企业税后净利润为168022.3万元，用于公关、招待的支出2557.6万元，后者是前者的15.2%。这组数字表明，企业税后留利的多半被各种收费和公关、摊派占用，而用于提高职工福利和扩大再生产的资金十分有限。

    第三组数字：根据1002位被访业主提供的信息，2003年他们企业出资人分红总计25123.9万元，交费总计29394.1万元，后者是前者的116.6%；据754位被访业主提供的信息，2003年他们出资人分红总计22652.9万元，应付摊派支出6646.1万元，后者是前者的29.3%；据1257位被访业主的信息，2003年他们企业出资人分红总计36655.3万元，用于公关、招待的支出总计16240.3万元，后者是前者的44.3%。这一组数字表明，与出资人的红利收入相比，企业“三项支出”都很高，其中用于政府公关和招待费用比例之大值得特别注意。

    由上述三组数字可见，我国私营企业的成长与发展环境还普遍存在问题。与企业的纳税、税后净利润和分红相比较，“三项支出”所造成的负担确实不轻。这从一个方面反映了私营企业与政府有关部门之间的关系还存在较为严重的问题。其实这也是人所共知的一个老问题。私营企业税外负担过重，就不得不拿出很多利润来交纳各种收费和摊派。而地方财政从来没有严格地将这笔数量可观的收入，纳入宪政与法治框架加以规范管理。其结果，既影响了私营企业发展，又造成了国家财税的大量流失，同时也为腐败分子造成了可乘之机。

    一些政府部门向企业乱征收、乱摊派，甚至吃拿卡要的现象屡禁不止，问题的症结在于立法不完善。应当清醒地看到，政府部门的各种收费和摊派，都具有税的性质。因而本应严格依照法定程序来确定，是否开征、标准是多少，理应事先得到人大及其常委会的审议通过。但是，现实中这一至关重要的法律程序往往被忽略。省、市、县有关部门经同级政府同意，发布一份红头文件，就可以征收这些具有税金性质的钱。而企业尽管负担沉重也看法很大，但只能忍受，否则就是犯上作乱，目无政府，以抗税论处。至于这笔收入的去向和用途，就很难一概而论了。总之，往往成为审计部门的主要目标和违纪资金的重要来源。

    如何从根本上破解这一难题？《意见》中已有了原则性的规定，结合调查实际，提出以下三点建议：

    首先是完善税收立法。私营企业主们诚恳表示，政府既然下决心改善私营企业的发展环境，建议坚决实行税制改革。他们所希望的就是彻底地进行“费改税”，以便将收费纳入宪政框架，强化人大对财税的控制和监督。真正做到：政府向私营企业征收每一分钱，都要“名正言顺”，务必由人大经过认真审议，形成正式的立法。当然，政府所征收来的每一分税金，也必须由人大批准后才可以花出去。这样，有关部门就不会再有那么大的权力和劲头乱摊乱收，个别腐败者也很难浑水摸鱼。

    其次是政府部门转变监管职能和方式。目前的政府监管体制和监管模式还没有完全摆脱计划经济体制下的那种只审查不扶持、只管理不服务的状况。加之一些部门工作人员的观念陈旧、素质较差，就使得这“审查”与“管理”，很自然地变成了收费、摊派和吃拿卡要的手段，结果必然迫使企业拿出大笔资金用于“公关”。计划经济体制幽灵困扰某些政府部门，使之有意无意地对企业实施“控制”。私营企业为了获得较为宽松的生存和发展空间，不得不掏钱买路。部门对私营企业的审查与管理权，无形之间竟成了某些官员的寻租资本，而租金负担却落在私营企业头上。

    再次，要加强制度监管。企业对政府进行“公关”的另一目的是避免遭到政府部门的“骚扰”。面对异乎寻常的“审查”和“管理”（实际上仍然存在“性别歧视”），不少企业采取对策，选择欠规范的经营方式。比如，由于“费负”过高，就堤外损失堤内补，千方百计避税、逃税、偷税。也有的巧立名目，设法利用政府出台的各种税收优惠政策。种种违规操作层出不穷。私营企业的上述做法，恰恰又授人以柄，为政府监管部门提供了处罚机会。当然，政府的处罚是有弹性的，官员的执法可重可轻。这样一来，监管法规成了双方讨价还价的砝码。监管官员的意志、好恶往往就成了“法规”。这时企业“公关”活动就显得特别重要，招待费用也派上了用场。企业可以通过破小财而免大灾，政府部门相关人士能够从中得到好处，国家税收却大受损失。监管部门的有意放纵又无形中鼓励了企业的违规行为。如此恶性循环，市场经济秩序必然难治。企业违规风行，“抽查”和“运动式”的监管根本无济于事。因此，加强政府监管的制度建设刻不容缓。要切实在推行监管的公开化和增强透明度上下工夫。要通过制定完善的制度，真正把政府部门对企业的监管纳入经常化、法制化的轨道。

    2005年3月3日

    关于企业社会责任标准问题的研究报告

    陈志理 陈全生

    一、基本概念

    1.企业社会责任的提出。这一提法的产生，源于上世纪80年代欧美发达国家兴起的消费者运动。发达国家的消费者以自己持有“购买权力”，抵制购买利用童工或以侵害工人健康和安全为代价生产的商品。该运动与劳工运动、环保运动等联合形成压力，要求企业在追求利润的同时，必须对劳工、消费者、社区以及环境等方面承担相应的社会责任，尤其是要求跨国公司的海外合约工厂必须在改善劳工待遇和环保状况等方面承担责任。

    2.企业社会责任的定义。到目前为止，企业社会责任在国际上并没有统一的定义，也没有公认的国际标准。不同国际组织、不同国家政府及非政府组织、各跨国公司有多种不尽相同的定义表述，但其基本精神和原则框架较为一致，即强调企业应在生产经营过程中履行社会和环境方面的责任。广义的社会责任主要包括：遵守法纪、保护环境、保护消费者权益、执行劳工准则、保护人权、促进职业健康和安全以及反腐败等；狭义的主要集中在劳工、环境和人权三方面。

    3.企业社会责任标准（也称准则、规范等）。是指跨国公司和国际组织根据企业社会责任内容制定的规范条件和技术性指标。目前世界上企业社会责任标准已超过400个，且还在不断产生。根据制定主体不同可分为：一是跨国公司的社会责任准则。如沃尔玛、耐克、迪斯尼、宜家等制定的准则。二是非政府组织制定的标准。国际上有影响的标准有：公平劳工协会（FLA）标准、道德贸易行动（ETI）标准、外贸零售商协会（AVE）标准、清洁服装运动（CCC）标准等。

    4.SA8000企业社会责任标准。该标准是美国一家非政府组织“国际社会责任（SAI）”于1997年提出的。其规定的企业社会责任只限于劳工问题，主要涉及童工、强迫性劳动、健康安全、结社自由和集体谈判权利、用工歧视、惩戒性措施、工作时间、劳动报酬和管理系统等九方面内容。发达国家未强制要求其企业通过SA8000认证，跨国公司基本未接受SA8000的认证结果。目前SA8000并未得到美国国家标准化组织（ANSI）的承认，也未得到国际上的广泛认可。

    二、基本情况

    1.关于我国企业接受社会责任认证情况。去年5月，商务部与劳动和社会保障部联合对广东、福建、浙江、江苏四省进行了一次较大规模的调查。调查认为，外商对我劳动密集型出口加工企业提出社会责任认证已经达到十分普遍的程度。无论哪个省或地区，对于欧美订单是否必须通过外商认证的问题，回答几乎全部是肯定的。在东莞和宁波两地的则是100%接受认证。中国企业联合会去年6月对上述四省50余家企业的调查也支持上述结论，做欧美国家订单的企业无一不被跨国公司强制性验厂，且为一单一验，还有季度、半年的复验，企业往往被多次、多个公司验厂。需要指出，虽然企业社会责任认证在上述地区已十分普遍，但就全国而言，则是集中在沿海开放地区的、劳动密集型的、做欧美订单的出口加工企业中，且主要是台资、港资和民营企业。

    2.关于SA8000标准的认证情况。截止到去年12月31日，全球有572家企业获得SA8000认证，涉及45个国家，其中意大利167家、中国79家（港澳台25家；大陆54家，多为外商投资的独资、合资企业）、印度66家、巴西62家，美国国内仅有2家。去年关于SA8000认证问题在我国炒得很“火”，一是该组织及其认定的认证机构（多为港台认证机构）在中国开展推广宣传活动，大造舆论；二是国内一些媒体“跟风”，推波助澜，致使人们错误地认为SA8000如同国际通用标准ISO9000一样，是“进入国际市场必备的通行证”。实际上，该标准尚未得到国际社会认可，认证证书自然不能称之为进入国际市场的“通行证”。

    3.制定企业社会责任国际标准的进展情况。国际标准化组织（ISO）是目前全球标准化领域中最具权威的组织。ISO于2002年成立专门顾问组，就制定企业社会责任国际标准进行系统的可行性研究；去年4月提出《社会责任工作报告》，向全球发布征求意见；6月在瑞典召开社会责任国际研讨会，全球66个成员国家（其中33个发展中国家）的355名代表参会。大多数代表认为，目前制定社会责任国际标准的条件尚不具备，但可制定一个具有指导性的社会责任导则国际标准，也称ISO社会责任导则。随后，ISO开始制定社会责任导则，但明确该导则将不用于合格认证之目的。ISO还提出，制定社会责任导则要避免涉及仅通过政治程序才可解决的问题。今年3月，ISO社会责任导则工作组在巴西召开第一次工作会议，我国派6名代表出席。

    4.企业社会责任运动已成为国际潮流。虽然企业社会责任的定义尚不统一，但随着经济全球化的迅速发展，跨国公司的实力扩张，以及劳工、环保、人权等运动的日益活跃，企业社会责任运动现已形成一种新的国际潮流。最新的动向是，自去年6月以来，国际标准化组织（ISO）通过两次国际会议，已将“企业社会责任”（CSR）扩大到“社会责任”（SR），即包括政府、非政府、社会团体以及企业等各类组织都要承担的社会责任，其范围更加宽泛，内容更为复杂。

    三、基本看法

    1.国际上企业社会责任运动对我国的影响将无法回避。加入WTO，我国已成为世贸组织成员国；承接国际产业转移，我国已成为全球资本和产业链的重要一环。目前我国年度出口5000亿美元以上，其中对欧美出口2000多亿美元，相当一部分订单与企业社会责任认证直接相关，这关系到我欧美市场的巩固和对外贸易的增长；接受企业社会责任认证的主要是劳动密集型企业，这又关系到我国人力资源优势的发挥和城乡社会的就业。经济全球化是世界经济发展的客观规律，跨国公司对海外合约工厂实行社会责任认证，是谋求全球化经营的需要。只要我国继续参与经济全球化进程，就不能回避；只要我国企业继续参与国际竞争，就无法回避。

