部分省区“两免一补”情况调查

    邓文奎 林秋朔

    前不久，我们对云南、贵州、宁夏三省区落实“两免一补”政策情况作了调查。在省、县及乡、村学校召开了有关部门、校长、教师、学生及学生家长座谈会，走访了一些偏远贫困县的农村学校和农户。并请内蒙古、河南、广西、青海四省区有关部门协助调查，提供有关材料。总的看，各地对落实“两免一补”政策都非常重视，认真组织实施，落实情况总体较好；各地也反映了一些问题，提出了一些建议。现将有关情况综合如下。

    一、政策落实情况

    1.中央投入到位情况良好，地方积极筹措资金。我们直接调查的和提供材料的七省区，2005年中央财政全年共投入11.2亿元，地方财政春季学期投入6.2亿元。七省区2004～2005学年共有义务教育阶段学生4024.7万人，享受“两免一补”的学生共1225.5万人，占义务教育阶段学生的34.4%。规定应由地方承担的杂费和寄宿生生活补助费，各省区的筹资机制不同。贵州、宁夏两省全部由省级财政承担，其他省区均采取不同形式由省市县财政分担；由市或县级财政承担的，有的资金还没有到位。各省区规定的杂费投入标准和寄宿生生活补助标准差异也比较大。

    2.尽量扩大政策覆盖面。按规定“两免一补”政策实行范围主要是国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生。七省区都积极加大政策实施力度，以不同方式、不同程度地扩大了政策实施范围。广西、云南、贵州、青海四省区把政策实施范围扩大到全省农村贫困家庭七省区财政投入和受助学生情况学生，但投入上对国家扶贫重点县有所倾斜。内蒙古把范围扩大到自治区扶贫重点县旗、边境县旗、牧区县旗和部分农业县旗，在全区对包括31个国家扶贫重点县旗在内的81个县旗实行了这项政策。宁夏在全区8个国家扶贫重点县和1个移民开发区把“两免”政策范围扩大到所有农村户籍学生和城镇低保家庭学生，对农村贫困家庭寄宿生实行了“一补”政策。

    3.根据当地情况确定贫困生标准。云南、贵州两省主要根据农村贫困面来确定政策覆盖面和贫困生比例。云南省确定享受政策的贫困生占义务教育阶段学生的比例，全省平均为40%，国家和省级扶贫重点县按50%掌握。贵州省确定的比例为30%，其中中心城区为15%，一般县（市、区）为30%，边远民族地区为40%以上。两省都采取了逐级分配指标和名额的做法。其他五省区主要采取按农牧民年人均纯收入确定贫困生的做法。内蒙古贫困生的标准是年人均纯收入低于全区平均水平的50%；广西的标准是绝对贫困家庭年人均纯收入低于625元，低收入家庭低于865元；青海的标准是绝对贫困家庭年人均纯收入农区的低于625元、牧区的低于800元，低收入家庭农区的低于800元、牧区的低于1000元。

    4.加强组织领导，规范工作程序。各省区都在省市县三级成立了党委或政府分管领导牵头、有关部门参加的领导小组或工作协调小组。制定了“两免一补”政策的实施办法或实施细则，以及资金筹集和管理办法。为了使政策家喻户晓，各地都通过报纸、电台、电视台等媒体进行了广泛宣传，有的地方还在集市上进行宣传、逐户发放宣传材料。为了确保资金安全，严防被挤占或挪用，各地普遍将资金纳入国库管理，分账核算、封闭运行。对政策的实施过程，省一级都制定了指导办法，县一级都制定了具体的工作程序，规范操作，并对政策实施过程和结果进行公开、公示，力求公平、公正。

    据了解，各地一般的做法是：先由学生或家长向学校提出申请，学校和村委会或乡镇组成工作小组，对学生的家庭收入进行审核，有的地方是学校、学生家长和教师代表组成评审组进行评审，提出初步意见后，有的地方要先报县教育局审核；受助学生名单拟定后，一般要在校内和学生所在村或乡镇公示7天，公示无异议后，由学校登记造册，附本人申请和各类审核材料，上报县教育局、财政局审查，经审查确认后由县教育局上报省区教育厅。据了解，各地都有纪检监察部门参与监督。据一些乡村学校负责人、教师、学生和家长反映，整个过程比较公开、透明，操作程序也比较规范。

    二、社会反映和主要成效

    据各地反映：当前农村，子女上学和医疗卫生是农民面临的两个最突出的问题。解决温饱问题后，广大农民痛切感到，文化低是脱贫致富的主要障碍，就连外出打工也会遇到很多困难。让孩子上学已成为农民改变自己和下一代命运的希望。在宁夏红寺堡移民开发区新泉村，我们走访了三户回族人家，提起“两免一补”，他们都非常兴奋，说现在种地不要钱，正为孩子上学发愁，上学又不要钱了，真是国家政策好，关心老百姓。一户的女主人说起“两免一补”就不停地笑，说过去想让孩子上学，可是家里穷，交不起学费，现在好了，两个小孩都上学了，她说只有让孩子上学，日子才有希望。

    有位基层干部总结了“两免一补”四个方面的效果：一是减轻了农民的经济负担和精神负担。实行“两免一补”等于增加了农民收入，这个账很好算。孩子上学对贫困农民不仅是经济负担，还是沉重的精神负担。孩子不能上学会影响他们一生，作为父母没有能力让孩子上学，这个精神负担太重了。“两免一补”减轻了农民的经济负担，也解除了他们的精神负担，许多贫困农民有了笑脸，他们的生活和孩子的未来，变得充满希望，这真是党和政府的一大“德政”。二是增强了党和政府的威信和凝聚力。农村税费改革和实行“两免一补”，使农民感到党和政府没有忘记他们，在为他们办实事。就连我们这些基层干部，工作也增加了底气，农民和我们更亲近了。三是“两基”攻坚有了保证。许多基层干部都签过“两基”攻坚责任书，但农民家里穷，没有钱让孩子上学，谁也没办法。贫困地区学生失学多，基层干部和学校为控制学生流失，用了很多时间和精力做工作，效果并不理想。实行“两免一补”，解决了孩子因家庭贫困失学问题，激发了农民送孩子上学的积极性。四是为农村发展带来了希望。农村发展，农民脱贫致富，说一千道一万，发展教育是根本。教育扶贫是最根本的扶贫。所有孩子都能上学，十几年后都是初中毕业或高中毕业，农民的文化素质就会有很大提高，农村的面貌也会发生很大改变。

    调研中我们切实感到广大干部群众和各级教育工作者对发展农村教育的期盼和热情。宁夏红寺堡移民开发区教育局局长说：多年在基层搞教育，从来没有这么痛快过，只要孩子都来上学，什么困难都可以克服。有些边远山区的教师不辞辛劳步行几十里上百里走村串户义务宣传政策、通知学生返校上学。实行“两免一补”后，今年春季学期，广西有8.1万名、宁夏有8140名义务教育阶段学生重返学校上学。

    三、困难和问题

    各地反映的困难和问题，主要有以下几个方面。

    1.确定贫困生难，容易引发矛盾。这个问题比较普遍。各地按农民人均纯收入确定贫困生，标准都具体到个位数。但基层反映操作起来十分困难。农民家庭收入很难准确计算，除明显贫困的，许多家庭难以区别，特别是收入与标准接近的，更难以确定。有的农民找到学校领导或班主任教师质问：为什么他能享受我不能享受？这种情况在各地都有发生。基层干部和教师说：都想享受政策，享受不到就有意见，有的矛盾很突出，工作很难做，长此下去，可能成为农村基层新的矛盾焦点，甚至影响邻里关系，影响师生和同学关系。

    2.工作繁琐复杂，人力物力投入大。“两免一补”政策涉及每家每户的利益，各地都制定了工作程序，要求严格规范操作。一般要经过学生申请、核算家庭收入、公示、报批、存档等程序。一个学校少则几十、多则几百甚至上千名学生，仅核算学生家庭收入一项，就要投入大量的人力物力，公示期间有人提出异议还要复核。还要填写大量的表格。有的乡镇学校没有电脑和打印机，打印各类材料和表册开支比较大，增加了学校的负担。据贵州省开阳县教育部门反映，乡镇学校录入和上报数据的花费，少的几千元，多的1万多元。

    3.政策力度小，投入水平低。各地反映：一是政策覆盖面偏窄。中央规定政策实施范围为国家扶贫县贫困家庭学生，但地方扶贫县和其他县的贫困家庭学生怎么办，各地在落实政策时压力很大，有些地方不得不扩大政策实施范围。有的地方贫困生多，享受政策的名额少，为了减少矛盾，就采取了平均分配、轮流享受的做法。二是教科书经费标准偏低。按国家课程和教材改革要求设置的地方课程，教科书费用由谁承担没有规定。有的地方要求县级财政承担，实际上难以落实，多数地方还在向学生收费。三是杂费投入标准低。政策规定杂费主要由地方财政承担，有些地方扩大政策覆盖面后，无力增加投入；有的地方规定的杂费标准偏低，甚至低于实行“一费制”时的水平。有些地方实行“两免一补”后学校公用经费出现较大缺口，日常运转发生困难，甚至以举债度日。宁夏海原县实行“两免一补”后，全县中小学杂费收入比实行“一费制”时减少16%，云南、贵州两省中小学的杂费标准仅相当于宁夏的一半。四是住宿生生活补助费落实不到位。政策规定由地方政府“逐步”落实，造成地方对落实这项政策没有紧迫感。多数省区规定寄宿生生活补助费由市、县级财政负担，贫困地区市、县级财政一般都比较困难，因而难以落实。实行“两免一补”后，符合寄宿条件的学生增加，生活补助费不落实，难免出现新的失学辍学现象。

    4.教科书发行环节多，价格贵。这是现行教科书发行体制造成的，降低了政府教科书资金的使用效率，加重了学生的负担。目前各地教科书主要由新华书店经营。有的省级新华书店“上收”和垄断了教科书发行权，再通过各级新华书店层层发行。多数边远地区新华书店主要以发行教科书“为生”，许多地方教育部门也乐于通过新华书店订购教科书，以便从中获得利益。有的地方有关部门和新华书店联手，以规范图书市场为名，不允许教育部门直接向出版社订购教科书；政府采购也只能向新华书店采购，价格很难降下来。

    四、几点建议

    “两免一补”是统筹城乡发展、推进农村义务教育、减轻农民负担的重大举措。从各地情况看，落实“两免一补”政策，最重要的是确保资金按时按需投入到位，以保证教科书按时发放，保证学校正常运转；最困难的是确定贫困生，直接关系农民的实际利益，工作难度大，矛盾多，因此各地都期望全面实行免费义务教育。目前应加强调查研究，认真总结各地实行“两免一补”的经验，首先把这项政策落实好，同时为全面实行免费义务教育创造条件。各地提出的建议，涉及共同性和普遍性问题的，有以下几点：

    1.科学规范工作程序，特别是规范确定贫困生的程序。确定贫困生是落实“两免一补”政策的关键，是群众关注的热点和矛盾的焦点。上半年多数地方是初次实施“两免一补”政策，为了把工作做细，各地都投入了很大力量，几乎是“不惜成本”。要在总结各地经验的基础上，进一步规范工作程序，既能保证公平公正，又简便易行，便于规范操作，便于监督。

    2.督促地方政府尽快制定和实施“一免一补”政策的规划，确保如期实现“两免一补”的政策目标。要规范完善经费投入机制。建立资金按需适时到位的制度。按照保证学校正常运转的要求，规范各地杂费投入标准。寄宿生生活补助标准应由省一级制定，杂费和寄宿生生活补助费主要应由省级财政承担，贫困县较多的省区，中央财政应给予一定补助。目前应避免盲目扩大政策覆盖面。

    3.改革教科书出版和发行的体制，降低教科书的成本和价格。可采取招标出版和直接发行的办法：教育部门面向出版单位招标，降低出版价格；出版单位直接把教科书发送到学校，减少中间环节，降低发行成本。今年春季学期，云南省的教科书发行引入邮政系统与新华书店竞争，节省了10%资金，多覆盖了23万贫困生。同时，选择一些地区进行教科书循环使用试点，以节约资源，把节省的资金用于扩大政策范围或提高标准。

    2005年9月1日

    宁夏红寺堡移民开发区实行“两免一补”情况调查

    邓文奎 林秋朔

    近来有互联网及多种内部材料报道了对宁夏红寺堡移民开发区实行“两免一补”后的情况，主要反映该区实行“两免一补”后学生数量增多、师资短缺和校舍不足等问题。我们利用到宁夏调研的机会专门到红寺堡移民开发区做了了解，现将有关情况报告如下。

    一、开发区基本情况

    红寺堡开发区是宁夏于1998年开始建设的移民扶贫开发区，也是国家“八七”扶贫攻坚计划重点项目。开发区位于宁夏中部，中心区北距银川市100公里，行政区域1999平方公里，是从同心、利通、盐池等县的交界地区划分出来的；开发区原来是干旱少雨的无人区，通过扬黄引水灌溉，灌溉总渠设计流量每秒15立方米，规划开发耕地40万亩，从宁夏南部贫困山区移民20万人，现已开发耕地30万亩，移民16.8万人，计划5年内完成全部的开发和移民工作。管委会是自治区政府派出机构，为县级建制，现下设2镇2乡88个行政村。

    二、“两免一补”实施情况

    据开发区教育局介绍，截至目前，该区有各级学校84所，在校生26290名，回族学生占57%；义务教育阶段学生22953名，其中小学生19837名，初中生3116名；小学学龄人口入学率99.3%，初中学龄人口入学率95.3%。

    开发区居民都是近年来从宁夏南部贫困山区迁来的，自治区政府规定农村学生全部享受“两免一补”政策，每年小学生按每生160元、初中生每生按260元拨付杂费和课本费，寄宿生按全年在校时间每天1元标准补助280元。开发区22953名义务教育阶段学生中，有22009名享受“两免”政策，占96%，其中1354名寄宿生享受“一补”政策。春季学期的经费已经到位。

    为了保证“两免一补”顺利实行，开发区成立了由党工委副书记任组长，教育局、财政局等有关部门参加的领导小组，制定了具体的工作方案和措施，通过大力宣传，使政策家喻户晓、人人皆知。同时加强对具体工作的领导和指导，享受政策的学生全部建立档案并公示，实行“阳光作业”。

    三、学生增加情况

    据开发区教育局介绍，今年春季学期以来，义务教育阶段学生增加1802名，增加7.9%，其中小学增加1614名，初中增加188名。主要原因：一是实行“两免一补”后，失学辍学的学生重新返校上学，计307名；二是从移民迁出地新转来学生1495名。作为移民的一项政策，原来允许学生在迁入地和迁出地自主选择上学，实行“两免一补”后，规定只有在迁入地上学才能享受政策。

    四、教师和校舍短缺情况

    网上及有关内部材料上反映红寺堡开发区实行“两免一补”后学生大量增加、造成教师和校舍紧张，并提到该开发区的太阳山镇柳泉小学、南川乡南川小学。据我们了解，这两所学校的情况，主要是移民集中迁入造成的。开发区缺教师、缺校舍更主要的原因，是教师配备和校舍建设投入不足。

    开发区现有正式教师895人，其中，高中教师41人，初中教师174人，小学教师680人。按照教育部规定的农村学校师生比，高中3337名学生应当配备教师247人，缺额比较多，初中3116名学生应当配备教师173人，可以满足需要，但据该区教育局同志说，高中缺额的教师主要是从初中教师中选拔顶替的，小学19837名学生应当配备教师863人，缺额也比较多。为了解决缺教师问题，聘用代课教师184人，每人月工资平均350元，财政上没有预算，都是从杂费中支出的；另外还有从各地来的支教教师152人。

    开发区近两年加大了校舍建设力度。2004年投入2400万元，建成校舍3.8万平方米；今年计划投入1300万元，建设1.36万平方米校舍和1300米围墙，建成后可基本解决缺校舍问题。我们看了一所移民村小学，叫新泉小学，正在新建一幢两层教学楼，该校同志说，新楼建筑面积889平方米，建成后缺教室问题就解决了。开发区教育局负责同志说，校舍问题解决了，但钱的问题却无法解决，去年和今年的两笔资金，共计3700万元，自治区只拨付1200万元，其余都是建筑施工单位垫付的，其中相当一部分是拖欠农民工工资，开发区管委会与建筑施工单位签订了协议，约定两年内分期偿还，但是拿什么还，目前还没有着落。

    五、“两免一补”的效果和社会反映

    实行“两免一补”后，开发区在校生巩固率达到99%以上，有307名学生重新回到学较上学，小学学龄人口入学率从98.7%提高到99.3%、初中从85%提高到95.3%。通过“两免一补”，直接为贫困农民家庭减轻负担436万元。

    我们在太阳山镇新泉村走访了三户人家，其中两户各有4个孩子，一户3个孩子，提起实行“两免一补”，他们都非常兴奋，说现在种地不要钱，还给补钱，学生上学又不要钱了，好事都赶到一起来了，真是国家的政策好，关心老百姓。有一户只有女主人在家，丈夫和大孩子外出打工，两个小孩子在村里上学，说起“两免一补”，她总是笑。她说，过去想让孩子上学，但家里穷，交不起学费；现在好了，两个小孩都能上学了。村民们七嘴八舌地议论，说只有让孩子上学，日子才有希望，外出打工也可以多赚钱；国家的政策太好了，种地不要钱好，孩子上学不要钱更好。

    开发区教育局的同志说：过去开发区移民贫困面比较大，学生失学辍学较多，乡村两级和学校为动员学生上学、控制学生流失，要用很多时间和精力做工作，可效果并不理想；现在农民都把让孩子上学作为脱贫致富的希望，但是一些贫困家庭确实无力供孩子上学。实行“两免一补”，不仅彻底解决了孩子因家庭贫困失学辍学问题，还激发了农民送孩子上学的积极性，提高了政府的威信和凝聚力。他们说，做教育工作这么多年，从来没有这么痛快过，虽然困难不少，但能看到孩子都来上学，确实叫人高兴。

    他们还提出了三点建议：一是国家应当重视西部地区教师的配备，最好将教师的编制单列。宁夏的做法是对县级机构实行一揽子确定编制，由县一级自主调剂，教师编制被挤占较多。现在的情况是，一方面学校缺教师，另一方面大学毕业生想当教师又进不来，所以应当从体制上解决。二是国家应当进一步加大对西部地区校舍建设的支持力度。三是应当从制度和工作机制上完善和规范大中城市教师和青年学生志愿到西部支教的鼓励措施。例如，对到西部地区农村支教的，生活费由中央财政负担，并给购买社会保险，累计社保工龄等。

    2005年6月20日

    宁夏海原县实行“两免一补”情况调查

    邓文奎 林秋朔

    海原县位于宁夏南部，与固原市和西集县毗邻，被通称为“西海固”，多年来一直是国家扶贫工作重点地区。该县地广人稀、干旱少雨，总面积6700平方公里，人口38.2万，其中回族人口26.7万；2004年农村人均纯收入千元以下的贫困人口12.7万，占全县人口的1/3。最近我们到该县对其实行“两免一补”情况作了调查，察看了该县的兴仁镇、罗山镇的中学和两所农村中心小学，在县上和两个乡镇召开了有教师和学生参加的座谈会，现将有关情况报告如下。

    一、政策落实情况

    海原县现有中小学校481所，其中小学454所，普通中学26所，职业中学1所；义务教育阶段在校生73252名，其中小学生55948名，初中生17304名。小学适龄人口入学率98.1%，初中适龄人口入学率74.1%。

    根据自治区的有关规定，海原县享受“两免一补”政策的对象为：农村义务教育阶段的所有学生、县城享受城市低保家庭义务教育阶段的学生，但农村人均纯收入高于882元的农民家庭住宿生不享受生活补助费。从2005年春季学期开始，全县481所学校中共有68868名学生享受“两免一补”政策。其中农村贫困家庭学生68570名，县城享受“低保”家庭学生298名；小学生53977名、初中生14891名；有11104名学生享受寄宿生活补助。小学生按每人每年160元（课本费70元、杂费90元）、初中生260元（课本140元、杂费120元）拨付“两免”费用，住宿生按全年在校时间280天每天1元共280元补助生活费。

    海原县确定享受住宿生生活补助费的贫困家庭学生的做法是：农村户籍学生凭村委会开具的家庭人均收入证明、城镇户籍学生凭民政部门颁发的城镇居民“低保证”，向所在学校提出申请，并填写申请表，经学校初审后，交乡镇中心校审核并签署意见。然后由学校、学生家长和教师代表组成评审组进行评审，拟定受助学生名单，在校内和学生所在乡镇公示7天。公示无异议后，由学校登记造册，附本人申请表，上报县教育局、财政局审查，经审查确认后由县教育局上报自治区教育厅、财政厅。据我们察看的几所学校的负责人、教师和学生们反映，整个过程公开、透明，操作程序也比较规范。

    但是调查中我们发现，农村学生申报和最终被确认的家庭人均收入普遍偏低。在兴仁中学，我们随机抽取了20名学生的“两免一补”登记表，家庭人均纯收入最高的780元，最低的133元，平均316元。提出申请寄宿补助的学生几乎全部得到了补助。

    据了解，他们的做法是，对农村户籍的学生，只要有村委会开具的家庭人均收入低于842元的证明，公示期间没有异议，学校和县上就审核同意。他们说，这样做主要是为了让更多农村学生享受政策，并减少工作上的难度和矛盾。在兴仁镇和罗山镇，参加座谈会的中学和中心小学校长和老师们都说，农民人均收入很难确切掌握，用882元来划线实际上很难操作，村干部很难做，学校和班主任也难做，弄不好还会引发矛盾，把好事办成坏事。

    二、初步成效和出现的问题

    实行“两免一补”后，今年春季学期全县义务教育阶段学生增加1912名，其中小学生增加228名，初中生增加1476名。按照今年春季学期享受“两免一补”政策的学生人数计算，预计为全县农村贫困家庭和城镇困难家庭减轻负担1561.7万元。当地干部群众说：“两免一补”是一项德政工程、民心工程，发展教育是贫困地区群众脱贫致富的根本。海原县农村流传着一句话：“想打工念初中。”过去因家庭困难，失学辍学的学生较多，是“两免一补”使这些学生重新回到学校。据海原县教育部门调查，今年秋季学期还会有更多的失学辍学学生回到学校，学龄人口入学率会有较大幅度上升。

    但是也出现了一些值得注意的新问题：

    一是学校公用经费出现缺口。主要原因是“两免一补”拨付的杂费少于实行“一费制”时的收费。2003～2004学年度实行“一费制”，海原县小学生收取杂费110元，初中生收取130元，另外对小学三年级以上学生收取信息技术教育费80元，初中一二年级学生（初三毕业生不收）收取100元。全县小学和初中收取杂费共792万元，收取信息技术教育费共333.7万元，两项共计1125.7万元。实行“两免一补”后，不允许再向学生收取信息技术教育费，所需经费在杂费中列支。今年自治区财政对全县小学和初中拨付的杂费补助全部到位后为665万元，与实行“一费制”时相比，杂费减少127万元，减少16%，如果加上不再收取的信息技术教育费，共减少460.7万元，减少41%。我们调查的几所学校，罗山中学减少37%，关桥中心小学减少44%，兴仁中学、兴仁镇中心小学也都减少40%以上。几个学校的负责人都说，实行“两免一补”对发展贫困地区的九年义务教育作用重大，群众和学生欢欣鼓舞，看到学生们不再为学费发愁，老师们也很高兴，但是经费补助偏少，长此下去学校将难以为继。

    二是教师短缺更为突出。海原县现有在编教师3268人，按师生比缺少760人，实行“两免一补”后，学生增加，教师短缺问题更为突出。罗山中学现有学生总数为780人，实行“两免一补”后增加学生40名，目前只有正式在编教师22人。为弥补教师缺口，全县共聘任代课教师575人。聘任教师的工资月平均350元，财政没有补助，全部在学校的杂费中列支，全县每年需200多万元。我们调查的几所学校，聘任教师的工资支出，一般都占学校杂费收入的1/3左右，这也是学校公共经费紧张的重要原因。

    三是学生宿舍更为紧张。海原县面积比较大，多数是山区，实行“两免一补”后，符合住宿条件的学生增加较多。我们曾看了兴仁中学的学生宿舍，女生宿舍40平方米的房间住54人。同样面积的男生宿舍也住40多人，平均每人不到1平方米。学校负责人说，就是这样也不能满足需要，还有许多学生在校外租住农房，不便管理也不安全，但学校实在没有房子。县教育局负责同志说，全县学校的情形也大致都是这个样子。

    因此他们建议：适当提高“两免一补”中杂费的补助标准，保证学校正常运转。重视贫困地区的教师配备。从海原县看，教师缺额较多，制约了教育的发展。进一步加快学生宿舍建设。在建设寄宿学校的同时，重视非寄宿学校的学生宿舍建设，并给予资金支持。

    2005年7月15日

    应进一步鼓励和支持民办职业教育发展

    刘文海

    职业教育是现代国民教育体系的重要组成部分。对发展职业教育，国务院已经确立了“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与”的多元办学体制。《职业教育法》明确规定：“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。”如何在继续发挥好公办职业教育地位和作用的同时，大力推进民办职业教育发展，是我国职业教育发展面临的一个重要课题。

    一、发展民办职业教育具有特殊重要意义

    市场对人才的渴求，群众对教育的需求，政府对教育投入的不足，都在呼唤民办职业教育的参与。民办职业教育正成为职业教育发展的一个新增长点。

    首先，发展民办职业教育，是优化教育结构、合理配置教育资源和提高教育运行效率的内在需要。民办职业教育具有贴近市场、机制灵活和经营高效的特点。它的发展不仅有利于促进民营资本为发展教育服务，而且会有力地促进职业教育观念、体制和机制的创新，更好地满足社会经济对职业教育多层次、多样化的需求。

    其次，社会对发展民办职业教育有着巨大需求。据统计，现在全国每年大约有2070万初中毕业生，其中约有820万初中毕业生进入普通高中，仍然有近1250万初中毕业生需要接受职业教育，而中等职业学校每年招生数大约为550万人，这样还有约700万初中毕业生没有机会接受职业教育。社会和市场对职业教育的需求却很大，但我国现有公办职业学校却存在着诸如投入不足、学校数量不够、专业设置单一、毕业生分配困难、管理体制不畅等问题。因此，民办职业教育发展空间广阔、大有可为。

    第三，民办职业教育是职业教育的重要组成部分。从各国教育体制来看，无论是基础教育、高等教育还是职业教育学校，都是由国立（国办）、公立（公办）、私立（民办）三类构成。由于职业教育本身所具有的特性，大多数国家的中等层次职业教育由国家承担，而中学后或培训性质的职业教育则大多数为民办职业教育。如在美国，中等层次的职业教育均是在公立中学实施，这类公立中学设有一定数量的职业教育课程；而高中后非学术性、非学历教育的职业培训学校则大多为私立性质。据统计，目前美国的职业教育学校已达7071所，其中私立6514所，占有92.1%。日本的情况也是如此，据有关资料，日本高中后职业教育中最为发达的是私立高等专科学校和专门学校，占职业学校总数的85%以上。再如，印度南部的泰米尔邦有近300所高等职业技术学院，其中绝大部分是民办的，每年培养高职毕业生（相当于我国的大专生）约5万名，有力地支持了该邦的钦奈等城市的计算机软件产业发展。这些国家的实践表明，民办高中后职业学校是职业教育的主要承担者，是高等教育的重要补充。

    二、民办职业教育发展面临体制机制性障碍

    改革开放以来，我国出台了一系列鼓励和扶持民办职业教育发展的政策措施。据统计，到2004年底，全国共有民办中等职业学校1657所，当年招生52万人，在校学生超过110万人，分别占全国整个中等职业教育的10.9%、9.2%和7.9%；民办中等职业技术培训机构1.9万个，毕业生630万人，在校学生679万人；各类民办高校1600余所，其中具有职业教育性质的短期职业大学、职业技术学院、高等专科学校、独立设置的成人高校等约1200所。民办职业教育已成为我国职业教育的重要组成部分。

    但是，由于体制机制等方面的原因，现在我国职业教育、民办教育的发展，都面临一些问题和困难。就职业教育而言，主要是教育结构和教育资源配置的不均衡问题，即在整个教育体系的基础教育、职业教育和高等教育三大支柱中，还没有把职业教育摆上应有的重要地位，职业教育在社会环境、政策支持和物质投入等方面，都不能与基础教育和高等教育同日而语。就民办教育而言，由于长期以来公办教育占据绝对主导地位，故民办教育的生存空间还相当狭小，其在法律地位、公平政策环境和人们的思想观念等方面，还面临许多难题。而对于民办职业教育来说，则兼有民办教育和职业教育发展所面临的“双重”困难和问题。突出表现在：

    一是公平政策环境问题。民办职业学校一般得不到政府的投资，在学生待遇、教师职称评定和科研经费、学校职工人事档案保管和社会保险费缴纳、土地征用和税收、毕业生就业等方面，也得不到相应的政策支持。特别是在就业政策上，以学历为导向，按照学历文凭的高低而非职业技能确定劳动者的经济收益以及社会地位，造成社会对职业教育的鄙视。

    二是办学自主权问题。社会筹资、收费为主、自主办学、注重质量、机构精简、人员高效、机制灵活、思路新颖等，本是民办职业学校的办学特色和优势所在。但从目前来看，教育行政部门在招生计划、招生批次、招生分数、招生区域，以及在专业设置、课程安排、教学计划、教学大纲等方面，管理方式和管理标准还亟待改革。这在一定程度上影响了民办职业学校的办学自主权，使其难以形成办学特色和较强的竞争力。

    三是投入严重不足问题。很多民办职业学校办学条件简陋，缺乏必要的实习、实验设备，缺乏高素质的教师。特别是教师短缺问题很突出。据有关资料，目前中专学校专任教师中具有本科以上学历的约占68%，职高该比例约为33%。

    三、建议进一步鼓励和支持民办职业教育发展

    当前，世界各国对职业教育的重视程度日益提高，各种形式的职业培训和非正规教育的规模日益扩大。我国应当树立大职业教育观，在继续加强基础教育、高等教育的同时，大力发展职业教育；在发挥好公办职业教育作用的同时，大力促进民办职业教育的发展；在抓好学校职业教育的同时，大力推动职业培训和非正规职业教育的发展。

    1.深化职业教育办学体制改革。根据职业教育特点，并借鉴国际经验、结合我国国情，职业教育不可能也不应当由政府包揽，而要依靠政府、行业、企业、社会团体、公民个人等各方面力量来办。国家要积极鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人兴办、支持和赞助职业技术教育；并吸引境外组织和个人依照我国法律及有关规定，同境内有关组织和机构联合举办职业学校或培训机构。要积极创造条件促进民办职业学校与企业进行产学研合作，大力提倡多种形式的联合办学，联办各方共同承担办学经费、师资、设施等，同时享有参与学校决策和管理、优先录用毕业生等权利。

    2.为民办职业教育创造更好发展环境。各级政府要认真落实《民办教育促进法》，创造更加公平的政策环境来扶持民办职业教育发展，给予民办职业教育与公办职业教育一视同仁的支持。特别要采取多种方式鼓励民办职业学校建立多元融资体系，并在税收、贷款、土地征用、建校场所、师资设备、就业安排等方面，给予一定的政策优惠。

    3.民办职业教育发展应走产业化之路。职业教育既有作为个人人力资本投资的属性，也有促进经济社会发展、维护社会公平等方面一定的公共性，因而是一种准公共产品。特别是民办职业教育融合了民办教育的灵活机动性和职业教育的实用性、针对性等特点，是与市场联系最为紧密的教育类型。因此，应当把民办职业教育作为产业来发展，实施企业化经营，服从市场竞争规则。

    4.改善政府对民办职业教育的宏观管理。要进一步扩大职业学校办学自主权，使其自主制定和调整学校发展规划，自主调整和设立专业，自主选用和编写适用教材，从而努力实现职业学校面向市场自主办学，增强学校自主办学和自主发展的能力。同时，政府管理民办学校的方式与手段也应有所变革，实现从行政管理向法制管理、经济管理和行政管理相结合的转变，减少行政干预，更多地运用政策、经济和法律等手段进行管理和调控。

    5.明确政府对民办职业教育相应的投入责任。世界上大多数国家的私立学校都以各种各样的形式接受政府资助。国外政府对私立学校的资助，包括低息贷款、税收优惠、政府补助等方式，以及通过助学贷款、奖学金、专项补贴等方式对学生进行资助。例如在日本，自1970年《私学振兴财团法》和1975年《私立学校振兴援助法》颁布后，政府对包括职业学校在内的各类私立学校的经常费用补助金，最高达学校经常费用的50%。我国也应加快研究制定政府资金支持民办职业教育发展的政策。当然，各国国情不同，我们不能照搬国外的模式，政府财政对民办教育包括民办职业教育的支持，只能是适度的、引导性的。

