从2003年开始，成都市立足于大城市带大农村的区域实际，启动了全面深入的统筹城乡“自费改革”，破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”问题顽症，率先探索城乡统筹发展的道路。2007年6月，国家批准成都市正式成为首批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，要求成都市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。
一、半城市化地区的城乡一体化
——以双流县为例
（一）一体化发展的基本情况
双流县地处成都市中心区南部，县域北部由西向东分布着县城、成都双流国际机场和西南航空港经济技术开发区，既是城市近郊工业强县，也是农业大县，境内山、丘、坝各占三分之一，94.8万人口中有48.8万农业人口，城乡二元结构矛盾突出，城乡和区域发展差距很大。2003年初，双流县结合自身发展实际，统筹城乡经济发展，在全省率先提出“三个集中”的发展思路，即“工业向集中发展区集中，农民向城镇集中，土地向业主集中”，把减少农民、转移农民、富裕农民、发展现代农业作为破解“三农”难题的主要途径。通过征地拆迁安置、新农村建设、土地整理、拆院并院、土坯房改造等方式，有梯度、分层次推进农民向城镇、中心村、聚居点集中，向市民转化，取得了较好成效。
双流县的城乡统筹建设工作得到了中央、省、市的充分肯定，永安镇白果村被确定为国家建设部及四川省首批新农村建设试点，三星镇南新村被列为农业部在四川唯一试点村，昆山村被评为“中国十佳小康村”。双流县闯出了一条促进城乡一体化的新路，被列为全省统筹城乡试点县。近年来双流县城市化进程进入全速发展时期，城市化率由2000年的18.25%上升到2008年的48.53%，农民人均纯收入7129元，比成都市平均水平高648元。伴随着其城市化进程的加快，双流为全国城乡统筹改革积累了大量的实践经验和成功做法，对推动我国其他区域新型城镇化建设具有较强参考价值。
（二）城乡一体化建设的具体做法
1.统筹城乡规划，以科学的规划引领城乡一体化建设
2005年双流县花4000多万元聘请国内外知名机构，高水平策划、规划全县城乡发展，初步形成较为完善的城乡统筹一体化发展的规划体系。按照城乡统筹发展的要求，围绕全面深入推进城乡一体化的总目标，确定了县域村庄布局总体规划，完成了中心村和基层村的布点工作，合理安排农村村庄规模，加大农村土地整理、集中安置工作，最大限度节约用地。编制了坝区、丘陵、深丘不同类型村庄的产业、基础设施、社会事业发展规划，进一步完善了农村精神文明建设、人口与生态环境建设规划，以科学的规划引领和加快城乡一体化建设。
2.采取多种有效措施和途径，为农民向城镇集中创造条件
一是城乡统筹规划，建好安居房，集中安置农民。双流县鼓励项目区农民根据自身经济状况、从业状况自愿选择购买商品房，采取统建集中安置或自建集中安置的方式，引导农民分层次向城市、城镇和中心村集中，促进农业劳动力向非农产业转移。
二是组建新型农村经济组织。通过组建股份经济合作社或公司制企业，把农民的财产权、分配权转化为股权，“持股进城，按股分红”，促进“兼业型农民”非农化转移。
三是广开就业路。通过进行就业强化培训（县财政投入750万，实施农民增收教育工程），提高失地农民就业能力；通过成立绿化维护、家政服务、广告保洁等服务性公司，为失地农民提供更多就业机会；通过强化就业管理，实行政策扶持，鼓励企业优先录用本地失地农民，鼓励农民自主创业。四是筑牢保障线，解决农民后顾之忧。双流县启动了“三包一转”工程。本着让利于民的原则，政府出大头，农民出小头，建立失地农民基本养老保险制度，使其到退休年龄时每月能领到一定金额的养老金，做到老有所养：建立新型农村合作医疗制度，做到病有所医；将生活困难的失地农民纳入城镇低保，做到困有所助。
3.发展农村专业合作组织推进城乡统筹建设