    2.企业社会责任认证对我国具有积极意义是主要方面。就企业社会责任的提出而言，并不是跨国公司针对我国情况而采取的措施，主要是迫于消费者运动、劳工运动和环保运动的压力而推行的，而在实施过程中又确有一些势力企图借企业社会责任之名，行贸易保护主义之实。应该看到，企业社会责任标准中有许多内容与我们所倡导的科学发展观和可持续发展、与“以人为本”和建立和谐社会或较一致或较相通，也与我国现行的法律法规和相关政策或相似或接近。通过有效应对、积极引导，可以为我所用。从微观角度，有利于保护劳动者特别是农民工的权益，有利于督促企业履行社会责任，促进企业健康发展。从宏观角度，对我国适应国际规则和惯例，维护改革开放大局和在参与全球化进程中争取更有利的国际地位具有重要意义。

    当然，对国外一些国家和势力企图把企业社会责任转变为国际贸易与劳工标准挂钩的新形式，我们必须保持高度警觉。特别要警惕西方敌对势力利用企业社会责任中有关人权保护、工会组织、结社自由和集体谈判等问题，分化、“西化”我国工人阶级队伍。

    3.我部分企业确实存在较严重的不履行社会责任问题。沿海地区劳动密集型出口加工企业（特别是台资、港资和民营企业）中，较普遍地存在不履行社会责任的现象：一些企业天天加班加点，劳动十几个小时以上，法定假日也不休息；一些企业工资低于最低工资标准，还有扣押和拖欠工资、不依法支付加班费等现象；一些企业技术设备陈旧，有毒有害工种缺乏有效保护，安全管理落后，伤残事故不断；一些企业工人住宿条件简陋，达不到基本的休息和卫生要求；一些企业没有法定的福利待遇，不为工人缴纳医疗工伤保险；在个别地方和企业还存在非法雇用童工，违法使用未成年工，甚至侮辱体罚工人，严重侵犯劳动者的人身权利。还有的企业缺乏环保意识、随意排放“三废”，污染环境、破坏生态，等等。

    4.企业不履行社会责任的原因。分析产生上述现象的原因主要有：一是缺乏社会责任意识和法制观念。一些企业或法制观念薄弱或明知故犯，不择手段地降低成本、追逐利润。而劳动密集型企业农民工多，或缺乏利用法律保护自己权益的意识，或势单力薄，敢怒不敢言。二是有关监督部门执法不严。一些地方追求GDP增长，为更多地招商引资，对企业违法违规“睁只眼、闭只眼”，或以罚代管、以罚代法。三是现有一些法律法规有待完善。如社会保险规定不适应农民工的流动性，缺乏可操作性，致使企业参保率低；又如发展中国家的工时标准为48小时，而我实行的是发达国家40小时标准，现实中绝大多数劳动密集型企业都做不到。另外，一些跨国公司的社会责任标准，超越了我国现阶段社会经济发展水平，如根据企业人数规定淋浴喷头的数量、厕所蹲坑的数量等，也是我国企业履行不了“外商认定的社会责任标准”的原因。

    四、几点建议

    企业社会责任问题把经济与政治、国际与国内、企业与社会、雇主与员工等各方面利益交织在一起，应对中有很多两难的问题。单靠企业力量不能解决，靠一两个政府部门也很难解决。特别是“企业社会责任”变为“社会责任”，意味着“企业社会责任标准”将变为政府组织要遵循的“社会责任标准”，这就不仅是企业要承诺，而且是政府要承诺的政治问题。必须组织有关部门，紧密合作，运用政治智慧，积极引导，妥善应对，趋利避害，为我所用。为此，我们建议：

    1.加强领导，明确责任。企业社会责任涉及方方面面，是一个系统工程，且事关重大。建议由国家标准委、商务部、劳动和社会保障部、安全生产总局、环保总局、外交部，以及全国总工会、全国妇联、中企联等有关单位建立高层联席会议制度。明确各单位分工和工作程序，研究制订相关对策，指导地方和企业工作，并定期通报有关情况。

    2.积极参与ISO社会责任导则国际标准的制定。组织政府、社团和企业等有关方面人员，建立工作班子，尽最大可能在导则制定过程中发挥我国的作用和影响，尽量避免出现与我国政治法律制度相违背和不符合我国国情的内容。同时责成有关科研院所深入研究，重点分析导则对我政治、经济和社会等领域的影响，为工作班子提出技术性对策。

    3.修改有关法律法规，加强劳动执法监督。针对工时、社保、劳动条件等方面法律法规不完善的问题，参考国外立法标准和经验，在确保劳动法基本原则不变的前提下，对相关法规进行调整，使之更符合我国现阶段经济、社会发展水平，并在国际上保持适中水平。同时，加强劳动执法监督，对侵害劳动者权益的企业必须依法严肃惩处。

    4.充分发挥行业协会作用。我国出口加工企业之间相互压价、恶性竞争，是企业难以改善劳动条件、提高工资水平的重要原因，同时又为外商压价格、缩工期提供了可乘之机。行业协会特别是同业公会要担当起应有的责任和义务，利用我加工产品总量名列世界前茅、可以左右市场的优势，把企业组织起来，联合应对外商不合理的价格、工期及苛刻的验厂条件。按照国际惯例，由行业协会出面，要求外商和发达国家消费者承担企业履行社会责任的一部分成本。

    5.建立健全企业工会组织。侵犯劳动者权益的企业多是未建立工会的企业，尤其在台资、港资及民营企业中表现突出。所有在中国境内的法人企业，都应按照我国《工会法》建立企业工会。企业必须为工会正常开展工作创造必要条件，依法计提和拨付工会经费，不得干预工会事务，不得阻挠职工建立和加入工会。

    2005年4月4日

    以综合预算改革为核心全面推进公共财政体制建设

    ——构建“义乌模式”体制基础的有益探索

    丛明

    近年来，在我国县域经济发展中涌现出一颗璀璨的明珠——“义乌模式”。义乌从过去一个相对落后、资源贫乏、不具有区位优势的小地方，发展为当今全球最大的日用消费品交易市场，并以市场为龙头，带动经济社会全面发展，2004年人均GDP超过5000美元，城市综合竞争力位居浙江省县级市首位。“义乌模式”引起国内外的关注，理论界和实际部门进行了多方探索和总结。我和《中国财经报》的同志，对义乌也进行了多次调研，广泛听取了义乌市委、市政府负责同志和有关部门及基层同志的意见，重点考察了义乌财政体制改革情况。我们认为，义乌以实行综合财政预算改革为核心，大力推进公共财政体制建设，促进政府职能彻底转变，形成一个以政府公共服务为主导、充分发挥市场机制作用的较为完善的体制基础和环境，为创立“义乌模式”发挥了关键作用。现将调研情况概述如下：

    一、实行综合财政预算，建立公共财政体制框架

    从2000年开始，义乌加快公共财政体制建设，核心是建立综合财政预算和“一个笼子管收入，一个口子管支出，一个盘子编预算，财政监督全过程”的财政运行机制。

    1.将所有政府性收入进“笼子”，实行预算内、外收入统管。我国1994年进行税制和分税制财政体制改革之后，税权主要集中在中央，税收收入一半以上进入中央库。这样，不少地方越来越重视抓“费权”，往往地方收费大于收税，形成非常可观的“第二财政”。义乌认为，能否将所有政府性收入进“笼子”，关键是要从治理整顿非税收入入手。早在1996年，为贯彻国务院关于加强预算外资金管理的要求，义乌着手编制财政第二预算，在取消不合理收费的基础上，逐步规范各类收费项目，包括土地出让金、教育收费等比较敏感的大宗收入，全部编入第二预算。1998年和2003年，两次由纪检部门牵头集中对全市339个行政事业单位2843个账户进行清理，取消所有执收执罚单位的收入账户，成立财务核算中心进行统管，建立单位开交缴通知、银行开票兼收款、资金直接进入财政专户的非税收入管理模式，最终将各类收费、罚没款等非税收入全额纳入国库或财政专户。

    2.将所有政府性支出进“盘子”，由财政部门按预算规定统一拨付。义乌将所有政府性收入统管起来的同时，大力推进部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理的改革，严格支出管理。一是规范支出账户，在取消所有单位收入账户的基础上，一个单位只保留一个支出账户，支出账户只能接受市财政拨入的财政性拨款，从源头上控制了单位预算外收入进入单位账户的可能。二是收、支完全脱钩，所有支出都纳入零基预算的口子，按单位职能、事业发展需要，由财政统一核定拨付，单位收取的收入和安排支出不再挂钩，实行彻底的收支两条线。三是在资金拨付方式上，以工资直发为突破口，逐步将政府采购、基本建设、支农等支出通过单一账户体系，将资金直接支付到收款人或用款单位账户，仅2004年集中支付的基建工程款、政府采购等财政性资金已超过15亿元。

    3.全面实行综合财政预算管理。这是公共财政体制建设的核心之处。2000年，义乌率先制定《关于推进综合财政预算管理办法的若干意见》，全面推行综合财政预算管理制度。即：所有收入不分预算内外，均为政府财政性资金，全额纳入收入预算管理，由市财政统筹安排；所有支出预算以综合预算收入为基础，按照单位在编人员、履行职责、事业发展的需要，结合可用财力综合编审。据我们初步了解，义乌是全国最早、最彻底地实行综合财政预算管理改革的地方。2000年以来，义乌每年都将市综合财政预算草案提交市人大常委会审议，2006年拟将综合财政预算草案进一步提交市人大全体会议审议，使政府预算本子完全公开、透明。

    二、建设公共财政有力促进了义乌经济社会发展

    以综合预算改革为核心的公共财政体制建设，进一步规范了政府收支行为，统筹了政府财力，壮大了财政实力。2000年，义乌综合财政预算收入为21.4亿元，2004年达到66.9亿元，年均增长32.9%。公共财政体制的建立和综合财力的迅速增强，有力支持了经济社会等各项事业发展。

    1.加大“三农”投入，促进农民增收和农村经济社会全面发展。义乌对“三农”投入舍得花钱，2004年实际支出12.5亿元，2005年预算支出16.8亿元。一是立足于增加农民收入。为促进粮食生产和规模经营，义乌对种植20亩以上水稻、油菜户直补每亩10元，对优质良种20亩以上种植直补每亩5元，同时对符合省补条件配套每亩15元的补贴。由政府出资，重点开展农民各类专业技能培训工作，2004年共培训6733人。二是提高农业产业化、机械化经营水平。义乌重点扶持农业生产基地和农业龙头企业，2004年建成一批特色基地，如上溪3万亩马铃薯基地，城郊6万亩蔬菜基地，义西南3万亩果蔗基地，江东、义东万亩黄花梨基地，大陈、赤岸5500亩有机茶基地，城西5600亩双季田藕基地；农业龙头企业已发展为138家。义乌认为，实现粮食生产机械化，可大大节省工时，降低成本，提高劳动生产率。以农民种植基地200亩计算，实行机械化，每亩可节省工时7.4工，全年可节省1620工，减少成本4.86万元。目前义乌农业龙头企业直接生产和带动生产的产值已占农业总产值的60%以上。三是加大对农村基础设施、教育、卫生、科技、社会保障等方面的投入。2004年公共交通支出11798万元，水利支出2691万元，卫生支出1630万元，教育支出40089万元，社保支出4452万元，有力促进了农村社会事业发展。