    2005年9月26日

    关于流动人口的调研报告[1]

    邓文奎

    根据国务院领导同志的批示，我们对流动人口问题作了调查研究。一般的说，流动人口是指离开户籍地外出就业、参加会议或从事商务活动、旅游、上学及流浪乞讨等人员。我们调研的主要是流动就业人口及其相关问题。现将有关情况和我们对一些问题的看法报告如下。

    一、人口大规模流动就业将长期持续存在

    1.流动就业人口的数量。我国流动就业人口的构成，一是农民外出务工就业，这是流动就业人口的主体；二是城市之间的流动就业人口。目前我国对流动就业人口数量没有完全确切的统计，根据有关材料分析推算，流动就业人口年度人次为1.4亿，其中农民工1.2亿，城市之间流动就业人口约2000万。另据教育部的材料，随父母流动的少年儿童还有1980万。

    关于农民工的数量，以下是几个部门的数据：

    （1）国家统计局在全国31个省区市对7200个行政村和6.8万个农户抽样调查，推算2004年全国离乡外出1个月以上的农村劳动力为1.18亿人，平均外出时间8.3个月。

    （2）农业部根据全国农村固定观察点系统对30个省区市近2万农户调查监测，推算2004年全国外出3个月以上的农村劳动力为1.03亿人。

    （3）据劳动和社会保障部2005年5月的快速调查，在城镇就业的农民工为8900万人，考虑漏报和外出后在农村非农产业就业等因素，推算全国农民工为1.2亿人。

    （4）据国家计生委的材料，2003年全国流动人口为1.4亿，其中农民工1.14亿人。

    （5）公安部从1996年起每年以6月30日24时为时点，对外出3天以上的人口进行登记统计，2004年为7800万人。通过对以上数据和统计方法进行分析，可以认为目前我国农民工年度总量为1.2亿人。按国家统计局2004年农民工外出平均时间8.3个月推算，流动就业的农民工常量为8300万人。

    2.流动就业人口的特点。一是流动量大，流动频繁。目前我国每年1.4亿人次的流动就业人口，约占城乡劳动力总量的19%。由于就业不稳定，许多人外出后在各城市、各地区间频繁流动，即使在同一城市也有许多人频繁变换工作单位。深圳市有关材料反映，该市流动就业人口有两大特点，一是大进大出，二是频繁变动工作单位。据该市房屋出租情况调查，平均每个月有25%的出租房变更租住人。深圳、东莞等地有关部门反映，流动就业人员在一个企业就业很少超过2年，每逢“五一”、“十一”和春节长假，企业都要变换大批工人；企业管理部门人员相对稳定，但两三年内也会发生很大变化。由于工人流动性大，企业很难形成稳定的职工队伍。二是以青年为主，城市和农村流动人口整体素质和就业领域有明显差异。城市流动就业人员主要是大中专和高中毕业生、下岗失业人员和企事业单位辞职人员，素质相对较高，多在管理和技术岗位工作。我们在深圳、东莞的几家企业调查，管理人员和管理部门工作人员多数是从其他城市来的，一线工人主要是农民工。据国家统计局的材料，2004年农民工平均年龄为28.6岁，有初中文化的占66%。他们是农村劳动力中受教育年限比较多的群体，但总体素质仍然偏低。2004年农民工在制造业就业的占30.3%，在建筑业就业的占22.9%，在商业、餐饮等服务业就业的占21.7%。农民工在东部地区就业领域主要是制造业，占37.9%，在中西部地区主要是建筑业，分别为30.1%和37%。三是由农村向大中城市流动，由中西部地区向东部地区流动。东部地区和大中城市就业容量大、收入高，是流动就业人口的主要流入地，特别是吸引了大量农民工。2004年中部地区外出农民工4730万人，占全国农民工总量的40%，西部地区外出农民工3160万人，占26.7%。2004年有51%的农民工跨省流动。安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州等9省区市60%以上的农民工跨省流动，占全国跨省流动农民工的81%；到大中城市的农民工超过总数的60%，流入北京、上海、天津、浙江、江苏、广东、福建7省市的农民工占全国跨省流动总量的82%。跨省流入广东省的农民工最多，为1600万。

    3.人口流动就业的趋势。人口流动就业是市场经济条件下的必然现象，也是市场优化配置人力资源的动态过程。我国工业化、城镇化正在加快发展，按城镇化率每年提高1个百分点的速度，达到城镇化成熟阶段大约还需30年。目前农民工数量每年增加500万左右，城市之间的流动就业人口也在扩大。从区域发展条件看，今后较长时期内，东部地区和大中城市将继续发挥产业和劳动力集聚效应，仍然是劳动力的主要流入地。我国产业梯度转移和区域结构调整，是一个长期的过程，在这个过程中，劳动力在地区之间流动就业是必然现象。另一个因素是现行户籍制度改革也要有一个过程，因此人口特别是农村人口大规模流动就业，必将是一个长期的过程。总之，从我国发展的阶段性特点和经济社会管理特点等因素看，流动就业人口规模大、流动频繁的现象将在相当长的时期内持续存在。

    二、流动人口管理服务现状和面临的问题

    人口大规模流动就业，特别是农村劳动力大规模进城就业，使社会管理和公共服务面临一系列新问题。近年来，一些部门和地方政府都在积极探索解决这些问题。特别是党中央、国务院高度重视农民工权益保障和就业环境问题，采取了一系列措施，各地各部门做了大量工作，取得了一定成效。这次我们重点就流动人口就业和社会保障、子女教育、医疗卫生、计划生育、社会管理等方面进行调研，感到问题仍然突出。流动就业人口面临的问题，同时也是我国经济社会发展面临的问题。这些问题的实质是，我国的社会管理和公共服务体制在很多方面已不适应市场配置劳动力资源和人口大规模流动就业的形势。

    1.流动人口就业和劳动权益问题。尽管中央三令五申，要求消除对流动人口就业的歧视和不合理限制，但是在一些地方这种现象仍然存在，不少城市以保障市民就业为理由，仍在务工领域、行业工种等方面设置门槛。流动就业人员工资水平普遍偏低。我们在深圳和东莞的工厂问过一些农民工，他们的月收入包括节假日和平时加班，一般只有600～800元。据湖南、四川和河南三省调查，农民工每月实际劳动时间超过城镇职工50%，收入不到城镇职工平均工资60%。有些大学生和研究生，因是聘任人员，在相同岗位做相同工作，报酬只有当地人员的一半甚至1/3。流动就业人员超时间、超强度劳动现象非常普遍。据国家统计局调查，农民工每天平均工作11个小时，每月工作超过26天。珠江三角洲地区农民工每天工作12～14小时的占46%，节假日不休息的占47%。有54%的农民工未拿过加班工资，76%未拿过节假日加班工资。流动就业人员的收入增长十分缓慢。据有关部门调查，最近12年来，珠江三角洲地区农民工工资仅提高了68元，扣除物价上涨因素实际是负增长。拖欠工资问题依然突出。据北京市调查，2004年全市建筑业70万农民工，被拖欠的工资总额高达30亿元，人均被拖欠4000多元。

    2.流动人口社会保障问题。我国现行城镇职工社会保险制度主要是面向城镇当地户籍职工设计的，统筹层次低，不能异地转移，不适应市场经济条件下人口流动就业的形势。目前上海、广东等地都在探索解决流动就业人员的社保问题，但各地政策不一，仍然不能转移衔接，因此参保率很低。据农业部调查，目前农民工工伤保险参保率仅为12.9%，医疗保险参保率为10%，养老保险参保率为15%。基本养老保险不能跨地区转移，一旦离开只能退保。退保时只能退个人账户或个人账户中的个人缴费部分，统筹部分则留在当地，使流动就业人员参保权益受到损害。，流动就业人口没有社会保险，从当前和长远看，无论对其个人还是对社会，都是一个很大的问题。

    3.流动儿童义务教育问题。我国随父母流动的儿童已是一个庞大的群体。据教育部有关材料，目前全国有流动儿童1980万人，其中农村户籍的占74%，义务教育学龄儿童占43.8%。流动儿童在流入地上学难是普遍存在的问题。客观原因是教育资源短缺，更重要的是一些流入地政府对应负的责任缺乏认识，没有纳入教育发展规划，经费得不到保障。流动儿童进入公办学校一般要交一次性赞助费或按学年交借读费，还有许多流动儿童无法进入公办学校。为了减轻负担，又能让孩子上学，许多农民工无奈地将孩子送入“农民工子弟学校”。这类学校条件简陋，教师少而且素质低，甚至不能开足全部课程，有的还存在安全隐患。

    4.流动人口公共卫生问题。目前流动人口公共卫生管理服务责任不明确，各地政府的公共卫生管理服务一般不包括流动人口。流动人口特别是农民工聚居性强、生活工作环境差、流动性大、公共卫生问题十分突出。近年来在全国传染病发病率下降的情况下，流动人口传染病发病率却呈上升趋势。在一些城市，流动人口传染病发病占当地全部传染病发病例数的35%，孕产妇死亡率比当地人口高3倍以上。我国城市儿童计划免疫接种率一般都在99%以上，流动儿童计划免疫接种率平均只有50%左右。工作做得比较好的上海市，2004年流动儿童计划免疫接种率也只有65%。流动人口的流动性大，传播传染病的范围也大。目前只有少数城市出台了流动人口传染病预防控制、计划免疫、妇幼保健等方面的管理措施，更多的地方还没有引起重视。

    5.流动人口计划生育问题。人口流动就业，特别是农民大规模外出打工和进城就业，对我国计划生育管理服务体制提出了严重挑战。流动人口流动性强，主体是年轻人，处于生育旺盛期，计划生育管理难度很大。流动人口计划外生育占各地违法生育的50%～80%。流动妇女接受生殖健康、孕产期保健服务和住院分娩率都低于所在城市水平，而她们生殖道感染率、孕产期死亡率及婴儿死亡率都高于所在城市水平。为了加强流动人口计划生育工作，国务院1991年批准实施了《流动人口计划生育工作管理办法》，1998年又作了修订，提出了“户籍地和现居住地共同管理，以现居住地管理为主”的原则（简称“一为主”原则），明确了流入地和流出地政府的责任，但各地落实得并不好。许多地方没有真正把流动人口纳入当地计划生育管理服务范围，经费没有保障，不为流动人口提供国家规定的免费服务项目和避孕药具。《流动人口婚育证明》是流动人口计划生育管理服务的有效凭证，但实际上没有充分发挥作用。由于管理服务不到位，流动人口持证率仅为40%～50%。目前各地主要按户籍人口投入计划生育经费、配置机构人员，已不适应人口大规模频繁流动形势下的计划生育工作。

    6.流动人口社会管理问题。现行流动人口管理体制形成于1995年。经中央同意，当年4月中央社会治安综合治理委员会成立了流动人口管理工作领导小组，统筹指导、协调全国流动人口管理工作，在公安部治安局设立了办公室，负责日常工作。各省区市和流动人口较多的地方也成立了相应的机构。同年7月中办、国办转发了中央综治委《关于加强流动人口管理工作的意见》，明确了管理措施和有关部门的主要职责。公安部制发了《租赁房屋治安管理规定》和《暂住证申领办法》。在基层形成了公安派出所牵头，街道、居（村）委会参加，以暂住人口管理站为依托的管理模式。这种管理体制在流动人口社会治安管理等方面发挥了积极作用。但从各地反映和目前实际情况看，特别是在基层，许多地方流动人口管理服务政出多门、各行其是，这种体制难以有效组织协调各有关部门对流动人口进行管理和服务。

    7.流动人口户籍问题。长期以来，我国实行严格控制人口流动的城乡分割、地域分割的户籍制度。改革开放以来，经过若干次改革，严格程度有所松动，但没有实质性变化。目前，这种户籍管理制度的弊端越来越明显，已不适应市场经济条件下人口管理的要求，制约市场机制配置人力资源的作用和城市化进程。因为户籍限制，流动人口在劳动就业、义务教育、社会保障、计划生育等许多方面不能获得与城市居民同等待遇，影响社会公平。有些人长期在城市工作和生活，仍然是“暂住人口”，使他们难以对城市产生归宿感和责任感，甚至引起隔离感和不满情绪，影响社会和谐稳定。

    三、改革和健全流动人口管理服务体制的建议

    1.按“属地管理”原则建立和完善流动人口社会管理和公共服务体制。应当把“属地管理”作为流动人口社会管理和公共服务的基本原则，进一步完善法制。人口流动到哪里，就应该由哪里的政府管理，并提供与当地人口一视同仁的公共服务。特别是城市政府的社会管理和公共服务，要由面向户籍人口向面向所有常住人口转变。这也是城市化的必然要求，是城市政府不可回避的责任。

    （1）在就业和职业培训方面。要加快建立面向所有劳动者的平等就业制度和城乡统一的人力资源市场。流入地政府应当将流动人口纳入当地公共就业服务范围，公共就业培训应当一视同仁地向流动人口开放。

    （2）在流动儿童教育方面。要坚持以流入地为主负责流动儿童教育工作，以全日制公办学校为主接收流动儿童上学，保障他们平等接受义务教育的权利。应完善按学区登记入学的管理制度，保证流动儿童和当地儿童一样在居住的学区上学；建立灵活的学籍管理制度，为流动儿童入学转学提供便利。流入地政府应将流动儿童纳入当地教育发展规划，并根据区域人口变化情况，合理配置义务教育资源。应当以实际在校生数作为拨付经费、配备教师的主要依据，保证接收流动儿童入学较多的学校正常运转。

    （3）在公共卫生和计划生育方面。要进一步明确和健全“流入地为主、流入地和流出地协调配合”的管理服务体制。流入地政府要把流动人口纳入当地公共卫生和计划生育服务体系，承担流动人口疾病控制、儿童计划免疫、计划生育、生殖健康、妇幼保健等方面的管理服务工作，国家政策规定的免费服务项目和免费药具，要一视同仁地向流动人口提供。流出地要在为流动人口提供婚育证明等方面规范服务，并与流入地搞好协调配合。

    按属地原则建立流动人口社会管理和公共服务体制，关键是从体制和制度上明确流入地政府的责任。有些流入地政府在观念上始终没有把流动就业人口与户籍人口平等看待，始终不愿意承担相应的责任。流动人口对流入地经济发展作出了贡献，他们有权利享受与当地人口同等的公共服务。各地政府必须转变观念，调整财政支出结构，确保流动人口社会管理和公共服务经费。目前城市政府公共服务机构和人员大都是按户籍人口配置的，应当允许人口流入较多的城市根据工作需要，适当调整机构设置和增加人员编制。

    2.完善流动人口管理机构，加强直接面向流动人口的基层管理和服务。一是建立政府流动人口综合管理机构和协调机制。目前我国由社会治安综合治理和公安部门牵头管理流动人口，管理体制、管理内容和方式都已不适应形势要求。调研中有些地方和专家提出，国外许多已经完成工业化、城市化的国家，仍然设立移民局管理流动人口，我国面对这么庞大的流动人口群体，政府应当设立专门机构，研究政策，协调和管理有关工作。二是依托社区建立基层流动人口综合管理服务机构。目前我国基层流动人口管理相当薄弱。依托社区建立流动人口综合管理服务机构，承担流动人口登记、职业介绍、计划生育、义务教育、公共卫生、社会救助、社会治安、房屋租赁、流动人口统计等方面的管理和服务，使之成为政府各部门管理和服务的接口。流动人口到流入地，应当在一定期限内进行人口登记，这个机构是他到流入地后的第一个落脚点；流动人口不管到哪里，总要在一个社区居住和生活，这个机构可以方便地进行跟踪管理和服务。依托社区对流动人口进行管理服务，还可以充分发挥社区的融合功能，使流动人口成为社区的平等成员，参与社区管理建设，培养他们对城市的责任感和亲合力，增进社会融合，促进和谐社会建设。三是建立流动人口电子管理服务系统。可考虑依托基层流动人口综合管理服务机构，在整合公安、计划生育等部门现有管理资源的基础上，建立流动人口电子信息管理系统，实现全国联网，使之成为流动人口管理服务的综合平台。通过流动人口登记等管理服务渠道，收集掌握流动人口的各种信息，既可以有效解决目前流动人口底数不清的问题，又能提高管理服务的效率和水平。

    3.积极探索适应人口流动就业的社会保险制度。建立城乡统筹的就业制度和全国统一的劳动力市场，客观上要求有与之相适应的社会保险制度。将流动就业人口纳入社会保险范围势在必行。从长远看，要实行城乡统一的、覆盖所有人口的社会保险制度。但是要将流动就业人口纳入现行社会保险范围，必须提高现行社会保险的统筹层次，并可在不同统筹地区之间转移衔接，目前操作起来在制度上和管理上存在许多障碍，难度较大，短期内难以做到。一些地方和专家建议，应当针对流动就业人口建立过渡性的社会保险制度。一是把流动就业人口全部纳入工伤保险，解决他们面临的工伤风险。这在制度上、操作上都没有障碍。二是为流动就业人口建立大病医疗保险。可在现行城镇职工医疗保险制度框架内，建立流动人口医疗保险统筹基金，重点解决当期住院医疗保障问题。三是为流动就业人口建立基本养老保险。只建立单一个人账户，企业和个人缴费全部进入个人账户，不搞社会统筹，在不同统筹地区参保的个人账户和保险权益可以转移衔接，并能向城镇职工基本养老保险过渡。同时建立全国统一的流动就业人口个人账户信息管理和资金结算系统，为其个人养老保险账户转移衔接和领取养老金提供服务。同时鼓励有条件的地区直接将流动就业人员纳入城镇职工基本养老保险。

    4.积极稳步地推进户籍制度改革。完善社会主义市场经济体制，充分发挥市场配置人力资源的作用，必须推进户籍制度改革，实行城乡统一的人口管理制度。考虑我国农村人口多、城市结构不合理、产业过度集中在大城市等情况，户籍放开过快会使大城市压力过大。因此可区别不同地区、不同城市的具体情况，逐步放开。目前许多地区中小城市户籍已经放开，为户籍改革积累了经验。

    推进户籍改革的思路是：地级以下城市可以全面放开，困难较大的城市可逐步放开；副省级城市、省会城市和直辖市有条件地逐步放开，即可设定进入城市的门槛，一般情况下，在城市有比较稳定的工作和收入、有住所（包括有能力租赁符合城市最低居住标准房屋的）、在城市连续居住一定年限的，应当准予迁入。现在有的城市提出必须有个人产权的住房才能迁入，这个门槛太高了。从目前情况看，放开地级以下城市和小城镇户籍的条件已基本成熟。实际上在大中城市，也有大量进城务工经商人员及其家属已“暂住”多年，允许这部分人的户籍迁入城市，对城市不会构成多大影响。

    2005年12月6日

    加强城市人口适度规模研究和调控的建议[2]

    朱幼棣

    人口是城市的基本要素。城市人口的数量、结构、空间分布和变动，是统筹城乡发展，建设和谐社会的重要方面。人口规模是城市经济社会发展和资源、环境相协调的基础，是城市科学规划与管理的前提。科学分析研究和采取有效措施综合调控城市人口的数量规模，对实现可持续发展、建设和谐社会具有十分重要的意义。

    一、城市人口规模存在的一些问题

    在城镇化加速发展的今天，我国在城市人口规模规划和调控上，主要存在以下几个方面的问题：

    一是不适当地强调扩大城市规模、盲目增加城市人口数量。不少地方把增加经济总量与扩大城市规模、增加城市人口简单联系起来，把城市人口数量作为建设特大城市、大城市和中心城市的主要目标，脱离经济发展对劳动力的需求，进行城市人口规划和要求。用计划和行政的办法，改乡镇为街道办，变农民为市民；盲目招商引资，在市区发展劳动密集型工业；靠经营城市主要是经营土地和各种优惠政策，吸引农村和小城镇人口向城市集中。城市人口规模过大，中心区人口密集，带来了城市就业困难，交通拥堵，房价过高等一系列问题，增大了城市运行管理的成本，削弱了城市的竞争力，增加了城市经济转轨、建立城市社会保障制度的难度。城市贫民群体扩大、失地农民就业、“城中村”和流动人口管理等，已经成了一些城市中的突出问题。

    二是特大和大城市密集的人口，加速了水资源、生态环境等逼近极限，城市资源与环境风险程度增加。有一些资源，如粮食、能源、钢材、禽畜水产等初级产品，可以通过城市与城市体系之外的交换解决，但土地等非流动性资源很难从外部获取，在一定技术条件下会接近极限。南方一些城市土地资源已经十分短缺。在我国640个城市中有300多个城市缺水，天津、青岛甚至位于辽河口的营口等城市，都实行缺水季节城市居民定时限量供水。近年来，全国各城市水价均连续上涨。尽管有多种计算和比较方法，北京计划2005年综合水价由5.04元调整到6元1吨，已接近发达国家水平。一些缺水城市可以通过调水的办法保障城市供水。但跨流域长距离大规模调水，将会超出经济发展和生态所能承受限度，难以建立有效运行机制。

    三是人口规模研究落后，城市总体规划中人口规模随意性大。我国不少城市人口规划还停留在静态和概念数值上。城市规划建设、行政区域变更和经济社会管理各部门缺乏协调统筹与科学性。一些地方在大中城市数量上互相攀比。致使人口实际增长屡屡突破原先的规划。沿海一个地区在撤地建市过程中，提出了在原有一个县级市的范围内，10年间建成拥有250万人口的国际化大都市的目标，并由省城建研究院作出了相应的城市的规划。当人大代表对此提出异议时，又把总人口数量缩减为150万。

    四是城市群、城市圈之间，缺少城际高速交通网络的连接，城市与城镇间缺少功能区分和产业集群的组合，对产业的进入，对人口的流动迁移缺少规范引导和限制。我国已经形成了若干个超大城市群。如长江三角洲、珠江三洲、京津唐、四川盆地、辽宁中部城市群；此外还有7个城市和城镇密集区，它们是中原、湘中、关中、福州-厦门、武汉附近地区、山东半岛和哈尔滨-大庆-齐齐哈尔。其中长三角地区目前常住人口已达到了8700万，今后若干年内仍将保持高强度的人口净流入，并可能在2020年前后达到1.2亿。在这些区域，城市与城市、城市与城镇人口规模规划上，对环境容量的分析研究上，缺少科学协调与统筹规划。城市的规模越庞大，功能越复杂，它潜在的危机也越明显。公共卫生、基础设施、资源环境、灾害防控、社会稳定等任何一个方面出现问题，都会威胁到城市的公共安全。

    二、开展城市人口适度规模研究和调控的建议

    适度人口规模，顾名思义是一个城市人口以多少为宜？其中常住人口多少？流动人口多少？城市各个功能区内人口如何分布？若干年内人口应该达到或保持多少人？实行有效的人口规模调控，关系到城市最终的发展命运。城市的可持续发展与构建和谐社会，要求每一个城市必须使人口保持一个合理适度的规模。资源环境状况的变化，经济发展和产业结构的变化，尤其是行政决策和规划管理上的失误，都可能导致城市人口规模上的失控或失衡，城市人口规模超越资源与生态环境的承受限度之后，有可能加快城市病的出现甚至造成灾难性的严重后果。这些都需要引起高度重视。

    一是开展对我国重要城市最大人口容量研究，确定人口上升的空间。建议结合制定“十一五”计划，由政府综合部门牵头，开展特大城市、大城市和超大城市群人口规模和分布的综合调查研究。最大人口容量即人口承载力，就是一个城市到底能吸纳多少人口，受资源环境约束。资源环境要素包括土地资源、水资源、生态环境容量等。如水资源问题，我国绝大多数城市都有水源地，城市经济和社会发展、人口增多，使水资源短缺的矛盾更加突出。同样，不可再生资源的减少和污染增加也会减低人口的居住意愿。以北京市为例，2003年，北京市人均综合用水量366.6升/日，即人年均用水1300吨，其中人均家庭生活用水量132.1升/日。北京人均水资源已由1000多立方米，下降到2000年的284立方米。南水北调工程的东线与中线工程已经开工建设，长距离调水，工程建设、沿线水污染治理、运营费用，调水成本实际已经与淡化海水的费用相近。2004年底，北京市常住人口已经接近1500万人。在新一轮北京城市建设总体规划中，“2020年北京城市人口控制在1800～2000万”。若增加500万人，按2003年人均综合用水量，需增加65亿立方米水。即使通过南水北调，年增加供水10亿立方米，再加上严格的节水措施，也将难以满足城市人口的增长。北京人均水资源量的进一步减少已成必然，这将影响“适宜居住”目标的实现。

    二是开展人口规模与城市功能、产业结构关系的研究。在城市发展过程中，人口规模不是一个静态值，总的城市人口可能是增加的。但在各个地区、各城市间不同人群增加的速率不同，各个城区内人口更呈现出增减不同的变化。城市人口增加必须与城市发展阶段相联系。农业服务型城镇、商贸市场、旅游城市、制造中心和现代服务业中心的功能定位，对城市适度人口的要求是完全不同的。如上海城市功能逐步从制造业中心，过渡为国际经济、金融、贸易和航运中心，将直接带来土地成本和劳动力成本的上升，这将成为限制人口迁移的重要因素。苏州市大量引进外资，近年来已发展成我国工业规模仅次于上海市的制造业中心，造成土地资源严重紧缺，人均可支配收入与消费也有不同程度下降。

    三是研究制定调控人口结构和规模的政策措施。城市人口的规模，城市人口的增长，确实由市场决定，即由经济需求决定，但也受到资源等种种因素的制约，城市不可能无限制的扩大，人口不可能无限制的增加，城市的综合竞争力不能长期建立在大量低成本劳动力的基础上，城市的“做大做强”也不能简单地靠增加城市人口的总量。城市功能的变化，产业结构的调整，将直接影响城市对人力资源的需求。因此，需要在经济发展的不同阶段，及时对城市产业结构进行调整，推动产业转换或产业升级，改变土地利用和城市功能，把促进就业和劳动力转移放在同样重要的地位。大城市的人口规模，也要考虑即将出现的“老龄化”问题，为中长期对劳动力的需求，留出一定的资源环境空间。特别是环境容量较小、生态脆弱的中西部地区城市，要十分注意适度的人口规模，实现城市、人与自然的协调发展。

    四是建立城市人口监测和合理流动的机制，有效调控城市人口规模。人口迁移活动是城市保持活力的重要源泉。城市与城市，城市与城镇、农村之间的人口有序流动，需要规范和政策引导。在城市化的不同阶段，城市人口迁移、人口增长，城市核心区和郊区的人口密度也会发生变化，这就是大都市的郊区化和逆城市化。随着城市轨道交通和各城镇产业体系，交通体系的整合，一小时通勤圈的扩大，郊迁扩散的拓展，最终导致城区人口的减少。如上海市的人口密度不及东京，但在城中心区每平方公里已达21500人，远高于东京的13700人。目前，城市居民在农村购房等尚有许多限制，不利于城市聚集人口的扩散，都需要认真研究。

    静态的人口规划和人口管理已经越来越不适应城市发展的需求。在市场经济条件下，通过简单行政管理的办法控制一个城市的人口总量，在短时期内会有效果，从长期看来则几乎没有可能。城市人口适度规模的动态过程是客观过程，有其内在规律，需要在更高层面上结合人口、社会、经济、资源和环境的动态稳定和动态发展加以科学研究。政府能够利用产业规划、城市空间布局规划、社会经济发展规划和公共政策措施来加以引导，在推进城镇化的同时引导人口合理布局，尽量避免因人口规模失衡问题造成城市病、巨大泡沫、惊人的浪费和严重的城市生态环境问题，促进城市人口空间结构的动态优化，不断推进我国城市的可持续发展。

    2005年6月17日

    葵涌镇积极探索流动人口计生管理新路子

    王昕朋

    一、葵涌镇计划生育工作的基本情况

    葵涌镇位于深圳市龙岗区，总人口约9万人，其中流动人口8万多人。去年流动人口出生率为16.62‰，计划生育率为53.13%，育龄妇女持证率92%，验证率91.9%，外出办证率100%，各项指标均达到或超过上级要求。2003年，国家计生委将葵涌镇计生影视播放点列为宣教工作创新项目，收入《中国计划生育年鉴》（2003年卷）。葵涌镇及其所属有关单位还被评为深圳市“十佳”计生单位、市甲级计生服务所、市甲级婚育学校。

    二、葵涌镇加强流动人口计生工作管理的经验

    葵涌镇在流动人口计划生育管理工作中，坚持以人为本，不断创新工作方法，概括起来为“一个提高，两个重点，三项措施”。

    1.“一个提高”。即提高管理服务水平。他们把以技术为重点的优质服务作为做好管理服务的基础，不断充实、调整计生队伍力量，先后从南京人口管理学院及其他省市招考、招聘了一些计生管理员、计生主治医生、主管护士、化验技士等人才充实技术服务队伍，并按照“公平、公开、竞争、择优”的原则，公开招聘热爱计生工作、有责任心的本地大中专毕业生，加入到村级计生队伍行列。为了更好地体现以技术服务为重点的“优质服务”的理念，他们积极创建星级服务所（室），镇计生服务中心进行了一次全面的升级改造，购置了新的医疗设备，被上级定为甲级服务所。各村（居）委也积极推进星级服务室的创建，有的村服务室被定为区示范点。

    他们还从流动人口计生管理的需要出发，打破“计生工作只管生育”这一模式，举行了“星光之约”联谊会等活动，为流动人口中的大龄青年提供一个良好的交友机会和交友环境，受到了广大青年的热烈拥护。

    2.“两个重点”。第一，把流动人口中育龄期人员作为重点。流动人口中夫妻同行的越来越多，有些就是为了躲避当地计划生育。他们把这部分人登记造册，作为管理重点，定期组织婚育检查。为了加强流动人口计生的自我管理，他们还在流动人口中成立了计生工作协会。第二，把婚育知识教育作为重点。他们加强婚育学校建设，大力开展培训教育。经常举办镇、村计生人员政策法规、业务知识培训，流动人口中青春期、新婚期、孕产期、育儿期、更年期等“五期”教育培训，以及面向育龄群众开展青春健康生活技能的培训。

    3.“三项措施”。第一，开展影视宣教活动，提高育龄群众自我保护意识。他们针对流动人口中正值生育期的青年男女多，而生育知识贫乏，容易引发同居后怀孕，怀孕后流产，给身体、生活带来不良影响，有的因此而过早结婚生育的特点，加大对计生政策法规、青春健康知识、优生优育、避孕节育知识、性病防治知识等的宣传力度。他们在全镇范围内设置了20个计生影视播放点，在流动人口较为聚集的小区、饭店、企业食堂等，免费放映计生影视片。据统计，从2002年10月至2004年12月已有5万多人次观看计生科教片。这个项目广泛开展之后，最明显的一点是流动人口中的女青年人工流产的数量明显减少，年下降率40%左右，育龄群众自我保护意识得到普遍加强。第二，提高计生管理现代化水平，进行服务“软件”的升级。一是完善流动人口管理服务档案。做到村不漏栋、栋不漏户、户不漏人，层层落实责任到人，“三角地带”设专人负责管理。二是建立回访制度。定期对流动人口中的育龄妇女进行妇科普查普治，通过普查普治及时为育龄妇女提供就医指导。三是建立查环查孕制度，及时落实“四术”措施，对应上环、结扎的对象及时落实相应的措施，对计划外怀孕的采取补救措施。第三，坚持计生工作重心下移，把工作做到实处。计生部门与各用工单位、店主、业主签订计生合同，规定用工单位在签订用工合同时，将计生条款写进合同。同时，实行分片包干制。不仅镇领导实行了挂点包村制度，镇计生办的工作人员也实行定点包村，对各村日常工作进行指导，加强了沟通，使责任落实到位。

    三、几点建议

    一是对流动人口聚集地区计生管理给予政策倾斜。经济发达地区流动人口聚集，尤其是一些近郊的镇村，由于发展空间大，房租相对低，更是流动人口聚集的地方。而镇一级计生干部编制相对少，服务场所相对小，设备相对简陋，往往力不从心。建议在这方面给予一定的政策支持。

    二是加快制定流动人口户籍管理法规。由于户籍管理上流动人口与户籍人口差距较大，给流动人口计生管理工作带来很多不便，尤其是流动人口计划外怀孕很难控制。建议有关部门尽快制定流动人口户籍管理政策。

    三是加大计生工作执法力度。现在，流动人口大多是在民营企业工作，而民营企业只管其工作、工资，很少管计划生育，这给计生工作带来很大困难。建议加大对民营企业的计生法规宣传力度，并采取措施促使民营企业做好计生工作。

    2005年9月16日

    迁安市是怎样解决农民看病难、看病贵问题的[3]