目前，双流共发展各类农村专业合作经济组织112个，共有成员11412人，带动农户154577户，其中年销售收入500万元以上的5个，组织成员户均收入18238元，带动农民户均收入16038元，县扶持资金250万元。双流县农村专业合作组织主要有以下三个特点：
（1）兴办主体多元化。在现有112个专业合作组织中，由农民牵头发起成立的占68%，由企业、事业服务组织及农技人员发起成立的占25%，由其他组织或个人发起成立的占7%。
（2）合作形式多样性。近年来，专业合作社突破了过去单一劳动合作形式，主要形成了以产品和技术为纽带的关系比较松散的社团性专业协会、以交易和劳动联合为主的关系比较紧密的专业合作社和以劳动联合与资本联合相结合的股份合作社。
（3）合作内容综合性。随着农业综合生产能力的进一步增强和农业产业结构的不断优化，广大农户间的合作内容已从单纯的生产环节拓展到产前、产中、产后整个环节，合作领域从个别产品拓展到种植、养殖、加工、仓储、运销、技术、信息服务等全领域。
4.加强农村成人教育，促进城乡一体化实现跨越式发展
双流县农村成人教育已经建立了一套比较完善的体系，基本满足农民继续接受各层次各类型的教育需要。狠抓“两后”教育，抓好初中、高中毕业后实用技术教育，使应届初中、高中毕业生掌握1～2门实用技术；建立了以市电大双流分校、党校、县成人中专学校、县农广校为中心，镇成人教育学校为主干，村级成人教育点为基础的三级培训网络，使农村成人教育出现多元化办学的态势；狠抓“跨世纪青年农民科技培训工程”，按照县政府有关文件精神，在培训工程领导小组的指导下，以镇成教学校为阵地，采取统一教学计划，统一教材，统一考试的方式，使青年农民系统地学习农技、农机、畜牧业等知识；依靠党校、农广校、电大等办学单位，加强对农民特别是村干部、党员的培训。
5.大胆尝试村企合作，引导民营企业参与城乡一体化建设
民营企业是投入新农村建设的新增生力军，有助于推进双流县新农村建设跃上新台阶。
县有关部门与县商会开展主题活动引导企业投入新农村建设。结合双流县的实际，县有关部门与县商会在全县开展以“新农村城乡统筹求跨越，实验区村企合作谋发展”为主题的“百企联百村，共建新农村”活动，希望通过政府、商会广泛动员、引导和扶持整合资源，使城乡资源实现有效对接，通过市场化手段，尽可能让更多的企业支援农村发展，最终达到工农同发展，城乡共繁荣的目标。
民营企业积极投入社会福利事业和新农村建设。近年来，双流民营企业在捐资助学、慰问敬老院老人、扶助下岗人员和贫困户等方面共捐款1000多万元。双流县还采取投资项目、市场运作的光彩事业方式组织引导民营企业家积极投身社会主义新农村建设，如在大林镇石庙村启动的“百企联百村，共建新农村”活动仪式上，川开集团、四川恩威制药有限公司、四川国栋建设股份有限公司等24家企业，为新农村建设捐款700亿元。首批自愿参加“百企联百村，共建新农村”活动的企业已有20多家。
二、推进城乡一体化过程中可借鉴的经验
（一）规划在先，统筹引导城乡一体化发展
成都市在推进城乡一体化过程中，全面落实科学发展观，以“全域成都”为基本理念，以促进城乡空间合理布局、功能优势互补、要素自由流通、社会统筹发展、生态环境保护为基本目标，制定科学有效的规划体系。
首先，加强城乡“规划一体化”。成都市率先打破传统二元规划格局，在编制发展空间规划、基础设施建设规划、产业发展规划和社会事业发展规划等具体规划时，均从城市和农村的实际情况出发，综合考虑，促进城乡之间协同程度、融合程度的日益提高。
其次，制定阶段性发展规划。根据区域经济社会发展实际水平，由中心到外围，划分圈层，制定阶段性发展规划。
再次，高度重视各项规划之间的协调与衔接。确保城市总体规划、土地利用规划、经济社会发展规划在总体要求上取向一致，下一层次规划以上一层次规划为指导，专项规划以总体规划为指导，实现“三规”的高度统一和有机融合。
最后，维护规划的严肃性和权威性。所有规划一经确定，不得随意改动，从市到乡镇组建规划管理机构和规划工作监督部门，确保规划的严格执行和顺利实施。
（二）深化改革，构建符合发展要求的体制机制