    2.加强对政府采购资金和建设资金的监管，提高财政资金使用效益。义乌2003年成立了政府采购和招投标监督管理办公室。市政府采购中心、市工程交易中心分别从原市财政局、市建设局脱离出来，采招监管办对其只管业务，不管人事，彻底实现了“管”、“办”分离。2003年6月到2005年8月，房屋建筑、市政基础设施建设项目和政府采购大宗物品全部实现公开招投标；政府采购预算金额13.3亿元，实际采购金额10.4亿元，节省2.9亿元；建设工程招标项目998项，预算投资额72.1亿元，中标额55.3亿元，节省16.8亿元。为防止招投标中发生腐败行为，义乌对工程投标实行业主黑名单制，这在全国尚属首次。招标人一旦被发现有不良行为，采招监管办将以书面形式通知其重组项目管理班子，严肃处理项目负责人，并将招标不良行为记录立即上报市纪委，作为该部门、单位年度党风廉政建设责任制考核的重要依据。义乌市还成立市基本建设资金稽核中心，从2000年1月至2005年6月，共审查标底和结算送审价56.7亿元，核减投资4.9亿元，核减率8.7%；审查工程设计变更送审造价9923万元，核定变更造价7433万元，核减造价2490万元。

    3.大力调整经济结构，扶持优势企业发展。义乌经济结构中，商贸业以日用消费品批发市场为主，工业以劳动密集型轻加工为主，多属传统产业。但义乌财政不断加大技改投入力度，2002～2004年分别投入技改专项资金1499万元、2640万元和2925万元，大力改造和提升传统产业。一是提倡“原地升级”。2004年，义乌对企业“原地升级”进行贴息补助，鼓励企业利用现有厂房设施进行技术改造，实现零耗地、无污染。二是提升产业层次。市财政设立技改专项扶持资金，对有效利用国外先进技术、制造替代进口设备和实行重点技改项目的企业给予扶持，积极促进企业从加工制造业向装备制造业转变，发展了一批具有世界市场影响力的小商品制造产业，其中袜业、针织内衣、玩具、化妆品、工艺品、饰品、拉链等产业的产销量，占全国30%以上。三是提升产品档次。2001～2004年，市财政拿出600万元用于鼓励企业创品牌，其中对“浪莎”获得中国驰名商标和“能达利衬衫”获中国名牌产品各奖励100万元。目前义乌已有全国驰名商标2个，中国名牌产品2个，浙江省著名商标31个。

    4.积极构建“和谐义乌”。一是认真解决失地农民养老保险问题。义乌市出台有关文件，规定失地农村居民一次性缴纳养老保障费4000元后，男年满60周岁，女年满55周岁，可每月领取120元养老金。根据浮动机制，今年将领取标准提高到每月140元，目前已有9.5万多失地农民参加了养老保险。二是建立城乡大病医疗统筹制度。城乡居民可选择小额大病保险和大额大病保险两个险种，参加小额保险的每人每年缴36元，每个医疗年度最高可报销3万元；参加大额保险的每人每年缴240元，一年最高可报销4.8万元。基本解决了城乡居民因病致贫、因病返贫等老大难问题。三是积极探索新形势下社会化养老新办法。义乌在每个乡镇都建立标准化敬老院，对全市五保户老人实行集中供养。目前全市已有812位五保对象入住敬老院，集中供养率达95%，年人均供养标准在4500元以上。四是加大教育、文化、体育等事业的投入。2001～2005年，义乌市预算内财政教育拨款分别为1.8亿元、2.5亿元、3.2亿元、3.7亿元和4.2亿元。此外，每年由市财政从预算外资金中安排用于教育基建的投入均在2亿元以上，建设了一大批高质量、高标准校舍，教育设施达到全省先进水平。对全市中小学教师工资，已全部实行市级财政统一发放。对农村特困家庭学生实行免费义务教育。2005～2007年，义乌市财政计划投入4亿元，重点用于文化、体育等基础设施建设和公益性群众文体活动的开展。五是切实维护外来务工者权益。义乌已将外来务工人员纳入社会保险体系，对其子女入托、入学等，均实行与本地人员同等待遇。义乌市总工会在全国率先成立职工法律维权中心，建立以工资协商、组织协调、参与仲裁、诉讼代理为基本手段的维权新机制，重点维护外来务工人员的劳动权益，财政每年给中心拨付专项经费50万元，维权服务均为免费。2004年11月27日，新华社《国内动态清样》第662期刊发《浙江义乌市探索职工维权社会化新模式》的报道，胡锦涛总书记等中央领导同志有重要批示，充分肯定了义乌经验。

    三、主要经验和体会

    改革开放以来，在“义乌模式”发展中，一开始主要是靠民间力量自发推动的，义乌人民传承自古以来的经商传统，有强烈的市场经济意识，在全国率先创办小商品市场；但在后来的发展进程中，政府发挥了决定性作用。但政府不是干预经济，而是因势利导、有效规制、搞好服务。政府的目的只有一个，就是为市场发展创造良好环境，充分发挥市场机制作用。政府能够做到这一步，与转变政府职能是分不开的，而这些又都建立在公共财政体制建设的基础之上。对此，我们与义乌市委、市政府和财政局有关负责同志进行了多次交流和探索，有以下一些经验和体会值得借鉴。

    1.实行“省直管县”的管理体制，为义乌推进财政改革创造了有利条件。上世纪80年代中期以来，我国为了发挥中心城市对经济的带动作用，逐步推进市管县改革；而浙江省注重发展县域经济，一直实行“省直管县”的体制。实践证明，这种体制减少了行政管理级次，赋予县级经济和财政较大的自主权，是浙江县域经济发展充满活力的重要基础。这几年，浙江省委、省政府以及省财政厅领导同志十分重视和支持义乌财政改革，多次考察义乌财政改革工作，鼓励义乌大胆探索、勇于实践，并要求全省向义乌学习。上级领导同志的关心和支持，以及实行“省直管县”的体制，为义乌推进财政改革创造了十分有利的条件。

    2.以财政改革为突破口，彻底转变政府职能。义乌同志认为，过去政府职能转变滞后、甚至严重“错位”，主要是受利益驱动，一些行政管理部门往往用“收费”代替执法，如交管部门变成违章部门、环保部门变成污染部门、计生部门变成超生部门。要彻底转变政府职能，必须按照公共财政要求加快财政改革，规范政府非税收入管理。义乌市委、市政府深刻认识这个问题的重要性，亲自领导和谋划财政改革，顶住各方面压力，在全国率先实行综合财政预算管理制度。这样做的目的，决不是就财政改革而改革，而是以财政改革为突破口，促进政府职能转变，促进党风政风好转。政府不该管的，就必须退出来，让市场来做；政府要管的，就必须管好，按照公共财政满足社会公共需要的职能行事，千方百计为市场排忧解难，为群众谋福利。由于没有部门利益相互掣肘，义乌市顺利组建了“综合行政执法局”，把公安、交通、城管、建设、卫生、环保等涉及全市公共执法的职能统一起来，这种新型执法方式公正、公开、不扰民，维护了市场秩序，深受群众欢迎。总之，让政府公共服务与市场机制运作有机结合起来，这是“义乌模式”成功的重要基础。

    3.从制度上规范政府收支行为，真正建立起反腐倡廉的政府。义乌同志认为，建立公共财政体制还有重要的政治意义，因为它从制度上把“权”和“利”分开，许多部门连腐败的机会也没有了。义乌在改革之初曾流传一种说法，就是建设公共财政使财政部门的权力更大了，即使其他部门出不了腐败问题，也难保财政部门不出腐败问题。义乌市委、市政府深刻意识到这个问题的重要性，认为如果权力归位，运用不好，影响就会更大，改革成果就有可能被葬送掉。因此，他们对财政工作要求更加严格。一是所有财政资金运作都必须严格按预算行事，市领导同志也无权批条子，否则要追究有关责任人的责任；二是将政府收支账目完全向社会公开，自觉接受人大、新闻媒体和全体人民的监督；三是进一步加强对财政资金的审计监督。义乌同志深有感触地说：义乌自从实行综合财政预算管理制度以来，凡涉及财政性资金的腐败案件，一个也没有发生。义乌的实践证明，由于从制度上切断了“权”和“利”的纽带，从源头上铲除了滋生腐败的土壤，为政府勤政、廉政建设创造了有利条件，权为民所用、情为民所系、利为民所谋在义乌能够真正得到实现。这也是“义乌模式”成功的重要基础。

    2005年11月25日

    意大利市场监管的主要手段及启示

    谭小英 李怡 侯万军

    意大利是典型的自由资本主义经济国家，强调自由竞争的同时又不放弃管理。在市场秩序监管方面，经过长期发展，意大利形成了以保护消费者权益、维护公平竞争为核心，以法律、行政、司法等多种手段的综合运用为保障，比较全面和系统的市场监督管理体系，其中有些方面对搞好我国的市场秩序监管有一定的启示和借鉴意义。本文谈谈我们对意大利进行短期考察后的初步认识和体会。

    一、意大利市场监管的主要手段

    总的看，意大利市场秩序的维护主要通过五种手段，即法律规范、政府监管、行业自律、公众监督和司法处理。这与英、法等其他西方经济发达国家基本相同。其特点可概括为：较少的行政干预、严格的法律制度、有效的自律管理、较强的公众监督意识和高效的司法处理。实践证明，这些手段的综合、充分运用可以有效调动全社会各方面力量参与到对市场行为的监管中来，成效十分明显。

    1.法律规范。意大利经济立法的根本宗旨在于维护消费者权益，鼓励公平竞争。可以说，通过法律手段调整、规范市场主体行为，维护经济秩序是意大利经济管理最基本、最重要的手段。意大利是典型的大陆法系国家，拥有较完善的法典，尤其是经过几十年的发展，形成了以普通法为主、专业法为辅，二者相辅相成的法律体系。由于意大利是采用民商合一立法的国家，有关商事、市场方面的立法主要集中于1942年生效的《意大利民法典》中。在反垄断和公平竞争、消费者权益保护、商标、广告等特定领域均有专门的法律法规加以规范，如1990年颁布的《竞争与公平交易法》。此外，作为欧盟成员国，意大利的有关竞争、消费者保护等方面的政策、法规还必须遵循和体现欧盟相关法律及条约的精神。

