本章的主要观点是：深圳要率先实现现代化，必须把政府自身的现代化即行政现代化作为深圳政府改革的目标选择。而要实现行政现代化，深圳政府需要在政府职能转变、政府机构改革、公务员制度完善、行政法治化建设等方面，进一步取得突破性进展。并且，深圳政府还要向更高的目标奋进，即要建立法制行政、民主行政、科学行政、高效行政、廉洁行政、服务行政。
（第一节深圳应确立行政现代化的政府改革目标
行政现代化理论是本章分析问题的主要理论依据，本章的许多观点是依据行政现代化理论提出的，所以，需要对行政现代化进行专门的阐述。这一节主要回答：什么是行政现代化？现代化与行政现代化、行政改革与行政现代化具有什么内在联系。通过回答这些问题，来说明深圳选择行政现代化目标的必然性。
一、行政现代化理论渊源
行政现代化理论产生于西方的现代化理论。西方的现代化理论又叫发展理论，它在50年代末、60年代初兴起，是一种有影响的研究社会发展、特别是研究第三世界国家如何实现现代化的发展理论。这种理论的主要观点是，把现代化看成是一个国家或地区的工业化、城市化、世俗化的过程。
国内著名的现代化研究专家罗荣渠教授认为：现代化是一个国家、地区的工业化、城市化的发展过程，伴随着国家的工业化、城市化过程，其国家的政治将实现民主化和法制化。这个过程是一个世界性历史转变必然过程。世界现代化进程出现过三次浪潮：第一次浪潮，时间是18世纪后期到19世纪中叶，工业化由英国开端然后向西欧扩散。这是以蒸汽机的发明和普遍使用为标志。第二次浪潮，时间是19世纪下半叶至20世纪初，工业化和现代化在欧洲核心地区取得巨大成就，并越出欧洲向北美传播，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰先后走上了现代化的道路。第三次现代化浪潮，出现在20世纪下半叶，这是一次全球性变革的大浪潮，世界上几乎所有国家都被卷入。特别是一大批第三世界国家开始把现代化作为本国的发展口号或目标。世界现代化进程已有两百多年，现在世界上几乎所有国家都座落在不同阶段的现代化的坐标上。
虽然，各国的现代化起步和前进的步伐参差不齐，现代化的方式不同，但是，所有国家都在向现代化的方向前进和努力。所以现代化是一个世界性或全球性的历史转变过程。中国走向现代化是一个不可阻挡的历史潮流。（罗荣渠著：《现代化新论——世界与现代化进程》序言第4页。北京大学出版社1995年10月第二版。）
国内现代化研究还进一步指出，现代化不仅仅包括四个现代化的内容，即农业现代化、工业现代化、国防现代化、科学技术现代化，还包括了许多深刻的社会政治与思想文化变革的内容。许多学者都认为，现代化既包括经济的现代化，同时也包括政治的现代化、文化的现代化。现代化包括三个方面的内容：第一，以工业化为核心的经济现代化——从农业社会向工业社会转变；从乡村向城市转变。第二，以民主化为标志的政治现代化——从专制向民主转变。第三，以精神文明为主要内容的文化现代化。也有人认为是以世俗化为主要内容的文化现代化，这是人的现代化，人的精神行为的现代化。
国内现代化理论研究的重要意义就在于，使许多人对现代化内容有了新的认识，第一，认识到中国的现代化决不仅仅是指四个现代化，中国的现代化进程远比四个现代化的内容要丰富得多，宽泛得多，把现代化仅仅理解为四个现代化，显然是不全面的。现代化应该是社会的全面发展、全面进步，应该是社会全方位的现代化。以往认识的局限性是，我们仅仅看到四个方面现代化的必要性，忽视了政治现代化、人的观念、思想、道德的现代化。第二，认识到国家的现代化如果缺少政治现代化，其他现代化是难以实现的。还认识到政治现代化包括行政管理现代化，要实现政治现代化，必须通过行政改革来实现行政管理现代化。行政管理现代化是政治现代化的具体体现，是政治进步和政治发展的必然趋势和结果，也是重要标志。
二、行政现代化涵义与特征
“行政现代化”这个概念首先是由西方提出的，是西方对行政改革的一种认识或看法。西方从80年代兴起的行政改革运动被一些西方学者称为行政现代化。从中可以看出，行政改革与行政现代化具有内在的本质关系。
我国在80年代后期开始探讨行政管理现代化问题（注意：不是“行政现代化”）。有的学者认为，我国提出的四个现代化即工业现代化、农业现代化、科学技术现代化、国防现代化都需要以行政管理现代化为条件。如果政府管理未能现代化，四个现代化就难以实现。那么什么是行政管理现代化？有学者认为，行政管理现代化有四个方面的内容：（1）思想观念的现代化（新思想、新观念）；（2）政府组织机构的现代化；（3）政府人员的知识现代化；（4）管理技术手段现代化。