    张定龙 刘应杰 翟俊武

    最近，我们对河北省迁安市（县级市）农村医疗卫生问题作了调研。该市现有总人口71.8万人，其中农业人口57.15万人，占总人口的80%；已有54万农民参加了新型农村合作医疗，占农业总人口的95%；534个行政村，确定了覆盖全部行政村的标准化村级卫生室259个，现已建成165个，占63.7%，预计2005年底将全部建成；19个乡镇，目前共建有9所区域性中心卫生院和10所乡镇卫生院。

    我们在调查中感到，该市对解决农民看病难、看病贵问题作了积极努力并取得初步成效，基本上做到了“小病不出村、大病不出乡镇、疑难重病不出市”。他们的主要做法是：

    一、注重加强农村卫生机构基本建设

    迁安市委、市政府高度重视农村卫生机构基本建设。从2003年起，该市新建了杨各庄等4所达到一定标准的区域性中心卫生院；对全市15所中心或乡镇卫生院全部进行了改扩建；为9所中心卫生院统一配置了300毫安以上的X光机、B超、生化分析仪和救护车等医用设备设施；为19所卫生院各配备了2台微机，并建立了疫情网络直报系统和新型农村合作医疗专用光纤网络系统。按照三室（诊室、治疗室、药房）分开、建筑面积不低于50平方米的要求，由村集体提供房屋，市卫生部门统一配备设备，建设标准化村级卫生室165个。到2005年底，村级标准化卫生室将达到259个。

    二、注重做好新型农村合作医疗试点工作

    迁安市自2003年被河北省确定为新型农村合作医疗试点县以来，成立了市级领导小组和管理委员会，下设专门的农村合作医疗管理中心，在19个乡镇设立办事处，并成立了由纪检、审计、财政、民政和村民代表共同组成的监督委员会。在对农民医疗费用和参加合作医疗意向进行调查的基础上，确定了参加合作医疗的农民每人每年35元的筹资标准，其中市以上财政补助20元，农民个人负担15元；确定门诊和住院补助比例为13.4%、30.9%。农民门诊药费实行定额包干，每人每年10元，家庭内部可通用，持有效票据和医疗证可随时报销，当年结余结转下年使用。各级财政补助的每人每年20元资金和农民个人缴费中的5元，纳入农民个人大病统筹账户，增强互助共济意识。农民的住院费用，最多每人每年补助12000元。同时，增强服务意识，简化办事程序，规定参加合作医疗的农民门诊药费补助随到随报；市外住院报销只需到办事处送一次票据；在本市范围内住院可自主选择医院，办理出院手续后到“出院即报”窗口直接申报补助。需到外地诊断治疗的，只规定医院级别，不指定具体医院，由农民自主选择。对于急、危、重病人实行先就近抢救后补办手续的办法。

    三、注重加大财政资金投入力度

    迁安市坚持公共财政向农村倾斜的原则，进一步加大了财政资金向农村卫生事业的投入力度。2002年至2004年，该市财政累计投入卫生事业费分别为1997万元、6223万元和5395万元。近两年，向农村中心卫生院、乡镇卫生院和村卫生室投入基本建设资金和设备购置资金近3000万元，补助农村合作医疗费用2700万元。2、004年，市财政拨出923万元专款，用于农村医疗保险补贴。2005年，为完善新型农村合作医疗制度，该市降低了参加合作医疗农民住院报销起点，其中乡镇中心卫生院由500元降至200元，县（市）级医院由1000元降至600元，地（市）级医院由2000元降至1500元，省级医院由3000元降至2500元。同时，调高了住院报销比例，乡镇中心卫生院由30%调高至40%；调高了住院报销封顶线，乡镇中心卫生院由3000元调高至5000元，县（市）级医院由5000元调高至8000元。以上所需报销资金经市卫生部门审核后，从市财政拨付的资金中统一解决。另外，该市还将负责农村预防保健任务的乡镇卫生院院长、妇幼防保人员、疫情疫病防治人员防保期间的工资和工作经费纳入市财政预算。

    四、注重加强农村卫生人才队伍建设

    针对农村卫生技术人才匮乏，人员配备不全、不合理，队伍整体素质不高的情况，迁安市采取“培养、下派、引进”的人才队伍建设措施。一是多渠道培养。每年举办1～2次乡镇卫生院院长培训班，送农村卫生人员到上级医院进修，请县（市）医院技术骨干到农村卫生院讲课、会诊和指导手术，与附近医学院校联合办学。二是轮流下派。规定凡是市（县）级医院1999年以后参加工作的医务人员要取得医师执业资格证书，必须到乡镇卫生院服务两年；鼓励新录用医学院校毕业生到基层卫生院工作。今年，该市将近两年分配来的50名卫生专业本科毕业生纳入编制，经过岗前培训全部分到乡镇卫生院充实基层。到目前，全市已有210名大中专毕业生服务基层卫生院。三是制定政策引进。制定了人才准入标准，同时给基层卫生单位以充分的自主权，各单位可以根据业务需要拟定招聘条件，向社会公开招聘人才，尽可能给引进的人才以优厚待遇。

    2005年8月9日

    加快民族医药发展的建议

    朱幼棣

    民族医药是指中国少数民族传统医药。中华民族是由多民族组成的大家庭。各民族在漫长的历史发展过程中形成了独具特色的传统文化，其中包括医药文化。在广大少数民族地区，民族医药曾作为“主流医药”在保障各民族的繁衍和人民健康安全方面，发挥了不可估量的作用。我国民族医药是祖国医学宝库的重要组成部分，也是世界传统医学的重要组成部分。

    当代国际医药进入科学化、规范化、标准化发展的新阶段。在新科技冲击下，我国传统医药发展正面临新的挑战和机遇，对民族医药来说，形势不容乐观。由于民族医药的地域性和特殊性，一些典籍、秘笈和治疗方法，还来不及挖掘、抢救和研究，就已经失传。上个世纪八九十年代兴起的民族医药业，其产品的市场准入和推广应用受到了许多限制，有的企业陷于困境；民族医药的知识产权屡受侵害，珍稀的民族医药资源受到严重破坏。

    一、我国民族医药发展现状

    由于地域分布不同，生产生活方式独特，我国各少数民族都有民间药物和治疗方法，有的形成了丰富完整的医药学系统，内容博大精深。如藏、蒙、维吾尔、傣、苗等医药，都发展成为具有独特理论体系和浓厚民族特色的医药学。民族医药的发展既有特殊性、地域性，也有很大的渗透性和包容性。藏医药不仅积累了藏族人民长期与疾病斗争所获得的宝贵经验，同时还广泛吸收了汉民族医药学及印度、波斯等外来医药学的精华。随着藏传佛教的流传，蒙医药也引入和借鉴了大量藏医药和印度医药学。

    中医药与民族医药虽然在治疗方法、药物品种互有异同，但最重要的差别是在医学体系上。汉族在发展进程中，融汇了我国历史上众多的少数民族，中医药发展也融汇了众多民族的医药精华，如中药里普遍使用的冬虫夏草、甘草、藏红花等等。但同一种药物，在不同医药理论指导下，认识角度、诊疗使用范围和侧重有所不同。一些民族医药独特的疗效、深刻的医药学理论引起了国内外专家广泛的关注和兴趣。

    我国民族医药具有以下特点：

    一是民族医药应用广泛、针对性强，简便、廉价、有效。由于少数民族集中居住的地区多为农村和偏远的山区，在治疗常见病、多发病、地方病等方面，注意利用当地的药物资源，行医方式灵活多样。即使在现代医学相当普及的今天，在农村、牧区、偏远山区，民族医药仍有其不可替代的作用，特别适合发展民族地区初级卫生保健的需要。

    二是由于各民族各区域疾病防治的重点不同，民族医药对许多类型的疾病治疗功效显著。如藏药对高原性疾病、心脑血管疾病、消化系统疾病、肝胆系列疾病、风湿类疾病、妇科类疾病（包括性病）等，以及这些疾病引起的疑难病症有特殊的治疗功效。蒙医药对糖尿病、风湿病、血液病和老年病的治疗及康复、保健、抗衰老等方面也有着许多优势。侗医药在骨伤方面疗效独特。

    三是医药理论研究和现代化开发明显落后，在许多方面尚未发掘、整理、提高和推广应用。医药的发展与民族文化密切相关。由于环境地域不同，文化语言和信仰上差异，经济社会发展程度不一，我国民族医药门类较多，发展水平也很不相同。过去一些民族医药主要流传在民间，有的医药疗法为家庭祖传，许多药品还“养在深闺人未识”。藏医药的典籍不少保存在佛教寺院中，如曼巴札仓（藏医学院）即设立在寺院中，甚至部分藏药产品的配制和生产也带有浓厚的宗教色彩。解放后，国家重视发展民族医药，相继成立了一些民族医药研究所、医学院（系、专业）和民族医学院。特别是近年来采取了一系列扶持政策，民族医药事业有了较大的发展。1997年和1998年，卫生部先后公布了一批藏药、蒙药和维吾尔药品种批号；2002年，国家药品监督管理局经专家评审，又将400多个民族地方药标准转为国家标准。到目前为止，民族药的国家标准共计922个，其中藏成药306种、蒙成药193种、维成药96种、傣成药35种、苗成药154种、彝成药81种，另加蒙药材57种。民族药的范围正随着发掘、整理工作的进展而逐渐扩大。现在，全国已有157个民族医院。从1989年以来，先后在西藏、青海、甘肃、内蒙成立了藏医学院和蒙医学院，标志着我国民族医药教学研究进入了新阶段。特别是近年来民族医药产业发展迅速，奇正藏药、仁福药业、盘龙云海等一批民族医药企业开始走向全国，有些产品还销往国外，已成为市场的生力军。目前，全国25家藏药企业中上市公司2家，大型企业集团5家，年总产值超过10亿元。奇正消痛帖一个藏药品种在全国的年销售已近3亿元。2001年蒙药生产销售不足2000万元，现已接近3亿元。贵州的苗药生产企业已有70多家，占全省制药企业总数的38%，现在已经开发出一批疗效确切、毒副作用小、市场潜力大的产品，如速咳停糖浆、咳克胶囊等单品种产值就达上亿元。云南楚雄已形成新兴的彝药基地。

    二、民族医药发展面临的问题

    总的看，我国民族医药发展严重落后，甚至与中医药也无法相比，不适应民族地区广大人民群众对民族医药的需要。民族医药走向国内与国际市场，还有很多工作要做。在一些地区，民族医药甚至有失传、消亡的危险。主要表现在以下几个方面：

    1.民族医药基础研究薄弱，遗产抢救保护工作亟待加强。由于文化观念、医药理论的差异及语言隔阂等问题，藏医药等传统民族医药并没有进行过现代医学的系统研究。如奠定藏医药学基础的《四部医典》公元8世纪末问世，其主要注释本《蓝琉璃》完成于17世纪中叶以降。藏医药的老专家队伍，平均年龄已经在70岁以上；寺院派与学院派人才年龄相隔三四十岁，断层严重。一些民族药物实际上处于消亡和濒危的状况。蒙医药理论主要来自印度四库一典，专业性很强，缺少高水平的民族医药专家。

    2.大量民族医药品种尚未进行系统的筛选、研究、评价。如维吾尔药有近千个方剂，需要整理研究。藏医药等都没有进行过现代医学的系统研究，质量标准还较为粗浅，制剂落后，研究开发工作困难重重。如《中国药典》收载中药水泛丸55种，只规定每次服用的重量，没有限定每丸的重量。而对所收载的5种藏药水泛丸，全部限定了每丸的重量。医药企业生产中大丸改小丸、散剂装胶囊都遇到了困难。民族药二次开发的难度大。一个四类民族新药，方剂不变、成分不变、剂量不变，仅把原剂型加以改进，也得按规定重新做一系列基础性实验。企业负担过重，剂改旷日持久，以致大量民族药的落后型剂不得不保持原状。

    3.各地民族医院普遍存在基础条件差、设备简陋、民族特色不浓、医疗质量下降的现象。民族民间医生执业受到很多限制。1982年调查时尚有几十万民族民间医生，现在大部分已经不存在。对“一技之长者”的政策，如认定行医执业资格等也已经自然消失，民族医药的基础受到了很大破坏。

    4.民族医药产业化问题面临很大的困难。我国民族药企业大都是20世纪八九十年代发展起来的，多位于西部落后地区，以小型企业和民营企业为主体，起点低、资金缺乏，“药品生产质量管理规范”（GMP）改造任务重，利用现代技术开发民族药的能力弱，产品缺少优质优价政策。

    5.对民族医药的认识尚存在很多误区与盲区。由于民族医药主要服务于民族地区群众，国内其他地区和城市居民，对于民族医药的了解和认识程度要低得多，特别是在地域偏僻的山区，甚至还存有某些偏见。药品是一种特殊的商品，主要是通过医疗机构，通过医生处方提供给患者。尽管很多种民族药都具备了临床必需、安全有效、使用方便等条件，但要进入国家医保目录依然十分困难，其主要原因是评审专家队伍中缺少民族药专家。对民族药这个刚刚起步、并正在走向内地和国际市场的产业来说，能否列入《国家基本医疗保险药品目录》直接影响到民族药的生产销售和规模化发展。列入目录的西药913种，中成药575种，而民族药仅有47种（其中藏药23种、蒙药15种、维药8种）。2004年国家调整《目录》时新增西药千余种、中药400余种，民族药却无一补充。

    6.民族医药市场网络尚未形成。市场混乱，假冒和伪劣民族药泛滥，亟需治理整顿。一些不法分子利用群众对民族医药缺乏认识和了解，造假售假。如罗布尔丸原本只有10多元一个，但在沿海一些城市却卖到了200多元。假冒藏药“男子汉”在新疆一些地方随处可见。一些个人或企业打着民族医药的招牌，低水平仿制一些品种，这些假药和仿制品败坏了民族药的声誉。

    7.民族药材资源受到严重破坏。目前民族药资源大部分来自于野生植物，长期处于自采、自种、自制、自用的状态，多数气候环境差，植物生长期长、产量低。青藏高原2300种药材中，常用品种300多种，其中植物类200多种，动物药40余种、矿物类40余种。人工种植的仅有大黄、麻黄、甘草等20多种。近年来，西藏、青海藏药材年产量均约1000余万吨，多系无计划掠夺式的采集和收购，乱采滥挖还造成生态环境的严重破坏。有些常用藏药材如红景天、藏茵陈、雪莲、绿绒蒿等都已很难采到。300多种常用藏药材中确有资源保证、发展有望的不及30%。由于受地理环境、气候条件、土壤类型等诸多因素影响，不同产地同一药材品种质量差异也较大，不进行科学规划和种植，很难保证质量。

    三、加强民族医药研究和产业发展的建议

    当前，世界医学正由单纯生物医学模式向生物、心理、社会整体医学模式转变。加上近年来又面临化学药品毒副作用不断出现的问题，医源性、药源性疾病日益增加，人们逐渐把希望寄托在传统医药的现代应用和发展上。一个回归大自然、热衷于传统疗法、崇尚天然药物的潮流正在形成。

    目前，国际上十分重视草药的研究和开发，植物药市场年增长速度达10%以上，已经超过世界药品市场的增长速度。天然药物销售总额已约占全球医药销售总额的30%。专家预测，今后若干年里，国际天然药物市场将以每年10%～20%的速度递增；全球对天然营养药品的需求以70%的年速度递增。到2010年，天然药物和保健品的国际市场至少达到2000亿元。我国的中医药、包括各民族传统医药正面临着重要的发展机遇，具有极大的开发潜力和应用前景。

    1.应从政治高度，从振兴中华民族优秀文化的高度，认识加快发展民族医药的重要性。目前存在的一些问题，不少是因有关行政管理部门不了解民族医药，管理和服务缺失造成的。要进一步确立民族医药在祖国医学宝库中的重要地位，确立医药并重、同步推进、相互促进的民族医药产业发展指导思想。制定和完善有利于民族医药发展的相关政策和法规，编制国家民族医药发展规划；根据民族自治法等法律，恢复民族药地方标准；在民族地区倡导和推广应用民族医药，建设民族医药服务体系，要特别重视向农村提供民族医药服务。从实际情况出发，采取有效措施，建立和组织民族医药在基础研究、标准制定和评审等方面的专家队伍。消除民族医药在进入《中国药典》、《国家基本药物》和《医保目录》方面存在的障碍，扩大临床应用，促进民族医药的发展。

    藏、蒙、维、傣、苗医药等，都与我国周边一些国家和民族的传统医药密切相关，也是开展区域合作的渠道和纽带。国际上对我国民族医药十分关注，藏文化和医药的研究方兴未艾，在瑞士还建了一家藏药厂。内蒙古是世界上蒙医药的研究中心，蒙古国正在恢复和发展传统医药，近几年陆续派人到内蒙古学习蒙医药学；中亚哈萨克等周边国家有关代表到新疆考察时，提出希望中国支援发展传统医药。如果我们不加快民族医药的发展，其优势有可能丧失。

    2.要采取有效措施加强民族医药理论和基础研究，扶持民族医药的教育和科研，进一步完善民族医药体系。一是加强发掘、保护、抢救和研究民族医药文化。开展多种民族药学文本的发掘、翻译和整理工作，加强藏文、维吾尔文、蒙文以及突厥文本的翻译整理。着重开展对藏、蒙等民族医药理论体系的研究和评价。例如，研究天文历法是藏医学中必不可少的，甚至一些藏药每天要分不同时辰服用。有专家认为，藏医学中天文历法合理科学的内涵，与高原地区紫外线辐射强，含氧量低，人体的健康易受自然环境乃至季节变化、天文因素的影响有关。另外，一些藏药制作时的宗教仪式，对信教群众也有心理治疗作用。这些都需要深入具体的分析研究。再如，苗族无本民族文字，苗医药的基本理论、配伍剂型、用药规律多靠口传心授，部分散载于汉文抄本与古本草书籍中，医药理论一直停留在较为原始和朴素状态，需要加大研究和抢救的力度。二是进一步改善民族医药医疗、教学、科研的基础条件，加快培养民族医药的高层次人才，建立民族医药专家数据库，主要依靠民族医药专家来制订民族药标准。尽可能保留民族民间文化的土壤，从实际情况出发，解决壮医、瑶医等民族医药人员的职称评定问题。三是为了满足少数民族地区临床用药需求，提高用药水平，建议《国家基本药物制成品目录》中按照中成药适用症分类的方法，再增加民族药系列，如藏、蒙、维、苗、彝、傣药等。把符合规定的民族药品种纳入《国家基本医保药品》目录。1995年颁布的《藏药药典》，存在不少明显的错误，急需进行修订。

    3.用现代科学手段进行民族医药的评价和开发，加快民族药的型剂改革和标准化进程。药物的创新，是一个非常复杂的过程，民族医药的深厚积淀，为发展系统生物学，并将其与现代医学结合提供了十分有利的条件。筛选古今文献记载的药方，对久经临床试用证明安全有效的良方，进行规范研究开发。把民间验方进一步在临床完善。与企业紧密配合，对已开发出的民族药加大研究力度，用现代科学技术与方法，进一步提高药品的质量与疗效，保证产品的技术含量。藏药中的组方成分和使用方法较为复杂，如七十味珍珠丸、二十五味珊瑚丸等等，其科学内涵需要认真分析研究。一些藏药制品使用的重金属元素问题，显然与现代人们对重金属的毒性有害健康的认识相背离。在药物中是否使用金属元素，特别是重金属元素，存在着分歧和争议。如果继续使用，用药安全范围怎样界定？如何做到合理有效控制？一些药物含有的重金属朱砂等，是否可以找到替代品等等，都需要认真研究。

    有的民族药主要在本地区本民族使用，一些特色和优势民族药可推向全国和世界。中国民族医药应该有自己的品牌，大力发展已形成系列的重点优势品种。如心脑血管系统治疗药物、糖尿病治疗药物、调节胃功能药物等。针对西医缺乏肯定疗效或药物毒副作用较大的疑难病、慢性病等，筛选藏药、蒙药、维吾尔药等进行二次开发。

    4.采取一些特殊的政策支持民族医药产业的发展，并将其作为西部大开发的一个重点。加强对民族医药生产的宏观指导与调控，制订和实施民族医药的产业政策。统筹教育、科研和生产力量，以项目为载体进行新药的基础开发和临床应用研究。以大型医药企业为主体，整合现有的资源，开展技术及其集成的研究和产业化攻关。每年安排专项资金，支持民族药产业重大项目的研究开发，支持重点实验室、中试基地或技术研究开发中心建设，支持新技术、新工艺、新制剂的研究和引进。有条件的地方组建研究开发、药材种植、生产经营一体的民族药企业集团。以优秀企业和名优产品为龙头，把民族药材种植生产，与扶贫和发展民族地区经济结合起来，增强产业的竞争力。加强民族药知识产权保护工作，启动“保护民族药品种”评审程序，给民族医药产业发展创造良好的外部环境。云南省政府将开发和发展民族医药作为医药产业发展的龙头，开始了“云药再造”工程。

    5.规范和整顿民族地区的药材市场，建立民族药材基地。对民族药材资源进行普查。减少天然药材植物的采挖，开展濒危品种的保护和人工培育，做好高原和荒漠、半荒漠地区的生态保护。建立珍稀药材品种的种子资源库。加入WTO后，一些国家复杂苛刻的技术标准已经构成了更多隐蔽的、难以对付的贸易和技术壁垒，因此需要将民族药材基地的建设纳入“中药材生产质量管理规范”（GAP）论证工作，实现药材的可持续利用。加强民族药的经营管理，规范市场行为，加大打击假冒伪劣药品的力度，对偷猎和乱采野生动植物的违法行为给予严厉打击。

    2005年3月14日

    澳门医疗卫生工作的特点及启示

    张大平

    澳门特别行政区面积27.3平方公里，人口46.5万人，65岁以上老年人占8.1%。1985年，澳门响应世界卫生组织“人人享有卫生保健”的号召，启动初级卫生保健，加强社区卫生服务。不久前，适值澳门初级卫生保健启动20周年之际，我随卫生部考察团，重点考察了澳门社区卫生服务工作。他们的不少做法和经验值得我们学习借鉴。

    一、主要特点

    1.医疗体系两个层面，基层为重。澳门医疗体系由医院和社区医疗机构两个层面组成。1985年以前，澳门没有公立基层医疗机构，政府的投入主要用于公立综合医院和公共卫生化验所等医疗卫生机构。自1985年起，澳门政府用8年时间逐步建立起由7所社区卫生中心、2所服务站组成的公立基层卫生机构，形成了由社区卫生中心和医院两个层面组成的医疗体系。今年又建立起第8所社区卫生中心。平均每所社区卫生中心覆盖5～6万人，并保证居民步行12～15分钟即可到达。2所服务站分布在相对偏远、人口稀少的社区。澳门卫生服务实行守门人制度。社区卫生中心不设住院病床。除急诊外，患者必须先到社区卫生中心就诊，由全科医生诊疗并决定患者是否需要转诊到医院。公立医院门诊不接待一般常见病、多发病等“小病”患者和初诊患者。社区卫生中心可以解决大部分患者就医问题，降低“小病”的医疗成本，减少医院的就诊压力，还可以帮助疑难病症患者及时找到合适的专科医师，减少转诊的盲目性。为保证服务质量，澳门对公立基层卫生机构的医务人员实行严格的准入管理。申请进入者，既要符合公务员的一般要求，还要达到专业资质的要求。

    2.医疗机构公私并立，公立为主。澳门有两个卫生系统，即政府举办的公立系统和私立系统，两者并存，相互补充。公立医疗系统由8个社区卫生中心、2个服务站和一家综合医院（设有556张病床）、公共卫生化验所、疾病预防控制中心等组成。私立医疗系统有一家综合医院（设有586张病床）以及600余家诊所。

    公立医疗系统执行政府指令。公立基层医疗机构着重预防保健和一般常见病医疗，对全体居民实行免费服务。公立医院虽然收费，但对10种居民实行免费（孕产妇、10岁以下儿童、中小学生、传染病患者、吸毒者、恶性肿瘤和精神病患者、囚犯、公职人员及其家属、经特别审批的无经济能力者、65岁以上老人），卫生服务的底线公平有切实的保障。为保证公益性，政府对公立卫生机构实行特殊政策，其用房、设备、人员工资、工作经费全部由政府负担。医生、护士、管理人员均按政府公务员管理，个人收入与卫生机构的业务收入实行收支两条线管理。由于公立卫生机构医务人员专业素质较高，免费服务到位，尽管需要预约和等待，在一般情况下，仍是大多数居民就诊的首选。

    澳门不限制私立医疗机构的发展，卫生局只负责审查行医资格并颁发执照，私人诊所遍布澳门，为居民提供各种医疗服务，价格完全放开，诊费自付。公立医疗机构的免费服务，平抑了私立机构的价格，平均门诊诊次费用不足100澳元。私立医疗机构一般不需要预约等候，患者可直接就诊，随来随看，一定程度上弥补了公立机构的不足，满足了不同层次居民的医疗需求。为了充分发挥私立医疗机构的作用，降低公共卫生服务成本，政府也将部分社区公共卫生服务（如疫苗注射等）委托给一些私立医疗机构。

    3.预防为主，妥当医疗。澳门政府对社区卫生中心的职责规定，首先是开展社区预防保健，对不同年龄不同性别的群体都规定了详细的预防保健项目。政府卫生局逐年增加健康教育经费投入，2003年已达到400亿澳门元。各基层卫生中心根据辖区人群特征制定健康教育计划，统一配置了电视投影、电脑触摸屏等设备。通过医患沟通、健康讲座、赠送宣传画册和卫生常识折页等多种形式开展教育，帮助居民改变不良生活行为，开展慢性病的筛查、监控和干预。同时，卫生中心为辖区居民提供一般常见病、多发病和慢性病医疗护理服务。

    4.政府投入，逐年增加。澳门政府十分重视卫生事业。公立医院和社区卫生中心（站）均由政府支付所有费用，且每年都有增加。1993年政府投入人均医疗保健费用为1461澳门元，占当年政府总支出的5.47%，到1999年增加到2822澳门元，占当年政府总支出的7.42%，6年增加了93.16%，每年平均以15.5%的速度增加。2004年总投入已达到13.03亿澳门元，占同期澳门GDP的1.6%，其中大部分用于初级卫生保健。

    经过20年努力，澳门人口死亡率由1985年的5.1‰下降到的3.28‰；婴儿死亡率由1985年的12.6‰下降到0.6‰（中国内地现为25.5‰，美国为7‰）；孕产妇死亡率已近乎为零（中国内地现为50.2/10万，美国为8/10万）；男性人均期望寿命由1985年的70.46岁提高到77.2岁，女性由73.9岁提高到81.5岁（中国内地人均期望寿命为71.8岁，美国为77岁）。传染病得到有效预防与控制。卡介苗、脊髓灰质炎、乙肝、百白破、麻疹等规划疫苗的接种率达到90.58%；结核病患病率仅为70.9/10万（2003）（中国内地为346/10万）；艾滋病病毒感染率为4.9/10万（中国内地为65/10万，美国为19.5/10万）。据澳门卫生局调查，77.24%的居民在社区卫生中心和服务站接受过服务。

    二、思考和建议

    尽管澳门的社会制度、经济社会发展、卫生状况等方面与内地有较大差别，但其重视预防、追求医疗卫生服务公平、大力加强社区卫生服务建设、保持公立卫生机构公益性质、注意发挥民办医疗机构补充作用等做法，值得内地学习借鉴。

    1.从体制上保证公立卫生机构的公益性。澳门政府以较少的投入维持了卫生服务的基本公平，重要原因是以社区卫生服务为基础。社区卫生中心由政府举办，并有财政政策、人事政策等作保证，不存在诱导需求、过度医疗的问题，能真正把预防的关口前移，从源头上减少发病。从实地考察看，澳门各公立基层卫生机构确实将预防为主的方针落到了实处，各项预防保健工作十分广泛、深入、扎实，且富有成效，使公立基层卫生机构成为保护居民健康的一支常备军，这是澳门居民总体健康水平20年来持续改善的一个重要原因。

    在我国内地，医疗卫生服务主要依靠公立大医院。公立大医院一手向国家要钱，一手向患者赚钱，公益性受到很大削弱。保持公立卫生机构公益性可先从社区做起，取得一定成效后，再逐步向公立大医院延伸。一是对政府举办的社区卫生服务机构的用房、设备、人员等费用，政府按全额予以保证；二是对社区卫生服务机构的业务收入实行收支两条线管理，促使其把工作重点放在预防保健和健康促进方面，并选择经济有效的适宜技术和药品，为人民群众提供基本的医疗服务。在发展公立医疗卫生机构的同时，积极发展多种形式的民办医疗机构，以满足高收入居民和某些疾病在医疗服务方面的特殊需求。

    2.调整结构，优先发展社区卫生服务。近20多年来，我国内地基层卫生建设十分薄弱。政府每给大医院投入220元，给基层卫生投入不到1元。这种不均衡的投入方式日积月累，制约了社区卫生服务的发展，使基层的卫生服务能力难以得到加强，预防保健不能有效落实，对一般常见病的诊疗能力也不能提高。群众只能过度依赖大医院的专科医疗并支付昂贵的费用。

    从澳门及世界其他国家和地区的经验看，壮大基层卫生服务能力，增加优质社区卫生服务供给，可以大幅度降低医疗费用支出。在欧美很多发达国家，卫生总费用一般占国内生产总值的7%～11%，其中半数以上的经费由政府承担。澳门卫生总费用仅占国内生产总值的3.5%～4%，而中国内地目前已经达到5.64%，其中北京已超过8%，但还有大量居民是自费医疗，有很多贫困居民看不起病、吃不起药，这反映出我国内地卫生投资结构方面的不合理。据有关专家研究，仅仅是“小病”进社区，2000年到2030年的30年间，全国城市就可以节省医疗开支6万亿元人民币。如果加上社区预防保健工作的效应，可以节省的费用还会更多。因此，必须重视社区卫生服务的建设发展，切实加大社区卫生服务2005年11月8日的投入力度，尽快扭转对社区投入匮乏所导致的被动局面。

    鉴于我国国情，社区卫生服务建设应当实行政府主导、社会参与的方针。在大中型城市，每3～5万城区居民应有1所社区卫生服务中心，以政府举办为主，着重落实基层公共卫生，落实预防保健，也提供“小病”医疗。社区卫生服务中心主要通过现有基层医疗机构转型改造而来，在卫生机构缺乏的城区适当新建。积极发展护理院、诊所等具有社区特色的基层医疗机构，鼓励社会力量举办。

    3.以社区卫生服务为基础，完善健康保障制度。澳门实行全民免费卫生服务，内地目前做不到。寻找一条既能维护居民的基本健康权益，国家和社会又可以承受的路子，十分重要。借鉴澳门的经验，应当促进城镇职工基本医疗制度和城市医疗救助工作与社区卫生服务的结合。医疗社会保险应当实行社区首诊制，除急诊外，参保人员首先到社区卫生服务机构就医，经过转诊才可以到医院。贫困居民在社区卫生机构免费接受政府规定的基本预防保健服务和医疗服务。这样，就可以在财政可承受的范围内，维护卫生服务基本公平。

    4.加快卫生立法，规范医疗行为。澳门的卫生服务有较为健全的法律体系作保障，其卫生管理机构以及社区卫生服务机构等均是依法设置的。在健全和完善的法律保障下，澳门的各项卫生政策得到认真贯彻执行，社区卫生服务得以顺利开展，这是澳门初级卫生保健取得成效的重要基础。内地至今尚未出台基本卫生法，只有若干部单行法律。建议在总结内地半个世纪卫生发展特别是近20多年卫生发展经验教训的基础上，从实际出发，研究制定基本卫生法，使卫生事业走向依法发展的道路。

    加强农村人感染禽流感防治工作的建议

    王汉章

    目前，我国已在多个地区发现人感染禽流感病例。人感染禽流感疫情，与2003年的非典疫情有很大不同。非典疫情主要发生在城市，防控重点也在城市，禽流感疫情主要发生在农村，仅靠加强城市防疫是不行的，必须尽快完善农村防控体系。

    一、农村是人感染禽流感的主要源头

    动物禽流感疫情主要发生在农村地区。家禽是禽流感疫情的主要传染源，我国每年饲养的142亿只家禽，大部分在农村地区，散养家禽占3/5，饲养条件差，这些都为禽流感的禽禽传播提供了便利条件。

    家禽主要由农民饲养，在一些地方甚至是人禽混居，农民与病死禽接触密切。农村卫生条件差，农民自我保护意识弱，很容易感染上禽流感。2003年以来，全球报告的132例禽流感病人主要发生在农村地区，我国今年报告的人感染禽流感病例也都是农民。所以农民是禽流感高危人群，是我们的防控重点。