    2.行业自律。通过行业自律使企业自发地规范经营行为是意大利维护市场经济秩序的重要手段。意大利地处海上贸易发达的地中海地区，商会的出现由来已久，时至今日已十分成熟，作用也很突出。全国性的意大利商会全称为“工业、商业、手工业和农业商会”。根据意大利法律规定，商会的性质是“享有法律权利的独立性公共机构”，由意大利生产活动部负责对其监督和指导。目前，意大利全国共有102家省商会、19个大区商会联合会、17个大区商会联合会对外交流中心，以及商会所属的60个仲裁机构、123个特别公司、32个商品化学分析实验室。所有这些商会组织组成意大利全国商会联盟。其中，米兰商会创建于中世纪，迄今已有700多年的历史，是欧洲最古老的商会，现有会员企业达34万家，囊括了米兰省地域之内几乎所有的经营单位。

    意大利法律授予商会最重要的职权就是负责企业的登记注册。任何企业都要到商会的企业登记处进行注册，商会发给营业执照，才能取得法人资格，即企业加入商会有法律强制性质。商会企业登记处的负责人由商会秘书长任命，当地法院院长任命一名法官负责监督。商会既代表企业利益，为企业发展提供促进和咨询服务，又依法调整规范企业的行为，保证市场经济的有序发展，是一个直接或间接向本国企业提供全方位服务的结构体系。同时，商会还承担着对触犯公共经济的行为和不公平竞争的行为依法向法院提起诉讼，协调企业经营活动，维护市场秩序，调解经济纠纷等重要职责。

    3.公众监督。公众监督在意大利的市场监管过程中发挥着非常强大的作用。当自身权益受到侵害时，广大消费者、交易当事人有权向消费者保护组织、行业自律组织、政府有关部门及法院投诉、控告。消费者保护组织设有消费者法庭，对一定数额内的案件可以进行调解和判决。对于微观的经济活动，意大利政府部门除少量的直接检查外，很多违法行为的发现和查处都是通过公众举报、投诉等公众监督的形式实现的。由于广大公众依法自我保护的意识比较强，从而形成了强大的社会监督力量。

    4.司法处理。政府和有关组织对市场的监管是在法律赋予的权力内进行的，一旦个人或企业的违法行为超出了政府监管和行业自律的范围，案件便要移送司法机关处理。有关法院将根据法律程序对案件进行审理并作出判决。

    二、几点体会和启示

    1.完善的法律环境是确保良好市场秩序的前提条件。意大利及英国、德国、法国等发达国家的实践都说明，完善的法律环境是确保良好市场秩序的前提条件。而在我国，市场监管执法领域所适用的法律不论在法律设计上还是在制度完善上都显得有些滞后，具体表现在某些法律法规在实践中缺乏操作性，个别过时的条例还在继续适用，在商事登记、反垄断等重要领域还没有出台专门法律法规等。从实践看，法律环境的不完善已逐渐成为我国工商行政管理部门对市场进行有序监管和有效执法的重要制约因素。在这一点上，意大利等国的经验可以给我们一些有益的启迪。

    2.行业自律在市场监督管理中有着不可忽视的重要作用。一般而言，自律体系所体现出的效率和自发性是政府监管无法达到的。在自律体系内，一项新规则的制定比立法机构要快得多。由于自律体系体现的是自愿原则，因此，会员的守法会更加自觉，自我约束也更加有效。凡是企业能够做好的事情，就由企业来做，政府主要做一些企业做不了或做不好的事情，这是意大利政府干预经济时的一条原则。在我国，行业自律的作用与发达国家相比尚有较大差距。当前，我国改革开放已进入了一个新的阶段，应大力发挥行业自律的作用，真正实现行业的自我管理、自我教育和自我发展。这不仅能促使会员自觉地接受自律组织的约束，规范经济行为，而且也能有效减轻政府监管市场“一肩挑”的压力。

    3.从根本上讲，市场监管必须实行综合管理。我国对市场经济秩序进行监督管理主要是通过工商行政管理机关运用行政手段实施，而意大利的市场监管则更多地体现了“综合治理”的原则，即市场秩序的规范是以法律规范、政府监管、行业自律、社会监督以及司法保证共同作用实现的。这种建立在规范的市场体系基础之上的综合治理又反过来进一步促进了市场秩序的规范，比主要依靠单一手段监管市场更为有效，政府有关监管部门的监管权威和效率也更高。

    2005年9月30日

    提高我国在国际产业转移中的位势和竞争力

    侯云春

    当前，新一轮国际产业转移正在加速进行。包括发达国家、新兴工业化国家和发展中国家在内的世界各国，都在积极调整发展战略，改善投资环境，为产业的转移和承接创造条件，加快进行产业结构调整。面对新的历史机遇，我们应当审时度势，积极进取，力争在新一轮国际产业转移中抢占良好的位势，提高我国承接国际产业转移的水平和竞争力，促进我国产业结构优化升级和经济发展。

    一、当前国际产业转移呈现加速发展的趋势

    国际产业转移，主要指发达国家或地区通过国际贸易和国际投资等多种方式，将部分产业主要是劳动密集型制造业转移到发展中国家或地区，带动移入国产业结构的调整和优化升级。国际产业转移是开放经济下国际分工的结果，是世界经济发展不平衡的产物。由于各国技术和经济发展不平衡，国际资本为追逐利润从高成本国流向低成本国，由此带动其他资源的流动而形成产业转移。国际产业转移对于发达国家和发展中国家都具有重要意义，发达国家谋求通过产业转移调整和优化产业结构，实现全球战略目标，发展中国家谋求通过承接转移产业加快产业升级和经济发展。因此，无论是发达国家，还是发展中国家，普遍高度关注国际产业转移，积极采取措施，争取尽可能多地从中受益。

    国际产业转移促进了生产要素在全球范围内的重新组合和配置，加快了全球产业结构调整和经济全球化的发展。20世纪50年代，美国将钢铁、纺织等传统产业向日本、联邦德国等国转移，集中力量发展半导体、通讯、电子计算机等新兴技术密集型产业。60、70年代，日本、联邦德国等国转向发展集成电路、精密机械、精细化工、家用电器、汽车等耗能耗材少、附加价值高的技术密集型产业，新兴工业化国家和地区如亚洲“四小龙”等获得了扩大劳动密集型产品出口的良机，实现了由进口替代型向出口导向型经济的转变。80年代以后，全球产业结构进入了以信息技术为核心的新技术广泛采用为特征的结构调整期，出现了美国、日本和欧洲发达国家发展知识密集型产业、新兴工业化国家和地区发展技术密集型产业，劳动密集型和一般技术密集型产业转向发展中国家的趋势。通过这几次大的国际产业转移，使全球产业和经济格局发生了巨大变化。

    进入新世纪，国际产业转移进一步发展，并出现一些新的特点。一是产业转移领域不断拓宽。国际产业转移的重心开始由原材料工业向加工工业、由初级工业向高附加值工业、由传统工业向新兴工业、由制造业向服务业发展，其中第三产业中的金融、保险、旅游和咨询等服务业和信息、电子等资本技术密集型产业成为当前国际产业转移的重点领域。二是产业转移方式趋于多样。国际产业结构突破原来单一的直接投资模式，跨国间的企业收购和兼并迅速发展，并日益成为国际产业转移的重要方式。三是产业转移规模迅速扩大。发达国家为了赢得全球经济竞争的优势，纷纷以国际产业转移为手段，进行大规模的结构重组和升级，从而引发了世界范围的产业转移浪潮。随着全球经济的复苏和稳定增长，国际产业转移步伐进一步加快。四是跨国公司日益成为国际产业转移的主体。跨国公司控制着50%以上的国际贸易额，90%以上的海外直接投资，80%以上的新技术、新工艺、专有权和70%的国际技术转让。跨国公司越来越成为当今国际贸易、国际投资和国际产业转移的主要承担者，它们依靠雄厚的资金、先进的技术和管理优势，实行全球投资，进行跨国、跨地区、跨行业的生产和经营，推动全球资源的优化配置。

    二、我国在国际产业转移中面临新的机遇和挑战

    改革开放以来，我国已经承接了四次国际产业转移。第一次是来自香港制造业的产业转移，第二次是来自台湾制造业的产业转移，第三次是来自日本、韩国制造业的产业转移，第四次是来自欧美制造业的产业转移。20世纪80年代，我国抓住国际上以轻纺产品为代表的劳动密集型产业向发展中国家转移的历史机遇，加快了轻纺产业升级换代步伐；20世纪90年代，我国抓住国际产业结构调整和转移的难得机遇，极大地促进了机电产业发展和出口；世纪之交，我国抓住加入WTO带来的新机遇，新一轮以信息产业为代表的高科技产业生产制造环节大规模向我国转移，长江三角洲、珠江三角洲、环渤海湾、福建沿海地区初步形成了各具特色的信息产业基地。经过多年来的改革开放和发展，我国逐渐形成了一系列比较优势，如全球潜力最大的市场优势、高素质和低成本的人力资源优势、社会政治稳定和经济快速增长优势、竞争力强的工业基础优势、良好的基础设施优势、不断完善的法律环境优势、可预见的政策体制优势、日益增强的开放意识优势等。这些优势使我国在全球生产要素优化重组和产业转移中处于非常有利的位置，为我们在国际竞争中掌握主动、乘势而上提供了坚实的基础。正是由于这些优势，目前中国已成为国际产业转移的热点地区和首选之地。

    但是我们也应看到，我国承接的大都是劳动密集型的生产或装配活动，即使是技术或资本密集型的产品，我国从事的也是劳动密集型的工序。加工贸易、贴牌生产仍然是我国产品出口的主要形式，产品研发和市场营销大都由国外企业控制，我国企业只能赚取微薄的加工费，而且还存在着固化我国与发达国家之间技术级差的危险。近年来，我国发达地区的人工成本也开始升高。我国在知识产权保护、信用体系建设等方面也存在一定的差距，投资环境有待进一步完善。与此同时，我国在国际产业转移中面临着越来越严峻的挑战。一方面，我国承接国际产业转移特别是劳动密集型产业转移，面临着来自其他发展中国家越来越激烈的竞争。另一方面，我国产品出口尤其是劳动密集型产品出口，面临着越来越多的贸易限制和反倾销压力。我们要充分认识当前面临的机遇和挑战，积极顺应国际产业转移的新趋势、新要求，兴利除弊，进一步营造承接国际产业转移的综合竞争优势。

    三、努力提高我国在国际产业转移中的位势和竞争力

    当前，新一轮国际产业转移速度加快，规模扩大，水平提高，我国正面临着通过进一步吸纳国际生产要素实现跨越式发展的重大机遇。能否抓住这一机遇，在更大范围、更高水平上参与国际分工和资源优化配置，关键在于进一步提高我国在新一轮产业转移中的位势和竞争力。

