一、新中国城镇化概况

    新中国城镇化走过曲折的过程。大体上可以划分为五个时期。

    1.第一个时期（1949—1957年）

    这是国民经济恢复和第一个五年计划时期。新中国成立以后，面临着国民经济的严重破坏、农业减产、工厂倒闭、交通梗阻、物资奇缺、物价飞涨、失业众多等严峻形势，加上1949年夏季的特大洪水，更使得国内经济雪上加霜。1949年同历史上最高生产水平相比，工业总产值下降了一半，其中重工业下降了70%，轻工业下降30%，农业下降25%……新中国就是在这样一个烂摊子基础上开始了国民经济的恢复工作。经过全国人民的艰苦努力，包括通过没收官僚资本、控制经济命脉、稳定市场物价、调整工商业政策、恢复城市经济等，使国民经济很快得到了恢复。城市由1949年的136个，发展为1952年的160个；城镇人口由1949年的5765万人，占全国人口的10.6%，增加为1952年的7163万人，城镇人口增加了24.2%，城镇化率12.5%。

    1953年新中国开始第一个五年计划建设，开始大规模的工业化建设，核心是建设苏联援建的156个重点项目。这一时期，在经济上实行多种经济成分并存，对各种经济成分实行统筹安排，包括国营企业要让出一部分原料和生产任务给私营企业，同时积极开展社会主义改造，把私营工商业引上国家资本主义轨道。这一时期，对城市工作的指导方针也是正确的。1955年6月和12月，国务院分别颁布了《关于市政建制的决定》和《关于城乡划分标准的决定》，规范了城镇的有序发展。

    2.第二个时期（1958—1963年）

    这是“大跃进”和其后的调整时期。这一时期可分为两个阶段，即1958—1960年为前期阶段；1961—1963年为后期阶段。其中1958—1960年由于前一时期特别是“一五”时期工作比较顺利，产生了骄傲情绪，由于建设社会主义经验不足，急于过渡，制定了过高的计划指标和几个“大办”的方针，使工业和基本建设急剧膨胀。同时，由于干部中普遍存在的“共产风”、命令风、浮夸风、瞎指挥风和干部“特殊风”，加上连续3年的严重自然灾害，使农业连续减产，农业总产值1959年比1958年下降13.6%，1960年又比1959年下降12.6%，进而导致1961年工业大幅度减产40%多，国民经济发展遭到重大挫折。同期，即“从1958年以来的3年间，全国招收职工2500万人，使城镇人口从9900万人增加到1.3亿人，3年共增加城镇人口3220万人，而粮食1959年以来连续2年大幅度减少”。全国从1958年到1961年新增城市33个，城镇人口比重由1957年的15.39%猛升为1960年的19.75%，3年中上升了4.36个百分点，平均每年上升1.45个百分点。每年增加1041万，其中1959年比1958年增长1650万人，增长率高达9.53%。这就出现了城镇人口增长与农业生产和工业生产严重不相适应的状况，“就是工业、交通、文教都办多了。非农业人口搞多了，农民养不起这么多人”。党中央、国务院很快就发现了上述问题。1961年开始进入调整时期。从1958年第一次郑州会议开始的一系列会议上就采取了许多措施纠正上述错误，并制定了“调整、巩固、充实、提高”的方针。中心的问题就是要坚决缩短工业战线，延长农业战线和轻工业战线，压缩城市人口下乡。当时规定3年内减少城镇人口2000万以上。设市城市由1961年的208个，减少到1964年的169个，建制镇由4429个减少到1964年6月的3148个。1961—1963年在全国精减城镇职工1800万人，减少城镇人口2600万人，城镇化率由1960年的19.75%下降为1963年的16.84%，平均每年递减0.97%。这个实例说明城镇化是有客观规律的。其首要规律就是农业的发展要保证农民自己以及进入城镇人口的“吃饭”需要。毛泽东将其概括为“第一是吃饭，第二是市场，第三是建设”。这里的前提仍然是保证农民和进入城镇人口的其他需要。只有满足了前两个条件才能发展其他建设事业，加快城镇化步伐。

    3.第三个时期（1964—1978年）

    这期间主要处于“文革”时期。这一时期，周边国际环境处于比较紧张的状态。这一时期的一些政策使城市化减缓，甚至处于停滞状态。全国城镇人口比重由1963年的16.84%上升为1978年的17.92%，平均每年仅增长0.07%。这个速度是很低的。但是从城镇人口增长的绝对量来看，仍然是相当大的。由1963年的11646万人增加到1978年的17245万人，净增长了5599万人，平均每年增长374万人。中国城镇化是在总人口高增长条件下推进的，即农村人口自然增长的绝对量大于农村人口转移到城镇的量，从而造成城镇化速度的缓慢。全国总人口由1963年的69172万人增长为1978年的96259万人，净增长了27087万人，年均增长1806万人，为城镇人口增长的5倍多。而从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，其城市人口的增长均快于总人口的增长。这样基数即分母大幅度扩张了，所以城镇化率的增长就显得很小了。在这一时期，城市只增加了25个。