    二、农村防控人感染禽流感疫情存在薄弱环节

    一是农村疫情监测网络“未伸到底”，存在监测空白点。我国城市已经建立了较为完善的传染病疫情监测报告系统。非典发生之后建立的“法定传染病疫情报告系统”、“全国不明原因肺炎监测报告系统”，已经覆盖到县级医疗卫生系统，部分地区延伸到了乡镇卫生院。对流感的监测，国家建立了198个流感监测网络，也主要分布在大中城市。这些网络对城市暴发的老传染病和新发传染病疫情基本能起到监测预警作用。而对于发生在农村的禽流感疫情，现有的网络在农村存在监测盲区，很难发挥监测预警作用。目前，报告的病例都没有及时被发现。

    二是农村救治防控力量薄弱。非典疫情主要发生在城市，城市集中了大量优质卫生资源，无论是医生诊断水平、救治能力、医疗设备还是防控力量都很强，所以我们能够对病人进行及时、有效的治疗，在很短时间内控制非典疫情。人感染禽流感疫情主要发生在农村地区，一旦发生人传染人，其传染性、危害性要远远大于非典。农村现有的薄弱医疗条件、低下的诊治水平和匮乏的物资储备，对防控禽流感疫情无疑是个巨大的挑战，难度很大。

    三是农村医疗卫生人员防范意识不强。农村医疗卫生人员在防控人感染禽流感时还是有麻痹思想，存在侥幸心理，没有意识到人感染禽流感疫情的严重性，自己不防护，还将病人四处转送。目前已报告的几例病人都自由地转送过多家医院。如湖南病例贺某，从乡医院到县医院，从县医院到市医院，从市医院又转移到省医院，万一该病例出现传染性，就等于将传染源从农村带进了城里，造成的后果将不堪设想。非典防控初期的教训就是由于对其传染性认识不够，没有很好的隔离、控制病人，导致疫情扩散。

    三、建立农村人感染禽流感疫情防控体系的建议

    一些专家指出，人禽流感疫情主要发生在农村，农村人口密度稀，流动性小，即使发生人传人，只要防控体系健全，措施得力，就能够控制得住。一旦农村守不住，城市更是防不了。所以禽流感的防控，应尽快完善禽流感防控的应急预案和工作方案，建立“乡村为哨点、县城是中枢、省市做技术支撑”的农村防控体系。

    一是建立村级监测哨点，保证疫情监测报告一竿子插到底。加强疫情监测，是有效防控禽流感的重要环节。现在乡、村两级没有建立疫情监测网络，村里没有监测人员，不能在第一时间发现传染病疫情，这是最大的危险。所以，在发生动物禽流感疫情地区，应将乡村医疗卫生机构纳入疫情监测网络，发挥疫情的监测作用。禽流感很容易侵犯少年儿童，必须加强农村在校学生的监测，应要求农村中小学校在动物禽流感发生期间，对学生每天进行医学检查，及时发现、报告和诊治发热病人。只有这样才能真正做到“四早”，才能对人感染禽流感疫情进行早期预警。

    二是救治关口前移，确保病人得到及时有效的治疗。目前，人感染禽流感病例病死率30%以上。专家们认为主要原因是人禽流感疫情发生在农村地区，农村医疗水平低下，病人不能得到及时的诊断，延误了治疗。因此，专家们建议，针对人感染禽流感防控，应尽快将救治关口前移到农村。对于发生动物禽流感疫情的地区，尤其是出现人感染病例的地区，应该派省市医疗卫生专家组到农村去指导工作，而不是守在城里等候病人。对未发生地区，也应组建专家队伍，派到农村开展培训当地医疗卫生人员，提高诊治水平，做好流感大流行到来之前的技术储备。

    三是对病人要严格实行就地治疗，确保疫情不扩散。目前虽未发现人感染禽流感疫情存在人传人的确凿证据，但我们要提高警惕，防患于未然。卫生部门应严格要求农村医疗机构发现病人后，对病人进行严格隔离，实行就地治疗，不能将病人随意转送到大中城市治疗。

    四是以防治禽流感工作为契机，促进新农村建设。党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村课题，“乡风文明，村容整洁”是新农村建设的重要内容，也是农村今后发展的方向。我们应当抓住防治禽流感机会，把防控禽流感工作与新农村建设紧密结合起来，在全国农村加强健康教育工作，培养文明的卫生习惯和良好的卫生行为，不食用病死家禽，不与家禽混居；大力整治农村村容村貌，改变传统养殖方式，推动养殖业生产方式转变，向规范化和适度规模化发展，去除陋习，树立新风，做新农村人。这样既能有力地推动新农村建设，也能从源头上做好禽流感防治工作。

    2005年12月27日

    关于大力培养高级技工的思考和建议

    邓文奎

    最近，我们对技工短缺和技工教育发展问题作了一些了解，到沿海地区的一些地方和企业调查，查阅相关材料，还拜访了有关部门和专家，现将有关情况及我们的认识和建议报告如下。

    一、大力发展技工教育，大规模地培养高级技工，既是当务之急，又是长远大计

    目前，我国技工短缺，特别是高级技工短缺，已经成为制约工业发展特别是制造业发展的突出问题。从制造业比较发达的沿海地区看，中高级以上技工短缺，已成为这些地区结构调整和产业升级的突出制约因素。2004年珠江三角洲地区中级以上技工的满足率仅为60.1%，其中技师的满足率为50.9%，高级技师的满足率为55.1%；长江三角洲地区中级以上技工的满足率仅为55.2%，其中技师的满足率为58.2%；高级技师的满足率只有26.5%。去年以来东部地区出现的“民工荒”，其实质是“技工荒”。

    我国已是世界制造业大国，工业增加值居世界第四位，约为美国的1/4，日本的1/2，与德国相当。但我国并不是制造业强国，主要问题是产业结构不合理，产品以低端为主，附加值不高，能源消耗大，污染严重，其中最突出的问题是从业人员的技术素质偏低，这既是我国制造业水平不高的表现，也是重要原因。当今世界，各国在努力抢占科技发展制高点的同时，并没有忽视制造业。美国、日本、德国等国家仍然都把制造业作为本国经济的基础，但此制造业非彼制造业。例如，美国1997年制订了“下一代制造计划”，提出人、技术、管理是制造业成功发展的三要素，代表了发达国家制造业发展的主要特征和趋势。20世纪90年代以来，几乎所有西方发达国家都纷纷对本国的高等教育结构进行改革和调整，不约而同地大力发展职业教育，以满足经济发展对中高级技术人才的需求，提高本国经济竞争力。欧盟国家甚至共同采取行动，协调政策，加快职业教育发展。联合国及一些国际组织也推波助澜，多次召开国际会议，强调职业技术教育是社会变革的催化剂，是通向未来的桥梁，对促进经济增长、增强企业竞争力和减少失业具有重要作用。

    我国已进入工业化加快发展阶段，新增工人的主要来源是农村劳动力转移。我国目前有1.2亿农民工，其中从事制造业的占30.3%，有4000多万人，约占我国制造业从业人数的50%。农民工有力地推进了我国工业化进程，推动了我国制造业发展。但是大多数农民工没有经过培训，技术素质和水平偏低，他们当中没有接受过任何形式培训的占71.8%。这种情况不仅影响他们稳定就业和提高工资收入，对我国经济发展的不利影响也日渐显现。加大高级技工培养力度，培养数以亿万计的高素质技能人才，不仅是解决当前技工短缺矛盾、提高农民工就业能力的迫切需要，更关系我国的未来发展，关系我国经济的整体素质和竞争力，是我国走新型工业化道路、从制造业大国成为制造业强国的关键。

    二、技工教育仍然没有得到足够的重视，发展技工教育存在着观念上的和体制机制上的各种障碍

    我国过去有比较完善的技工教育体系，企业承担着技工教育的主要责任。较大的企业都有技工学校，有的还有高等教育层次的工学院，行业系统也有技工学校、中等专业学校和专业性高等学校。企业新增工人特别是进入技术岗位的新增工人，都要在技工学校学习毕业。在市场经济条件下，在企业管理体制已经发生变化的情况下，技工教育怎么发展，技工怎么培养，至今还没走出新的路子。我们在加快基础教育和高等教育发展的同时，技工教育没有受到足够重视。首先，政府投入少，基础教育和高等教育主要是政府投入，而技工教育主要是企业和个人投入，学费相对较高。第二，没有把技工教育真正纳入国民教育体系，国家不承认高等技工学校的学历和文凭。第三，在企业改革和院校调整中，许多技工学校被撤销或被并入其他学校，忽视了技工教育的发展。第四，我国人才管理对技工存在“歧视”，普通高校和中专学校毕业生被作为人才管理，找工作进入人才市场，而技工学校毕业生只能当工人，找工作只能进入劳动力市场。有普通高校或中专毕业文凭才能当工师程，技工学校的毕业生最多只能当高级技师，身份仍然是工人。第五，由于上述原因，技工学校一直被认为不是“正规”教育，中学生普遍不愿意报考，千军万马过高考“独木桥”，有的考不上大学宁肯呆在家里也不上技工学校。到技工学校学习的，几乎都是“走投无路”的中考或高考落榜生。

    目前，我国技工培养能力与经济发展对技工需求的矛盾十分突出，大学毕业生就业难与技工短缺同时并存，普通高校升学难与技工学校招生难的对比强烈，技工学校招生难与毕业生供不应求的反差明显。所有这些，都折射出我国的教育体制、人才管理体制以及人才培养的价值取向，与经济社会发展不相适应的矛盾。转变思想观念，改革体制机制，建立与社会主义市场经济体制相适应的技工教育体系，是加快推进技工教育发展的迫切要求。

    有的专家认为，由于观念影响和不恰当引导，全社会普遍形成了重科学、轻技术的倾向，青年们都想当科学家，而不想搞技术，更不想当技术工人；重视科学没有错，但是不重视技术却是大错特错；作为一个大国，制造业不仅现在而且直至将来，永远是我国经济的基础，在这个意义上，我们更应该强调“技术立国”；我们过去主要依靠低成本劳动力和规模扩张创造了经济奇迹，从现在起，创造奇迹必须依靠提高技术水平和技术创新能力，这是我国提高经济素质和保持竞争力的关键；我们要像重视科学那样重视技术，像发展科学那样发展技术，像对科学投入那样对技术投入；科学和技术并重，我们的国家才大有希望。

    三、改革和创新管理体制，为技工教育发展创造良好的条件和环境

    1.把技工教育纳入国民教育体系，使之真正成为国民教育的重要组成部分。根据各地反映，发展技工学校要重点解决五个问题：一是公平对待，一视同仁。技工教育同样是以人为本、提高国民素质的教育，应当纳入国民教育体系，其性质是按国家职业技术标准实施的专业技术教育，应当与相应阶段的中等教育、高等教育具有平等地位。二是健全技工教育的培养标准、课程标准和评价体系，促进技工教育规范发展。三是把技工教育文凭纳入国家文凭体系，使技工教育学历也成为“正规”学历。四是推行技工教育“双证书”制度，使学生获得国家承认的学历文凭的同时获得国家职业技术等级证书。经批准设立的有资质的技工院校，学生获得毕业文凭的同时，经相应的考核可以获得国家职业资格证书，就像普通高校学生获得学位一样，不必向有关管理部门申请鉴定。五是加大财政投入，支持技工教育发展。调整教育投入结构，把技工教育与基础教育和高等教育同样列入教育投入范围。

    2.发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面共同参与，形成多元化的办学格局。要通过制定技工教育发展规划，制定教育机构和教师的资质和准入标准，制定课程标准和评价标准，制定鼓励支持性的政策，调动社会各方面参与办学的积极性，引导和规范技工教育健康发展。首先，政府要发挥办学的主导作用。办好管好公办技工学校、技师学院和职业技术学院，使这类学校发挥导向和示范作用。第二，鼓励企业举办技工教育机构。有条件的企业或企业集团，可鼓励他们举办技工学校和高等教育层次的技工学院。技工教育的专业性、实践性强，更适合企业办学。从长远看，企业应当成为技工教育的主体。第三，鼓励社会力量参与举办技工院校。国家对民办的技工院校，应制定相应政策予以支持。

    3.改善高等教育结构，加快高等技工教育发展。把高等技工教育纳入高等教育体系，加大扶持力度，扩大高级技工、技师的培养规模。我国的高等教育过去主要分为综合性大学、专业性学院（大学）和专科学校，后来出现了向“高层次”、综合性发展的趋向，但是高等技工教育没有得到相应的发展。应当引导我国的大学向两个方向发展，一部分大学向科学研究型发展，一部分大学向应用技术型发展。要在现有技工学校和职业技术学院的基础上，发展一批高等技师学院，或创办一批工程师学院。

    4.改革人才管理体制，打破身份界限，统筹人力资源管理。目前我国大中专毕业生纳入人才范围，归人事部门管理，技工学校毕业生属于工人，纳入工人范围，归劳动部门管理。就业市场也分属人事部门管理的人才市场和劳动部门管理的劳动力市场。这种管理体制造成了人力资源管理上的分割和身份界限，是社会上轻视技工教育和技能人才的体制和制度性原因。建议对这种管理体制进行改革，统筹全国的人力资源管理，合并人才市场和劳动力市场，统称人力资源市场，以适应市场经济条件下的人力资源开发和管理的需要。

    2005年9月26日

    我国历史文化名城保护问题调查与建议

    忽培元

    历史是一条流动的长河，建筑是人类历史文化的时空载体。重视对著名古城大量古代建筑的抢救保护，是千古功业，必将恩泽后世。我国作为历史悠久的文明古国，数千年间，遗留下大量的历史文化遗迹。特别是遍布全国的历史文化名城，集中体现着我中华民族的悠久历史、灿烂文化和光荣革命传统。国务院于1982年2月8日、1986年12月8日、1994年1月4日分三批公布国家级历史文化名城100座。国家公开命名，为搞好古城保护奠定了重要的基础。

    1.历史文化名城保护工作取得了显著成绩，但与经济发展和城市建设的矛盾也日趋突出，如何处理好二者之间的关系，是摆在我们面前的一道难题。我国名城保护，经历了一个艰难的探索过程。1983年3月，建设部下发了《关于加强历史文化名城规划工作的通知》，从城市规划的角度，对名城保护提出了要求。1993年，建设部与国家文物局联合召开全国历史文化名城保护工作会议，在总结经验基础上，提出了一些进一步作好工作的具体办法。1994年，建设部会同国家文物局，颁布《历史文化名城规划编制要求》，进一步完善了规划编制工作的要求。1994年，我国成立全国历史文化名城保护专家委员会，为实现科学保护翻开新的一页。据调查，从第一批历史文化名城公布至今20多年，经过保护恢复，目前依然保持着古城整体风貌的城市约占1/10。例如承德、曲阜、大理、拉萨、西安、平遥、丽江、绍兴、韩城、歙县、阆中、喀什等城市，依然是颇具魅力的历史文化古城。这显然是努力保护的结果。另一种情况是，比较好地保护了部分区域和重要历史遗迹，但由于在城市整体规划建设中对“历史文化名城”的特殊定位考虑不够，致使古城整体风貌已不够完整，令人感到美中不足。这一类城市约占1/5。例如北京、南京、苏州、扬州、泉州、开封、广州、延安、上海、天津、镇江、寿县、毫州、自贡、衢州、长汀、赣州、青岛、佛山、天水等。第三种情况是，仅仅象征性地保护了部分重要的历史遗迹（作为旅游景点向游人开放），除此之外，几乎全成了现代化的高楼大厦。此类城市约占40%。还有少数城市在所谓“旧城改造”中完全忘记了古城保护的使命，致使历史文化遗迹大规模遭到不可弥补的破坏，“历史文化名城”已是名存实亡。如舟山、遵义等。总之，我国历史文化名城保护工作的现状不容乐观。

    2.历史文化名城的保护与利用，是一项极为复杂的系统工程，以往的经验和教训值得认真回顾总结。从上述情况看，凡是保护工作成效显著的，首先都是当地城市党政主要领导思想认识到位。在以经济建设为中心、着力追求GDP增长的情况下，能够做到这一点很不容易。归纳起来，基本经验：一是成立了专门的历史文化名城保护机构。例如广州、武汉、襄樊、锦州、哈尔滨、丽江、正定等市，都先后成立了历史文化名城保护委员会或相应组织。这对于协调保护工作中出现的问题，妥善处理保护与发展的关系起到了很好的保证作用。而相反，没有成立此类机构的城市，仅靠个别领导人的水平和志趣维持，保护工作很难持续稳定推进。二是抓好保护规划的编制。截止2001年底，已有90座城市完成了《历史文化名城保护规划》编制。其中70座还在此基础上制订了各个保护区的详规，为古城保护描绘了蓝图。三是设立了国家和地方专项保护资金。据了解，国家于“九五”期间开始设立的历史文化名城专项保护补助资金近两个亿，支持了80个历史文化名城重点街区保护规划、维修和整治，以及基础设施改善。地方政府也以各种方式筹措资金数十亿投入保护工作，有效地抢救了大批极有价值的历史文化保护区，恢复了一批完整的名牌街区。如绍兴市的书圣故里、临海市的紫阳路、潮州市的义兴甲三巷、天津市的睦南道、泉州市的中山路、漳州的香港路、广州市的沙面传统建筑群、阆中市的华光楼保护区、镇远的冲子口巷和仁寿巷、扬州市的东关街、镇江市的西津渡街、哈尔滨的道外传统商市等，成为这些古城中最亮丽的风景。四是注重了试点工作。历史文化名城的保护，是一项全新的工作，建设部在黄山市开展试点取得经验，向各地转发了《黄山市屯溪老街历史文化保护区保护管理暂行办法》，明确了历史文化保护区的概念、原则及方法，起到了很好的示范作用。各地根据自身实际，也都创造了不少新鲜经验。例如在解决资金问题上，绍兴采取政府扶持、居民与企业参与投资的方式，进行保护区的街道和房屋维修改造，既保护了古街历史风貌，又改善了群众居住状况。平遥等地也采取了同样的办法，收到了事半功倍的效果。五是加强业务培训和交流，特别是开始注意学习借鉴国外古城保护与建设的经验，对于开阔视野、提高工作水平，收到了初步成效。

    3.随着城市化的不断推进，古城保护与经济发展、城市建设矛盾日趋突出，破坏历史文化景区的事件时有发生。此种状况值得高度注意。一是在“古城改造也要现代化”的错误口号下，随意破坏古城历史格局。有些城市规划者与决策者，只考虑眼前经济发展和城市建设的现实需要，很少从古城保护与城市发展的整体需求和长远利益来研究问题，在二者发生冲突时，不能统筹兼顾，而往往舍弃古城保护而只求所谓发展。有的为了交通便利，公然在古城内任意拓宽道路或乱建高层建筑。有的为了经济利益，在古城保护区内大拆大建，大兴土木。例如安阳古城，原本保留完好的明清“府城”格局，可惜为了便利交通，不顾专家劝阻，公然拆毁一批有保护价值的古建四合院，严重破坏了古城历史格局和空间尺度。此种情况在全国较为普遍。二是任意挤占历史保护区。古城内的历史保护区，集中体现着一定历史时期的文化风貌，蕴涵着极为丰富的历史信息，无疑是保护的重中之重。但不少历史文化名城“美不自知”，在城市改造或绿化中，千方百计找借口挤占、甚至完全拆除保护区。有的只留一个实在不得不留的文物单位，如鹤立鸡群，形孤影只。例如遵义会议旧址，周围原先保留着的历史街区，形成完整的历史文化氛围。市里在旧城改造中拆光了老房盖新楼。如今，孤零零地保留着一座老楼，完全失去了历史环境气氛。三是历史街区内居住人口密度过大，疏散保护成本高，就干脆让开发商成片承包，拆除盖楼。例如福州的“三坊七巷”、北京成片的四合院、苏州的平江府街区、成都的大慈寺等大多数保护区，都因改造成本问题和商业利益的驱使而放弃保护，造成了无法弥补的损失。四是随意拆毁尚未列入保护等级的遗迹。在古城中，有不少古文化遗迹、近代代表性建筑、名人故居等，由于种种原因而未能及时划定保护等级，不少地方便以此为借口盲目加以拆除。例如襄樊市将新发现的古城墙遗址未经报批，即擅自拆毁。五是在古迹周围乱拆乱建。例如歙县曾在棠越古牌坊群保护区内建设商业一条街和其他建筑，严重破坏了历史景观。还有的对真古迹保护没兴趣却热衷于修建毫无历史文化价值的假古董，致使仿古“明清一条街”在全国泛滥成灾。凡此种种，举不胜举。

    4.上述问题存在的根本原因在于：认识模糊、立法滞后和专家缺位。不少历史文化名城的城建规划者与决策者对历史遗产的价值知之甚少或一无所知。更谈不上从社会文化生态的高度来认识城市历史文化遗迹的重要。他们盲目地把古城保护与城市建设、经济发展对立起来，糊涂地认为保护比新建成本高，与其花钱保护不如拆了重建。甚至认为保护旧建筑旧街区就是保护落后。片面地把城市现代化理解为“高楼大厦、立交桥”，而忽视了城市的历史渊源、文化品位和个性魅力。还有的理论上也懂得历史遗产的价值，但在实际决策中，往往迫于所谓政绩压力或眼前经济利益而放弃原则。立法滞后，是我国历史文化名城保护工作举步维艰的症结所在。目前，我国还没有一部关于历史文化名城保护的专门法律。由于无法可依，才导致种种破坏行为愈演愈烈。历史文化名城的保护，是一项专业性很强的工作。从管理体制来看，自上而下都由城建部门一家主管，结果在决策中，文物专家的意见往往不起作用。长期以来，地方上决定古城命运的实际上是一些对古城保护既不甚懂也无感情的外行。这是最要命的。外行决策，闹了好多笑话。有一个城市，决策时由于缺乏专家参与，盲目崇洋，聘请建国历史仅有200余年的美国人来为我们已有两千年建城史的文化古城作规划，结果不伦不类，成了破坏。

    5.加强历史文化名城保护工作的前提在于提高认识、更新观念，从指导思想上处理好保护与开发利用的辩证关系。一是要认识到历史文化名城在当地发展中的社会文化生态的资源属性。它绝不是老先人留下的“死宝”，而是一座城市乃至所在地区经济社会发展得天独厚的特殊资源，是同自然生态同等重要的一种文化生态。以发展经济的眼光看，“中国历史文化名城”，首先是一种品牌，是“价值连城”的无形资产。不少地方健康发展的实践证明，只要立足保护，充分开发利用，完全可以成为城市经济乃至区域经济发展的重要依托。二是要认识到，历史文化遗迹和历史街区，即名城的精华部分，最具历史内涵和文化魅力，可谓是一座古城的灵魂所在，要像爱护眼睛一样爱护其中的一砖一瓦，一草一木。着力规划保护好这些部分，是古城保护的重中之重和当务之急。三是要认识到重点保护与环境保护的统一，确立整体保护意识。历史文化名城作为一个整体，保护工作不能仅仅局限于历史遗迹和局部街区，而要着眼于整体风貌的呼应和协调。红花尚需绿叶衬托。鉴于多数古城都年久失修，维修甚至重建的任务繁重，因此，在设计规划中，确立恢复和保持整体风貌的意识显得十分重要。唯此才能从根本上避免“新老夹生”的不伦不类现象。四是要认识到确立名城保护与城市经济统筹规划、同步推进的理念。实践证明，凡是工作中将二者有机结合的，古城保护与经济发展必能获得双赢。绍兴与西安，一南一北两城，依托古城的社会文化生态资源，大力开发以旅游业为龙头的第三产业的经验值得研究推广。

    6.几点建议。一是建议尽快制定颁布全国性《历史文化名城保护条例》，在认真总结实践经验的基础上，从法律高度明确保护的基本原则、主要内容、保护规划编制审批程序、施工建设的管理，以及专项保护资金的设立、使用管理、监督检查、法律责任等等。各地已有的法规，也应根据实际情况加以修订完善。尚未制订地方性保护法规的城市，要尽快研究制订。二是历史文化名城的市长上岗必先经过名城保护的专业知识培训，待考试合格后方可持证上岗。这应当成为一项制度。三是建立国家级名城保护专家委员会对总体规划编制、重大工程项目设计的审批制度和聘请工程施工专家监督员制度。确保文物专家在历史文化名城保护中始终发挥重要的和主导的作用。四是认真研究汲取历史悠久的西方发达国家历史遗迹和古城保护建设的成功经验。例如法国、德国、意大利、英国等，在二战以后重建过程中经历了同我们相似的探索过程，并取得了成功的经验。以巴黎为例，同样经历了现代化的冲击。巴黎的成功经验证明，只仅仅注重保护文化遗迹而忽略大量民居，对于一座古城是断然不可取的。1943年，巴黎在1913年历史遗迹保护法的基础上，制订了更完善的法规，明确了对古老建筑“历史环境”的保护，明确规定，名胜古迹方圆500米之内的所有民居建筑都受保护，从根本上解决了整体风貌的保护问题。五是要走群众路线，注重发挥广大市民群众特别是一些相关民间组织在历史文化名城保护中的积极作用。鼓励广大市民发表议论、参与决策、成立街区老房子保护组织等等。努力在全社会形成名城保护的良好氛围。六是进一步加强和理顺名城保护工作的组织协调机构。历史文化名城的保护绝不是城建部门一家所能承担的事。要逐渐形成由各级政府牵头，人大、政协和广大市民广泛参与立法监督，发改委、城建、文物、文化、财政、公安、城管等相关部门共同规划实施的大工作格局。七是制定科学的量化检验标准，对100座历史文化名城进行一次认真“体检”。经过专家诊断把脉，查明症结，对症下药，提高分类指导的有效性。

    2005年1月21日

    关于城镇建设风格特色问题的建议

    朱幼棣

    中国众多的城镇正经历着质的变化。在当前城镇化的浪潮中，在“塑造”现代城市的同时，普遍存在轻视历史，忽视文化传统的倾向。在大规模的旧城改造和改扩建中，使不少历史文化名城、有很高艺术价值和历史文化价值的街区、建筑物被无法挽回地破坏和拆毁，这已经引起了社会的强烈关注。城市建筑的趋同化、城市风格和特色的消失，文化竞争力的严重下降，直接影响了城市的创造力和凝聚力。

    城市特色，是指一座城市的内涵和外在表现明显区别于其他城市的个性特征。一个城市甚至一个城镇的风格特色，已经远远超出经济范畴。城市现代化离不开文化，城市文化是现代化的根基。如何延承历史的文脉，城市现代化如何与传统文化相结合，现代文明如何与东方灿烂的文化相衔接，成为我们面前亟待破解的难题。

    一、中国城镇文化特色的形成和发展

    中国是历史悠久的文明古国，也是世界上最早的城市发源地，是古代世界上城市最发达的国家之一。城市文化遗产是通过漫长的历史时期逐步形成和遗留下来的。城市风格和街道建筑蕴藏着丰富的文化，反映着城市的历史、社会、经济、思想的变迁，是可以触摸的消逝了的真实，代表着独特的艺术成就和自然风情，具有重要的科学和人文价值，是凝固的史诗，是世界艺术宝库中的珍品。

    中国古代社会的统治者，始终把修筑城市作为国家兴亡的根本所在。城市从选址、规划、布局、防卫、建筑，到土地、水资源利用和功能区划分，以及景观设计和园林建设，都达到了相当高的水平，并逐步形成了古代城市规划建设的美学思想和理论。

    城市的魅力在于特色，而特色的基础又在于文化。唐代的长安、洛阳以及扬州，宋代的汴京（开封）、杭州和泉州，元代的大都、上都等，都是同时代世界上著名的城市。这些城市举世闻名，令各国仰慕，并非仅仅因为国力强盛、城市繁华与建筑规模的宏大，而且还因为熔铸着深厚的中国文化，有着鲜明东方特色和民族风格。这就使中国古代的城市，不但具有政治和经济影响力与辐射力，而且具有文化的影响力。唐代长安城的建筑风貌，直接影响了日本、韩国等国家的建筑风格。明清时期，手工业、商业日益兴盛，工商业城市大量涌现，全国小城镇有数千个，风格更趋多样。

    近代欧洲等文化对中国城市建设的影响。19世纪中叶后，中国的资本主义经济开始发展。随着近代交通线路和港口的修建，我国城市的格局也发生了巨大的变化。由于种种原因，广州、上海、天津、青岛、哈尔滨等新兴城市受欧洲文化的影响较深，无论是文艺复兴时期特点的建筑，巴洛克和哥特式建筑，还是古典主义、浪漫主义建筑和日耳曼建筑、俄罗斯建筑等等，都出现在世界的东方，这些都是在特定历史条件下由世界人民共同创造的历史文化遗产。如上海城市的突出特点就是中西交融，广州中西合璧的城市建筑风格，以西关骑楼和沙面租界建筑群为代表，既保留了岭南的传统风格，同时又吸收了欧洲的风格。

    在漫长的岁月里，许多城市和古建筑被人为和自然的原因破坏了。在中国尤以改朝换代和战争的破坏最为严重。唐时期的古建筑已经极少留存。城市建设的文化思想是一脉相承的，所以汉、唐、宋和明清，尽管城镇建设和建筑上风格虽然有较大的差异，但总体上是和谐的，并不断有所发展，与当时的经济社会和文化发展是相适应的。中国城市文化具有极大的包容性，近代西方风格的建筑又主要集中在租界和新市区里，中国城镇因此具有历史文化多元性和风格上多样性的特点。

    二、中国城镇特色与历史文化的流失

    中国城市文化特色的消失，大体经历是三个阶段：

    1.19世纪中叶以来，旧中国半封建半殖民地社会决定了在文化上同样处于劣势。这期间形成的多数工矿城市，是西方列强对中国进行经济控制与掠夺的产物，城市基础设施落后，功能单一，建筑物结构简易，缺少文化特色与活力。在19世纪中叶以来，世界进入工业化和城市化的快速发展时期时，中国传统城镇发展缓慢，普遍出现了凋敝衰落的景象。如山西中部的一些商业城镇和古运河沿线的一些城镇，由于运输方式的改变和经济重心的转移，一些原先的商埠商城，甚至成了荒芜的村落。特别是经过日军侵华等战乱，一些依靠传统商业和手工业支撑着经济和文化繁荣的城镇遭到毁灭性的破坏。

    2.从1949年到1980年，我国的国民经济得到了恢复和发展，城市也进入了恢复发展期，但优秀文化遗产却受到严重破坏。其主要原因：一是对城市功能与作用认识上有很大的局限，城市建设缺少科学的指导思想和规划，片面强调“破旧立新”、“先生产后生活”、“消费型城市向生产型转变”等。二是片面强调发展“经济”，造成了许多重大失误。如三门峡电站建设期间，完全拆毁了有“天下第一关”之称的潼关古城和舜都、唐中都所在地蒲州古城，而实际上三门峡水位从未到达过潼关和蒲州，三门峡水库还淹没了历史文化名城朝邑县。三是“大跃进”、“文化大革命”等运动，极左思潮泛滥，对传统文化完全持否定态度，全国许多文物和古建筑被破坏拆除殆尽，损失难以弥补。如北京的明清城墙、哈尔滨的圣·尼古拉教堂等。

    3.从上个世纪80年代至今，中国经济活力和实力大增，开放进一步扩大，城市化快速发展，城市的历史文化遗产受到了相当大的冲击，城市的风格与特色进一步丧失。其主要表现：一是城市“建设性”的破坏大量存在。有的城市在不切实际地搞所谓大手笔、大气魄，借旧城改造之名进行大拆大建，导致有些历史文化名城面目全非，“焕然一新”，实际上是西方城市也并不普遍的超高建筑群和现代简陋建筑物的堆聚，致使城市失去原有的文化韵味。我国100多座历史文化名城，绝大多数都受到了相当程度的冲击，有的只留下若干古建筑或小片文化街区。符合条件、能够整体列入世界文化遗产保护目录的只有云南丽江和山西平遥2座城市。二是照抄照搬国外的设计理念和建设形式，城市与城市之间，建筑与建筑之间相互“克隆”，或者热衷于概念炒作，我国城市的趋同化现象十分严重。如许多城市都建欧式大广场，喷泉草坪雕塑石柱，加以“火柴盒式”的塔楼，城市的面孔单调雷同，缺乏宝贵的本土特色和文化内涵。一些外国建筑师正在把中国变成西方时尚设计理念的“实验场”。三是片面追求城市人口数量上的扩张，打造城市的“新名片”、“新高度”等。城镇建设中不同程度地存在随意性、盲目性，甚至出现了换一届政府搞一个城市规划，换一个领导换一个绿化树种的现象。如某一古都在未经文物部门批准的情况下，在东周王城遗址上，兴建一座4万多平方米的、包括地下工程在内的“现代化”城市文化广场，作为该市的行政中心。在施工中发现了几百座东周大型墓葬和18座车马坑，其中最引人注目的东周车马坑中“天子六驾”首次惊世出土，也未及时调整施工方案。当地报纸甚至发表了《建设任务重，快马须加鞭》，提出“广场建设不要搞节外生枝，要排除一切干扰，抓紧时间赶进度”，致使东周王城遗址在施工中受到相当损失。四是为商业目的搞仿古一条街，拆旧建新，搞假古董。如某市把城内和乡镇各处的古建筑都拆迁，集中搬到一条街上，其地出让给房地产商搞开发，同样造成了古城格局破坏和古建筑的极大损失。某市启动名为“城市记忆工程名录”的工程，通过“抢救性拍摄、建立照片、录像档案”，实质是为大规模拆毁旧城“开绿灯”。历史在推土机和爆破中化为烟尘，留下一些照片价值作用十分有限。英国著名建筑设计师泰瑞·法瑞尔，参加过伦敦、曼彻斯特、爱丁堡、香港等城市的建筑设计和总体规划方案，他指出，中国的很多传统建筑都是非常好的，问题就是拆得太多，而欧洲大部分城市古老部分都保留下来了，当然也有新的建筑。