    1.进一步改善投资环境。这是更大范围、更高水平承接国际产业转移的基础。首先，要进一步深化改革，完善社会主义市场经济体制，清除制约对外开放的体制性障碍，调动各方面参与国际经济合作的积极性和创造性，大力推动开放型经济的发展。其次，要继续大力整顿市场经济秩序，建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系，制定完备的现代市场法律体系，积极推进社会诚信体系和企业信用体系建设，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。第三，加大保护知识产权的执法力度，纠正和打击各种侵犯知识产权的行为，增强全社会知识产权保护和创新意识，树立我国在保护知识产权方面良好的国际形象。第四，加快政府职能转变，增强服务意识，简化办事程序，提高办事效率，进一步精简行政审批事项，减少审批环节，严格规范行政行为。第五，进一步提高我国承接产业转移的配套能力，延伸产业链，提高产业集聚水平。积极发展与产业转移相配套的金融、技术、人才等保障能力，提高服务水平，形成与国际产业转移相适应的现代服务体系。

    2.努力提高我国产业的技术水平。这是我国提高承接国际产业转移能力和实现产业升级的重要途径。我们要通过多种方式，鼓励跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构转移到我国，提高利用外资的质量和水平。要结合国内产业结构调整升级，着重引进先进技术、管理经验和高素质人才，鼓励和吸引跨国公司来华设立生产制造基地、配套基地、服务业外包基地、培训基地，以及更多的管理运营中心、物流采购中心、研发中心和地区总部。注重引进技术的消化吸收，特别要通过产学研结合等多种方式，加快具有自主知识产权技术的研究开发和推广应用，提高我国产业整体水平，逐步实现由“中国制造”向“中国创造”的转变。

    3.大力提高我国承接服务业转移的比重。服务业是我国承接国际产业转移的重点领域。承接服务业国际转移有利于创造大量新的工作机会，缓解我国就业压力；有利于提升我国服务业发展的层次和水平，增强我国服务业的国际竞争力；有利于引进资金、人才等要素，加快我国产业结构调整步伐。当前，一方面，发达国家迫于劳动力成本高的压力和适应跨国公司经营全球化的要求，服务业开始向外大量转移；另一方面，我国服务业落后，产品出口又面临激烈的国际竞争和反倾销投诉大量增加的巨大压力。有关资料显示，去年，服务业FDI（国际直接投资）已占世界FDI总存量的60%和年总流量的2/3，发达国家FDI输出额的75%投向服务业，而我国吸引FDI的80%以上集中于制造业。因此，积极承接服务业国际转移，加快我国服务业发展，是我国产业结构调整最为现实的选择。与制造业国际转移相比，服务业国际转移具有自身独特的运作特征，对东道国投资环境的要求也不尽相同。我们要积极探索承接服务业国际转移的有效途径，特别要注意学习与借鉴新加坡、印度等国家承接服务业国际转移的经验和做法，积极稳妥地推进服务领域对外开放，提高服务贸易领域吸收外资的比重。

    4.加速造就我国的自主名牌。名牌产品既体现一个企业的核心竞争能力，也体现一个国家的综合国力。在承接国际产业转移中，我国企业大都采取代加工形式，利用外国的品牌，在国际市场竞争中处于被动地位。我们要把握市场竞争的主动权，就要大力实施名牌战略，促使企业调整产品结构，提高产品档次，加快市场创新步伐，从代加工向代设计，向自创品牌发展，优先支持有自主知识产权和高附加值的高新技术产品出口，加强知识产权保护，努力推动优胜劣汰市场机制的形成，大力提高我国产品在国际市场上的信誉和竞争力，创立中国自己的知名品牌。

    5.加快培育我国的大企业。大企业是我国承接国际产业转移和参与国际竞争的骨干力量。在多年激烈的国内外市场竞争中，我国已经涌现出一批具有较强竞争力的大公司和企业集团。但无论与我国的国际经济地位相比，还是与国际上知名的跨国公司相比，我国的大企业都有相当大的差距。我们要在承接新一轮国际产业转移和更加激烈的国际竞争中处于主动地位，利用国际产业转移提升我国的产业层次和产业竞争力，必须加快培育和壮大具有核心竞争能力的大公司和企业集团。要通过兼并、重组、境内外上市等多种途径，尽快形成若干以我为主的跨国公司，使其在国内外市场上能与国外跨国公司相抗衡。

    6.高度重视企业社会责任。企业履行社会责任越来越成为新一轮国际产业转移中承接方需要具备的基本条件。近年来，越来越多的跨国公司将供货商的社会责任与订单挂起钩来，要求供货商必须接受并通过社会责任审核才能进入跨国公司的电子订单系统，有的跨国公司买家甚至明确提出供应商须取得社会责任国际标准证书才能获得订单。种种迹象表明，企业能否履行社会责任正在开始成为新一轮国际竞争的重要标志。我国一些出口企业和一些承担为跨国公司供货的企业，已经发生因不符合社会责任标准而被取消供货资格的现象。面对全球企业社会责任运动蓬勃发展的新形势和推广实施社会责任国际标准的挑战，我们一方面要牢固树立和认真落实科学发展观，自觉履行社会责任，全面提升我国企业的素质和竞争力；另一方面也要从我国的具体国情出发，在国际贸易中坚持我国的权利和义务，防止发达国家把企业社会责任标准作为他们实施贸易保护主义的工具。

    2005年1月10日

    我国在全球投资中地位的重要变化及应对考虑

    江小涓

    近两年来，我国吸收外资和对外投资有一些重要变化：外商直接投资（FDI）的相对地位下降，其他类型外资大幅度增加，外商收购兼并投资增多，对外投资迅速增长。面对新情况，需要统筹考虑涉外各方面政策。

    一、变化

    1.FDI的地位和比重下降。国内比较，实际使用FDI占国内固定资产投资总额的比重，上世纪90年代平均为12.1%，2005年已降为5.6%。固定资产投资来源中外资所占比重，从前些年占10%以上降为2004年的4.4%。国际比较，FDI占国内固定资本形成总额的比重，上世纪90年代我国平均达到12.5%，明显高于同期发展中国家7.2%的平均水平，2004年已降为8.2%，同年发展中国家和中东欧国家分别平均为10.5%和19.1%。巴西、尼日利亚、墨西哥、俄罗斯、乌克兰、越南、埃及、埃塞俄比亚等发展中国家，这一比重都已高于我国。

    2.其他类型外资增多。在FDI流入增长趋缓的同时，非FDI方式吸收外资不断增加。有两个重要途径：一是企业在海外融资，2004年，我国证券投资负债项目差额达到132亿美元，2005年也不会低于这个数；二是国外投资者以QFII等方式进入我国证券市场。此外，上市公司股权分置改革完成后，外资企业和国外投资者对上市公司的投资会增加。各种方式合计，今后非FDI类型的外资每年将达到数百亿美元。

    3.外商收购兼并投资增加。近两年来，外商收购兼并方式的投资增多。虽然制造业中购并投资的比重还不到利用FDI总额的10%，但涉及一些重要产业中的骨干企业，影响较大。我国银行业正在集中进行股份制改革，吸收了较多的海外战略投资。收购兼并的主要特点，是投资用于获得被购并企业的全部或部分股权，当时看，可能没有增加新的生产能力和就业，这与人们以往对外资的认识有差别。

    4.对外投资迅速增加。最近两年，我国企业对外投资迅速增长，2005年已达69亿美元。不少企业有未来五年内对外投资的设想。国际经验表明，影响对外投资规模的主要因素有人均收入水平、GDP总量、出口规模、国内投资能力、外汇储备规模、国内市场生产能力过剩状况、本币升值预期等。我们结合国内情况和综合考虑上述因素，估算出我国“十一五”期间累计对外投资额可能超过800亿美元，2010年的投资额可能超过200亿美元。中国将成为全球重要的对外投资母国，在发展中国家中的排名进入前3位。

    二、原因

    1.收入水平达到转折点。“十一五”中期，我国人均收入将达到2000美元。在国际投资理论中，这是一个重要的标志性收入水平。迈过这个台阶，就进入了国际投资的第三阶段：对外投资快速增加，资本净流入速度减缓，吸收外资方式增多。我国出现的变化符合这个阶段的特征。

    2.生产能力过剩。近几年，国内不少行业生产能力过剩，外资若建新企业，会导致能力过剩问题更加突出，立足和发展的难度大，因此倾向于用购并方式。同时，国内市场饱和以及愈来愈多的贸易摩擦，迫使国内企业加快对外投资。

    3.投资环境改善。收购兼并投资对东道国市场和法律环境要求较高：企业财务透明，有产权交易的相关制度。发达国家之间投资主要用收购兼并方式，对发展中国家的投资主要用新建企业方式。近些年我国企业财务制度和资本市场建设有进展，国有企业冗员和社会负担减轻，改善了吸收购并投资的环境。

    4.对外投资能力增强。2005年，我国企业对外投资中，收购兼并类投资占54.7%。表明我国企业开始有能力采用这种跨国投资的主要方式。近几年我国外汇储备增加较多，有利于企业对外投资。

    5.全球投资活跃。服务业扩大开放是突出特点。亚洲、拉美、中东欧许多国家的服务业都着力吸引外资。目前，印尼、韩国和泰国允许外资银行100%控股本地银行；菲律宾允许外资银行占50%的股权；马来西亚规定对外资银行保持30%的股权上限。到2003年底，韩国主要的7家国内银行外资股权占比分别为73.6%、4.5%、37.2%、51.8%、71.0%、89.1%和48.6%。开放趋势刺激了服务业投资大幅增加，比重已占全球投资2/3以上，是全球投资活跃的主要原因。

    6.其他国家的竞争。近几年，南亚、东亚、拉美和中东欧国家以各种措施加大吸引外资的力度。其中一些国家的投资环境和优惠政策类似于我们前些年的情况，对外资产生了较强的吸引力。

    三、应对

    1.全面认识吸收外资的意义。引进外资是利用全球各种资源的重要载体。全球投资70%以上投向发达国家，美国、英国是全球资金供给最充分的国家，是对外投资最多的国家，但同时也是吸收外资最多的国家。对于发展到一定水平的国家来说，吸收外资并不是因为国内没有资金，而是要吸收资金流动中搭载的各种竞争能力。全球竞争十分激烈，任何企业都需要不断地重组内部外部各种资源。

    2.努力多吸收FDI。FDI相对地位的持续下降，对增长和结构升级都产生不利影响。目前国内市场竞争激烈，外商投资企业要在我国市场上立足和发展，使用新技术新产品是基本要求，市场力量推动FDI上水平的基础开始形成。据联合国贸发会议的最新研究，中国已经取代美国，成为全球跨国公司海外研发活动的首选地，有高达61.8%的跨国公司将中国作为其2005～2009年海外研发地点的首选，美国以41.2%排在第二位，印度以29.4%排在第三位。可以预计，今后FDI将更多地带来先进技术和研发能力。我们要努力使FDI流入保持在较大规模并持续有所增长。