一是全面推进政府部门管理体制改革。成都市分别针对规划、交通、农业、园林、环保等30多个部门进行行政管理体制改革，初步建立了城乡一体高效运转的管理体制；加强服务型政府建设，削减审批事项，简化审批程序，规范监管体系，切实解决政府在管理上缺位、越位和错位问题。
二是强力推进城乡公共服务体制改革。成都市委、市政府始终以加快社会事业发展作为城乡一体化发展的基本着力点，用“看得见的手”供给与调控公共产品，卓有成效进行了户籍、就业、社保、教育、卫生等一系列体制改革，有力地促进了城乡社会事业均衡发展。
三是积极推进投融资体制改革。成都市采取政府指导、市场运作和社会参与相结合的方式，构建多元化融资机制，具体措施包括设立政府专项建设资金、构建融资平台、充分利用信贷资金等，此外，成都市还应用BOT（建设——经营——转让）等融资模式兴建部分公用基础设施。
（三）实施配套政策，为推进城乡一体化提供保障
一是设置专门部门。城乡一体化发展是一项复杂的系统工程，为深入开展工作，成都市成立了统筹城乡一体化发展委员会（统筹委）作为负责城乡一体化发展总体运作和综合协调的常设机构；成立小城镇建设领导小组、促进城乡比较充分就业工作领导小组等专业领导机构，负责相关具体工作的开展、管理及监督。设置统筹城乡发展的具体责任部门，提高了工作的主动性、规范性和实效性，为城乡一体化的顺利实施提供了体制保障。
二是完善相应政策体系。成都市还十分注重配套政策框架的搭建，2004年出台了《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》，该文件是成都市统筹城乡发展进程中的纲领性件，明确了推进城乡一体化的思路、目标和措施，成为日后开展具体工作的指导和依据。随后，又相继出台了涉及城乡规划、公共财政、户籍管理、教育培训、医疗卫生、就业与社会保障、基础设施建设、乡镇机构改革等一系列50多个配套文件，形成了比较完善的城乡一体化配套政策体系。
（四）立足现实，对支撑产业加强引导与扶持
城乡一体化发展要以产业为支撑，产业的升级与发展是解决城乡一体化过程中人员安置、资金不足、生态保护等众多问题的关键所在。成都市坚持把加快产业发展作为推进城乡统筹发展的重点来抓，从2005年开始连续开展“项目年”，“加快产业发展年”等活动。
1.农业方面
由于农民整体素质不高，为避免因市场前瞻性不足和对市场把握不准等带来不必要的损失，成都市政府对农业产业化进行了积极推进和全面引导。首先，建立健全市场化资源配置机制，增强农村发展动力，拉长农业产业链，使农民从生产、加工、运输等各个环节获得利润；其次，通过搭建农业投资平台和大力发展农村新型集体经济解决农业产业化过程中的资短缺问题，如先后引进伊利、蒙牛等大型农业投资项目，市区和县成立现代农业投资公司和小城镇投资公司等。除从资金和政策上给予支持外，成都市还鼓励各级地方政府因地制宜进行机制创新，深入挖掘并充分利用自身优势，发展特色农业，打造各区县自己的农产品品牌。
2.工业方面
致力于建设产业基地和工业园区。在做大做强主导产业的基础上，引进并培育新能源、文化创意等新兴产业。成都市以“一区一主业”为定位，遵循工业集群发展规律，整合原有分散的工业开发区，形成21个工业集中发展区，打造电子信息、软件、汽车、生物制药、航空航天等11个现代产业集群，真正实现了完善配套、资源共享、降低成本。
（五）推行产权制度改革，盘活农村集体资产
2008年初，成都市出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》的文件，率先在全国开展农村产权制度改革试点工作。主要包括以下三方面措施：
一是创新土地流转机制。成都市以农村土地股份化改革为突破点，积极探索符合各地实际的土地流转新模式。如依托于“村企合一”理念的农村土地股份合作制，即农户以土地承包经营权入股，村集体以土地整理新增的部分耕地入股，企业以资金入股共同兴办公司，农民和村集体年底可以分取企业红利。