    在世纪之交，在改革开放的今天，现代建筑技术进一步推广应用，各种文化产生了强烈的碰撞和融合，这是很自然的。由于缺少对城镇发展规律、发展历史和文化的考察和研究，缺少对各地城市建设经验教训的总结，缺乏对新的城市发展理念和优秀文化的凝练，我们至今未能走出体现自己文化传统和现代城市的建设道路。

    三、用科学理念优秀文化引导现代化城镇的建设

    建设现代化城市是当今城市发展普遍追求的目标。城市是现代文明和现代经济的集聚地，也是文化的集聚地。城市的规划、布局、建筑本身就应该是一件杰出的文化产品。一个没有创造性和特色的城市、一个没有文化的城市，一个没有品位的城市，在世界城市之林和历史长河中就不可能有生命力、感召力和吸引力。

    1.应充分认识文化对现代城镇建设的重要性。在我国城镇化建设的长河中，每一座城市的发展历史和文化遗产都是得天独厚的无形资产和精神财富，它是使我国城市昂立于世界城市之林、拥有较强竞争力的源泉。一个城市所形成的特色和文化气质，常常是经过千百年的积累，既有形更是无形的，是城市、民族和文化的根。它对市民的经济文化乃至思想精神的熏陶和影响，都是无可替代的。越是有民族性和有特色的城市，越有可能成为国际性、世界性城市。城市的终极意义在于其延绵不绝的历史。没有塞纳河及其两岸的自然风光和特色建筑，巴黎将是一座索然无味的城市。也不能设想北京没有天安门、故宫、长城，没有胡同和四合院。北京通过举办“人文奥运”，对古城中轴线科学美学和历史价值有了再认识，并重建了永定门城楼。

    2.认识和珍惜不同区域、不同城市的文化特征和价值。文化有着很强的地域色彩与地域差异，城市建筑的个性和风格，是独特人文环境的物化形式。由于受民族、地域文化和地理气候环境的影响，由于城镇的功能不同，同时也受不同建筑材料以及运输条件的制约，北方与南方、内地与沿海、山区与平原，我国的城镇各具特色，风格鲜明。历史上，中国的文化是多元的，城镇的发展模式也一直是多元的——行政型、集镇型、商贸型、专业市镇型等等。而占多数的集镇型城镇和县城（解放前后多数县城还有集市），基本上是“土生土长”的。即使是相当规模的大中城市，绝大多数也是在千百年中逐步发展起来的。几条街、几片建筑、几座桥，都有厚重的文化沉积。不同的城镇保留着不同的方言、不同的习俗、不同的饮食文化，乃至宗教文化。如拉萨的八角街，原为石块铺的路面，粗犷古朴，与大昭寺和周边的藏式建筑相协调。现铺成与王府井步行街一样严丝合缝、平整光滑的石路，使原有的文化特征大受影响。中国的园林在世界上有重大影响，而现在城镇绿地建设中多摒弃不用，而普遍采用欧式大广场大草坪。有些城市园林部门估算，仅草坪养护的成本，几年后就大大高于铺设纯毛地毯的价格。

    3.处理好旧城改造、新区建设和文化街区文化遗产保护的关系。对历史文化名城和名镇，应充分保留其“历史年轮”和文化特色，保护其历史文化的整体性，加快立法，用严格的法律和监督机制来加强对遗产的保护，严禁破坏和随意拆毁。旧城改造重在改造，在保持原有建筑物风貌的条件下，拆除违章建筑，搞好居民的通气、供暖，修缮危旧房，改善居住环境，并有计划迁出一部分过密的人口，从根本上提高老城区居民的生活水平，同时采取相应的政策措施，以促进老城区和老商业区的繁荣。城市要发展，旧城要更新，道路要拓宽，势必要拆迁一些民宅民居和一些失去使用价值的老建筑，但必须经过充分的论证。新建的建筑也应注意与周边的环境相协调。苏州是一个历史悠久的水乡古城，在建设中采取了严格保护古城，两翼建设新区的办法，并逐步从老城区内迁出了20多万人口，较好地解决了城市发展与保护历史文化遗产的矛盾。

    4.加强城市公共设施和文化设施的建设，城市规划建设要进一步体现人文的关怀。在今天城市的规划建设中，如何规划和建设公共和文化设施？新地标是否都是摩天大厦？中国历史上的州县建设，十分重视标志性建筑和公共设施，如钟楼、鼓楼、牌楼、书院、文庙、武庙和寺观，甚至还有集聚城市亚文化的会馆等，城镇建设并不以衙门为中心。上个世纪五六十年代北京的十大建筑也多是公共建筑物，如北京火车站、人民大会堂、军事博物馆、民族文化宫、历史博物馆、北京美术馆等。而现在不少地方的城镇建设中，多以行政大楼和大草坪大广场作为辐射中心，公共文化设施建设被忽视。公共设施和文化设施建筑要体现民族和时代的特色，体现政府的主导作用，要有公众广泛的参与。此外，还有新形成的移民社群、城市中的亚文化问题等等，都需要在城市的建设中留出多样的空间。城市化要从经济文化发展的实际出发，重视内涵，重视质上的变化和提高。

    5.重视人和自然的和谐，重视中国传统的城市建设的文化理念。城市化发展的结果，也常常成为发展的负担。我国一些城市的“城市病”也有所显现。从现在开始要十分重视城市的生态与环境问题，重视城市的可持续发展。只有继承与借鉴，才能有所创新。中国传统的城镇建设强调天人合一，选址上重视利用水源和环境容量，合理划分城镇的各功能区。如我国许多保存至今的古地图，700多年前的苏州平江图、桂林静江府城池图等，无论从城市规划、建筑美学的角度看，或是从地图比例尺精度、图式符号的设计工艺看，都有很高的历史意义和科学参考价值。在相当长的时期，这种类型的城镇地图一脉相承，通过历代方志广泛流布，几乎成为定式。这些不仅对于弘扬民族文化、保存历史文化遗产、发掘旅游资源等，可以发挥重要作用，同样对于认识和理解城镇的时空演化和发展规律，对于城镇的建设和规划设计，也有重要的参考作用。同时，也要借鉴西方国家城市化的经验，保护、建设、治理和创新并举。

    中国的新型工业化必须走出新型城市化道路。有中国特色的新型城镇，应该具有综合性、系统性、多样性、开放性。做到传统文化与现代化相结合，人口既相对稳定集中，又有序流动扩散。无论是大城市、中等城市还是小城镇，都应当具有个性和独特的风格，适宜居住，交通便捷、信息畅通、环境优美，具有可持续发展的潜力。既无愧于时代，有利于当前的发展，又惠及于孙后代。

    2005年2月18日

    城镇化中出现的问题及对策建议

    朱幼棣

    一、中国城镇化进入快速发展期

    随着我国经济的快速增长，中国城镇化已经进入快速发展阶段。1978年至2003年底，我国的城镇化水平由17.92%提高到40.53%，提高了23.6个百分点，近几年年均增长约1个百分点，是前31年中国城镇化速度的3倍多，是世界同期城镇化平均速度的两倍多。目前中国城市达到了660多个，建制镇2万多个，城镇总人口达到了5亿多。据专家预测，在未来15～20年内，我国城镇人口和城镇数量将增加1倍，城市化平均水平将达到60%以上。

    城镇化快速发展期有以下几个特点：

    一是农村与城市二元结构被逐渐打破，在经济发展的推动下，人口大流动，城镇大扩展，社会大变动。新中国建立后，实际上采用农村与城市二元分隔的管理方法。农村与城市发展，农村、城市的行政组织管理，农副产品与工业品的生产流通交换，农村人口与城镇居民之间的流动，都通过计划安排，用高度集中的行政办法进行协调解决。上个世纪50年代，结合经济建设我国中西部规划和兴建了一批工矿型城市。城市无法安排就业，则靠上山下乡缓解失业问题。60年代初期国民经济的调整，首先精简职工，动员来自农村的职工返乡，减少城镇人口，并对全国城市规模进行了压缩，4年中撤销建制市40多个。总的来说，在建国后头30年中，对城乡人口流动，特别是大中城市规模的扩大，实施了严格控制的办法。这些做法是与当时的计划经济体制相适应的。

    在1949年后的30年中，我国城镇人口增加约1.3亿；而后20年中，城镇净增人口约2.5亿，这还不包括大量进城务工的农民。进入本世纪后，城镇化进一步加快。中国农村的富裕劳动力一直是存在的。农村家庭联产承包使农村富裕劳动力得到空前解放，具体表现则是大规模农村人口流动，并向城镇转移。社会主义市场经济的确立与发展，打破了中国农村、城市二元结构。农村不仅仅为工业化提供了充裕的劳动力，广大农民在向城镇迁徙转移过程中，长期受到束缚的创造力和智慧也得到了空前的发挥。

    二是中国城乡历史传统文化沉淀深厚，城镇化速度快、范围大、影响广，各种矛盾突出。与中国历史上农业革命、手工业商业发展中出现的城镇化不同，与西方工业革命中出现的城市化也不相同。中国的城市化，是在有四五千年城市发展史、有着辉煌文明的东方大国出现的，涉及的地域广阔，人口众多，经济文化发展、风俗习惯差异巨大。同时，中国的城镇化又是在新工业革命浪潮和全球化、信息化背景下出现的；是在中国进一步开放、融入国际市场体系的过程中发生的。所以不仅有大量农村来的新市民，还有大量国外和港澳台移民。如在上海、东莞等地集中居住的台商都有几万人至几十万人。还出现了深圳、珠海等以全国各地来的移民为主的城市。

    进入90年代后，中国令世界瞩目的经济奇迹，以及许多新的情况、新的问题都集中在城市出现。如经济运行中出现的过热现象，重复建设、开发区热、滥占耕地、政绩工程、大量流动人口和民工潮，以及能源电力资源严重短缺、污染加重等等，都与工业化过程中的城市化有关。城市（城镇）规模的急剧扩大、旧城改造中的拆迁和征地问题，成为群体性上访增多的主要原因，直接影响到社会的稳定。

    我国每年新增城镇人口大约1500万，有一部分是在城镇定居下来的务工经商的农民，另有很大一部分是因城市规模扩大失去土地的农民。近10年来全国失地农民已超过2000万人，目前仍以每年200-300万的数量增加。城镇近郊土地肥沃，交通便利，物产丰富，原有不少闻名的富裕乡村已经消失，如北京四季青等。失地农民成了新市民后，生产与生活方式有了根本变化，在都市中形成了一个加速扩大的弱势群体。

    三是中国城镇、农村原有社会结构发生了巨大变化，新的城镇行政管理体系、社会和民间秩序有待建立和完善。现代城市的发展已经产生并继续产生巨大的影响，它不仅影响到人们生存、生产、生活和行为方式，而且对思想文化和思维方式，对现有的各种管理体制、经济社会秩序都提出了重大的挑战。中国传统农村社会结构相对稳定，城镇化改变了千百万人的生活，其速度之快超出了原先的想象和人们的“需要”。各种社会群体经历着激烈的变动和重组，各种思想行为和文化产生冲撞交汇，形成了不稳定的状态。不仅有进城的农民、失地农民的问题，还有城市中心区产业转移、产业结构调整中出现的下岗失业工人——城市在创造无数个就业机会的同时也创造着城市贫民。

    四是中国城镇化的指导思想尚不清晰，实践和理论上存在混乱甚至矛盾，有许多亟需解决的问题。一些地方政府并未认真贯彻落实科学发展观，缺乏科学合理的城乡规划和建设的指导思想。为城镇化而城镇化，脱离实际，盲目攀比，着力扩大城镇规模和形象工程；热衷于撤地建市、撤县建市和撤县设区、撤镇建街道，“消灭”农民；把城镇化简单理解为“经营城市”、“资源变成资本”、“滚动发展”，集中精力经营开发土地，通过“经营”城市和城镇周边农村土地筹集建设资金；以致出现了政企不分、政事不分、官商不分的现象。土地征用开发和交易成为产生腐败现象的“重灾区”。

    21世纪中国城市化，是一门综合交叉的前沿学科。专家们从各自的学科出发，常常意见相左，分歧很大，有的甚至尖锐对立，莫衷一是。有些认为城镇应当均衡发展，对超大城市的发展应当有所控制。有些对城镇化的提法提出了质疑，认为应加速发展大城市和中心城市，要搞城市化而不是城镇化；认为现有的城市规模还不够大，只有把城市“做大”，集聚财富的功能才能进一步提高。有的认为加快城市化进程可以一劳永逸地解决很多问题，如“三农”问题、扶贫问题。通过减少农村人口——中国的农村人口如能像发达国家那样减少到百分之几，不就一切都解决了？而且这种观点在当前学术界还相当流行。

    “数字城市”、“智能化管理”、“光缆通信体系”、“快速轨道网”、“生态城市”、“人居环境”……从工业化到现代化，中国的城镇化是一个压缩了的过程，是一个全新的课题。正因为变化大、速度快，各级领导和决策者对城市发展、规划、建设和管理，也同样存在学习不够，知识、经验、文化科学乃至心理上准备的不足，并因此导致了理论、概念和实践上的矛盾混乱，导致了城市发展与建设指导思想上的盲目和错位。某些省份的省委和政府下发文件，提出各地级市城市化的“时间表”，规划了多个百万以上人口的大城市。脱离实际地片面强调“跨越式发展”，在城市建设中追求高、大、洋。某县级市建了个占地几百亩的文化广场，附近农民把“文化广场”当成了晒谷场。城市建设和发展中的短期行为，急于求成，造成了不少失误，而有些失误可能要几十年后才能看清全貌。

    因此，研究当前的中国城镇化问题，探索和遵循中国城镇化的科学发展规律，更具重要性、现实性和紧迫性。

    二、城镇化需要解决几个问题的建议

    城镇是社会生产力和科学文化发展、历史发展的产物，是经济社会发展到一定阶段必然出现的。是经济社会的发展改变了人们的生产方式和生活方式，改变了中国城乡人口的分布，改变了居住环境。

    一是要从实际出发，正确认识把握城镇化的进程和规律。城市化的核心问题是要坚持以人为本。各地城镇化的起点和条件不同，城镇的特点和功能也千差万别，有行政型、经济型、综合型；再细化又可分为出口加工型、道路港口型、科技文教型、工矿型、旅游型、专业市场型、集市型等等。无论是发展大中城市、小城镇，还是推进乡村现代化，都要从经济文化和产业发展实际需要出发，遵循规律，因势利导，量力而行，不能盲目攀比。城市化过程是一个非常复杂的进化系统。要使过去居住在农村而现在进城的农民和原有城市的居民，在当前急剧的变化中，生活得更好。

    二是加快建立科学的城镇化指标体系。中国的东部地区与中部、西部地区的差异极大，同是东部省份，沿海与山区也有很大差别。城镇化不能提单一的要求、目标和口号。不同地区的城镇化的各种指标局限性很大，而且常常起了误导作用。提高城镇化率的本身不是目的。城镇化率不能简单地把城镇人口的数量作为指标，特别不能用“非农业人口”来衡量城市化率。因为当前中国城镇户籍制度并不能完全反映居住人口的实际状况。大城市、中等城市和小城镇都应该有不同的指标，而这些指标应该与现代化密切相关，与经济发展，特别与第二、三产业的发展密切相关，与提高人民的生活质量密切相关。像就业率、道路、交通、人均绿地、住房面积、煤气化、教育卫生文化设施、城镇社会保障等等，都应该是城镇化的不同考量指标。人民币不是可兑换货币，因此不能简单地用人均美元多少来比照西方，也不能简单用工业增加值占国内生产总值的比重来衡量，说我国城市化超前或者滞后。如有的专家提出，“将现有的地、县级城市发展成为拥有20～100万人口的城市”——其实，某个城市的发展前景、环境容量与行政级别并不成正比。我国的多数县市只有几十万人口，甚至10万以下人口的县也不在少数，如何发展成百万人口的大城市？另外，中国的城镇化有其不平衡性。广东珠江三角洲城市化率目前达到70%，已开始进入后城市化阶段；西北一些地区城镇化率仅有30%，同样都是合理的，没有可比性。不能简单地制定全国统一的城市化“时间表”，更不能脱离实际地提出发展超大型城市的目标。如影响很大的《（2001～2002）中国城市发展报告》提出，“中国城市的发展规模与发达国家的极大差异直接导致了上海、北京等中国最大城市所产出的GDP比重也处于较低水平：东京、伦敦、汉城的GDP分别占全国的18.6%、17%和26%。而北京和上海的GDP占全国的比重仅为2.5%和4.6%。”其实，用这样比较说明中国城市规模偏小毫无意义。这些国家无论是总人口还是国土面积都与中国无法相比。而实际上，上海、北京的城市规模已经超过伦敦、巴黎。占全国面积1%、人口6.25%的长江三角洲地区，工业总产值也已占全国的1/5以上。所以，要从实际出发，不能简单地用数字来说中国城市规模还不够大。

    三是用科学发展观作指导，结合区域经济和社会、文化发展，制定城市、城镇的发展规划。城镇的发展需要规划。城市的形成、发展、扩大，城市的形态和功能，与经济发展，与区域地理，与生态系统等等密切相关。不论是特大城市、城市群、城市圈，中小城市乃至城镇，都不是单纯靠设计规划“打造”出来的。建议由国家综合部门牵头，规划、建设、农业、国土资源、环保、公安、文化、统计等有关部门参加，对不同地区城镇化现状和趋势进行一次较全面的调查。在充分调查研究的基础上，根据当前和未来几十年经济和社会发展需求，研究制订国家城镇化中长期科学规划。各地根据国家规划，从实际出发，制订当地整体的规划方案。同时严格程序、严格分区、分步实施。克服脱离实际，盲目贪大求洋，追求所谓一步到位的城市建设思想。

    四是要十分重视小城镇和农村的现代化建设，逐步使城市与农村融为一体。特大型城市的基础设施要求较高，需要投入大量资金。而且，城镇发展到一定规模后，管理和运行成本会大大增加。城市的规模不宜无限制扩大。因此，要重点加强城市周边地区、小城镇和农村的现代化建设，改善农村居住、道路、卫生环境，使农民拥有与城市居民同样的生活条件和生活质量。浙江不少专业市场周边地区农村的城镇化、现代化的过程证明，家庭种养殖业、工业、商业和传统手工业的发展，为农民的“就地城镇化”提供了可能。

    五是加快推进城市行政管理体制改革，切实解决好城镇化中出现的问题。切实做到政企分开、政事分开。政府在城镇化中应该有明确的社会职责，不能当房地产商或开发商。要解决好失地农民问题，逐步做到与城市低保等接轨。防止过度城市化中出现的“城市病”、“房地产泡沫”等问题。两千多年前，中国已经出现了县，秦汉以来，地方实行郡（州）、县两级行政建制。元代又出现了行省。20世纪初，中国出现了市级行政建制。现在有市辖区、市辖市、市管县；省、副省、地和县级不同行政级别的城市。有像海南省这样的省、县两级行政建制，也有像重庆这样的两级（市、县）和三级（市、区、县）并存的行政建制。城镇化并不等于简单的撤地设市或撤县设市、撤乡建镇。亟需在调查研究的基础上，统一全国的行政设置。

    中国的城镇化进程只有一次，它对中国经济社会的挑战和机遇是全方位的。在21世纪，中国城镇化的速度和质量是一个最大的变量，中国城镇化的走向，它的成就、失误与付出的代价多少，将推动或者阻滞中国在本世纪中叶进入中等发达的国家行列，关系到中国的可持续发展，关系到我们每一个人和子孙后代。不科学、不协调的城镇化正在不断付出高昂的代价。中国不能带着城镇化的太多后遗症进入小康社会。

    2005年2月18日

    美国推进文化产业全球化的主要措施

    林秋朔

    近20年来，文化产业搭上经济全球化、传播数字化、网络化的快车，以前所未有的速度急剧发展，成为各国新一轮的经济增长点，从而引起国际社会的普遍关注和激烈竞争。美国作为文化产业最发达的国家，一些做法值得我们思考和借鉴，尤其是美国对中国文化市场的关注，更应引起我们的注意，以便及早寻求对策。

    一、美国推进文化产业全球化的背景与现状

    20世纪以来，以军事占领和政治颠覆为手段的帝国主义、殖民主义政策逐渐被历史所遗弃。随着跨国资本、跨国企业和信息工业、媒介工业的迅速发展，发达国家越来越重视依赖其经济力量和文化力量进入不发达国家开辟市场，获得更廉价的生产和生活资料，在创造利润的同时创造一种消费意识形态，并影响这些国家的文化。

    美国作为实力最强的经济大国已成为当今世界政治经济和文化格局中的核心国家之一。在美国的全球化战略中，文化产业特别是电影一直都是配合美国实施政治经济霸权的一项强有力手段。文化即商品，商品即文化，文化产品的全球输出不仅能够扩展经济市场，获得大量的经济利润，也可以通过文化媒介承载美国的生活方式和价值观念。通过文化来销售商品，通过商品来宣传文化，那些影像、声音、文字、图画、造型都共同开发着美国政治经济的广大市场。正是因为文化产品具有的特殊意义，美国一直努力推进文化产业的全球化，尤其是最有国际传播效果的电影的全球化。

    美国借助霸权势力和文化强势，使其文化产业成为扩大对外贸易的主导型产业和国民经济与社会发展的支柱产业。近20年来，美国新型文化产业占GDP比重已超过传统制造业，率先完成了向“知识经济”的重大转型，并再一次抢占了国际产业升级的制高点，文化生产已成为美国最富活力并带来极大经济收益的产业。美国的各类图书（不包括教材）年生产5万种，销售额250多亿美元；期刊1.1万种，年销售额突破300亿美元；大型报业集团130家，英文报纸1480余种，广播电台约1.2万座，广告年销售额近400亿美元；电视台近1.4万家，电视广告年收入425亿美元左右；电影票房收入为77亿美元。在互联网交易方面，2002年美国占全球3330亿美元网上交易额的64%；音乐制品占全球市场份额的1/3强，海外年销售额600亿美元。20世纪90年代末，美国消费类视听技术文化产品出口达到600亿美元，取代航空航天工业的位置，位居出口产品首位。

    美国历来注重推行文化输出政策。文化输出可以影响到其他国家、地区和民族的历史意识、宗教意识以及文化意识，淡化甚至重写这些地区的传统和文化，从而形成新的民族文化记忆，促使其与美国的信念和价值融合。与早期殖民主义相比，美国更加拥有得天独厚的政治经济和文化优势。从第一次世界大战开始，美国就利用其电影和其他大众文化，宣传美国政治、文化和扩大经济影响。如今美国文化产业的营业总额高达1100亿美元；其中视听产业（影视和音像）在国民经济中的排位已由1985年的第11位跃居到第6位，《财富》杂志推出的全球最大500家企业排行榜中，美国娱乐业巨头就占了多位。

    二、美国文化产业全球化的主要做法

    1.政府各部门协调一致支持文化产业。美国政府与一些行业协会合作，为电影拍摄、发行、放映、输出创造条件。美国有“美国电影制作和发行协会”（简称MPPDA）、“美国电影输出协会”（简称MPEAA），美国商务部早在1929年就在对内对外贸易司成立了电影处。这几个机构一直保持着密切的互动关系，争取美国电影的海外利益。美国政府各部门齐心协力推进文化产品的向外输出。在与外国政府谈判时，美国国务院、商务部都对电影协会给予了积极支持。美国在外国的各种政府机构还专门收集各国的电影市场情报，撰写了大量调查分析报告。另外还将有关电影议题的“产权保护”和“市场开放”等条款，先后纳入了与印尼、马来西亚、印度以及韩国等国家的“入世”谈判中。美国在与我国进行加入WTO的谈判时，也把增加美国电影的进口配额、允许美国资本进入中国电影业等作为重要条件提出来。与此同时，美国政府还采用一些不同凡响的外交手段、甚至政治和贸易惩罚手段来扩展美国电影的海外市场。如，美国由于台湾电视对好莱坞电影侵权曾经使用政治压力；1985年美国国会和驻韩国大使馆支持MPEAA，要求韩国允许好莱坞建立发行公司，要求韩国改变国产电影放映时间占全年146天以上的规定；与加拿大、法国在电影产品发生冲突后，美国采取了经济制裁措施等等。

    2.通过法律法规和政策鼓励文化产业发展。早在1917年，美国联邦税法就明文规定对非营利性文化团体和机构免征所得税，并减免资助者的税额。美国虽然不设文化部，但在1965年通过了《国家艺术及人文事业基金法》，依据此法创立了致力于艺术与人文事业发展的机构，即国家艺术基金会与国家人文基金会，保证了美国每年拿出相当比例的资金投入文化艺术。此外，美国政府还依据文娱版权法、合同法和劳工法推动文化产业的发展。

    3.鼓励实现投资主体多元化。美国政府主要通过国家艺术基金会、国家人文基金会和博物馆学会对文化艺术业给予资助，州和市镇政府以及联邦政府某些部门在文化方面也提供资助。而美国文化艺术团体得到的主要社会资助则来自于公司、基金会和个人的捐助等，其数额远远高于各级政府的资助，如1997年文化艺术业的经费总额为175.83亿美元，其中社会赞助为37.6亿美元，政府直接资助20.96亿美元。

    4.加大文化产品的科技投入，丰富产品的大众文化内涵。以影视业为例，每一项对影视产业的创制与传播可能产生影响的科技成果，几乎都会同步运用于电影、电视之中，使影视以奇观化的画面、场面和强烈的声音、音响来刺激人们的视听习惯，从而增加了人们强烈的观赏意愿。娱乐作为美国电影的文化“主旋律”的同时，还往往通过展示暴力和性来宣泄观众的无意识冲动，以善恶有报、皆大欢喜来抚慰人的创伤性体验，以有情人终成眷属的“灰姑娘”、“灰小伙”的故事来为人们提供一种梦幻。在图书业，从20世纪90年代开始，出版公司开始将因特网技术运用于图书销售，网上售书方便了顾客挑选图书，极大地推动了出版业的发展。美国的大唱片公司也争相建立网上唱片销售渠道。

    5.实行商业运作、按市场规律经营。这是美国文化产业长盛不衰的重要保证。美国的影视业、图书出版业、音乐唱片业已建成庞大的全球销售网络，控制了许多国家的销售网和众多电影院、出版机构及连锁店。在经济全球化的发展进程中，采取全球战略的跨国文化企业，从资金、技术、信息等要素的全球自由流动中受益，获取高额垄断利润，扩张海外销售市场，占据国际竞争的有利地位，其影响力日益增大。

    6.网罗世界各国人才归自己所用。在好莱坞电影历史上，利用外国演员、外国导演和外国题材、外国人物来征服外国观众，也一直卓有成效。从20世纪的20年代到40年代，好莱坞陆续吸收了法国、德国、英国、意大利、瑞典等许多国家的优秀导演、明星，如喜剧大师卓别林、悬念大师希区柯克、演员葛丽泰·嘉宝、费雯·丽、英格里·葆蔓等都来自欧洲，好莱坞还有许多导演、演员、甚至制片人来自东欧、拉美、加拿大等等。华人导演、演员、摄影师也越来越多地被邀请到好莱坞，如导演吴宇森、徐克、李安、陈凯歌，导演兼演员陈冲，电影明星周润发、李连杰、成龙、杨紫琼、章子怡，摄影顾长卫等等，这些人大多已经在华文化地区取得了广泛的社会影响。好莱坞利用这些电影人在原住国和地区的地位、影响、名声来获得华文化圈的认同，开发和扩展在中国和其他亚洲地区的电影市场。另外，在1990～1991年间，独联体各国有10万文化界人士外流西方各国，移居美国的就有3万多人，其中著名人士达1500人。这些移民对美国文化艺术各个方面的发展都作出了重大贡献。许多美国电影的题材也来自世界不同国家、不同文化和不同历史。所有这些外来人和外来文化经过好莱坞的商业改造，有时甚至是美国的政治改造，一方面为主流的美国电影带来异域情调和注入文化营养，另一方面也为美国电影进入外国市场带来文化认同感和文化共鸣。

    7.培养文化管理人才。美国对文化管理学的研究和文化管理人才的培训处于领先地位。文化管理已成为一门专门学科。全美有30所大学开办了艺术管理专业，培养本科生、硕士生和博士生等大量高质量的文化管理人才，提高了文化管理水平。

    三、美国在推进文化产业全球化进程中对我国实施的策略

    美国对我文化市场垂涎已久，这里仅举电影为例。据有关材料介绍，早在20世纪的头50年里，美国人对中国的电影市场曾经作过系统而详细的调查。如美国商务部对内对外贸易司从1927年1月开始定期发表有关世界各国电影市场的调查报告，而它的第一份报告便是关于中国电影市场的。该报告对中国电影市场做了相当细致的调查、分析和研究，统计了当时中国电影屏幕、电影观众的数量、分布，阐述了中国电影发展的过程，介绍了中国电影的法规、广告、教育和杂志等方面的状况，并特别分析了政治不稳定、交通不发达、经济落后、国产电影与之竞争等美国电影进入中国的障碍。报告在讨论中国人的电影趣味时，指出中国观众经历了从打斗片到西部片的变化，三角恋爱和两代冲突之类的题材因违反传统伦理不受中国人欢迎，但一般爱情片和历史题材的影片，尤其是喜剧片和儿童作主角的影片都很卖座；将“大团圆”、“善恶分明”等叙事特点总结为美国电影能够占据中国电影市场的原因；还特别提醒美国片商不要把丑化中国人的影片运到中国来。报告中最长的部分是有关上海、香港、天津、北京、广州、厦门、汉口、福州、大连、哈尔滨、长沙、曲阜、济南、丹东、汕头和青岛等地的影院情况调查，提供了从影院数量到座位数量的具体数字。这份报告对中国电影市场调查的细致和深入程度，不仅在当时甚至到现在连我们自己都没有做到，对于好莱坞电影制片人和发行人了解中国电影市场提供了重要依据。

    上世纪80年代以后，美国电影又卷土重来。随着中国与世界经济的联系越来越紧密，中国的文化市场为好莱坞电影再度进入中国带来了契机，面对这块拥有全球1/5人口的大市场，尽管受到法规、意识形态、文化和经济方面的种种限制，好莱坞的制片商们再次将目光转向了中国。为了在开辟中国电影市场中取得主动，好莱坞各大公司早在20世纪90年代中期就已开始了对中国市场的研究，有的成立了中国部，聘用中国留学生回到中国担任要职。米高梅、派拉蒙、华纳兄弟、环球、迪斯尼、索尼以及梦工场公司等都开始从题材、演员、观众、市场等全方位设计如何进入中国电影市场。

    为拓展中国市场，美国好莱坞采取了种种策略。一是利用美国的政治力量来扩大好莱坞电影的生存空间。二是通过对电影制片业、发行业和放映业的投资和经营在中国建立电影市场。如通过合拍电影的方式，一方面将中国电影制作系统纳入好莱坞体系之中，另一方面也制造好莱坞化或准好莱坞化的电影来培养好莱坞化的观众。美国华纳兄弟电影公司还计划与中国企业合作，在昆明建设大型的天然电影拍摄基地；派拉蒙、环球等几家电影公司还派出人员对北京、上海、武汉等地的电影院进行考察，筹备建设超级影院；一些非电影业的美国公司也准备在中国建立电影院，如柯达公司与上海电影电视（集团）公司合资，准备在上海繁华商业区徐家汇的美罗城商厦投资400万美元建上海的第6家合资影院。为了能够得到中方政策上的关照，柯达电影院还主动提出不仅放映外语片，而且要放映国产片。三是通过对华人导演、演员和其他艺术创作人员的吸收以及东方题材和东方文化的融合，来拍摄适应中国和东方观众观赏情趣和文化认同的影片。四是通过种种其他媒介形式培养中国观众广泛的好莱坞趣味，培育潜在的好莱坞电影市场。