    3.加强监管，预防风险。FDI着眼于长期回报，撤资成本高，是稳定性和安全性较好的外资类型。非FDI类型外资的监管难度大，需要及早研究对策。最近跨境资本流动中短期资本的比重上升，要有得力的监控措施。对外商收购兼并型投资，要防止产生垄断，对涉及国家安全产业中的购并案要有审查程序和控制能力。对外投资要防止出现盲目决策和国有资产流失等问题。大型国有企业对外投资时，涉及敏感国家、敏感行业的大宗购并案要慎重。

    4.促进有效使用国内资金。国内资金没有得到充分有效利用，金融体系特别是资本市场的一些缺陷是重要原因。投资者要求高回报，融资者要求低成本，需要金融市场有效率。今后国内企业可以引进外资，也可以到国际市场上融资，使用国内资金还是国外资金的选择空间更大。要加快完善国内金融体制和政策环境，使国内资金得到充分有效利用。

    5.统筹考虑涉外各方面政策。我国同时作为贸易大国、吸收外资大国和对外投资大国，制定政策要考虑的利益关系更加复杂。我们既要促进商品流动，也要促进要素流动；既要考虑引进外资，也要考虑对外投资；既要适度保护国内市场，也要推动别国开放市场。这对统筹开放各方面政策提出了新要求。

    2006年3月21日

    日本鼓励企业开发利用国外矿产资源的主要做法

    陈全生 刘健生 张军立

    日本作为一个岛国，矿产资源极度匮乏，黑色和有色金属，几乎全部依赖进口，而且大多数矿产品需求量均居世界前几位。从某种意义上说，离开世界丰富、廉价的矿产原材料供应，日本经济就会陷入瘫痪。正因为如此，为了确保矿产供应，确保经济安全，日本积极实施全球矿产战略，建设海外矿产资源基地，建立全球供应系统。在战后短短几十年里，通过强有力的政策扶持和政府、事业和企业的良性互动，日本矿产企业足迹遍布亚洲、非洲、拉丁美洲等地区，广泛涉足美国、加拿大、澳大利亚等传统发达的矿业大国，为国内经济发展获得了稳定、长期和安全的矿产资源供应。有关资料显示，日本海外有色金属资源投资所获铜精矿占国内需求总量约80%。

    其主要做法有：

    1.组织专门机构，指导、协调、帮助本国企业实施跨国矿业经营。为了推进海外矿产资源的勘探开发，1963年，日本特别成立了金属矿业事业团。这个半民间性质的组织，是在政府指导下由企业自发组成的。事业团由行业中德高望重的专业人士组成。由于这些人在行业中有很高的信誉，对行业有深入的了解，既能及时给予矿产企业专业指导，又能协调企业自律，为日本政府实施全球矿产资源战略提供了组织支持。同时，政府又通过该组织给予企业走出去开发矿产资源政策和经济支持。

    2.积极开展“资源外交”，为矿产企业走出去创造良好的国际环境。日本政府通过技术合作和经济援助等“资源外交”手段，努力改善与资源国的关系，为企业的矿业跨国经营扫清障碍，降低企业海外勘查开发的风险。作为日本政府的“政府援助计划”的一部分，日本金属矿业事业团已在40多个国家开展了140个以上的矿产资源调查评价、勘查等方面的技术和经济援助项目，为本国公司参与海外矿产资源的开发工作提供了帮助。据不完全统计，这些项目的进行，改善了与资源国的关系，为日本企业进一步的勘查开发铺平了道路。

    3.建立全球矿产资源信息网络。日本金属矿业事业团在11个国家设有办事处（各办事处还负责其周边国家的资源信息），收集和分析世界各国的资源信息。日本在海外进行的基础地质调查有两种方式，一种方式称为“海外地质调查”，完全由日本金属矿业事业团用政府的钱进行；另一种方式称为“海外联合地质调查”，由日本金属矿业事业团与资源国联合进行，由日本政府提供资助。这相当于在海外从事前期草根勘查的风险，全部由日本政府承担了。在找到了矿或圈定了远景区后，再由日本企业申请取得矿业权。

    4.设立海外风险勘查基金，直接对从事矿业跨国经营的企业或机构进行财政补贴。日本的海外风险勘查基金依金属矿业事业团组织及相关法律法规设立。在前期高风险阶段，资助的对象是国家专门依法设立的从事海外勘查开发的机构，进入企业勘查阶段，资助对象则为本国的矿山企业。对在海外获得矿业权的企业，进行钻探和坑探工作的补贴率为50%，进行其他工作的（地质调查、化探等）补贴率为60%；日本本国企业在海外与其他国家公司共同进行地质调查时，对本国企业所应负担的部分，国家补贴50%。针对机构的补贴，特别是信息采集、地质调查方面的补贴，则一般是全额的。基金由金属矿业事业团负责管理。若项目成功，则必须偿还（甚至偿还一定的溢价）；若风险勘查项目失败，则不必偿还。

    5.对海外风险勘查开发给予税收支持。包括三项主要措施：一是海外勘探准备金制度。该制度允许在海外自己开矿的法人将矿山矿产销售额中50%的采矿所得作为公积金使用（相当于这部分收入免税），该公积金可以在3年之内任意取用完毕。二是海外新矿床勘探费的特别扣除制度。允许将以下3种费用中的最小额费用作为亏损费计算，即新矿床勘探支出加上勘探机械设备的折旧费、勘探准备金的取用完毕金额、该期的所得金额。三是海外投资等的亏损准备金制度。该制度中公积金的限额为：资源开发项目法人、资源开发投资法人为30%；资源勘探项目法人、资源勘探投资法人为100%。

    6.给予优惠贷款和贷款担保以及其他融资便利条件。对在海外探矿的日本公司，政府提供优惠贷款。日本法人在发达国家进行铜、铅、锌等资源开发时，政府提供一般贷款，贷款额为所需总资金的50%，特殊需要可到70%，偿还期限15年（宽限期5年）。探矿成功偿还贷款，对铀矿，贷款比例原则上为所需总资金的50%，特殊需要可到70%，对稀有金属，原则上为60%，特殊需要可到70%，偿还期限为18年以下（宽限期5年）。日本进出口银行对确保全国矿产供应的大型项目提供贷款。企业在海外探矿成功后需要筹措大量开发资金时，政府为之提供债务担保，担保比例为80%。日本海外经济协力基金主要面向在发展中国家进行开发的企业进行贷款支持，贷款比例原则上为50%，偿还期限为20年（宽限期5年）。有时政府也与矿业界共同组织海外大型矿业项目，政府投资比例可达50%以上，收益或亏损按官民投资额合理分享。

    2005年1月12日

    对进出口不平衡加剧的几点认识及建议

    陈文玲 王检贵

    今年以来，我国贸易顺差激增，预计全年顺差突破1000亿美元。如何正确认识并妥善处理进出口不平衡加剧问题，是当前经济工作不容回避的重大课题。

    一、今年贸易顺差的主要特点

    前10个月，贸易顺差达803.7亿美元，比去年同期增加694亿美元。顺差占同期贸易总额的7%，为近五年来的最高水平。今年顺差呈现几个突出特点：

    顺差集中在美国、欧盟和中国香港市场，但增量部分主要来自欧美。1～10月，对美、欧、港的顺差分别为927.5亿、562.5亿和868.8亿美元，分别增长47.3%、107.7%和24.8%。三地顺差合计2358.8亿美元，占我国所有顺差来源地顺差总额的85%。其中，美、欧两地新增顺差590亿美元，占新增顺差总额的85%。

    顺差主要来自民营企业和外资企业，国有企业仍为逆差。去年外贸经营权全面放开后，大大激发了民营企业扩大出口的积极性。今年1～10月，民营企业出口增长52.2%（去年同期增长69.6%），实现贸易顺差592.6亿美元，同比净增293.5亿美元，占同期顺差增量的42.2%。外资企业“高出低进”十分突出，实现顺差433.8亿美元，同比净增407.5亿美元，占顺差增量的58.7%。国有企业仍有223.7亿美元逆差，与去年同期大致持平。

    一般贸易由逆差转为顺差，加工贸易仍是顺差的主体。一般贸易长期进多出少，今年一举结束逆差状态，1～10月实现293.5亿美元顺差，同比净增396亿美元，占同期顺差增量的57%。加工贸易顺差扩大到1126.7亿美元，同比净增338.3亿美元，占同期顺差增量的48.7%。净出口首次与投资一并成为拉动经济增长的主要动力。自1994年以来，我国进出口一直保持基本平衡，略有顺差，净出口对GDP增长的贡献率一般在1～2个百分点之间，今年预计在3.5个百分点以上，与投资的贡献大致相当。

    二、进出口不平衡加剧的主要原因

    今年顺差激增，有两个直接原因：

    1.人民币升值预期改变了进出口节奏。去年11月以来，为规避汇率波动风险，很多出口企业选择加快履约、尽早结汇，进口企业则选择延迟进口、推迟付汇。对价格昂贵的机械设备，企业下单最为谨慎，进口量明显萎缩。1～10月，一般贸易项下机械设备进口下降4%，外商投资企业设备进口下降12.1%。7月份人民币升值2%后，进口有所回升，但由于仍存在人民币升值预期，上半年受到抑制的进口需求尚未完全释放。

    2.大宗商品国际市场价格明显高于国内市场。今年国际市场大宗商品价格高升，前三季度钢材、钢坯价格上涨40%以上，原油、成品油、橡胶上涨30%以上，塑料原料、铜材、肥料、合成纤维上涨20%以上。而国内相关产业产能过剩日益突出，库存上升，价格下滑。受利益驱动，企业纷纷少进多出。前10个月，钢坯、钢材、成品油进口量分别下降69.5%、14.2%和15.8%，出口量却分别增长74.6%、69%和33.4%。

    今年顺差激增也是一些深层次因素长期积累的结果：

    1.国外产业特别是零部件生产加快向我转移，使进口替代效应增强，这是贸易顺差扩大的根本原因。在国际产业转移和要素重组中，大量外资企业来华建立加工组装基地，客观上将周边地区对美欧的顺差逐步转移到我国。特别是近几年外商对华投资由加工组装环节向上下游延伸，呈现整个产业链对华转移的趋势，使我国家用电器、信息技术、运输工具等产业的国内配套能力大大增强，从而替代进口。沿海地区加工贸易也由“大进大出”向“小进大出”转变，使用国产料件的比重大幅提高，顺差逐年增加。1～10月，除集成电路、复印机、电容器及汽轮机等产品的零部件进口增长较快外，大部分产业的零部件进口都明显减少。如汽车零件进口下降15.3%，出口却增长了54.1%。

    2.“重出轻进、奖出限进”的观念和政策取向，强化了出口导向型和创汇型的外贸增长方式。我们习惯于把净出口作为GDP增长的拉动力，一旦出现逆差，就认为对经济增长起了负作用。一些地方也过于看重出口对经济增长、扩大就业和增加税收的贡献，竞相扶持出口。出口多，成绩就大；出口掉下来，就认为工作出了问题。国家贸易政策取向也长期倾向于鼓励出口、抑制进口。虽然加入WTO前3年，按照承诺下调了关税并取消了部分非关税壁垒，刺激了进口增长，但随着后过渡期逐步结束，关税下调的空间明显变小，进口增长明显赶不上出口增长。如今年国内棉花市场供不应求，但受关税配额的限制，棉花进口额反而下降19.6%；原油和成品油进口权由5家国有企业垄断，其他企业只能望洋兴叹；高档化妆品、进口表等消费品税收过高，居民大量从境外直接采购，而这部分进口无法记入进口数量。