上述观点是国内最早的有关行政管理现代化的论述。以后学术界还有这方面的探讨。例如，1995年9月召开了广东省行政管理学会第二次代表大会，其主题是“发展行政管理学，推进行政管理现代化”。这次会议探讨了行政管理现代化的内涵、特点与标志。其主要观点是，认为行政管理现代化有这些特征：行政管理效率高；依法行政；决策民主科学；执行坚决迅速；监督有力严密；反馈准确灵敏。还有管理具有开放性、时效性、系统性、科学性、创建性与法制性。另外对行政管理现代化的外延也提出了看法，认为行政管理现代化应该包括行政管理理论与思想的现代化；行政组织机构的现代化；行政人员即公务员的现代化；行政管理方式的现代化；行政管理技术手段的现代化。其中，管理者的现代化是最重要的。（《中国行政管理学》1995年第12期。）
1996年6月，中国行政管理学会与中国企业管理协会联合召开了“建立现代企业制度与行政管理现代化”专题研讨会。会上探讨了建立现代企业制度与行政管理现代化的关系。还探讨了行政管理现代化的涵意与特征。认为行政管理现代化主要含有制度、人员、技术三个层面，即行政管理体制、政府人员、管理技术手段。
就制度层面而言，在中国是要建立与社会主义市场经济体制相适应的、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制。
人员的现代化就是要建立一支具有现代科技知识、管理知识和高素质的公务员队伍。技术的现代化就是要实现管理设备、技术和管理手段的现代化。有的学者认为，行政管理现代化的主要标志是：行政管理的法制化、制度化、科学化、高效化。并提出，在推进行政管理现代化的进程中，无论是管理思想的现代化，还是管理机构、管理方法和管理手段的现代化，管理者的现代化是关键。（《建立现代企业制度与行政管理现代化讨论综述》，《中国行政管理学》1996年第7期。）
深圳的一些研究人员也研究了这个问题，认为，行政管理现代化有四个特征或标志：第一，行政职权高度分化（党政分开、政企分开、政事分开）。第二，行政机构设置合理（按政府职能的需要和变化设置机构）。第三，行政运行高效化。第四，行政管理法制化。（《特区理论与实践》1996年第11期。）
国内学术界对行政管理现代化问题探讨具有重要的意义：第一，明确了行政改革的目标，即把行政管理现代化作为行政改革的目标。第二，加深理解了行政管理现代化的内涵、特征，为实现政府管理现代化做了理论准备。
但是，国内对行政管理现代化问题的研究也有不足，这就是把政府现代化等同于政府管理现代化。这两个概念是不同的。“政府现代化”的内涵要远远大于“政府管理现代化”。政府现代化既包括政府管理现代化的内容，还包括政府体制的现代化、政府规则的现代化、政府运行的现代化、政府组织机构的现代化等等方面。
政府管理可以理解为政府职能，主要是指政府的功能与作用。政府管理现代化，更多是从政府职能上来规定现代化的内容，这的确是现代化的重要内容。但如果政府体制不现代化，政府管理何以能现代化？所以笔者主张用“行政现代化”（或政府现代化）这个概念取代“行政管理现代化”。这种概念的替换不是玩弄文字游戏，而是为了使概念更加准确、科学、有利于研究。
如果我们探讨的是“行政现代化”，它应该具有什么含义呢？
笔者认为，国内对政府管理现代化探讨的一些观点仍可以用于行政现代化。如认为行政管理现代化主要含有制度、人员、技术三个层面，即行政管理体制、政府人员、管理技术手段的现代化。这些观点显示国内对行政现代化问题已有一定深入的研究，借鉴已有的研究成果，笔者提出如下一些看法：
行政现代化是伴随工业社会而出现的一种政府发展过程、发展状态、发展模式、发展趋势。
首先，它是一种必然历史过程和必然历史趋势。由于人类必然从传统农业社会转向现代的工业社会，各国政府也必然要伴随着这种转变过程，而逐渐走向行政现代化。这是经济基础变革对上层建筑的决定作用。从历史事实看，在一些国家这是一个真实的历史演进过程，欧美各国都完成了这个转变。许多发展中国家正在向这个方向前进。