    以上这些策略在好莱坞电影国际化的历史上大多已经被使用，而且都取得了相当程度的成功。好莱坞总裁自己说，中国，这是他们心中的第二个欧洲，是好莱坞电影帝国期待已久的一个经济和文化的新大陆。

    2005年1月12日

    日韩两国在世界文化产业竞争中的主要做法

    林秋朔

    相对美国来说，日、韩两国属文化产业的后起之秀，他们参与文化产业竞争的切入点，值得我们借鉴。

    一、日本：紧扣数字时代的脉搏

    日本文化产业引人注目的是，善于在日益激烈的市场竞争中，抓住数字时代带来的种种机遇，以一个个颇具创新思维的文化产品去参与和赢得竞争。

    1.以动画片为中心带动电影、游戏等，在世界文化产业市场上争取更大的空间，同时让人们了解日本文化。日本动画片作为一种流行文化现已得到欧美的推崇。从2002年到2003年，美国共播放了40部日本动画片。据日本贸易振兴会调查，2000年日本在美国动画片市场的规模为530亿日元，与动画片角色相关的商品销售额为4920亿日元。2002年一部《千和千寻》动画片，摘取了柏林电影节最高金熊奖之后，又于2003年获得一向以美国为中心的奥斯卡奖，一举击败了美国迪斯尼动画公司的动画系列。目前，在世界各国播放的动画片中，日本动画片占60%。

    2.开发“电子书”，使出版业从低迷中走出。目前，世界各国的出版业均显出负增长的态势。日本自1997年以来，连续6年营业额大幅下降，他们自己对出版业的这种状况叫做“大崩坏”。但是，日本在杂志出版十分成功的基础上，开发了一种“电子书”，在出版业负增长中异军突起。“电子书”由两面液晶显示屏组成，按钮操作简单，可以和书一样翻页，价格便宜。阅读的书主要是用存储卡从出版社配给书店的“贩卖机”中下载，回家插到“电子书”中阅读。如果是固定客户，也可以从出版社的网址上下载。每本“书”比图书便宜10至20倍。书店和出版社通过信用卡收取费用。这种书人们非常欢迎，市场非常好。

    3.手机小说成为新时尚。在日本，上班族在列车上看书是一道风景，从去年开始通过手机在车上看书的人越来越多。手机小说就是出版社和电信部门合作，开通手机文库。每月交费100至200日元即可。这样，可以吸收大量的读者，尤其是平时不读书或无暇读书的人，参与进来。

    4.日本游戏厂家在网络游戏领域开始新一轮竞争。曾经风靡全球的传统的日本游戏，在世界游戏产业仍迅速发展之时，却已是“廉颇老矣”。但从去年开始，日本游戏界开始摆脱了困境，突破口为网络游戏（所谓网络游戏就是在线游戏）。传统游戏往往是一个人玩，游戏内容都是设计好的，结局是固定的。而在线游戏，可以很多人同时一起玩，每个人都是游戏中的一个角色，结局也不一样。在实践上也不固定，兴之所至，可以通宵达旦。会员之间在网上交流，可以看到对方的音容笑貌。还有一种游戏是用手机玩，先向电信公司申请，每月多交300日元，就可以每天玩游戏。由于手机非常普遍，因此收益非常可观。

    5.兴起网络文化，进一步满足人们的需要。宽带网传送速度快，传输容量大，为网络文化产业发展提供了空前的机遇。除前所述的游戏外，适应宽带网的节目制作也十分活跃。网络专用电影和电视剧，音乐会和戏剧实况转播、被称为“短拷贝”的短电影和动画片等音像内容急剧增加，其中短电影已成为宽带网的新宠。同时宽带网与购物也紧密结合起来。人们在网上看到清晰商品录像之后，容易唤起购物的欲望。由此可见，这一新型的文化产业后劲越来越大。

    6.数字电视的使用，将进一步推进文化产业的发展。高清晰度电视技术是数字电视的核心。日本广播协会研究高清晰度电视技术已有40年的历史。去年12月开始，日本在部分地区开播地面数字电视，标志着一场革命的到来。数字电视高画面、高音质，通过与电子计算机、因特网的结合，功能更加多样，成了家庭综合信息的核心，使人类从“看”电视到了“用”电视的时代。可以预见，从黑白电视到彩电的变革，带动了产业的发展，在数字高清晰度电视时代，相关产业会有更大的发展。

    二、韩国：文化立国，走向世界

    欧美文化和日本文化的双重夹击，及其背后隐藏着的市场企图，使亚洲诸国面临着一个共同的课题：如何保护和发展本土文化，继而发展自己的文化产业？韩国文化产业的异军突起，正是一个成功的例子。

    1.确立了发展理念，明确了发展措施。亚洲金融风暴之后，韩国提出了“文化立国”的方针，不惜重金扶持文化产业，力求使之成为拉动经济发展的新动力。1997年韩国政府设立了“文化产业基金会”，提供贷款，支持新型文化产业的发展。

    2.推出众多政策和法规，为文化和娱乐产业创造生存和发展空间。1999年制定了《文化产业振兴基本法》，尔后，又陆续对《电影振兴基本法》、《著作权法》、《电影振兴法》、《演出法》、《广播法》，以及《唱片录像机游戏制品法》等作了修改，为文化产业发展提供了法律保障。

    3.政府加大投入力度。除政策法规的保障之外，韩国文化产业能够腾飞的关键因素在于，从2000年之后，政府逐年提高对文化产业的投入。2002年，包括国家预算拨款在内的各种资金共达到5000亿韩元。同时政府还设立了文艺振兴基金、文化产业振兴基金等多种专项资金来资助文化娱乐产业。经过努力，韩国目前已形成政府支持、企业出资和民间运作的框架。

    4.电影、电视剧和电子游戏齐头并进大步迈向市场。韩国一度限制外国电影进口并没有使本土电影得以快速发展。在外国文化冲击下，韩国政府开始调整了对电影审查的尺度，出台各种法规保证本国电影的发展。韩国电视剧在亚洲国家和地区受到好评，赢得了大批观众喜爱的超强人气。在电影、电视剧以及音乐在海外风行之后，音像制品、出版、演出、游戏等产业迎头跟上，其文化产品已经通过多种渠道进入了海外市场。大力发展游戏产业也是韩国文化产业发展的一个极其重要的举措。近年来，韩国政府每年都向游戏业投入相当于5亿元人民币的巨额资金，扶持文化产品开发企业。韩国还专门开办了游戏大学，培养游戏制作人才，甚至还向没有能力购买设备的游戏开发公司出租高级游戏开发设备，解除其后顾之忧。目前，韩国出产的网络游戏产品已充斥海外市场，游戏产品已经成为其文化产业出口的重要组成部分。

    据悉，韩国文化产业已经成为与通信和生物科学等并驾齐驱的支柱产业，而文化产业的高附加值特点已使其成为韩国出口创汇的战略性商品。韩国政府决定，到2007年把韩国文化产业产值在世界市场的份额增加到5%，使韩国进入世界五大文化产业国，最终把韩国建设成21世纪的文化大国和知识经济强国。

    2005年1月12日

    积极发展我国有声读物的建议

    张昌彩

    有声读物是一种复制和包装成盒式磁带、高密度光盘或单纯数字文件等形式的录音产品，比如儿童故事磁带、评书、相声、英语学习类磁带、诗歌散文欣赏、CD、MP3等。随着我国文化产业和现代教育事业的快速发展，特别是计算机技术的普及，有声读物作为文化教育产业的一种新产品，正日益受到普通大众的关注与喜爱，并逐渐形成新兴产业。这一产业的兴起，对弘扬中华民族优秀文化和繁荣我国文化事业、促进文化产业发展都具有重要意义。

    一、积极发展我国有声读物的重要意义

    1.有声读物可以成为弘扬中华民族优秀传统文化的良好载体。中华民族在五千余年的发展历程中，积淀了深厚的文化底蕴，形成了优秀的传统文化。在信息技术高度发达的今天，我们要运用更广泛的载体和现代化的技术手段，更好地传承优秀的民族文化，并发扬光大。有声读物作为一种新型技术的产品形式，在传播传统文化方面具有独特的优势。从内容上讲，目前中国市场的有声读物中有60%以上的节目为中国经典的文学作品，并且不受体裁题材的限制，无论散文、诗歌、小说等，都能充分体现出原作的风格。在形式上，有声读物以声音表现文字，使平面的文字作品更加立体化、个性化和形象化，更加生动活泼，让人有身临其境的感受。在载体选择上，有声读物以CD、MP3及多种数字格式为载体，比纸介图书传播速度更快，保存更方便，信息存储量更大。有声读物还可以通过网络进行传播，适合青少年群体的消费习惯，有利于引导他们了解中国优秀的传统文化和领略大自然赐予人类的各种美妙声音。

    2.有声读物可以成为开展全民爱国主义教育的重要表现形式。在全民范围内开展爱国主义教育是我党一贯的重要方针政策。中央在《爱国主义教育实施纲要》中指出：爱国主义教育必须突出时代特征。有声读物以中外优秀文学作品为主要内容，以现代化的网络、数字方式为传播载体，倡导中国传统文化，引导人们正确积极的审美观，能够充分体现当代社会主义文化的特色和优越性。与传统图书业相比较，有声读物更能直接、自然地吸引青少年群体，而青少年是爱国主义教育的重点。有声读物通过运用影视、书刊、音乐、戏剧、美术、故事会等形式，为广大青少年提供丰富、生动的爱国主义教材，对培养祖国未来接班人从小树立爱国主义思想具有积极的促进作用。

    3.有声读物可以成为促进青少年教育工作的重要辅助手段。第一，有利于促进农村中小学现代远程教育工程的实施。在我国师资力量缺乏的农村，现代远程教育可以让更多的青少年特别是中西部贫困地区的青少年有更好的学习机会。在这一工程中，有声读物将起到不可忽视的重要作用，因为学生是有声读物的主要服务对象。它通过数字化格式和网络载体传播，能够真正实现在线收听、下载、互动交流，丰富远程教育资源，提高远程教育水平。第二，有声读物以标准普通话录制，有助于推动少数民族地区青少年普通话普及工作。第三，有益于净化互联网内容，丰富青少年网上健康生活。目前互联网上仍然有很多不利于青少年身心健康的负面信息，特别是暴力、色情等不良内容。还有相当多的青年学生沉湎于游戏，严重干扰了正常的学习，损害了身心健康。有声读物可以提供健康向上、丰富多彩的内容和形式多样的产品，以吸引青少年，丰富他们的业余生活，减少他们受不良互联网内容的消极影响。

    4.有声读物可以丰富老年人生活，满足不断增长的老龄化社会需求。中国已进入老龄化社会，使老年人安享晚年生活是和谐社会的重要体现。有声读物是体现老年人精神需求的一种现代化产品。老年人由于视力下降，有的很难再通过纸媒介获取信息，有声读物“听书”的特性使之成为老年朋友最佳的“阅读”方式，满足了他们了解社会和丰富精神生活的需要。

    二、我国有声读物市场发展的现状与问题

    国外有声读物市场，特别是欧美有声读物市场在经历了半个多世纪的发展后，各方面都比较成熟，建立了完善的市场体系，并有相应的专门机构或民间社团对其规范和管理，已成为一种区别于图书出版业和传统音像业的独立行业。以美国有声读物市场为例，2004年新增产品近万种，年产值达几十亿美元。2003年德国法兰克福世界书展上，有声读物的成交额就占了总成交额的30%以上。

    我国自上世纪90年代初开始引进有声读物的概念，十几年过去了，有声读物的产品内容和形式都有了长足的发展。进入21世纪，有声读物发展的步伐进一步加快，更多专业公司加入到有声读物的开发制作队伍中来，并出现了专业门户网站。例如，新华书店总店旗下的北京新华金典音像有限责任公司制作开发了有声读物网站。该公司自行录制的有声读物产品已达两千余小时，约四千个品种，与国内近百位知名作家和朗诵家签订了合作协议。目前拥有会员五万余人，网友可通过下载、在线收听、购买实物等方式欣赏以上这些作品。

    但是，从总体上来说，与国外相比，我国的有声读物行业发展还处于初级阶段。目前行业发展还存在诸多问题。主要有：一是缺乏系统开发。有声读物有着良好的发展前景，市场潜力巨大。但是，在产品开发的系统化、规范化上缺少正确的引导，市场产品种类单一，缺乏优秀的原创作品，没有产品规范和科学分类，也缺少制作和品质验证的相应标准。二是重复投资，资源浪费。2004年是我国有声读物快速发展的一年，各种专业制作公司不断涌现出来，产品也愈加多样化。但这些公司往往单兵作战，各自为政，在产品投放市场前缺乏市场调查和精深的选题策划，跟风现象较多，造成了同一产品的重复投资、重复开发和资源的极大浪费。三是有声读物的开发与载体深度研发不能配套。专业机构的配合呈无方向性状况，特色载体与个性有声读物的共同研发体系没有建立，使许多更易于被市场接受的产品不能很快面市，如手机的在线接听、不同格式有声读物产品的兼容收听等。四是有声读物的专业销售卖场没有独立存在。在瀚如烟海的音像制品中，还不能个性化地展现有声读物的突出魅力，使更多的人来认识她和感受她，缺少窗口宣传阵地。五是盗版问题严重。盗版问题始终是扰乱音像市场的一大因素。随着有声读物的快速发展，盗版的负面影响日益突出。

    三、促进我国有声读物发展的政策建议

    1.制定行业发展规划。针对当前行业发展的无序状况和缺乏系统开发，建议由国家新闻出版署牵头，在相关部门的配合下，制定行业发展规划，规范管理，统一协调版权问题；建立版权交易平台，加强作者、出版社、制作公司三方的合作。

    2.给予税收等优惠政策支持。有声读物是新兴文化产业，也是符合未来文化产业发展方向的新型技术产品。国家有关部门要从弘扬优秀传统文化和繁荣我国文化事业的高度，重视和加强对有声读物行业发展的政策支持。建议对优秀的制作公司或开发的产品给予税收优惠政策扶持，引导企业做大做强和开发出优秀的有声读物精品。

    3.由政府牵头开发基础声音资料库。随着有声读物的不断发展，目前最紧缺的是没有一个供行业共同使用的基础声音资料库。有声读物基础资料库是要将所有文字资料转换成声音形式、选择便于保存的数字格式，以供不同人士的查询需要。目前社会上的专业产品制作公司受各方面条件的限制，特别是资金实力有限，很难通过一两家企业的单兵作战建立起庞大的声音资料库。由于基础资料库是公共平台，是一项公益性事业，因此，建议在统一规划下，由政府牵头开发建设，实现资源共享，避免重复投资和浪费资源。

    4.把发展有声读物纳入实施农村中小学现代远程教育工程。目前农村中小学现代远程教育正在稳步推进，应充分利用有声读物这一现代手段，大力开发适应当地需求的有声读物产品，加大有声读物教材在远程教育体系中的比例，丰富远程教育资源，积极推动现代远程教育工程的实施。

    5.开发中小学课文作品，丰富多媒体教学手段。为了继承发扬中国优秀的传统文化，国家从中小学教育开始抓起，规定了中小学必背古诗文，但死记硬背的方式很难为学生们所接受。建议国家教育部门将这些古诗文制作成有声读物，以多样化的教学手段促进传统文化教育的开展。

    6.把发展有声读物纳入全国文化信息资源共享工程。文化共享工程是适应时代要求，利用高科技手段实施的一项重大文化工程。有声读物也是现代高科技的产物，在内容、形式和载体上都完全符合文化共享工程的要求，建议将其纳入这一重大文化工程之中，使之在相互促进中更快更好地发展。

    2005年6月3日

    农村宗族势力的影响不容忽视

    王昕朋

    最近在农村调查，听到不少基层干部群众反映：近年来农村宗族势力有所抬头，少数地方甚至相当严重，对农村基层组织、农村工作造成了不良的影响，成为影响农村稳定的主要因素之一。

    一、农村宗族势力的几种表现

    一是影响和决定干部的“上”、“下”。在个别地方，宗族势力已经影响和决定着村干部的上下去留。有些宗族势力为了把持基层政权，利用村民选举的民主形式，发挥宗族人多势众的优势，千方百计把自己宗族的代言人选进村级组织。靠宗族势力当上村级组织负责人的人必然要为自己代表的宗族谋利益，而损害广大群众的利益，造成当地干群之间、宗族之间的矛盾加剧。还有一些现在任职、年龄已高的村支书、村委会主任，挖空心思扶持本宗族中的年轻人接班，甚至直接传交给自己的儿子、女婿、侄子等直系亲属。

    二是影响和决定农村工作的成败。宗族势力闹得比较凶和依靠宗族势力把持了农村基层政权的地方，农村工作的决定权往往受到宗族势力的左右，村里的决策只要不符合宗族的意愿（有时并不是大多数人的意愿），就无法执行。有的群众说，现在这种闹宗族的形式与“文革”时期闹派性（以派别影响和决定农村工作）比起来，其危害性有过之而无不及。

    三是影响和决定农村大局的稳定。在新的历史条件下，农村的各种矛盾比较集中在利益这个焦点上。利益的冲突，往往成为诱发各种矛盾冲突的导火线。而一些靠宗族势力影响把持基层政权或者基层政权受宗族势力影响的地方，经常出现利益向宗族倾斜的事情，这样，也就经常出现矛盾冲突，增加农村大局的不稳定因素。一些地方农民上访案件中，大多是反映农村干群关系问题的。而经过调查了解，农村干群矛盾中，又有相当一部分是因为村干部在处理一些利益问题时受宗族势力影响，为本宗族谋利益而忽视或侵犯了他姓群众利益的。个别地方，宗族势力操纵上访，其上访的目的也是为了宗族的利益，还有个别地方宗族势力甚至发展到对抗政法机关执行公务，扰乱正常的社会秩序。

    二、农村宗族势力不良倾向产生的原因

    一是农村群众的法制观念淡薄。由于农村体制的变化，农民的组织性比过去差了，加上一些地方村级组织处于懒散状态，不能给农民群众提供有力的帮助，宗族的这种非组织形式乘虚而入。法制观念淡薄的农民，出于血缘、亲缘关系或者对宗族的期望，往往容易投靠宗族势力。

    二是农村思想政治工作淡化。一方面由于思想政治工作的载体、内容、外部环境等发生了新的变化，农民对思想政治工作的需求逐渐变化；一方面农村思想政治工作的队伍、阵地等受到了削弱，使思想政治工作与新时期农村的实际需求差距拉大。一位农村老党员说，现在做思想政治工作还不如宗族的人拉家常管用。

    三是农村中正气压不住邪气。一些地方村霸大法不犯、小法不断，欺辱乡里，作恶百姓，有些农民“光棍不吃眼前亏”，所以才依赖于宗族势力的保护。

    四是乡镇组织措施不力。宗族势力闹得比较严重的地方的乡镇主要领导，怕触及矛盾，怕宗族人多势众上访影响自己的前程，对闹宗族的视而不见，姑息迁就，甚至在考虑村级领导班子时也不顾原则，平衡关系，倾向于宗族势力大的。

    五是农村各种利益调整冲突的反映。随着农村改革的不断深入发展，农村的各种利益关系也在不断发生变化，一些矛盾和问题逐渐暴露出来，这也是农村宗族势力不良倾向存在的一个因素。说来说去，宗族势力争的是利益，利益把宗族团结起来，集合起来。即使宗族内部不团结，但在对待利益上又会丢弃前嫌，同心同德，共同对外。

    三、如何对待农村宗族势力不良倾向

    农村宗族势力不良倾向问题，虽然发生在个别地方，但关系却很重大：既是关系农村基层政权归属和性质的重大政治问题，又是关系农业和农村经济发展的重大经济问题。对此，各级党政组织应给予高度重视，采取切实可行的措施加以防范。

    一是进一步加强对农民的法制教育。各地应结合村民自治工作的开展，对农民群众进行法制教育，增强农民群众的法制意识，让农民群众认识到只有依靠法律，才能长久地维护个人利益，依靠宗族势力的影响只能是短暂的。

    二是进一步加强对农村社会治安的整顿。对那些利用宗族势力干扰村民自治和农村稳定大局的人，要坚决予以披露和打击。

    三是进一步强化农村思想政治工作。各地应根据新形势下农民群众对思想政治工作的实际需要，积极探索农民易于接受的思想政治工作的新特点和新方法。

    四是进一步加强党对农村工作的领导。村民自治是社会进步的表现，是法制健全的表现。但是在现阶段或者今后相当长的一个阶段，由于农民群众的法律意识不强，加上村民自治初级阶段一些法律法规不健全，必须加强党对农村工作的领导，保证村党支部的领导核心作用发挥，不能容许代表某个宗族势力的意见左右领导权。各乡镇党委要旗帜鲜明地支持村党支部的工作，不能回避矛盾。

    五是进一步提高农村党组织的执政水平。农村各级党组织应不断提高思想政治素质和实际工作能力，提高执政水平，多为群众办好事、办实事，不给宗族势力的代表人留下口实和把柄。农村党组织的执政能力提高了，凝聚力就会增强，广大农民群众就会紧密团结和依靠党组织，个别想利用宗族势力达到个人目的的人就会被孤立而失去市场。

    2005年4月20日

    “领导下访”：浙江不断改进信访工作

    忽培元

    基层是产生信访问题的源头，也是解决信访问题的主体。重心下移，变群众“上访”为领导“下访”，从源头上防微杜渐，从根本上化解矛盾，这是浙江省委、省政府关于改进新时期信访工作的新思路。

    自2003年9月以来，浙江省在全国率先建立了领导干部下访接待群众制度。这是在完善每月领导干部信访接待日制度基础之上推出的又一项实际举措。推出这项举措的目的，是引导、示范和带动全省广大干部特别是各级领导干部，积极开展新时期新阶段的群众工作，更加深入地体察民情民心、观察社情民意，更加有效地实现人民民主权利、推动社会主义民主进程，更加通畅地广纳贤言、为民遂愿，从而进一步加强和改进信访工作，密切党和人民群众之间的血肉联系。

    截止到2004年9月，省委、省人大常委会、省政府、省政协几套班子，先后有26名省级领导分别深入到群众反映问题比较多的11个县（市、区），开展下访活动，累计接待群众2857人次，当场解决问题481个。在省领导的带动下，市县两级领导下访接待群众活动普遍开展起来，各地共有2万多人次领导干部下访，接待来访群众达78400余人次，解决群众实际问题23350多个。除了一些因政策性问题难以解决的信访问题以外，其余能解决的基本上都得到了解决。其中，省级领导下访接待的2850余批来访件，报结率达99%以上。

    “领导下访”制度的基本原则是“有访必接，有问必答，有疑必释，有难必解”。基本方式是“事先预告、上下联动、分类处理、跟踪督办”，提前10天向社会预告，省、市、县三级领导和有关部门负责人共同参加接访活动，对群众反映的问题进行认真梳理，实行分类解决，对一时解决不了的进行集中交办督办，力求“件件有着落、事事有回音”。具体来说：一是事先预告。领导下访前，许多地方都通过报纸、电视等媒体，发布信访部门的预公告和正式公告，接受群众预约登记。二是上下联动。省领导接访的信访件，除当场解决和答复之外，集中交由所在县（市、区）办理。这些县（市、区）的党委、政府对信访件进行梳理后，落实调处责任单位，按难易程度分级实施领导包案，跟踪督办，限期办结。三是分类处理。对群众反映问题情况属实、要求合理合法的，能当场解决的就当场解决，一时解决不了的，限期解决；与现行政策、法规不符，一时解决不了的，耐心细致做好解释工作；对群众反映需要与有关部门协调解决的问题，则现场交办，由有关领导、部门包案处理。四是跟踪督办。参加下访接待的省直机关部门负责人和该县（市、区）所在市的领导，经常了解和督促下级单位、部门做好信访件的调处。同时，建立信访工作责任追究制度，对存在问题长期得不到解决，造成不良影响的地方和有关领导，给予通报批评，直至给予必要的处分，把信访工作情况纳入全面考察领导干部政绩的重要内容。

    浙江省力推“领导下访”的成功之处就在于：一是抓住了基层这个产生信访问题的源头。变群众“上访”为领导“下访”，能够从源头上防微杜渐，从根本上化解矛盾。二是指导原则明确、具体做法可操作性强，保证了“下访”工作的成效，避免了形式主义。三是领导重视和大力践行。省、市、县级领导的“一把手”带头下访，这种导向和鞭策作用对推进“下访”的广泛开展起到了积极的、关键的作用。四是形成了一种较有效的信访问题处理机制和处理结果监督机制。了解信访问题只是第一步，关键的是对信访问题的落实和解决。

    浙江省开展的领导干部下访接待群众活动，受到了广大群众的普遍欢迎和好评，也引起了全国各地的关注，得到了中央有关部门和领导的充分肯定，其效果是多方面的。

    第一，从源头上减少了信访问题的产生。在领导下访接待群众过程中，通过向来访群众宣传党的方针政策和国家的法律法规，帮助群众解惑释疑，争取群众的理解和支持，锻炼了领导干部自身开展群众工作的能力，减少了因政策不熟悉、不理解而引发信访问题；同时通过广泛听取群众的意见和建议，最大程度地集中民智，更好地推进了决策的民主化和科学化，提高了宏观决策能力，确保了决策的正确性和合理性，从决策上把好了社会矛盾的产生关，减少了因决策失误或不当而导致信访问题的产生。

    第二，进一步密切了党群干群关系。这项制度有力推动了各级领导干部转变作风、深入基层，面对面地开展群众工作，实打实地解决信访问题，并在实践中进一步增进了对群众的深厚感情。在为民排忧解难中，有效畅通了干部与群众的交流，拉近了干部与群众的距离，增进了党群干群之间的相互了解，赢得了民心，温暖了人心，使广大群众更加相信党和政府，进一步树立了党和政府的良好形象。

    第三，有效地维护了人民群众的根本利益。领导干部通过亲自了解群众生产生活中存在的实际困难和需要解决的实际问题，增强了维护群众利益的责任心和紧迫感，及时协调或会同有关方面协商解决群众反映的突出问题；通过直接面对面地听取基层干部的工作汇报和接待群众来访，更加全面准确地了解基层贯彻落实上级工作部署的情况，对贯彻落实不力或不到位的及时给予了指导帮助和督促纠正，对创造性开展工作的一些好做法、好经验及时给予总结推广；通过直接听取来访群众反映的问题，从中分析领导工作的指导思想是否正确，做出的决策是否科学，工作作风是否扎实，工作方法是否得当，从而及时纠正决策偏差，完善政策举措，改进工作中存在的问题和不足，更好地把广大群众的切身利益维护好、实现好、发展好。

    领导下访接待群众，是深入贯彻“立党为公、执政为民”本质要求、认真解决事关群众切身利益的信访问题的生动实践，是按照中央的统一部署、集中处理信访突出问题及群体性事件的具体体现，是从源头上化解各类矛盾，促进社会和谐稳定的有力举措。浙江省的实践证明，领导干部下访不仅有利于检查指导基层工作，还有利于促进基层工作的开展与落实；不仅有利于为群众解决实际问题，还有利于培养干部执政为民的思想作风；不仅有利于及时处理群众反映的突出问题，还有利于密切党群干群关系；不仅有利于向群众宣传党的路线方针政策，还有利于培养干部把握全局、处理复杂问题的能力。

    2005年3月21日

    公安局长“大接访”及其启示

    张大平 朱幼棣

    近几年，公安信访也呈现高发态势，为了有效解决这一问题，公安部决定组织全国公安机关，从今年5月中旬至9月上旬，集中处理群众信访问题，亦称公安局长“大接访”。5月9日公安部召开电视电话会议以来，全国各地县（市、区）公安局长面对面接待群众上访，依法解决问题，赢得了广大群众和社会各界的普遍赞誉，给破解多年来的信访难题找到了一条有效途径。

    一、公安局长“大接访”的起因

    2004年，公安部信访办共处理群众来信来访8万多起，比上年上升了18%。今年1～5月份，办理来信和受理来访同比又分别上升3.7%和2.8%。群众信访已成为影响公安日常工作和警民关系的难点。今年3月中旬，周永康同志在公安部党委研究信访工作时，提出要集中一段时间，由各级公安机关一把手，像任长霞那样面对面地接待群众上访。3月底，公安部贯彻中央纪委第五次全会和国务院第三次廉政工作会议精神，在全国公安机关党风廉政建设会议上，正式提出开展集中处理群众信访问题专项工作。

    1.把集中处理群众信访问题，作为先进性教育整改阶段的重要内容。公安部党委认为，通过集中处理群众信访问题，可以直接检验公安机关开展先进性教育活动的实效。由各级公安机关的一把手亲自接待上访群众，倾听群众倾诉，处理信访问题，是最好的“分析、评议”，是实实在在的“整改、提高”。

    2.把集中处理群众信访问题，作为维护社会稳定和构建和谐社会的重要举措。多发高发的群众信访问题，是影响我国社会稳定的重要因素，其中涉及公安方面的信访占有相当比例。从某种意义上来说，公安信访是社会稳定的“第一信号”。不少上访群众背井离乡，奔走于大中城市，漂泊在街头巷尾，甚至发生了一些群体性事件，这本身就是社会不和谐的音符。通过集中处理群众信访问题，可以化解大量人民内部矛盾，有效维护社会稳定。

    3.把集中处理群众信访问题，作为贯彻《信访条例》的实际行动。国务院新修订的《信访条例》，对信访工作提出了新的要求。公安部党委认为，在新修订的《信访条例》颁布实施之际，集中处理群众信访问题，可以有力地推进《信访条例》的贯彻落实，为把公安信访工作纳入规范化、法制化轨道创造条件。

    二、公安局长“大接访”的主要做法

    公安部把这次集中处理群众信访问题的目标设定为“人人受到局长接待，件件得到依法处理”，最终建立长效机制。

    1.分段实施，分级处理。接访工作分三个阶段。第一阶段，用2个月时间，由县（市、区）公安局长面对面接待属于本级公安机关管辖的信访事项，并由公安局领导班子成员分别负责，逐案调查处理。第二阶段，用1个月时间，由市（地、州）公安局长接待处理属于本级公安机关管辖的信访事项。第三阶段，用20天时间，由省（区、市）公安厅（局）主要负责同志接待处理属于本级公安机关管辖的信访事项。信访人对县（市、区）、市（地、州）公安机关做出的信访事项处理意见不服并提出复查请求的，上级公安机关要进行复查。在此基础上，公安部接待属于本部管辖的信访事项。

    2.宣传开路，搭建桥梁。各地公安机关采取多种方式，利用新闻媒体，广泛宣传接访活动，并把政策措施告诉群众，做到家喻户晓，以便群众来访。

    3.程序严格，要求明确。凡到县、市级公安机关的上访人，都能得到县、市级公安机关“一把手”接待，亲自协调、解决信访人的问题；凡是到省级公安机关的上访人，都能得到省级公安机关主要负责同志的接待。接待上访有严格的程序。每接待一位群众都必须填写《公安局长接待处理群众信访问题登记表》，并由公安局长和信访群众双方签字，一式三份，一份交给信访群众，一份留存档，一份报上级机关备查。所有接待处理的问题，都录入全国公安网络，上级可以随时查阅。

    4.坚持依法律、按政策办事。对于上访人提出的问题，能当场答复的，要当场答复；当场答复不了的，要责成分管领导组织相关部门逐案进行调查处理，尽快答复。同时落实责任，强化督促指导。各级公安机关都建立了领导和办案人员责任制。此期间，公安部派出了数批十多个督导组到各地，深入到接待上访群众现场，进行检查指导，督促解决发现的问题。

    三、公安局长“大接访”的效果

    全国公安机关集中处理群众信访问题开局良好，进展顺利，效果明显。

    一是依法解决了一大批信访问题。截止6月19日，全国3000个县（市、区）公安局长累计接待群众上访9万余起，当场办结、上访人表示停访息诉的2.7万余起，占总上访量的29%。四川省富顺县长滩镇赵秀安向省公安厅反映，富顺县经侦大队于1999年私自扣留其9万多元私有财产。5月12日，四川省公安厅长曾省权亲自到富顺县现场办公，核实案情，当场向赵秀安退还扣压的现金及利息9.6万元，使这一拖了6年多的案件得到圆满解决。吉林市上访群众彭某，2004年因见义勇为被打伤，多次上访无果。市公安局船营分局局长蔡际夫热情接待了他，当场表示一周内结案赔偿。经过4天4夜工作，公安局将2万元赔偿金送到彭某手中。彭某含着泪说：“上访1年，没想到局长接待4天后就解决了问题，我要感谢共产党，感谢公安‘大接访’。”