    4.第四个时期（1979—1997年）

    这是改革开放和社会主义初级阶段基本经济制度以及社会主义市场经济体制建立时期。在这一时期出现了许多有利于城镇化发展的条件和因素。

    （1）随着农村改革的深化，农业生产有了长足的进步，为城镇化提供了更充分的前提条件。

    （2）随着城市改革的深化，对外开放的扩大，城市第二、第三产业迅速发展，为城镇化提供了更强大的物质基础。

    （3）乡镇工业迅速发展。1996年其产值已占农村社会总产值的2/3，从而为城镇化发展提供了新的强大动力。

    （4）对于城镇化规律的认识趋向深化，推动了城镇化政策的调整。这是指由1978年全国第三次城市工作会议制定的“控制大城市规模，多搞小城市”，1986年“七五计划”规定的“控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，到1996年《九五计划和2010年远景目标纲要》规定的“逐步形成大中小城市和城镇规模适度、布局和结构合理的城镇体系”。

    这些都加快了城镇化的进程。全国城市由1979年的193个发展为1997年的668个，增加了475个，建制镇由1978年的2859个发展为1996年的17998个，城镇人口由1978年的17245万人发展为1997年的36989万人，城镇化率由1978年的17.9%上升为1997年的29.9%，一举进入城镇化快速发展时期。

    5.第五个时期（1998—2007年）

    这是全面建设小康社会和城镇化快速发展时期。随着社会主义市场经济体制框架的基本建立，市场机制作用的加强，以及向重化工阶段的发展和产业结构的优化，如GDP中三个产业结构之比，由1997年的18.7∶49.2∶32.1向2005年的12.6∶47.5∶39.9转变。同时，对城镇化规律及其重要性有了更深刻的认识。我国历来强调“控大发小”，1990年4月实施的《城市规划法》仍然规定“严格控制大城市，合理发展中等城市和小城市”，即坚持以小城镇为主的城镇化战略。但随着对外开放的扩大，特别是东部沿海地区和浦东的开发开放，这一战略事实上松动了，许多大城市获得了迅速发展。2000年制定的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》虽然仍坚持小城镇为主的城镇化发展战略思想，但是又增加了新的内容，强调以实现城乡一体化目标为纽带，将大、中、小城市连结起来，以实现大中小城市的合理和协调发展。党的十五届五中、六中全会把城镇化作为促进经济结构调整和国民经济持续稳定健康发展的重大战略措施。2002年党的十六大报告明确提出要“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，要逐步提高城镇化水平，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。城镇化方针的这些重大调整，都加快了城镇化的进程。1998年城镇化率达30.4%，标志着我国正式进入了城镇化快速发展时期。1997—2007年我国城镇化率由29.9%上升为44.94%，年均增长0.5%。2007年十七大报告指出：走中国特色城镇化道路，促进大中小城市和小城镇协调发展。这一论述确立了未来我国城镇发展新模式；一直到2012年党的十八大提出“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”来保证“新四化”的同步发展。

    二、新中国城镇化取得了巨大的成绩

    （一）城镇化率明显提高

    1949年，我国城镇化率是10.64%。改革开放以来，伴随着经济的快速增长，我国城镇化进程也快速推进，取得了显著的成就：城镇人口占全国人口的比重从改革开放初期的18%，增长到2007年达到44.94%，截至2011年末，我国城镇化率首次突破50%，达到51.27%。

    表1-1 中国60年城镇化进程

    人口普查 年份 全国总人口（万人） 城镇人口（万人） 城镇化率（%）

    1949 54167 5765 10.64

    第1次人口普 1953 58260 7726 13.26

    第2次人口普 1964 69458 12710 18.30

    第3次人口普 1982 100394 20658 20.60

    第4次人口普 1990 113048 29650 26.23

    第5次人口普 2000 126333 45594 36.09

    2001 127627 48064 37.66

    2002 128453 50212 39.09

    2003 129227 52376 40.53

    2004 129988 54283 41.76

    2005 130756 56212 42.99

    2006 131448 57706 43.90

    2007 132129 59379 44.94

    2008 132802 60667 45.7

    2009 133474 62186 46.6

    第6次人口普查 2010 133972 66557 49.68

    2011 134735 69079 51.27

    （二）初步构建大中小城镇格局

    2005年全国有城市663个，其中超大城市13个，特大城市27个，大城市53个，中等城市218个，小城市352个。另外，建制镇发展很快，1949年建制镇有2000个左右，1954年5402个，1965年调整为3146个，1979年减少至2856个，1985年上升为7956个，1990年迅速发展为11392个，1995年17202个，1999年19756个，2000年19692个，2002年19811个，2003年20226个，2004年19883个，2005年减少为19552个。初步形成了以超大城市、特大城市和大城市为主导的，不同等级、不同功能众多城镇组成的城镇群（带）或城镇体系。城镇化的迅速发展促进了区域经济的迅速发展。如珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海城市群，等等。1980—2000年珠江三角洲年均经济增长率为16.9%，城镇人口增长率11.3%，总人口增长率3.2%，乡村人口年增长率为-2.4%。城镇化率由1982年的22.7%，上升为2000年的71.59%。