其次，行政现代化是政府的一种发展模式、发展状态。这种发展模式、发展状态构成了政府的一种管理模式、一种管理体制和一种运行机制，使现代政府与传统政府截然区别开来。传统社会与现代社会，或农业社会与工业社会，政府管理的内容、范围、方式、管理的体制、机制有很大的不同。传统社会政府的管理职能很少，很简单，在过去相当长的一个历史时期，政府职能被限制在维护国家安全和社会秩序以及个人财产不受侵犯等方面。传统社会行政权力的相对独立性还表现得不充分。特别是在东方专制国家中，皇帝集全国行政、立法、司法权力于一身，在行政上，从中央到地方各级政府，一切事务的最高决定权都集中在皇帝手中。所以，传统社会的管理是高度集权的、专制的、人治的。自从工业社会兴起，政府就逐渐成为相对独立的管理社会事务的行政组织，行政权与立法权、司法权相对分离，政府的管理体制、管理方式、管理内容逐渐向民主、法制、科学、高效的方向转变。这种转变使现代政府与传统政府具有了很大的区别。
再次，行政现代化还可以理解为政府的一种状态，即“现代化”状态，或“现代”状态。“现代”不等于“现在”、“现存”。许多现在、现存的政府并不具备“现代”性。政府的“现代”性，必须具备五个特征，第一是权力的分化（权力的社会分工与相互制约）；第二是民主化；第三是法制化；第四是科学化；第五是高效化，这五个特征也是五个标准，即必须具备这五个标准，政府才是现代化的政府。如果政府不具有这五个标准，政府就是传统政府。
三、中西方行政现代化差异与启示
行政现代化是伴随工业化、城市化而必然出现的一种政府发展趋势，世界各国政府都必将走向行政现代化。但当今世界中西方的行政现代化却有很大差异。
西方的行政现代化发展经过两个主要阶段，一是近代的行政现代化，二是当代的行政现代化。前者叫作前现代化，后者被称为后现代化。西方在前现代化过程中，其政府经过多年改革，在政府职能、政府机构、政府人事、政府运行等方面都形成了现代化的特征。
西方的政府职能有三个特征：第一，政府职能的社会化。这是以国家权力分化为基础，国家权力分化是指政府部门逐渐成为一个相对独立的权力机构。西方从近代开始，政府组织逐渐成为一个既相对独立又受到一定制约的管理国家社会事务的公共部门，政府管理职能逐渐社会化。政府职能的社会化，是指政府是以整个社会的管理为己任，政府不再只是哪个特殊阶级、阶层的维护者，也是整个社会利益的维护者、公共秩序的维护者，政府既需要维护富人的利益，也要关照穷人的利益，协调不同阶级、集团、阶层的利益，维护社会的稳定和社会经济的持续增长，成为政府的职责。
第二，政府职能的专业化。这是指政府的职责越来越趋向社会分工，各个不同的部门越来越由具有专业知识的官员行使。例如，负责政策制订的官员，一般一定是公共政策学院毕业的人员，他们具有专门的政策分析、政策制订的知识。再比如，从事环境保护的政府人员，一定要具有专门的环境保护知识，他们往往是这个领域的专家。从事教育管理的政府人员是教育专家。政府官员普遍具有法律、哲学、历史、公共政策制订等方面的专业知识。西方在许多大学开设MPA（公共行政硕士学位），它与MBA（工商硕士学位）相对应。许多从事政府工作的人员都是经过MPA培训的。
第三，政府职能的有限性（制度性、规范性）o这是由于西方建立了民主与法制的政治制度，政府权力受民主和法律的制约。西方在现代化的过程中，政府职能逐渐扩大，过去西方政府对社会公共事务的管理职能很少，即仅仅限于维护社会治安和国家的安全方面。随着工业化、城市化的兴起，政府职能扩大到干预经济、管理教育、文化、社会保障、环境保护等领域。但西方政府职能的扩张不是随意的，其原因是，政府对社会各种公共事务的管理都是由其法律明确限定的，政府只能管理它应该管理的事务，而不能随意干预它想干预的事情。
西方的政府组织机构的基本特征是：政府组织机构层次分明，职责明确，功能齐全。有比较灵敏的信息系统、权威的咨询系统、科学的决策系统、高效的执行系统、强而有力的监督系统。
第一，决策机构与执行机构分离，决策机构专门制订公共政策，执行机构专门执行政策，两个机构分工明确，职责不同，还相互制约。不仅如此，政策机构本身还分化为政策研究机构和政策决策机构，这是“谋”与“断”分离的结果。政策研究组织专门提供政策信息和政策方案，它成为相对独立的部门，其研究具有相对独立性，其政策研究不受决策人员意志干扰和左右。
第二，监督机构强而有力，监督部门独立设置，它既独立于政策部门，也独立于执行部门，即独立行使对政策制订和政策执行机构的监督职责。
第三，信息咨询机构比较发达。信息部门能够为政府决策提供全面、真实的信息，并负责反馈政策执行信息，独立评价、评估政策执行。
西方政府的人事行政特征是，普遍实行了国家公务员制度。
英国是世界上最早建立公务员制度的国家，英国的公务员制度对世界影响很大，其公务员制度有五个特征：一是公开考试、择优录取的公平竞争原则。二是通才原则，要求文官具备一定的素质。