    需要指出的是，最近一些研究将顺差扩大主要归咎于宏观调控和投资下滑，我们认为这种关系并不明显。主要理由：一是今年投资增幅回落并不多，投资反弹的压力还很大。二是假如不对高耗能、高污染行业进行宏观调控，钢铁、水泥、电解铝等行业出口增势将更迅猛，贸易顺差不仅不会减少，而且还会增多。

    三、几点认识及建议

    一国究竟应当保持多大规模的贸易顺差，无论经济理论还是各国实践都没有定论。世界前20位贸易国，能做到贸易基本平衡的并不多见。去年，德国和日本的贸易顺差都超过1000亿美元，俄罗斯、新加坡、马来西亚等国贸易顺差占GDP的比重都在15%左右，都高于今年我国5%的水平。

    特别需要指出的是，由于国际分工细化和产业转移加速，贸易顺差和逆差的内涵已发生深刻变化。跨国公司产业内分工和内部贸易扩大，大量利润流回母国，而大量顺差记在投资东道国的账上。单纯以现行原产地规则确定的贸易顺差或逆差，已经不能全面反映一国真实的贸易利益和贸易平衡状况。目前，我国对美国出口商品中有2/3是外资企业生产的，其中就有美国企业在华生产的，更多的是由日本、韩国、台湾、东盟等国家和地区企业在中国大陆生产的。因此，对我国贸易不平衡问题，必须客观理性分析，积极妥善处理。

    1.在战略定位上，应警惕国外把顺差问题扩大化。近年来，由于我宣传和沟通工作到位，国际上“中国威胁论”有所缓和。但由于今年我国顺差扩大，美、欧等一些反华势力借题发挥，大肆渲染我贸易顺差对其经济社会的危害。日本对自己日益膨胀的顺差视而不见，却竭力声援美国压我汇率升值。一些发展中国家也认为我出口快速增长挤占了其国际市场份额。对此，应继续宣传我和平发展、合作发展、协调发展的理念，特别是澄清经济全球化趋势下贸易顺差的真正内涵，推动建立更加合理的原产地规则和统计制度。一方面，应继续扩大市场开放，维护我负责任大国的形象；另一方面，涉及我国汇率、贸易等任何重大政策的调整，都只能建立在维护中国自身发展和自身利益的基础上，而不能屈从外部压力。

    2.在调控目标上，力争明年顺差有所减少。如果明年贸易顺差继续扩大，容易加大货币供应和人民币升值压力，影响稳健货币政策的实施效果；顺差过于集中，也容易引发贸易摩擦。但要看到，国内消费短期内难有突破性的增长，扩大出口和保持一定贸易顺差，对促进经济增长和增加就业的作用难以替代；明年纺织、钢铁等行业产能过剩问题将更加突出，也需要在全球市场寻找销路。如果明年顺差降得过快，不利于保持国民经济平稳运行。建议从长计议，从实际出发，逐年缩小贸易顺差。

    3.在政策取向上，应加快建立灵活、有效、预见性强的进出口调控体系。必须根据国民经济发展的需要，合理调控进出口增长速度。从治标的角度看，近期应通过扩大进口而不是压缩出口来缓解贸易不平衡，特别要通过完善税收、信贷、配额、国营贸易等措施，尽快将上半年积累的进口潜能充分释放出来。从治本的角度看，要充分利用顺差较多的时机，在转变外贸增长方式、提高利用外资质量和加快实施“走出去”战略等方面拿出实招，为贯彻落实“十一五”规划开好头、起好步。

    为此，提出几点具体建议：

    第一，加快完善“有促有限”的出口调节政策。改革开放初期，以出口替代进口是正确的战略抉择。当前，应根据新形势、新情况和新问题，进一步规范出口促进政策，禁止地方擅自出台出口奖励政策，并通过税收、信贷等政策调节出口增速。如对技术含量太低、国际市场份额过高、价格明显不合理的出口商品，应及时下调退税率；对资源消耗多、污染严重的产品，应考虑加征出口关税、资源税和环境税。可考虑扩大外贸发展基金，完善税收、信贷、外汇、保险政策，支持国内企业培育品牌和建立境外销售网络。

    第二，适度扩大进口规模。调整“重出轻进、奖出限进”的政策取向。综合运用减免关税和增值税、开展进口信贷和进口信用保险等措施，鼓励引进先进技术和关键设备。择机增加重要资源和战略物资的进口和储备。对棉花等国内市场供求缺口较大的大宗商品，适当放松进口关税和配额的限制。对高档化妆品、珠宝、首饰等国内需求较大的商品，应通过降低关税和消费税等办法扩大进口。尽快落实对39个最不发达国家进口零关税的决定。对美、欧等顺差集中地区，除继续搞好集中采购外，可考虑实行年度暂行进口关税和环节税的优惠政策安排。

    第三，按照有支持、有抑制、有退出的原则优化加工贸易结构。加工贸易出口占全国出口的一半以上，改变加工贸易发展模式对转变外贸增长方式至关重要。当前，对IT、生物医药等高新技术产业的加工贸易，应重点引导企业增加研发投入，通过技术转移、委托或联合开发、产业联盟、衍生公司等形式提高自主创新能力；对纺织、轻工、家电等已具备较强竞争实力的产业，应通过取消优惠政策、提高进入门槛等途径适当控制加工贸易发展；对钢铁、电解铝等高耗能和高污染产业的加工贸易，要继续严格控制和审批。下一步，应逐步改变税收政策明显有利于加工贸易的现状，促使加工贸易向一般贸易转变，避免通过“国货复进口”等办法变相搞加工贸易。

    第四，适当控制外资通过我国转移出口。外商投资企业出口占全国出口的比重已增至58%，这种趋势不利于我加快走向贸易强国。应动态调整《外商投资产业指导目录》，应将鼓励类外资范围适当缩小一些，增设“允许类”外资目录。对高耗能、高污染的外资项目，严格市场准入。尽快取消将出口占产品销售额70%以上限制类项目视为鼓励类的规定。建议加快修改相关税法，对国内产能明显过剩、外资出口比重大的行业，率先实行两税并轨试点；对高新技术产业投资全部实行15%的税率，而不限于高新技术开发区内；对向西部地区和东北等老工业基地的投资，内外资企业一律实行15%的税率，而不限于外资。

    2005年12月20日

    加强研究国际上应对贸易摩擦的成功做法

    岳晓勇

    国际贸易摩擦增多，是我国当前对外经济合作中面临的一个突出挑战，也是经济全球化趋势下世界各国都在加紧应对又加紧利用的一个共同问题。

    近年来国际贸易摩擦的主要形式是反倾销、反补贴和保障措施，其中反倾销案最多。总的看，各国应对贸易纠纷基本上是在全球贸易规则框架内进行的，但手法不断翻新。发达国家之间的贸易摩擦并不十分严重，发达国家与发展中国家、发展中大国之间的摩擦迅速增长，其中尤以涉华摩擦最为突出。据WTO统计，1995至2004底，WTO成员发起2646起反倾销调查，涉华案占第一位，达到411起，比排在第二位的韩国高近1倍，其中又以发展中国家对我发起的调查居多。另外，发达国家在继续以反倾销和反补贴等传统方式进行自我保护的同时，更多地利用新规则特别是标准制定等设立隐形壁垒，打破这些壁垒的难度更大。

    如何在处理国际贸易摩擦中更有针对性，创造和维护对外经济合作的环境和条件，世界各国在激烈竞争中积累了有宜经验和成功做法，主要有：

    1.花大气力做好国际贸易形势和发展趋势的基础研究。美欧日等发达国家政府涉外部门、行业协会以及相关学术机构，都把国际贸易和经济活动的研究、动向和信息的掌握放在优先地位。一旦对外采取措施，或应对外部摩擦挑战，能较好、较快地做到心中有“数”，知己知彼，在立法、行政、执法、产业政策和对外谈判等领域采取综合行动。例如，美国的国会研究部、国际经济研究所和全国制造商协会，日本的经团联等机构，对国际经济和贸易问题都有自己的数据、相关资料和资深专家，一旦出现摩擦热点，能迅速提出独立信息或分析，既影响国内外舆论，也为本国政府和国会决策提供可靠情况和建议。

    2.积极参与国际贸易规则的制定和机制的设立。各国普遍重视参与WTO多边贸易规则的制定和多哈谈判进程，积极对谈判施加影响，同时加紧推进单方或集团的规则制定进程，掌握主动权。欧盟利用自身技术优势，制定全面而严格的技术标准、相关法规和认证制度，并有意识地向世界推行，要求其贸易伙伴不仅要执行国际标准，还要执行欧盟和各成员国制定的有关标准，使欧盟在国际经贸活动中占得不少先机。许多国家积极设计、推动和参与区域性合作，包括经济一体化和区域贸易争端解决机制建设。中小国家尤其重视联合自强，增强对外合力。在多哈回合进展缓慢的情况下，近年来各国日益重视有选择性地加速商签双边自由贸易协定，这也是加强对外贸易地位的有效措施。

    3.积极利用双边谈判和多边争端仲裁机制。各国普遍注意同主要贸易伙伴建立和强化经贸磋商机制，优先将贸易摩擦在双边框架内进行应对和解决。谈判中注重多层次、多方面沟通和协调，高层、驻外机构和谈判主管部门相互配合。在双边方式用尽而无法解决情况下，根据争端和谈判博弈形势，及时利用地区安排或WTO争端解决机制。

    4.完善国内立法，建立健全政府有关机构。各国注重建立和完善国内配套立法及相关机制和政府机构，强化应对贸易争端的统一指挥、操作系统，重点沟通外交、外贸、司法和国内经济管理部门，使内外政策和机制有效衔接。美国的白宫贸易代表办公室为内阁级部门，统筹十多个政府机构，协调能力很强。欧盟协调以欧委会为核心，过程比较复杂，但也相当有效。在欧美飞机反补贴案中，欧盟在美上诉WTO的当天即对美提出报复性投诉，成为利用WTO贸易争端机制快速反击的经典案例。对此一些发展中国家也在迅速跟进。巴西成立了由发展工商部、财政部、农业部和外交部部长等组成的外贸委员会，专门应对外贸问题。多数国家外交等部门设立专门涉外经济事务司局，以加强配合。