    表1-2 按人口和地区分组的城市数单位：个

    类别 全国 东部城市 中部城市 西部城市

    合计 663 295 247 121

    超大城市 13 7 3 3

    特大城市 27 14 9 4

    大城市 53 25 26 2

    中等城市 218 104 78 36

    小城市 352 145 131 76

    （三）城市拉动周边经济能力增强

    城市尤其是超大城市、特大城市和大城市对周边地区经济社会发展的带动作用大幅度提高。2003年我国100强城市市区总人口为1.94亿，占全部地级以上城市的56.7%；地区生产总值61037.4亿元，占地级以上城市的80.2%；地方财政预算内收入5042.7亿元，占地级以上财政预算内收入的87%；社会固定资产投资26360亿元，占地级以上城市社会固定资产投资的80.2%；专业技术人员1413.3万人，占地级以上城市专业技术人员的77.1%。

    三、新型城镇化发展的趋势

    城镇化是一个发展中的概念，在党的十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次正式采用了“城镇化”一词。而新型城镇化是“城乡统筹、城乡一体”的城镇化，是包含着工业和农业发展的城镇化，要求不断提升城镇化建设的质量内涵，强调内在质量的全面提升，也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变。随着城镇化在我国的不断发展，为推行新型城镇化创造了客观条件，于是，加快发展符合中国国情的新型城镇化便成为了我国进一步加快城镇化进程的核心目标。从总体上看，我国城镇化发展的总体趋势主要表现在以下五个方面：

    （一）城镇化水平稳步提高

    中国城镇化水平自建国至今虽有起伏波动，但总体上仍呈不断提高态势。随着城镇非农产业的迅猛发展、城市产业的不断升级、行政地域的划拨变动以及一些诸如户口等政策的松动或变化，使大量农村人口向城镇迁移，城镇人口数量和比重呈现不断上升态势。东部地区较高的经济发展水平使城镇化进程得到提速且明显快于其他地区。因此，在未来一段时期内，随着中国经济的稳步发展，城镇对人口的集聚效应将日益显现，城镇人口占总人口的比重也会随之逐步提高，城镇化水平还将持续稳步上升。

    （二）城市连绵化将日益显现

    经过历史的演化和多年培育，目前中国已经形成了如长三角城市群、成渝城市群等在世界、整个国家或区域范围内具有举足轻重地位的城市群，其中长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、辽中南地区等已形成了城市连绵化的基本框架，其内部交通通信网络完整、城市间经济联系密切、地理区位优越，并形成了具有一定规模的高新技术产业带。城市关联度显著提高，城市群发展更具活力。

    （三）城乡、区域差别趋于缩小

    随着统筹城乡战略的逐步实施，城乡关系将得到积极改善，特别是在城镇基础设施建设、教育资源共享、医疗体制改善、社会保障体制不断完善的推动下，城乡差异将逐步缩小。近年来，中国加大了城镇化的推进力度，特别加大了对中、西部地区的经济发展的推进力度，使中国的城镇化发展呈现出稳步发展的态势，省际间的城市化水平差异不会继续扩大，东、西地区差异势必将逐渐趋于缩小。

    （四）更加注重城镇化与生态系统的和谐发展

    随着中国经济社会的不断发展，在促进经济文化和科技发展的同时，也改变了人们的传统生活观念。对空气污染、噪音污染、交通拥挤、用地用水短缺等一系列环境问题的认识更加深刻，保护城市的生态环境、改善人民生存环境的生态文明意识不断加强，低碳经济将得到重视和快速发展，生态城市将是未来大中城市发展的必然趋势，进一步体现人民生活的现代化。

    （五）政策支撑力度稳步增强

    在党的十六大、十七大中提出的城镇化发展思路与战略，表明国家政策的支持力度不断加强，目标更加明确，使促进中国城镇化发展的政策支撑体系逐步得到完善。城镇建设成效显著，城乡差别逐步缩小，中国长期的城乡隔离的二元结构有所改变，特别是诸如户籍制度、教育体制等影响城市化进程的重要因素和障碍正在逐步被缓解。

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