二是搭建产权流转平台。成都市各级政府在广泛征求群众意见的基础上，完善土地流转服务机制，建立土地流转交易所、农村产权交易所等产权流转平台，并在各区县设立分所，镇村设立信息点；交易所设有土地流转信息触摸屏、土地流转电子显示屏，并实行信息联网，使农民可以方便快捷地获得土地流转信息；另外，政府还组织专家规范土地流转合同并建立专家咨询机制。
三是完善信用担保机制。农民可以使用自己的土地承包经营权、林权、宅基地、农村房屋、新居工程等的权属证明或实物进行质押或抵押，向银行融资。2008年初，成都市组织16家区（市）县农业投资公司、成都市小城镇投资有限公司、现代农业物流业发展投资公司以及农发投公司共同出资，参股设立全国首家农村产权流转担保股份有限公司，为农民的相关融资行为进行信用担保和行为担保。
（六）探索改革户籍制度，梯度引导农民居住向城镇集中
深化户籍制度改革，放宽成都市落户政策。户籍制度改革是实现农民向城镇集中的前提和关键。2006年10月，成都市委市政府联合发出《中共成都市委成都市人民政府关于深化户籍制度改革、深入推进城乡一体化的意见（试行）》，放宽成都市落户的户口政策成为此次改革的最大突破。如成都行政区域内的农村户口在城市租房一年以上者，就可在实际居住地办理常住户口，农村大学生只要落实工作单位也可在成都市办理常住户口。成都市按照“把农民逐渐转变为城镇户口，空置出来的农村土地实行规模化经济，以推动整个社会的和谐发展”的战略思路。初步建立起了城乡一体化的户籍管理制度。
推广双流县经验，引导农村人口向城镇集中。在促进农村人口向城镇集中方面，成都市总结并推广双流县成功经验，主要包括两方面措施：一是建立区域转移安置机制。凡愿意向城镇迁移的农民可自由选择市域范围内的任意城镇；农民可以用宅基地及农村房屋置换城镇住房，有条件的社区还可以置换一定面积商业用房；自愿放弃宅基地到城镇购房的农民，政府给予一次性货币补偿；自愿永久放弃土地承包经营权的农民，可申请再就业优惠证，享受社会保障优惠政策等。二是开展土地整理，建立农村新型社区。以村为单位实施成片的土地整理与开发，引导农民向农村新型社区集中居住，稳步推进城镇建设用地增加与农村建设用地相挂钩的试点。
（七）统筹城乡就业社保，促进城乡“比较充分就业”
成都市在统筹城乡经济社会发展工作中，始终把扩大就业放在突出位置，在全国率先提出“将失地农民、农村富余劳动力的转移就业纳入与城镇失业人员就业再就业相同的扶持范围”，进一步打破了城乡就业二元结构格局。成都市促进城乡“比较充分就业”目标实现的具体做法包括：
一是形成促进城乡比较充分就业的政策框架，并确立就业社保工作的责任体系。成都市委、市政府先后出台了《关于促进城乡充分就业的意见》和《关于促进农民集中居住区就业工作的意见》等文件，明确统筹城乡就业的总体目标和工作要求。相关部门及各区（市）县也结合本地实际制定配套文件，提出具体的政策措施和制度框架，同时将促进城乡就业社保工作纳入各级党委、政府的一级目标进行考核。
二是形成了促进城乡比较充分就业的机制体制。对农民集中居住区进行同步规划、制订就业促进方案，设立完善的就业配套设施；中心城区与近、远郊区（市）县“结对子”，帮助近、远郊区（市）县失地农民在本市范围内转移就业；大力开展订单培训、定向培训和委托培训，努力提高培训的针对性、有效性和实用性。
三是统筹城乡社保工作。形成城乡统筹的社会保险工作格局，积极推进征地农转非人员的社会保险工作，全市五项保险的参保人数、基金征收额等指标均有大幅度上升。
三、成都城乡一体化发展对新型城镇化的实践意义
成都的城乡一体化是在政府的主动推动下进行的，以“三个集中”为主要推进方式，并且配套相关的政府机制职能改革，着力培育城市和农村互动发展的内生动力，形成了“以城带乡、城乡互动”的城乡发展格局。
成都的城乡一体化采取了非常多的策略措施，并且仍然在不懈地持续探索当中，可以称得上是一项系统的、复杂的工程。我国幅员辽阔且地域差异显著，在某些方面成都经验是不可复制的，但是成都的做法是我国城乡发展改革的一个缩影，在全国普遍具有城乡改革要求的背景下，成都的一些经验可以为其他城市借鉴。
（一）政府主导和市场配置相结合，共同推动城镇化建设