    二是促进了各级公安机关作风的转变。许多县（市、区）公安局长以任长霞为榜样，在接访中表现出优良的工作作风。浙江省义乌市公安局长刚做完咽喉手术，说不出话，就用纸笔和群众交流。河南省信阳市息县公安局控申股股长何宪坤，由于劳累过度，牺牲在工作岗位上，年仅49岁。各地公安机关热情接待上访群众，依法解决信访问题，化解了群众对公安机关的怨气、误解、疑虑。上访群众称赞这项活动“得民心，顺民意，是一项积德行善的大好事”。安徽颍上县公安局长说：“通过大接访，聆听了上访群众的诉说、渴求、抱怨和愤恨，体验了来访群众的喜怒哀乐、酸甜苦辣，也更加深刻地了解了群众，了解了民警，在深深的震惊和心痛之际，也强烈地感受到了责任和压力。它让我在阵痛之中寝食难安，它迫使我重新审视一名人民警察的职责、一名公安局长的良心。拉近了我与群众的距离，转变了我的思想观念。”75岁的抗美援朝老战士陈登坛久居合肥，女儿在芜湖。为了让女儿、女婿户口落在合肥，以方便照顾自己，陈多次反映未果，这次抱着试试的态度，来到合肥公安局新站分局。局长接待老人后，考虑到老人确需照顾，当即承诺尽快办理。一个星期后，局长将户口本亲自送到老人手中。次日，陈登坛夫妇带着一包大枣来到公安局，他动情地说：“过去我们每次上战场，老百姓都给我们送衣送物送大枣，今天我给你们送大枣，证明警民的鱼水情还在。”

    三是发现了一些公安机关内部管理体制、队伍建设中存在的问题。各地公安机关通过集中处理群众信访问题，发现了公安机关在打击犯罪、治安管理等方面存在的突出问题和队伍建设中的薄弱环节。北京市丰台区公安分局接待多起上访，反映他们的身份证件被盗用，给几十辆摩托车上了牌照，当发生交通事故，公安部门找到他们时，他们才知道。这种情况暴露出机动车销售过程中的漏洞。许多基层公安局长和民警反映，一些群众信访问题长期得不到解决，一个重要原因是公安队伍在政治素质、工作作风、业务水平、工作效率等方面存在差距和问题。

    四是有效推进了一批积案的解决。不少地方公安机关党委专门召开会议，对疑难信访问题逐件分析研究，制定相应措施。截止6月18日，全国公安机关通过开门接访，促进侦破案件2756起，抓获犯罪嫌疑人4051名，解救受害人127名，为群众赔（补）偿损失4800多万元。如今年年初，浙江台州市公安局椒江分局陆续接到有女子在该区劳务市场被拐骗的报告。5月18日，有群众向公安分局局长反映其女儿在劳务市场找工作时被人拐骗，希望尽快找到。局长亲自抓这一案件，加大侦破力度，打掉了一个贩卖少女团伙，抓获了涉案人员，解救了包括上访人女儿在内的7名少女。

    四、公安局长“大接访”的启示

    全国公安机关集中处理群众信访问题，不仅化解了大量信访问题，取得多方面的成效，而且给我们提供了有益借鉴和启示。

    1.要把处理群众信访问题摆在各级党委政府工作的重要位置。接待群众来访，处理信访问题，本来就是各级党政部门的重要职能。当前，我国正处于人民内部矛盾的凸显期，维护社会稳定的任务很重。大量的矛盾是由人民群众切身利益受到损害引发的。这些矛盾得不到及时妥善解决，就会转化为信访问题。信访既是社会矛盾的“晴雨表”，又是社会矛盾的“化解器”。由于种种原因，许多部门都程度不同地积累了一批信访案件，从一定意义上讲，这是欠下人民群众的“感情账”、“经济账”、“法制账”。久拖不决，就会积少成多，积重难返，给社会稳定带来严重危害。群众信访面临的严峻形势，要求各级党委和政府部门，特别是“一把手”，要把信访工作作为一项重要工作，身体力行，拿出更多的时间和精力解决信访问题。这样做是值得的、有效的，必将有利于维护社会稳定，推进和谐社会建设。

    2.“开门接访”是政府管理部门工作思路和工作机制上的一种转变。由于多年形成的理念和习惯，政府的管理部门似乎就是管老百姓的。群众平时很难见到领导，也怕见领导；领导也很难见到群众，有的甚至不愿见群众。公安局长“大接访”，从一定意义上讲，是用新的理念来适应新形势，用新的举措来解决新问题，促进公安机关职能和管理方式的转变，即由管制型向服务型转变。做好服务工作，就不能远离群众，更不能凌驾群众之上，必须深入到群众之中，维护人民群众的合法权益，化解矛盾，把群众的情绪调整好，积极性调动好。只有群众高兴了，满意了，气顺了，我们的其他事情才好办，也才能办好。

    3.要怀着对人民群众深厚感情去做信访工作。信访工作说到底是一项群众工作。公安机关集中处理群众信访问题所以受到人民群众的欢迎，就是因为公安局长和干警能够倾听他们的意见，真正为他们排忧解难，用群众的话说，是“真正把他们当作亲人对待”。老百姓是通情达理的，大多数人不到万不得已不会抛家舍业，走上艰难的上访之路。公安局长“大接访”表明，许多群众是心存疑虑甚至心怀怨恨而来，但当他们的问题当场得到解决或有了一个满意的答复后，心头的怨恨立刻消散，许多人还流下热泪，以各种方式表达感激之情。一些公安干警说，“开门不开门，沟通不沟通，办事不办事就是不一样，只是过去在这方面做得太少，欠群众的太多了”。由此想到，如果我们各个管理部门的干部不仅通过接待上访，而且通过“下访”，经常到群众中走一走，聊一聊，把主要精力放在为群众办实事、办好事、解难事上，老百姓就会安居乐业，干群关系就会大大改善，党的执政基础就会更加稳固。

    去年8月，中央做出了集中一段时间处理信访突出问题和群体性事件的决策。但真正做到“人要回去，事要解决”，任务仍相当艰巨。全国公安机关开展局长大接访，集中处理群众信访问题，为深入做好全国处理信访突出问题和群体性事件工作提供了新的思路，也为其他部门和行业更好地解决群众信访问题创造了经验。如果与人民群众利益直接相关的部门都这样做，并形成制度，各级干部真正心系群众，带着对人民群众的深厚感情做艰苦细致的工作，绝大多数信访问题是完全能够解决的，极少数缠访、闹访的人也就没有了市场。这样，“把问题解决在基层、把矛盾化解在基层”将大有希望。

    2005年6月22日

    乐清市探索加强在京流动人口党建工作

    朱幼棣 刘文海 张大平

    最近，我们到北京“浙江村”了解流动人口的有关情况，感到浙江省乐清市在流动人口中加强党建工作、发挥党组织作用的做法，很有特点。现将有关情况汇报如下。

    “浙江村”在北京形成已有10多年的历史。它既非自然村落，也非城市社区，是指进京经商的浙江人（大部分是温州人）自发形成的聚居区。主要分布在北京城南大红门一带，跨丰台、朝阳、崇文等几个区，是典型的城乡结合部，北京本地人口约1.4万人，浙江务工经商人员约15万人。“浙江村”以服装等轻工业品的生产和销售为主导产业，以服装、布料、窗帘、鞋帽、灯具等市场为依托，产品辐射全国各地并进入国际市场，是我国中低档服装的一个重要生产和销售基地。在“浙江村”中，乐清市来京流动人口最多，约8万人，其中有相当数量的党员，有的还曾在农村担任党内外职务。在一段时间里，这些党员和家乡的组织联系薄弱，与北京当地党委又没有联系。经过多年努力，不少人的事业有了很大发展，建起了市场，办起了企业，实际上已经定居半定居在北京，但仍然没有北京户籍。聚居的文化习俗，生产和经营中的密切联系，使他们把家乡的各种关系甚至生活方式都“移植”过来。“浙江村”一度帮派林立，成了治安状况和环境卫生不好的代名词。

    近年来，浙江省乐清市积极探索在外出流动人口中建立党组织，发挥共产党员先锋模范作用的方式方法。1997年，经乐清市委组织部批准，把乐清市籍进京务工经商的党员组织起来，在其创办的京温市场内成立了第一个临时党支部。1998年，乐清市成立驻京联络处，并成立临时党委。联络处和临时党委的主要任务，是面向广大进京务工经商人员，加强组织教育，搞好服务工作。2000年8月，乐清市驻京联络处党委成立。联络处党委由1名专职书记、1名专职组织委员、5名经商务工人员担任的兼职党委委员组成。现在已经建立了15个党支部，共有党员390名。这些党支部，有的按党员流出地所在乡镇等地域组建，也有的按在京从业的企业、市场等就近组建。驻京联络处党委给了流动党员一个“家”，通过党组织，在加强党员教育和流动人口管理等方面，发挥了积极作用。

    1.建章立制，规范管理教育。乐清在京的数万经商务工人员，总体上仍属“农民工”，有一定的流动性，但多数已经相对稳定。他们绝大多数来自农村，虽然实践经验比较丰富，但文化程度较低，长期外出，对党的知识掌握不多。针对这种情况，一是在党员中建立学习制度。中心组、党委会成员都定期学习，半年进行小结、年终进行总结评比。所属各支部每两个月学习活动一次，并实行了严格的学习考勤和请假制度。二是建立培训制度。自2001年开始，每年组织党员、入党积极分子和商户到中央党校学习培训，时间为一至两周，每次参加人数50～70人不等。主要培训党的基础知识和有关经济管理、企业管理等方面内容。每半年请专家或由党委成员给党员上一次党课。三是坚持民主评议党员制度。按照乐清市委组织部关于对党员进行民主评议的要求，每年年终对组织关系在京的党员进行评议和考核。几年来，绝大部分党员表现良好，只有两名党员考核不合格。

    2.组织形式多样的活动，提高党员素质。驻京联络处党委经常给各支部提供录像带、光碟和书籍，供党员学习党的有关知识。每年“七一”都要以支部为单位，组织党员到西柏坡、抗日纪念馆等教育基地参观学习，进行革命史和党的优良传统教育。为纪念建党82周年，举办了400多人参加的新党员入党宣誓、党的知识竞赛和党员爱心捐助等大型活动。以典型引路，及时评比、表彰先进党支部和优秀党员，增强了党组织的凝聚力和战斗力。在着力提高党员政治素质的同时，也注重提高党员其他方面的素质，经常为他们提供经济信息、业务指导，维护其合法权益。通过组织活动，党员之间互相交流情况、介绍经验，达到增进了解、形成合力的目的。与当地街道办事处联合成立外来人员文化艺术团，吸引流动党员参加健康的文化活动。

    3.发展新党员，壮大党组织力量。不断扩大党组织的影响力，给积极向党组织靠拢的优秀务工经商人员入党机会和学习平台。自驻京党委成立以来，已发展党员70名，现有预备党员52名，重点培养对象78名。在流动人口中发展党员的程序是：

    （1）由个人提出申请，经过支部讨论研究指定两名党员对培养对象进行考察培养。

    （2）待条件成熟，由支部讨论确定为发展对象，报驻京联络处党委审核，由驻京联络处党委组织座谈、征求意见，无异议后报乐清市委机关党工委。

    （3）由机关党工委向考察对象所在的乡、镇、村党组织发调查公函，经基层组织认定后，再由机关党工委通知驻京联络处党委正式确定为考察对象。

    （4）考察期为1年，临时党支部填写对培养人的意见，机关党工委来人与发展对象进行谈话，进一步考察其入党动机、思想认识和实际表现，确定是否成熟和发展。如得以确认，再由临时党支部将发展对象的情况进行公示，经驻京联络处党委机关党支部讨论通过接收为预备党员，报驻京联络处党委，由驻京联络处党委报乐清市机关党工委批复，预备期1年。

    （5）1年考察期满后，由预备党员个人提出转正申请，支部大会讨论通过，驻京联络处党委签署意见报机关党工委批复。在发展党员过程中，驻京联络处党委主要负责培养考察，发展党员的审批权在乐清市委机关党工委。

    4.发挥党员作用，服务经济社会。一是为输入地经济社会发展贡献力量。包括共产党员在内的十多万乐清籍外来务工经商人员，扎根北京南城大红门地区20多年就业创业，为丰台区乃至北京市经济建设和社会发展做出了积极贡献。如今，大红门地区已成为全国闻名的服装及辅料集散地，形成了规模经营。驻京联络处党委有12名党员在大红门地区投资超过千万元，特别是4名党委成员在大红门投资规模均较大，他们文明经商，依法纳税。二是为家乡人民服务。驻京联络处党委受温州市禁毒委员会的委托，在京成立了禁毒指挥领导小组，支持开展对吸毒人员的毒检工作，尽力做好对吸毒人员的谈心说教，落实好亲属对其进行“一帮一”帮教工作。2004年下半年，共尿检81人次。驻京联络处党委组织牵头，帮助联系律师，圆满解决与大红门商贸城在商铺使用权上的经济纠纷，最终为家乡人挽回数以亿计的损失。三是热心公益事业。驻京联络处党委号召党员致富思源、回报家乡、回馈社会，经常组织党员参加公益募捐活动。在1998年抗洪救灾募捐活动中，有6名商户每人捐款1万元。2001年7月，为重庆洪灾捐助物资折合60万元。2002年，为北京市丰台区长辛店中心小学捐助部分图书和教学设备，并对20名贫困学生给予定期资助。2004年，乐清家乡遭受14号台风袭击损失严重，乐清驻京党委牵头发动全体在京党员和积极分子向家乡灾区人民捐款60余万元；还为家乡51名贫困学生捐款，实行“一帮一”助学工程。为成立乐清慈善总会，共募资27万元，其中北京华茂工贸有限公司董事长陈贤池1人捐资10万元。驻京联络处乐城镇支部了解到乐清市一些解放前参加革命的党员生活有些困难，特地筹集了10多万元，去年“七一”前夕专程回乡给老党员们送去，表达年轻党员对老党员的尊敬和爱心。几年来，许多党员积极支援家乡建设，捐款修桥、修路、扶贫，累计达几百万元。

    流动人口是个很大的群体。在座谈中，乐清一些在京经商务工的党员说：没有组织，我们想组织；有了组织，我们就有了依靠。与过去在农村入党当干部不同，在村里当干部还有一些权利，而现在我们入党，担任党的干部，没有一点个人的“好处”，而是出于理想和奉献，而且想着用党员的标准要求自己。现在，乐清市在京的一些党组织，都在企业中建立了较大的活动室，党旗、各种专栏、先进党员事迹介绍等非常完整，这成了“浙江村”中的一道风景。

    2005年4月21日

    重庆市巴南区转移50%农村富余劳动力的主要做法

    宋大伟 郝贵诚

    重庆市巴南区是一个农村面积大、农业人口多、城乡二元结构比较明显的城区。在全区86万总人口中，农业人口62万人，农村劳动力29.7万人，富余劳动力超过20万人，人均耕地面积仅1.03亩。近年来，这个区的区委、区政府按照“培育载体、打造品牌、强化服务、有序输出”的思路，大力发展劳务经济，到2004年底全区已累计转移农村富余劳动力11万人。2003年全区农民人均纯收入达到2715元，其中劳务收入921元，占34%；去年全区农民人均纯收入达到3100元，在新增的近400元中，有46%来源于劳务收入。他们的主要做法是：

    1.切实加强领导。农村富余劳动力转移就业是一项系统工程。巴南区委、区政府坚持做到四个落实：一是组织落实。区里成立了农村劳动力转移工作领导和协调小组，各镇街也成立了农村劳动力转移工作办公室，配备了工作人员，落实了工作经费。二是底数落实。对全区农业人口现状、农村劳动力性别、年龄、文化程度构成情况和技术专长、求职意愿以及已输出人员的地区分布、职业状况等进行全面调查，做到心中有数。三是责任落实。对区劳动保障局、农办、农业局、财政局、建委等相关部门明确职责，其他部门按分工各司其职、相互配合，形成了齐抓共管的工作局面。四是目标落实。将农村劳务输出任务分解落实到各镇街，纳入对各镇街的年度综合目标考核，并兑现奖惩。

    2.注重技能培训。提高劳动者就业技能，是实现农村富余劳动力转移的关键。巴南区主要抓了四个环节：一是对培训机构实行招投标制，营造公开、公正、公平的竞争环境。他们充分发挥农业广播学校、职业中学、技工学校等各类培训机构的教学资源优势，通过公开招投标确定了10个定点培训机构。二是组织有关部门对培训机构的条件、培训专业、培训规模、设备和资质进行认定。根据劳动力市场需求，主要开展了车工、钳工、铸造、营业员、服务员、计算机等专业的职业技能培训。三是高标准、严要求地组织评估和验收。重点放在提高农村劳动力职业技能，增强市场竞争就业能力上。去年培训的9000余人，大多数都已进城务工就业。界石镇农民冷兴桥原来收过“破烂”。去年他经过培训掌握了硫化工操作技能，现已是带有2名大学生徒弟的师傅了，月收入也近2000元。四是培训资金使用实行报账制，确保项目资金投入的有效使用。2003年10月以来，财政补助170万元培训经费做到了专款专用。

    3.打造“石龙”品牌。石龙镇是巴南区的一个边远的、贫困的山镇。近年来，这个镇率先在重庆市建立镇一级劳务输出公司、农民工培训基地、农民工服务体系和农民工返乡创业园，走出大山的农民富了，长期贫困的山镇变了。1999年以来，全镇农村劳动力16000人中已组织输出13000余人，挣回劳务收入近3亿元。去年在全面实现电网改造中，全镇9500多户、近2000万元的电网改造费，40%是靠打工挣钱缴纳的；全镇现有出租汽车8辆，出租摩托车25辆，自备摩托车180辆，大小货车28辆，大多数是来自农民工家庭；民工近几年回乡建房已达600余幢等。目前，“石龙技工”已成为具有一定知名度的劳务品牌，该品牌商标注册已经过重庆市审核上报国家商标局审批；已有4万多农村富余劳动力进入城镇务工经商，推进了城镇化进程。巴南区委、区政府及时推广石龙经验，促进了全区农村富余劳动力转移工作。

    4.组织有序输出。为了避免农村劳动力盲目流动，巴南区精心组织劳务输出，积极推进有序流动。一是充分利用区劳动力市场的信息网络优势，向广大农村劳动力及时发布用工信息，在求职登记、职业介绍、职业指导上与下岗失业职工一视同仁。去年就举办现场招聘会12场，其中有8场在镇街举行，方便了农民群众。二是区劳动就业部门多次派出人员前往上海、江苏、广东、福建等地，与当地劳动就业部门及用人单位进行洽谈，广泛收集真实可靠的用工信息。同时，对农民工进行回访，了解他们在企业的工作情况和需要帮助解决的困难，听取他们的意见和建议，并适时采取措施改进工作。南彭镇农民黄德强经过10余年的打工生涯，已由过去的一般厨工成长为厨师长，先后被北京几家酒店、宾馆聘为总厨。区劳动就业部门听取他的建议，设立了餐饮培训项目。三是在新疆、黑龙江、山西、江苏昆山、福建泉州等地建立了劳务输出基地，建立稳定的劳务协作关系和输出渠道。如在新疆米泉市设立以输出铸工为主的办事处，在北京设立以输出餐饮服务员为主的办事处等。四是组建区、镇街两级劳务输出公司，实行政府引导、市场运作、有序输出，使全区劳务经济健康发展。五是定期组织劳动用工执法检查，对不规范运作的中介机构作出取消资格、罚款等处罚，整顿劳动力市场秩序。

    5.着力排忧解难。巴南区强化对外出农民工的服务意识，帮助他们解决切身利益问题。一是解决民工出行难问题。区劳动保障部门先后10余次与铁路部门进行协调、联系，为3200名外出农民工集中购买火车票，并为1300名石龙农民工申请了重庆至乌鲁木齐的“农民工专列”，使这个难题有所缓解。二是解决农民工家庭种地难问题。所有镇街都组织了“党员助农机耕队”和“青年志愿者服务队”，基本解除了“民工外出打工，田土无人耕种”的后顾之忧。三是解决民工城市生活难问题。组织编写了《巴南民工指南》，为农民工在城市生活、工作及维权等方面提供指导服务，被誉为农民外出打工、维权的“图文并茂的小百科全书”。四是解决农民工维权难问题。巴南区委、区政府不仅加强与农民工所在地党委、政府及有关部门的协调联系，还设立了农民工权益保障工作指导协调组，“劳务110”举报、投诉、咨询电话，受理举报、投诉事宜，提供法律政策咨询服务，维护其合法权益。他们把解决拖欠农民工工资作为重点，去年以来共受理并查处拖欠农民工工资案件138件，为6719名农民工追回被拖欠的工资1744万元。

    我们在调查中了解到，巴南区农村富余劳动力转移工作虽然取得了一定成效，但还存在一些问题：一是大量农村富余劳动力外出务工导致部分土地荒芜，全区60多万亩耕地中，现荒地4万余亩，约占耕地面积的7%。二是增加了农业税征收难度，全区现欠农业税300多万元，其中70%系举家外出务工家庭所欠。三是节日期间农民工大批返乡时，车票难买，高价票盛行。四是农民工工作时间长、职业卫生差、超时工资低，生产生活条件急需改善。建议国家有关部门重视解决这些问题，特别要加大对农村富余劳动力转移的政策扶持力度，重点加强西部地区农村富余劳动力职业技能培训和劳动力市场信息网络建设，将这件“小投入、大收益”并且农民直接受益的大事、实事办好。

    2005年1月20日

    开展政策性农业保险试点时机渐趋成熟

    关锐捷 李福荣

    我国是一个农业大国，开展政策性农业保险，是国家支持农业发展、有效解决“三农”问题的重要手段，是补贴农民、农业、农村最直接和最有效的形式之一。目前，在我国开展政策性农业保险试点的时机渐趋成熟。

    一、发展政策性农业保险势在必行

    1.新时期农业发展面临巨大的自然和市场风险。我国既是自然灾害多发国家，又是世界上受害最严重的国家之一。与世界平均水平相比，中国自然灾害频率高18个百分点，自然保护成本高27个百分点，生态恢复成本高36个百分点。由于在很大程度上受到自然因素影响，中国农业的发展成本比世界农业平均发展成本高5个百分点，使得我国农产品在国际市场上竞争力不强。

    “九五”期间，全国农作物受灾面积平均每年5107万公顷，成灾面积2753万公顷，绝收面积727万公顷，因灾损失粮食380亿公斤，损失棉花51万吨，损失油料289万吨。2003年因灾农业直接经济损失达1320亿元。

    据初步统计，1998年以来因36种重要动物疫病在全国造成的直接经济损失约为843亿元，受灾农牧民损失惨重，某些重大动物传染病不仅危害消费者身体健康，还导致畜禽产品市场风险，严重影响农牧民的增收。

    2003年我国渔业灾害共发生沉船231艘，535人失踪、死亡，直接经济损失8995万元；冲毁养殖池674.9千公顷，损失水产品数量98.3万吨，直接经济损失达74.1亿元。上述灾害死亡人数，没有包括生产性意外死亡。据中国渔船船东互保协会统计，1995年至2002年，由该协会承保的渔民和渔船中，死亡率和伤残率分别为0.22%和0.68%，渔船全损率和部分损失率分别为1.15%和17.79%。以此推算，全国捕捞从业人员的每年总死亡人数大约2532人，伤残人数约计7827人，渔船全损3208艘、部分损失49634艘。

    由于农业保险事业的发展滞后，受灾的农民很难得到及时相应补偿，往往丧失了恢复生产的能力。各级政府和主管部门经常为处理和平息类似事件花费大量精力。

    2.转型期我国商业性农业保险发展每况愈下。建国初期，我国曾推行过商业性农业保险，后来由于种种原因中断。改革开放初，农业保险开始恢复和试办，发展至今已涉及农业、林业、畜牧业、渔业各个领域；险种从1982年恢复试办时仅有的生猪、大牲畜等几个险种，发展到棉花、水稻、烤烟、鸡、兔、羊、对虾养殖、扇贝养殖等近百个险种。

    但由于农牧渔业生产的风险大，保险的赔付率高（20年平均高达88%），导致商业性农业保险不断萎缩，全国农业保费收入从1992年历史最好水平的8.2亿元降到2003年的4.6亿元，占财产保险收入的比例由2.44%降低为0.56%。

    3.以政策性保险扶持农业发展是国际通行做法。国内外实践证明，单纯依靠商业性保险难以规避农业风险。从国际通行做法看，发展政策性农业保险事业，能有效改变生产者在各种风险面前孤立无援的窘境，是国家对农业进行宏观调控政策的一部分，是完善农业社会保障体系的重要内容，是运用政府的权威动员全社会分担农业风险、支持农业发展、保护农民利益的重要手段。

    WTO《农产品协议》明确提出，政府在财政上参与农业保险以支持本国农业的发展，是“绿箱”政策的重要内容。发达国家充分运用WTO有关条款，支持农业保险的发展。在美国、法国，政府对农民所交保险费的补贴比例为50%～80%；日本、加拿大、韩国的农业保险事业，都是由政府出资补贴事业运营经费、提供再保险支持主导发起的，对“义务加入制”农民的保费由国库予以补贴30%～50%；发达国家对经营农业保险的机构给予免税优惠，以国家信用为经营农业保险的团体进行担保，由国家承担超额赔付部分的再保险责任，提高了经营农业保险的团体的信用等级和可信程度，使农民可以放心地参保，有力地促进了农业保险事业的发展壮大。

    二、推进政策性保险试点时机渐趋成熟

    一是农业政策性保险正越来越受到重视。近年来，国务院领导同志先后做出批示，要求高度重视政策性农业保险事业。国家发改委、财政部、农业部、中国保监会、国家税务总局等部门都对农业保险问题进行了专题研究或合作研究，对政策性农业保险在补贴农民、支持农业中的重要作用取得了共识。

    二是部分地区已经开始试行政策性保险补贴。上海、黑龙江、湖北、内蒙古等地近年来由政府出资，开展了政策性农业保险的有益尝试，积累了操作经验，有关保险机构在经营政策性业务中，通过政府资金补贴和政策支持，经营业务越做越大。2003年，上海明确将农业险补贴列入公共财政体系，市区两级财政每年补贴1000万元，约占上海农业险总保费的25%，全市生猪、奶牛投保率分别达到50%和80%。黑龙江省大庆市开展养殖奶牛保险，对每头牛除了农民为投保自筹180元外，省市县三级财政也要各拿出40元作为保费补贴。内蒙古达拉特旗由政府、相关企业和农牧民共同筹集建立“奶牛风险基金”，专户储存，封闭运行。每头奶牛由政府提供风险基金50元，相关企业提供50元，奶牛养殖户提供风险金150～300元，每增加50元赔付比例增加10%。

    此外，中国渔船船东互保协会作为非盈利性的组织，经过10年的发展，相继在沿海省市和部分内陆省份建立了代办点，对如何投保、续保、理赔等方面进行了有益的探索，积累了较为丰富的经验，在依法保障会员权益、为政府分忧、为渔民解难方面树立了良好的信誉，为我国试行政策性渔业保险提供了较好的操作平台。

    三是广大农民对政策性保险的需求日趋强烈。“三年增收抵不上一年受灾。”全国农村固定观察点办公室的调查显示，农民希望政府部门提供保险服务的占65.8%，希望商业保险公司提供保险服务的占10.1%，希望行业协会提供保险服务的占4.7%；在农户已经购买的保险险种中，人身保险占74%，家庭财产保险占19.9%，农业保险仅占3.9%；有73.4%的农户认为只要政府开办了补贴性保险，他们就将其饲养业投保。

    三、积极推进政策性农业保险试点建议

    鉴于目前存在着管理体制、机构职能、资金保障、运作经验等方面的问题，全面启动政策性农业保险的时机尚不成熟，为加快推进步伐，提出建议如下：

    1.择点试验，稳步推进。为给我国全面推进政策性农业保险探索经验，有必要选择政府重视、条件具备、有代表性的地区或生产方式先行试点，然后逐步铺开。试点地区的选择，必须充分考虑中央、地方和保险经营机构的意愿，可以由试点地区政府和保险经营单位协商并初步达成共识后，共同向国家主管部门提出建议，国家主管部门在充分权衡的基础上予以确定。试点险种的确定，应优先考虑水产业的渔船和人身保险、畜牧业的奶牛保险、种植业的良种推广和病害防治。

    （1）水产业。山东、辽宁、浙江三省均是我国重点渔区，建议将这三个省作为政策性渔业保险的试点省份（也可考虑每个省选一个重点渔业县），与渔船“三证”管理有机结合。

    渔船保险补贴方案：为了确保保险补贴发挥应有作用，应按动力制定补贴方案。60马力以上的渔船总体性能较好，平均保额为总价值的70%，险种确定为“渔船全损互保”；60马力以下的渔船都是在近海作业，造价较低，出现逆选择的可能性较大，管理难度大，因而平均保额为总价值的50%，只保其基本险。以上保费率为0.8%，政府补贴保险费的30%。

    经营费用补贴方案：发达国家一般对渔业保险经营管理费按保险费的20%～30%给予适当的补贴，日本、韩国等国家甚至全部给予补贴。就我国而言，在试点的山东、辽宁、浙江三省可以按10%给予管理费的补贴，可以由中央、省、县各补贴1/3（计算方式同上）。一旦投保的规模达到一定程度，补贴费可以减少至5%甚至更低。

    对于水产养殖户，应制订普惠制政策实施引导性保险，只要其愿意投保，就可以给予政策性补贴。按照上海市补贴经验，省（市）、县累计补贴保险费的1/3，乡镇可以根据经济实力给予1/3的保险费补贴。当年如果出险，按规定赔付；如果未出险，将返还给渔民1/3的保费。倘若国家财政支持力度有限，可考虑近期只补贴基本险（如养殖种苗等）。采取这样的普惠制做法，国家出钱不多，但发挥作用明显，既支持了渔业的发展，又保障了渔民的稳定收入。在经济比较发达的地区，完全具有可行性。一旦渔民都能投保，保险的规模做大之后，保险费率自然会下调，真正受益的还是渔民自己。

    （2）畜牧业。建议选择单一品种和部分地区先行试点，总结经验，然后推广。目前，全国年存栏20头以上的奶牛养殖小区存栏数已占全国奶牛存栏数的1/4。由于养殖小区饲养相对集中，管理比较规范，在保险展业、风险规避、事后理赔等方面，操作相对简易，成本较低。因此，将其作为开展政策性保险试点的突破口，可以事半功倍。

    为便于管理和操作，可考虑先从价值高且养殖风险大的奶牛入手，首先选择黑龙江、山东、河北、内蒙古、新疆五个奶牛养殖大省（自治区），对20头以上的奶牛养殖小区开展政策性保险试点经营，主要承保奶牛因各种自然灾害和疫病出现死亡而遭受的损失，与奶牛的生产性能、品质鉴定和疫病防治管理有机结合。

    （3）种植业。可考虑先从良种推广和病害防治入手，选择重点产区，对高油大豆、超级稻等良种的推广和小麦条锈病等病害的防治，进行政策性保险补贴试点。

    2.酌情补贴，保障运行。建议设立政策性农业保险初始准备基金和补贴专项资金，由有关部门研究确定补贴的种类、范围和标准，依托有关保险经营机构，以项目形式进行管理。目前可以依托的经营机构：一是政策性保险公司，直接经营政策性农业保险；二是商业性保险公司，委托其代办政策性业务；三是渔船互保协会或农民专业协会，由协会内部开展互保经营。中国保监会已批准新组建的中国农业发展集团筹组华农财产保险股份有限公司，可考虑将其构建为以政策性农业保险公司为主体的运营实体，整合农业行政、事业和民间团体资源，承担政策性农业保险试点的任务。

    （1）渔船补贴。以政府补贴保险费的30%为例，如果山东、辽宁、浙江三省所有的60马力以上的船只全部投保，需要补贴4636万元，中央、省、县各补贴1/3，各级补贴的实际金额为1545万元。如果仅三省有代表性的渔业县（区）如“辽宁长海县”、“山东荣成市”、“浙江舟山市普陀区”所有的60马力以上的船只全部投保，需要补贴666万元，中央、省、县各补贴1/3，各级补贴的实际金额为222万元。

    如果三省所有的60马力以下的船只全部投保，需要补贴1684多万元，中央、省、县各补贴1/3，各级补贴的实际金额为561万元。如果仅三省有代表性的渔业县（区）如“辽宁长海县”、“山东荣成市”、“浙江舟山市普陀区”所有的60马力以下的船只全部投保，需要补贴124万元，中央、省、县各补贴1/3，各级补贴的实际金额为41万元。

    对渔船保险经营机构的补贴金额按经营规模另计。

    （2）奶牛补贴。经测算，按照每头奶牛的市场价格10000元、补贴保费的50%、经营管理费的50%计算，总补贴额每年21618万元，中央和省级财政各补贴10809万元。国家和省对每头奶牛的补贴额228元，其中农户175元，保险机构53元。