    5.加快建立预警机制。各国普遍注意建立和不断加强政府、行业协会、企业和驻外机构的互动沟通机制，加强信息共享，提高贸易摩擦预警能力。发达国家很注意突出行业协会的作用，鼓励其承接企业专项调查委托，向政府及企业提供信息、预警和咨询；注意培育行业应诉能力，发挥企业的市场主体作用，鼓励企业增强实力，加强自律，从源头上减少摩擦；注意加强政府的信息和法律服务，引导企业运用WTO相关机制自保。针对国际非关税壁垒增多的趋势，一些国家建立“技术性贸易壁垒（TBT）预警系统”，设立有关国家咨询机构，加强跟踪海外TBT动向，帮助有关部门和企业进行应对。

    6.注重措施配套，打出组合拳。除上述外，各国还日益加强从外交、经济、舆论、学术、行业组织等各个方向的行动，从近、中和长期目标全面入手，从实际摩擦较量中及时总结经验并不断调整策略和机制，紧急和关键时动用最高层政府渠道，形成综合应对贸易争端的合力。例如，日本和东亚一些国家在应对摩擦初期就适当实施过自主限制，同时逐步加强发展经济伙伴关系和对外投资，进而向外转移产业，绕开国外贸易壁垒。各国普遍加强对贸易摩擦进攻性强的美国的公关游说。日本及欧盟和拉美等地区国家不惜重金聘请美前高官、前议员或知名律师进行院外游说。日本在美国重点州都设立了日美商业友好协会，深入做美各阶层工作。各国还加强利用国际性专业机构和人才，以加速了解国际规则和做法。

    我国的快速发展和国际经济格局的变化表明，今后涉华国际贸易摩擦增多的趋势还会发展，挑战将更加严峻。对此，我们要以科学发展观为指导，认真总结好、用好自身经验，发挥好自身优势，同时进一步深入研究国际上应对贸易摩擦的成功做法，加强协调和统筹，加强攻守结合，建立健全我国适应面向全球经济竞争的争端解决机制和贸易救济体系，更好维护我国利益。对外，进一步加强运用国际贸易规则以及参与国际规则和标准的制定，在全球WTO多哈进程、区域和双边三个层次协调、全面推进。同时有序引导帮助企业走出去，加强利用国外智力资源，搞好舆论配合。对内，进一步加强信息、咨询、立法和机制建设工作。加强外交和经济的配合，强化贸易摩擦预警和部门、行业与企业协调，加强企业自律和专门人才培养。策略上还要加强国别对策研究。例如，美国是制造国际贸易摩擦进攻性最强的国家，其贸易保护主义进一步发展，我要继续重点应对。欧盟是贸易摩擦的重要来源，攻守措施完备，要注意同时做欧盟和成员国工作。发展中国家数量众多，整体同我贸易摩擦增长最快，又是我国外交的政治基础，我宜加强妥善应对，维护好我国经济和政治利益。要力争我整体应对国际贸易摩擦的能力建设尽快上一个台阶。

    2005年9月26日

    （本文根据外交部有关资料整理）

    对“国货复进口”的几点分析和建议

    陈文玲

    遵照国务院领导的批示，我们对近几年“国货复进口”快速增长的情况进行了调查。期间，召集了有关部门和专家座谈会，到“国货复进口”最集中的深圳海关和企业走访调研。现将情况报告如下。

    一、“国货复进口”的主要特点

    出口复进口（re-import）是国际贸易统计中一个通行概念，指一个国家或地区从境外进口原产于本地的商品，在我国称之为“国货复进口”。我国对“国货复进口”的贸易统计始于1995年。据海关统计，1995年“国货复进口”额为22.6亿美元，占当年进口总额的1.7%。随后几年规模逐步扩大，特别是近几年迅速飙升，2004年“国货复进口”额达到386.7亿美元，占当年进口总额的比重达到6.9%。

    当前“国货复进口”有五个突出特点：

    1.“国货复进口”的主要中转站为香港。据海关统计，2004年，通过香港的“国货复进口”额达369.1亿美元，占全国“国货复进口”总值的95.5%。

    2.“国货复进口”的主要报关地为广东省特别是深圳市。广东省2004年“国货复进口”额277.1亿美元，占全国的71.6%；其中深圳市的两个口岸是“国货复进口”的最大口岸，复进口额达232亿美元，占全国的60.3%，复进口额占全市进口总额比重从2000年的8.9%上升到2004年的20.8%。

    3.“国货复进口”的主要贸易方式为加工贸易。在“国货复进口”额中，加工贸易为285.3亿美元，占73.8%；一般贸易39.6亿美元，占10.2%；其他为61.8亿美元，占16%。

    4.“国货复进口”的主要产品为机电产品。2004年机电产品复进口323亿美元，占“国货复进口”的83.6%。其中仅自动数据处理设备及其零附件、电视机录放机等产品零附件、集成电路及微电子组件等三大类商品就占复进口的41%。

    5.“国货复进口”的企业主要为外资企业。2004年外商投资企业复进口额297.8亿美元，占复进口总额的77%。国有企业复进口额占16.1%，集体和私营企业占6.9%。

    二、“国货复进口”快速增长的主要原因

    造成“国货复进口”大幅度增长的主要原因是：

    1.这是企业针对现行出口退税、关税倒挂等政策和办法，追求利润最大化做出的一种选择。一是通过复进口争取享受出口退税政策。现行政策规定，企业进料加工（包括深加工结转中间环节）使用国产料件，只有待结转货物加工为成品报关出口离境后才可退税；来料加工企业直接使用上游企业的国产料件，加工成品出口不享受退税。不少上游企业将国产料件直接出口境外退税，然后由加工贸易企业以保税方式复进口，既能使上游企业享受出口退税政策，又使下游加工贸易企业免交增值税。深圳调查中发现，大部分“国货复进口”都是上下游企业联手进行，在国内先成交，再到香港“一日游”，以实现“双赢”。目前海关通关速度很快，将出口货物装上集装箱，从深圳黄埔港出关，在香港换个车头，又从沙头角运进来，只需花6个多小时、1800元成本。二是通过复进口避免部分IT产品的关税倒挂。最近几年，我国对部分IT产品成品实行零关税进口，但生产这些产品的原材料、零部件进口税率不变，进口料件与成品关税税率倒挂。企业以加工贸易保税方式进口原材料和零部件，加工成符合零关税标准的产品，先出口复进口，避免了缴纳这些商品的关税。三是通过复进口获取出口退税政策调整后的退税差率。2004年出口退税政策调整后，出口产品增值税平均征17%退13%，先出口再进口，上游企业就获取了4%的退税差率，下游企业又得以保税进口。四是通过复进口继续享受外商投资设备的全额退税政策。国家政策规定，外商投资企业全部出口的，给予全额退税，5年内分期返还。2002年国家政策调整为，从出口转向国内市场的，不再享受此政策。外商投资企业先出口再以加工贸易方式进口，就可得到设备全额退税。

    2.这是外商投资企业在我国基本竞争战略调整的结果。改革开放初期，外商投资企业在我国境内从事加工贸易，主要采取原材料和销售市场“两头在外”的方式，近几年纷纷把采购和目标市场转向国内。有的把从中国境内采购的原材料、零部件、初级形态制成品及半成品，先出口到香港，在其物流中心和结算中心转一圈，复进口到境内加工贸易企业；也有的利用在境外的销售代理权，把制成品先出口再进口，在内地市场销售。

    3.这是国际产业分工细化的一种表现。在国际产业分工和转移重组中，一种制成品往往由多个国家或地区生产的零部件加工而成，而且在最终产品形成前，中间产品可能要多次出入一国关境。深圳调查发现，一些技术含量高的半成品如电子元器件，需要在几个国家装配而成，已经几次出口复进口。

    4.加工贸易深加工结转税收政策不完善，也是造成复进口的重要原因。目前全国有三种办法：一种是广东省内实行的“不征不退”，一种是大多数省市实行的“先征后退”，还有一种是“先挂账后算账”。企业或为了减少征税退税时间差造成的资金占压，或担心政策不明“秋后算账”，或避免跨省区结转的繁杂手续，转而采取出口复进口。

    5.一些地方政府和企业对出口实绩的追求也是诱因。出口业绩是一些地方考察政府政绩和企业经营业绩的重要指标，而企业的出口额过去一直是政府管理部门发放出口配额、许可证、审批设备减免税、享受企业所得税优惠等的重要依据。因此，一些政府和企业为完成出口任务或追求出口业绩，也加入“国货复进口”队伍中。

    三、相关政策建议

    适度的“国货复进口”是正常的贸易行为，但近几年“国货复进口”超常增长，不仅增加了企业物流成本，加大了相关海关的工作量，造成了外贸进出口数字失真，还抑制了加工贸易企业对国产料件的使用，影响相关产业链纵深发展，减弱了外资对国内产业的带动作用，其负面作用开始显现。必须重视并适时适度调整有关政策。

    第一，抓紧组织力量调查研究，提出我国进出口贸易税收政策调整的方案。对加工贸易税收政策的调整，有两种不同意见，一种是，逐步取消进口减免税政策，降低乃至取消出口退税政策，实行进口征税、出口免税的国际通行办法；另一种是，保持政策的稳定性与连续性，通过完善管理减少“国货复进口”。建议国务院组织有关部门，研究新形势下我国进出口贸易出现的新情况、新特点，通过深入调查研究和分析比较，制定进出口贸易税收制度改革实施方案，从根本上解决由于制度设计造成的问题。当前，在国内企业长期依赖国家出口退税支撑出口的阶段，完全取消出口退税做不到，但应逐步调低出口退税率，同时研究加快增值税转型、向完全取消出口退税过渡的办法。

    第二，优化贸易结构，促进加工贸易升级。建议总结加工贸易经验，深入研究加工贸易在产业主体、加工深度、对国内产业带动作用等方面的新情况，结合解决“国货复进口”快速增长问题，提出加工贸易升级的思路和方案。日本、韩国等国家加工贸易主体是本国企业，我国2004年外商投资企业加工贸易进出口已占全国加工贸易的81.9%，外资加工贸易的形式主要是OEM，外资企业独资化已达70%以上。要解决“国货复进口”快速增长的问题，就要加快调整贸易结构，促进加工贸易升级，延长产业链条，提高国内配套生产和配套服务能力，使加工贸易向一般贸易靠拢，最终弥合加工贸易与一般贸易的区别。

    第三，深化海关管理制度改革，改善并加强监管。一是在8个港区联动试点的基础上，可探索在境内建立国际物流园区或自由贸易区，国内配套原材料和零部件在区内享受进出口贸易政策，以鼓励企业直接使用国产料件；二是进一步完善深加工结转办法，建议税务部门对全国范围转厂货物视同进出口管理，实行“先征后退”政策，简化跨省转厂手续，统一操作办法；三是推进加工贸易联网监管，整合通关模式，推行24小时预约通关制度，构建严密高效、物流顺畅、便捷快速的现代海关监管体系。

    第四，改变对地方政府和出口企业考核办法。引导地方政府和企业，把力量用到转变进出口贸易增长方式、提高利用外资质量和水平上。

    2005年4月4日

    注释

    [1]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果二等奖。

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