我国城乡发展差距明显，长期存在的城乡二元体制是其重要成因。成都市推进城乡一体化的有效实践证明，政府主导既是起点，也是核心动力，但市场的资源配置作用也是至关重要的。西南区域新型城镇化建设也是在相同的行政管理体制背景下开展和实施的，因此，统筹城乡发展，缩小城乡差距，一方面，要逐步打破城乡二元体制，另一方面，在公共资源配置上逐步使城乡均等化。这都要求政府发挥主导作用，特别是要加快完善公共财政体系并使公共资源向农村倾斜。与此同时，西南区域新型城镇化建设也需要市场发挥基础性作用。只有充分尊重市场规律，健全现代市场体系，保证城乡生产要素自由流动，并通过市场运作，调动民间资本和社会资金参与，才可能为统筹城镇及农村基础设施建设和城乡各项社会事业发展筹集到足够的资金。
（二）坚持规划先行，同时注重规划的系统性和渐进性
成都市城乡一体统筹发展经验说明：首先要有定位，其次是规划，然后是资源配置方式和机制的选择。所以，在其他区域新型城镇化建设要紧紧依照政府规划，着眼于城乡经济、社会、自然和人的协调发展，结合土地利用总体规划和城市总体规划修编，明确功能定位和产业发展重点，凸现区域经济比较优势和特色，突出抓好各级政府所在地和有条件的区域中心区的城乡建设规划，高起点、高标准、高质量地编制区域范围内新型城镇化建设规划体系，既包括产业规划、基础设施规划，也要包括公共事业规划、文化建设规划等，注重规划的系统性和完整性。同时，不同区域内的不同城区、乡镇的城镇化条件和基础不同，因此，推进新型城镇化也要注重开发的时序性和渐进性，按照城市总体规划和各乡镇的具体情况，分轻重缓急地进行圈层式发展，避免出现一哄而上，齐头并进的全域性建设。
（三）创新体制机制，完善政策配套支持体系
成都市通过创新制度设计，制定相关的政策配套体系，实现了政策支持与建设需求的有效衔接，切实保证了城乡一体建设的效率和速度。因此，我国其他区域在城镇化建设中可借鉴“成都模式”，尤其在部分处于转型期的区域，要突破体制机制瓶颈，大胆创新，先行先试，围绕城镇化建设各项工作需求，及时制定出台完善的政策支持体系。如在农村劳动力转移和就业方面，重点围绕建立城乡统一、开放的劳动力市场，先后就失地无业农民安置、失地无业农民再就业、农村劳动力培训和就业工作，以及与农村剩余劳动转移流动密切相关的征地农转非人员社保、城乡居民最低生活保障、一元化户籍管理等城镇化工作要点出台系列配套政策。
（四）坚持“以人为本”，注重保障农民的切身利益
成都市在统筹城乡上始终把解决农民最关心、最直接、最现实的利益问题作为工作重心，这一点在双流县城乡一体化进程中也得到充分体现。城乡一体化过程中农民的利益容易受到侵害，做好失地农民的安置就业和社会保障工作是当前新型城镇化建设的基础和前提，应予以足够重视和长期关注。坚持“以人为本”的原则：一方面，落实失地农民应该享有的各项优惠政策，逐步缩小农民群体与城市居民生活水平之间的差距；另一方面，农民是新型城镇化建设的主体，政府在提供政策倾斜的同时，还应采取措施，加大宣传力度，创新培训视角，引导农民转变思想、拓宽思路，主动提高劳动技能，积极参与新型城镇化建设。
（五）完善投融资平台，拓宽融资渠道
资金是决定新型城镇化建设顺利实施的重要保障，产业结构转型、基础设施建设、农转居人员安置、旅游资源开发宣传、重大项目落地等具体工作均需要大量资金支持。成都市在城乡统筹发展过程中，以政府为主导搭建投融资平台，同时积极探索金融机构改革新途径，取得了积极的成效。这方面，成都市成功做法是：通过整合国有资产存量、财政性资金投入、土地储备收益等政府资源，注资组建政府性投资公司，并以此为载体进一步寻求与金融机构合作，取得中长期贷款，解决重大项目的建设资金缺口问题；同时，出台各种优惠政策，建立农村产权流转担保股份有限公司、小城镇投资有限公司、小额贷款公司，促进农村土地承包经营权、林权、宅基地、房屋等生产要素的自由流通，建立一套“以资源换资金”的具体办法，以缓解农村缺少金融机构、农民贷款融资困难等问题。
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