    （3）种植补贴。将损失几率作为确定保险费率的参考，保费补贴标准为30%，经营费补贴标准为50%，良种推广保险补贴和病害保险补贴的计算方式为：

    保费补贴+经营费补贴=保底产值×损失几率（9%）×30%+保底产值×损失几率（9%）×30%×50%

    政策性农业保险试点工作，必须结合各地实际情况，分类指导，稳步推进。各地可以根据实际需要选择合适的经营模式，政府给予统一的政策性保险补贴。从长远来看，应逐步形成由中国保监会监管、国家农业主管部门管理、政策性保险公司特许下的商业保险公司经营，农民专业合作组织推动的政策性农业保险经营模式。

    2005年4月4日

    关于研究确定城市居民“基本生活需求”的思路和建议[4]

    杨书兵 张昌彩 李建伟 党小卉 李辉

    遵照国务院领导同志的指示，我们就城市居民“基本生活需求”问题进行了研究，并邀请国家统计局、民政部、劳动和社会保障部、国家发展和改革委员会、国务院发展研究中心、中国社会科学院等部门和机构的同志进行了座谈。现将有关看法和建议报告如下。

    一、研究确定城市居民“基本生活需求”的意义

    城市居民“基本生活需求”，是指城市居民维持中低生活水平所需要的费用支出。这样的生活水平，不仅要满足城市居民的基本生存需要，还要满足基本的健康保障和子女教育等需要。城市居民“基本生活需求”，是衡量城市居民基本生活状况的重要指标。认真研究确定这方面的指标体系，很有必要。

    一是可为政府部门制定宏观经济政策提供重要依据。城市居民“基本生活需求”，不仅可以反映一个城市的基本生活状况，同时也能在一定程度上反映其经济发展、居民收入、消费结构和物价水平等多方面情况。定期研究确定全国主要城市的居民“基本生活需求”，可为政府部门准确掌握居民生活状况并制定相关政策提供重要依据。

    二是有利于更好地制定最低生活保障标准和最低工资标准。城市居民“基本生活需求”，是对居民中低生活水平的客观反映。有了这样一个客观标准，对我们正确制定“低保”标准和最低工资标准，具有重要参考价值。

    三是有助于正确把握不同地区的收入差距。判断不同地区之间的收入差距，既要考虑名义收入情况，也要考虑各地物价水平的差异，目前我国尚无这方面的明确指标。城市居民“基本生活需求”，是名义收入和物价水平的综合反映。通过研究确定城市居民“基本生活需求”，就可以基本判断不同地区的实际收入差距状况。同时，对国内外投资者来说，也可以通过对各地居民“基本生活需求”的比较，更准确地了解不同地区的劳动力成本情况，以作出更好的投资选择。

    二、研究确定城市居民“基本生活需求”的基本思路和方法

    1.城市居民“基本生活需求”研究现状。目前，国内已有部分机构和学者开展了对城市居民“基本生活需求”及相关问题的研究，但还不够全面深入，基本上处于起步阶段。

    一是专家学者的研究。最近几年，一些专家学者对此问题进行了研究探讨。比如，2004年王征、唐钧等在北京、上海等7大城市进行了抽样调查，对这些城市的居民“基本生活需求”作了分析判断。但在这些研究中，由于城市覆盖面小、样本少，调查结果的代表性不够，准确性也不足。

    二是国家统计局的研究。目前，国家统计局正在与世界银行合作研究如何完善中国居民贫困监测体系问题。这一研究项目的重要内容之一，就是计算居民基本生活费用标准。其测算方法与城市居民“基本生活需求”的研究基本相同，测算内容也较接近。统计局的同志认为，在此基础上再作一些测算内容的调整，就可以得出城市居民“基本生活需求”的指标。

    三是民政部、劳动和社会保障部的相关研究。民政部、劳动和社会保障部在研究制定城市居民“低保”政策和最低工资政策中，均涉及城市居民“基本生活需求”的相关内容，特别是在测算方法上有许多相同之处。这些研究都为城市居民“基本生活需求”的确定提供了重要参考。

    2.研究确定城市居民“基本生活需求”应考虑的几个因素。根据城市居民“基本生活需求”测算内容的特征要求，为使这项研究更加切合实际，必须考虑以下几方面因素。

    一要界定好城市居民“基本生活需求”的统计对象。我国城市居民收入差距很大，不同收入阶层城市居民基本生活需求的结构和支出水平也存在较大差距。目前有些研究采用“主观评价法”，即由居民自己列出属于“基本生活需求”的支出项目，可能不科学。为准确反映全国和不同地区一般城市居民的基本生活状况，必须以占城市居民多数的低收入户到中等收入户的基本生活状况作为统计对象，明确界定属于“基本生活需求”的支出项目。

    二要考虑地区发展差距与生活习惯差异。我国地区之间经济发展差距很大，不同地域居民生活习惯也有很大差别。研究确定不同地区的城市居民“基本生活需求”，必须考虑当地的经济发展水平和居民生活习惯。

    三要考虑“基本生活需求”的动态变化。随着经济发展和城乡居民收入水平的不断提高，城市居民“基本生活需求”也会不断变化。因此，这项工作具有很强的动态性，每隔一定时期就应重新研究确定一次，测算内容也要作出相应调整。

    四要考虑经济发展状况和财政负担能力。由于城市居民“基本生活需求”对各地区实施的“低保”标准和最低工资标准具有一定参考价值，为避免将其简单挂钩后对当地财政造成负担，在研究确定城市居民“基本生活需求”时，必须适当考虑各地的经济发展状况和财政负担能力。

    3.城市居民“基本生活需求”测算方法。从国内外的经验和做法看，对居民基本生活水平的测算，一般采用“一篮子货物”的方法。我们认为，研究确定我国的城市居民“基本生活需求”，也应将此作为基本测算方法。具体做法和步骤如下：

    （1）确定统计对象与抽样调查样本。要以占城市居民多数的低收入户和中等收入户作为统计分析对象，并根据各地区城市居民的人口规模，确定各地区城市的调查样本家庭数量。

    （2）确定测算“一篮子货物”内容。根据不同地区一般城市居民日常生活支出情况，确定城市居民“基本生活需求”所包括的商品和服务的明细项目及其数量，一般包括生存资料和必要的发展资料，不包括高档消费品。由于各地区城市居民收入水平不同，“一篮子货物”的内容或构成也必然存在一定差别，这就需要视情况具体而定。例如，电话在北京等发达地区属于一般城市居民的基本生活消费品，但在中西部落后地区可能是非基本生活消费品；南北方城市供暖需求也不一样，北方有供暖费支出，而南方则没有。

    （3）测算出城市居民“基本生活需求”数据。根据样本家庭“一篮子货物”的数量和当地价格和居民消费价格指数，计算出各地区城市居民“基本生活需求”的具体数据。

    三、几点建议

    第一，国务院指定专门机构设立专项来开展这项工作。研究确定城市居民“基本生活需求”，统计调查工作量大面广，需要投入大量的人力和物力。一是城市覆盖面广，至少应包括省会城市和计划单列城市，最好还要选择部分地级城市；二是调查样本量大，每个城市都要对成千上万的家庭进行抽样调查；三是工作具有经常性，每隔两三年就需要重新统计测算一次。因此，需要指定专门机构、设立专门项目来开展此项工作。鉴于国家统计局的业务性质和已有的工作基础，建议由其承担这一任务。

    第二，对城市居民“基本生活需求”数据的公布要慎重。由于城市居民“基本生活需求”与“低保”标准和最低工资标准有一定联系，容易引起人们的简单比较。如果“基本生活需求”测算值偏高，与“低保”和最低工资标准有较大差距，公布这一数据，有可能引发上调“低保”和最低工资标准的要求，从而给当地政府和企业造成压力。因此，即使开展这项工作，对社会公布时也要慎重，可先作为政府部门内部了解情况和制定政策的参考依据，在适当的时候经政府批准再对外公布。

    2005年8月29日

    铜山县柳新镇积极开展农村社会保障体系建设

    王昕朋

    铜山县柳新镇位于徐州市西北郊、日出斗金的微山湖畔。这个镇的镇党委、镇政府在带领全镇人民大力发展经济的同时，按照党中央、国务院关于构建和谐社会的号召，从促进农村改革、发展和稳定出发，积极推进农村社会保障体系建设，取得了较好的成效。

    一、推进农村社会保障体系建设取得的成效

    近年来，柳新镇的经济发展一直处于铜山县和徐州市前列。但是，由于种种原因，农村居民内部收入差距也在不断拉大，热点难点问题逐渐暴露出来，对柳新镇进一步的改革、发展和稳定带来了一定的影响。镇党委、镇政府充分认识到，要解决农村一些深层次的问题，必须加快农村社会保障体系建设。他们在调查研究的基础上，根据柳新镇的实际，重点抓了四个方面的工作：一是建立最低生活保障体系。他们对全镇137户共398名因病、因残、因灾导致生活贫困的，实施最低生活保障。按当地农民最低生活标准，每人每年发给400元低保金，每月将款打入低保户账户，低保户持卡领取。二是建立大病医疗保障体系。他们针对农民看病难的问题，建立了“柳新镇农民重大疾病医疗救助基金”。三是建立农民养老保障体系。柳新镇和其他农村一样，有一些“五保”老人，并且还有一些外出务工人员家中的老人需要“托养”，镇里新建了5所敬老院，把全镇248位“五保”老人集中供养，解决了老有所养问题。该镇孙庄村大力发展集体经济，解决了全村村民的就业问题，并为全村60岁以上的老人发放退休金。四是建立农村孤贫儿童救助体系。针对一些贫困家庭儿童失学问题，他们设立了“柳新镇孤贫儿童资助基金”，对全镇264名贫困生免费资助，确保他们完成九年义务教育，近年来全镇适龄儿童无一人失学。柳新镇党委、镇政府注重对弱势群体的帮扶工作，为全镇36户贫困户建了新房，现已达到全镇无一户草危房。农村社会保障体系的建立，使基层许多热点难点问题得到解决，促进了农村社会稳定，继而促进了农村经济社会发展。2004年，全镇地方财政收入超过亿元，成为苏北地区第一个财政收入超亿元镇。

    二、推进农村社会保障体系建设的主要做法

    一是牢固树立富民优先的思想观念，着力提高农民收入。柳新镇党委、镇政府认识到，建立农村社会保障体系，首先要保证农民收入稳步增长。他们坚持把发展作为第一要务，突出招商引资，注重引进外资；突出项目建设，注重板块企业；突出优势产业，注重规模扩张。2004年，这个镇新上500万元以上新项目18个，在建千万元以上项目5个，引进外资1000万美元，促进了农民就业，带动了农业经济，全年农民人均收入5168元，增幅达12%。

    二是大力培植财源，新增财政支出向社会保障倾斜。他们大力扶植优势产业，壮大财源支柱；大力发展第三产业，拓宽财源渠道，为建立社会保障体系提供强有力的支持。2004年，全镇新增财源投向农村社会保障体系建设的达260多万元。

    三是注重统筹发展，积极探索农村社会保障机制。他们建立了全镇农民家庭档案，对农民家庭人口、就业、收入，以及生产、生活消费等信息及时掌握，跟踪服务，并在此基础上，通过深入调查、群众评议推荐等，排出全镇低收入家庭，确定最低生活保障人员和保障金。同时，针对农村养老、大病医疗、贫困儿童入学等主要社会保障问题，建立不同的社会保障体系。

    四是动员社会力量，协调各种利益关系。建立农村社会保障体系，仅靠基层政府的财政开支是不够的。因此，他们在财政拨出专款建立各类基金的同时，注重动员社会力量，比如公职人员、企事业单位、农村中高收入阶层等，自愿捐款捐助。他们还注重协调各种利益关系，在就业、劳务输出等方面，优先照顾贫困家庭。

    三、几点启示和建议

    一是要进一步重视农村社会保障体系建设。近年来，我国农村改革不断深化，农民生活水平不断提高，各项社会事业不断发展，但与此不相适应的是农村社会保障体系建设长期滞后，广大农民被排斥在社会保障体系之外，生、老、病、死基本上由个人和家庭承担，并且承担着自然灾害、意外事故、价格变动等各种风险。同时，随着农村计划生育和人口老龄化的发展，养老问题也日趋突出，农村社会保障体系建设已到了关键时刻。各级党委、政府，应当进一步提高认识，加快推进农村社会保障体系建设。铜山县柳新镇与经济发达地区相比，并不是经济强镇，为什么能够推进农村社会保障体系建设，关键在于这个镇的党委、政府重视把农村社会保障体系建设作为执政为民的头等大事，不等不靠不要，依靠自身的发展来解决问题。

    二是要进一步加大财政对农村社会保障体系建设的支持力度。农村社会保障体系建设起步阶段，必然存在着许多困难，但最主要的是资金问题。各级党委、政府应当在新增财政支出中加大对农村社会保障体系建设的支持，逐年增加对农村社会保障体系的投入。国家在财政安排上，也应发挥带头作用，平等对待城乡居民。

    三是要进一步探索建立农村社会保障体系的长效机制。地方财政支出要解决的问题很多，不可能在农村社会保障体系建设中投入过大。因此，要进一步探索建立农村社会保障体系的长效机制。比如，有的农村外出打工人员家中的老人托养，可以采取融资的办法，由政府出面建立养老院，由这些打工人员交纳养老金。农村大病医疗保险，也可以探索用市场手段解决。

    四是要进一步动员社会力量支持农村社会保障体系建设。农村困难群体如若越来越大，势必对社会带来各种压力和不利。对于这一点，农村中富裕人群深有体会和理解。因此，动员他们积极参与各种慈善事业，支持农村社会保障体系建设，构建和谐社会，创造安定团结的发展环境，对他们自身的经济发展也是一种支持。

    2005年3月8日

    被征地农民的社会保障问题

    刘文海

    被征地农民是一个比国有企业下岗职工更为弱势的群体。妥善解决被征地农民的就业和社会保障问题，确保其长远生计，维护其合法权益，促进城乡经济社会统筹协调发展，是我国工业化、城镇化进程中必须解决的重大而紧迫的问题。

    一、被征地农民安置的现状

    1.被征地农民呈快速增长趋势。目前，我国累计被征地农民约4000万人。按照近几年城镇化年均超过1%的速度，到2020年我国城镇化水平将达到60%。现阶段，我国城镇化水平每提高1%将增加约1270万城镇人口。从国外经验看，每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里的土地；从我国一些地方的实践看，每征用一亩耕地大约造成1.43个农民失去土地。如此，我国城镇化水平每提高1%，需要占用耕地约190万亩，需要安置被征地农民约266万人。到2020年，我国还会新增被征地农民约4260万人左右。

    2.现行法定征地补偿标准不足以妥善安置被征地农民。《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的标准，分别为耕地被征用前3年平均年产值的6倍和4～6倍。两项之和，低限是10倍，高限是12倍，最高不得超过30倍。按照我国东部地区一般耕地年产值每亩800元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和不过0.8～1.2万元，就是达到法律规定的“不得超过”的30倍，也不过每亩2.4万多元，仅相当于普通公务员一两年的工资收入。不少欠发达地区和多数基础设施建设项目的征地补偿标准取的都是最低限，有的还远远低于最低限。辽宁省凌海市巧鸟乡农民反映，京沈高速公路征地补偿费，经过市、乡、村各级截留，到了村民手中每亩仅剩260元。如此低的补偿费用，既解决不了被征地农民的基本生活，更解决不了培训就业和社会保障问题。

    3.被征地农民缺乏社会保障等制度的保护。按土地被征用情况，被征地农民可分为三种：一是土地全部被征用，并转为非农户，包括部分城中村居民；二是原有土地被全部征用，现仍为农户，由村委会调剂使其重新获得一些土地；三是部分土地被征用，仍为农户。城镇户籍是被征地农民获得城镇制度认可和保护的重要标志。从全国来看，大致只有30%的被征地农民转为城镇户口，有可能获得社会保障等制度的保护。越是大城市，对户籍控制越严格，被征地农民身份的转换越困难。天津市被征地农民中“农转非”人数占涉及失地总人数的9.5%；山东省这个比例约为20%～30%；湖北省约为30%。被征地农民如此庞大的社会群体，其就业和社会保障长期游离在城镇制度体系之外，是一个严重的经济和社会问题。

    4.被征地农民就业与经济来源呈多样化趋势。被征地农民以灵活就业为主，就业形式主要有以下几种：一是外出务工；二是继续经营农业；三是赋闲在家；四是少数人被安置就业；五是自己创业经营二三产业。但对许多被征地农民而言，失去了土地就失去了最根本、最稳定的就业岗位，在其他工作岗位上的竞争一般都处于弱势。相当部分被征地农民处于无地、无业、无保障、无创业资本的“四无”状态。有农民戏称自己是“下岗农民”。

    被征地农民的收入来源主要有：一是各种征地补偿安置费，为一次性收入。二是工资收入，主要通过政府安置、征地企业用工、乡镇企业用工等方式获得就业岗位和工资收入。三是集体补助，部分条件好的村对村民发放生活补助。四是自谋职业收入，这是被征地农民收入来源的主要方式。半数以上的被征地农民主要依靠从事个体私营经济、经营服务业、外出打工等渠道获得收入来维持生活。五是少量房屋出租。六是“农转非”后生活特别困难的居民，可享受城镇最低生活保障。七是部分参加城镇和农村社会养老保险的被征地农民，开始享受社会保险待遇。八是利用剩余土地的务农收入。

    5.被征地农民收支水平呈“先高后低”的变化特征。从收入看，被征地农民收入水平在不同时间、不同地区、不同群体有不同幅度的变化。从时间看，在土地被征用之初，对大部分家庭的生活水平暂时影响不大，有的在一次性征地收入的支撑下，生活水平还有所提高；但随着时间推移，那些文化程度较低、社会转型能力较差、消费没有计划的家庭，生活会逐步陷入贫困。从地区看，在发达地区，被征地对多数农民来说是机遇，二三产业的就业机会较多，创业较为容易；但在绝大多数不发达地区，被征地农民收入总体水平下降，收入差异呈拉大和分化趋势。从群体特征看，对土地依赖度不高的农户，失地后收入和消费水平下降不大或有所提高；但人口多、劳动力少、主要劳动力年龄偏大、子女尚小、有残疾人、长期有人患病，以及经营二三产业失败的家庭，失地后收入水平锐减，生活更加困难。从开支看，被征地农民家庭的人均生活费开支普遍增长了30%左右，主要是因为支出项目增加，过去自给有余的粮食、蔬菜等农产品，成了要花钱购买的硬性支出。

    6.被征地农民社会保障安置处于低水平状态。一些地方在被征地农民社会保障问题上进行了有益探索。浙江从2003年起在全国率先建立了“被征地农民基本生活保障制度”。到2003年底，全省约有39万被征地农民参加基本生活保障，共筹集资金37亿元，其中近15万名达到条件的参保对象已经开始领取基本生活保障金。山东、上海、成都等地也出台了相关政策。但总的看，还缺乏全国性的指导性意见，尚未普遍建立被征地农民的社会保障机制，绝大多数被征地农民还处在无保障或者低保障状态。

    二、各地被征地农民社会保障的做法

    目前，从各地的实践看，被征地农民社会保障主要有四种方式：

    1.将被征地农民纳入城镇社会保险制度。实践中，又分为两种情况：一是按照城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民采取一次性缴费的方式参保。如浙江省嘉兴市将被征地农民纳入城镇职工基本社会保险，并允许用土地补偿费和安置补助费一次性缴纳保险费。二是允许以低于城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民以一次性缴费的方式参保。如成都市根据不同的征地时间，制定不同的缴费标准，将新老被征地农民全部纳入城镇职工基本社会保险。这种方式的优点是，能保证被征地农民享受与城镇居民同等的社会保险待遇，维护了被征地农民的权益，同时有利于增加城镇职工社会保险基金收入，减轻当前支付压力。缺点是，会加重社会保险基金的长期支付压力，且由于城镇社会保险的“门槛”较高，各级财政、村集体和被征地农民可能无法承受，缺乏可持续性。

    2.将被征地农民纳入农村社会养老保险制度。实践中，也有两种情况：一是按照社会统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式，来完善农村社会养老保险制度。如青岛城阳区采用该办法。该办法提高了被征地农民的社会保障水平，能有效保障被征地农民的基本生活，但对全国多数地方来讲，各方面很难负担得起。二是个人账户与储备调剂金相结合的办法。如北京大兴区采用该办法。该办法的优点是，完善了政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的缴费激励机制，有利于扩大农村社会养老保险的覆盖面，保证参保人员年老后生活水平高于农村最低生活保障水平，有利于农民分享工业化、城市化的成果。缺点仍然是制度“门槛”高、管理成本高。

    3.创建被征地农民基本生活保障制度。浙江等省通过建立被征地农民基本生活保障制度，在解决被征地农民基本生活、就业和社会保障方面取得了阶段性成效。由于新老被征地农民数量庞大，为其建立基本生活保障制度需要巨额资金，绝大多数地方政府难以在当年一次性支付到位。因此，该模式的成功与否，关键取决于落实保障资金，特别是确保政府资金到位。

    4.将被征地农民纳入小城镇社会保险制度。2003年10月，上海颁发了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，提出“完善城保，推进镇保，淡出农保”的发展思路。“镇保”是保障水平处于“城保”与“农保”之间的一项独立的社会保险项目，其主要特点：一是低门槛。“镇保”的总费率为24%，大大低于城镇社会保险（总费率约45%）的“门槛”。二是具有弹性。“镇保”的补充部分由政府指导鼓励，单位和个人自主确定参加，缴费不设上下限。三是具有综合性。“镇保”是一个“五险（养老、医疗、失业、工伤、生育）合一”的、基本社会保险与补充社会保险一体化的制度体系。“镇保”可将新老被征地农民都纳入参保范围。

    三、加快建立被征地农民社会保障制度的建议

    目前，各地对被征用土地农民的安置方式有货币安置、招工安置、农业安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等。多数地方采取以货币安置为主的“要地不要人”的模式，对被征地农民的基本生活、就业、创业、社会保障等问题缺乏解决的有效途径。相比之下，为被征地农民建立社会保障制度，是一种较好的安置方式，有助于扩大社会保险覆盖面、消除城市贫困、维护社会稳定等，也有助于建立被征地农民分享工业化、城镇化和现代化成果的内在机制。

    1.改革征地制度，提高征地补偿标准，为解决被征地农民社会保障预留必要的政策空间。按照安置农民的实际社会成本，将妥善解决被征地农民基本生活、就业培训和社会保障作为制定征地补偿标准的重要依据，合理提高补偿标准，改进补偿费的分配方法，完善补偿机制。将安置补助费和土地补偿费统一为“补偿安置费”，并细分为基本生活补偿安置费、就业补偿安置费和社会保障补偿安置费。具体费用的测算依据包括：被征地农民基本生活保障水平不得低于当地居民最低生活保障标准；不得少于2年的失业保险金和必要的培训就业费；建立大病医疗保险的必要资金。

    2.明确政府在被征地农民安置中的主要责任。政府有责任妥善解决被征地农民的基本生活、培训就业和社会保障问题，并形成政府、集体和个人之间合理的责任分担机制。社会保险统筹地区的政府要明确将被征地农民纳入当地社会保障体系；对一时不能就业的被征地农民，要为其办理失业保险；对失业保险待遇期满后依然就不了业、生活困难的，要让其享受当地的最低生活保障。

    3.以社会养老保险为重点，加快建立被征地农民社会保障制度。被征地农民需要解决养老、医疗、就业、生活等一系列问题，其中养老问题尤为突出和迫切。据对安徽的抽样调查，目前被征地农民50岁以上人员的比例大约占30%，16～50岁青壮年人员的比例约占50%。50岁以上群体在失去土地后就业和创业的可能性很小，养老问题最为迫切，对家庭中其他成员造成的负担和心理压力也最重。被征地农民养老保险制度的建立，不仅可以解决大龄被征地农民老有所养的问题，而且可减轻青壮年农民赡养老人的经济压力，减少由此引发的家庭和社会矛盾，对整个社会的稳定发展具有广泛而深远的意义。对于被征地农民的基本生活、就业、医疗等问题，也应创造条件，逐步加以解决。

    4.建议成立被征地农民社会保障制度建设部际协调小组，制定全国性的指导意见。被征地农民社会保障是一个非常复杂的问题，涉及劳动保障、农业、民政、国土资源、财政等多个部门，政策性强，协调难度大，在国务院层次上建立部门协调机制十分必要。同时，应尽快制定被征地农民社会保障制度建设实施方案，明确发展目标、指导思想、基本原则、制度性质、国家责任和保障措施等，并组织指导被征地农民社会保障制度建设试点。

    需要特别指出的是，在现阶段我国绝大多数地方，土地仍然是农民生产生活最根本的保障。从保护农民利益出发，根本上还是要尽量少征地，集约用地，以尽量少增加失地农民。解决被征地农民社会保障问题，本质上只是一种事后补救性措施，不能成为放手征地的“放心”机制。治本之策是大幅度增加土地使用成本，减少征地的内在冲动。对于必须征用的土地，可以考虑将土地的出让金（一次增值部分）全部用于补偿失地农民，土地开发收益（二次增值部分）的一部分以股份的形式留给农民，以保障农民的长期利益。

    2005年4月5日

    （除建议部分外，本文主要根据劳动和保障部的调研报告改写）

    上海为外来从业人员（农民工）建立综合保险

    宋大伟 刘文海

    上海是我国农村富余劳动力跨省市流动就业的主要输入地之一，近几年外来流动人口增长尤为迅猛。2004年，上海市外来流动人口总量达536万人，其中从业人员391万人，主要是农民工。为保障外来从业人员的合法权益，上海市人民政府于2002年7月发布实施《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》（以下简称《办法》），2004年8月对该办法的部分内容进行了修改完善。截至2004年底，全市参加综合保险的单位共计9.8万户，参保人数209万人。到今年5月底，在全市参加综合保险人员中，已有1.2万人享受了工伤保险待遇，个人最高待遇（25岁以下的一级工伤者）可一次性享受78.9万元；6500多人享受了住院医疗待遇，个人最高待遇可报销医疗费8.3万元；118.8万人领到了老年补贴凭证。

    上海市为外来从业人员（农民工）设立的综合保险，包括工伤（或者意外伤害）、住院医疗和老年补贴等三项保险待遇。综合保险的性质是社会保险，通过政府制定规章强制执行。其制度基本框架如下：

    1.适用范围。综合保险适用于上海市行政区内，包括使用外来从业人员的单位及其使用的外来从业人员，以及无单位的外来从业人员。《办法》同时规定：在外来人员综合保险制度建立之前，已参加本市城镇社会保险的外来从业人员，可以不参加综合保险。

    2.保险费缴纳。凡符合综合保险范围内的用人单位使用外来从业人员和无单位的外来从业人员，都要缴纳综合保险费。用人单位使用外来从业人员由单位缴费；无单位的外来从业人员由其自己缴费。缴费基数为本市上年职工月社会平均工资的60%，缴费费率为12.5%，其中老年补贴占7%；外省市成建制建筑施工企业，其养老保险由企业注册地解决，只享受工伤及医疗两项待遇，缴费费率为5.5%。

    3.享受待遇。参加综合保险的人员可以享受的待遇包括工伤（或者意外伤害）、医疗和老年补贴等三项。

    （1）工伤待遇。按照本市职工工伤保险的待遇，一次性支付。用人单位使用的外来从业人员在参加综合保险期间发生工伤事故（或者意外伤害）、患职业病的，参照本市规定的工伤待遇标准，享受工伤（或者意外伤害）保险待遇。工伤待遇的赔付金额由三部分组成：一是实际发生的符合国家和本市基本医疗保险规定的抢救医疗费用；二是按照发生工伤的致残等级和年龄确定的伤残补助金、伤残津贴、生活护理费和旧伤复发医疗费；三是经劳动能力鉴定机构认定应当安装辅助器具的费用。

    （2）医疗待遇。主要解决住院医疗费用。根据外来从业人员参加综合保险时间的长短，享受相应的住院医疗补助费。缴3个月大病医疗保险费的，可享受的住院医疗补助费为上年度全市职工年平均工资的1倍；随着缴费期限的增加，可享受的住院医疗补助费最高可达上年度全市职工年平均工资的4倍。外来从业人员住院医疗补助费的起付标准为上年度本市职工年平均工资的10%（目前即2350元），起付标准以下部分由外来从业人员自付，起付标准以上的部分由综合保险承担80%，外来从业人员个人承担20%。此外，设立日常医药费补贴项目，每月为每个参保者的医疗卡中注入20元，用于门诊医疗费用补贴。

    （3）老年补贴待遇。用人单位为其使用的外来从业人员缴纳综合保险费累计满1年，外来从业人员可享受一份按上年度全市职工年平均工资60%的额度老年补贴保险。在男年满60周岁、女年满50周岁时，可凭老年补贴凭证在居住地指定机构（上海市委托商业保险公司网点）一次性兑现老年补贴。未达到兑现年龄死亡的，由其直系亲属凭有效证件兑现。目前，一份老年补贴约为732元。

    4.业务经办和基金管理。上海市积极探索综合保险市场化运作的方式，由劳动保障部门依法征缴保险费、确定待遇标准，委托商业保险公司根据政府规定的范围、条件、标准支付待遇。建立综合保险基金，实行全市统筹，不设立个人账户。综合保险基金主要用于综合保险待遇的支付及运营费等，实行集中管理、单独立户、专款专用，依法接受财政、审计、监察等部门的监督。

    上海市外来从业人员综合保险制度自建立以来运行基本上是平稳的。综合保险政策的实施，维护了外来从业人员（农民工）的合法权益，增加了用人单位的抗风险能力，减少了劳动争议纠纷。对这项制度简要述评如下：

    第一，综合保险是单独设立的、与城镇职工社会保险并行的一项制度。上海市社会保险的突出特点是“多层次、广覆盖”，在制定社会保险政策时，充分考虑了本地城镇职工、本地农民、本地土地被征用农民以及外来从业人员的客观差异，不同的人群对应不同的社会保险政策，不同的缴费义务对应不同的待遇享受，体现了社会保险权利与义务对等的原则，使整个制度体系具有较广的适应性和较强的弹性。同时，不同政策之间也不是完全隔裂的，职工可能在不同时期参加了不同种类的社会保险，但在其退休时，不同社会保险待遇之间是可以衔接和转换的。

    第二，综合保险低水平起步，用人单位负担不重，“门槛”低、可操作性比较强。这是其最大优点。外来务工人员综合保险的缴费及待遇水平大致相当于“城保”的1/4～1/6。从综合保险三个项目的实施情况看，享受工伤待遇人数占参保人数约0.57%，对照一般保险理论，该项目执行效果是好的。享受住院医疗待遇的人数占参保人数仅约0.3%，享受待遇人数少了、基金结余多，说明该项目执行效果不够理想。最近，上海市对外来从业人员增加了日常医药费补贴，这是对综合保险制度的完善。目前，老年补贴一份（一个缴费年对应的待遇）约700多元，水平很低。但如果考虑到外来从业人员在乡仍有土地，以及目前农村“五保”待遇全国平均每年也不过1000多元等因素，养老补贴仍是有意义的，“有胜于无”。如果制度模式可取，可以逐步提高缴费及待遇标准。

    第三，综合保险基金单独立账、独立运行有积极意义。一些地方将农民工简单纳入城镇社会保险，但由于农民工就业流动性大、城市之间社会保险关系转移困难，农民工往往只能选择退保。而退保时只能退个人账户中个人缴费部分资金，资金大头留在了参保的原城市，俗称“大斗进、小斗出”。上海市综合保险的做法，可以避免用外来从业人员的缴费填充本市城镇社会保险基金缺口，更好地维护外来从业人员的社会保障权益。此外，上海也较好地解决了外来从业人员社会保险异地转移难的问题。由于综合保险金发放依托商业保险机构，农民工将来回到原籍或到其他地方仍可方便领取老年补贴。

    第四，作为社会保险，综合保险在制度设计上仍有一些问题。主要是公平性问题，在同一企业，本市职工和外来从业人员实行待遇差距很大的两种社会保险政策，不能很好地体现同工同酬同保障的原则。目前，委托的商业保险公司经办管理费是从综合保险基金中提取的，参照城镇社会保险的做法，将来也可以考虑由财政来负担。

    农民工人数众多、流动性大，为其建立社会保障有很大难度，也很复杂。上海市设立外来从业人员综合保险，上海同志自己讲是“没有办法的办法”。作为一种探索，上海市的做法为在全国建立符合实际、可操作性强的农民工社会保险制度，提供了有益的借鉴和参考。

    2005年6月21日

    注释

    [1]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [2]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [3]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

    [4]此文获得国务院研究室2005年度优秀研究成果三等奖。

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