三是依据职绩或资历晋升的原则，建立文官考核制度。四是中立、常任的原则。文官不准参加政党活动，不随政党轮流执政而更替，保持中立，同时文官也不许经商或从事赢利性活动。只要不触犯法律，文官终生任用。五是文官的范围。文官不包括由选举产生的政府高级官员，这些人称为政务官。文官是常务官，包括中央政府各部门的常务次官以及各级职员，但地方政府官员、法官以及国有企业雇佣的职工也不属于文官。（懂建萍著：《西方政治制度史》第99页。东方出版社，1995年8月出版。）西方公务员制度的实行，使政府的组成人员不断优化。而政府人员的优化，提高了政府的行政效率。
西方政府的运行特征是，普遍建立了依法行政机制。西方从近代开始，就建立了一系列行政法规、行政规章，以规范和约束政府行为。政府运行法制化、制度化、规范化。
上述政府特征，是西方在前现代化过程当中形成的。这些特征构成了行政现代化的具体特征，它们是权力分化、民主、法制、科学、高效的特征的具体表现。
西方从80年代开始进行了新一轮的行政改革，这种行政改革被称为行政现代化（见《西方国家行政改革述评》序言第1页，国家行政学院出版社，1998年3月出版。）。西方80年代以来的行政改革或行政现代化是以改革近代韦伯时期形成的行政管理传统为主要内容。西方的行政管理有着浓厚的韦伯式传统，韦伯的科层制是在本世纪初期信奉国家力量和政府活动组织化的高潮中创立的。随着它的理性原则植根于各国政府，其固有的局限性和消极影响逐渐显示出来。西方之所以要改革韦伯式的行政管理传统，是因为，传统的公共行政强调统一规制（包括科层制的等级制和部门化）和监控，导致人际关系的冷漠抑或僵化。另外，政府的管理忽视了公共保障和服务的多样性，对市场信号和消费者需求的反应不灵敏。与科层官僚机构相伴生的行政权力和公共预算最大化倾向，导致大政府大公共开支和高行政成本，已经走向反面。西方一些行政学者把韦伯时代形成的行政管理叫作“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。认为，韦伯模式已不再适应当今世界的需要，必须要对韦伯式的行政传统进行改革。这种行政改革是要以新公共管理取代韦伯的传统行政。（《西方国家行政改革述评》序言第10页，国家行政学院出版社，1998年3月出版。）
而我国的行政现代化与西方相比具有许多不同特点。西方在80年代出现的行政现代化潮流，是要走出工业社会的政府组织模式——韦伯式的传统行政，建立一种与信息革命、“数字化生存”相呼应的行政现代化。而我国还没有完成工业社会的政府组织模式，我国的行政管理比西方整整落后了一个时代。所以中国的行政现代化是要完成“前现代化”的任务。虽然西方的行政管理也存在着许多严重问题，诸如政府机构膨胀、效率降低、官员腐败等。
为解决这些问题，西方一直在推行行政改革。但西方的问题是实现了行政现代化以后存在的问题，我们则是还未实现行政现代化的问题。所以现在我们既要补上没有完成的工业社会的政府组织模式建制，同时又要跟上信息时代要求的政府变革趋势，这样我国的行政现代化具有三个阶段的双重性质——“前现代化”和“后现代化”的性质，可见我们比西方的行政现代化有着更为艰巨、艰难。复杂的任务。
中西方行政现代化虽然存在着差异，但西方行政现代化的经验对我们仍有积极的的启示。西方当代的行政现代化告诉我们：要改变行政管理落后的状态，惟一的道路选择是行政改革。行政改革是一个国家政府组织自我完善的最佳选择。也是政府面对各种挑战，发挥好政府作用的最佳途径。深圳之所以取得今天这样的经济发展、社会进步成就，也与推行行政改革有着极大的关系。
深圳要率先实现现代化，就必须继续推进行政改革，继续提高政府自身现代化的水平，即逐渐接近行政现代化的目标。
另外，在行政改革问题上，我们既需要学习借鉴西方的成功经验，又要看到我们与西方行政改革的差异，注意选择符合本民族实际的行政改革战略，而不能盲目的照搬西方的经验。同样是讲行政改革，西方的行政改革与我国却有很大差异，西方是要改革韦伯式的科层组织，我国却是要建立和完善科层组织。从严格意义上讲，我国政府的科层化程度还很低，一是政府机构的专业化分工不发达，决策机构与执行机构还未分离。二是公务员制度建立较晚，政府人员的专业化程度也很低。三是政府组织的制度化、规范化、法制化程度较低，政府运行不规范。这些都表明，我国行政改革还不能像西方那样否定韦伯式的科层组织。我们刚好与西方相反，西方政府要走出韦伯式，我们则要走进韦伯式。西方是要走出“前现代化”，走进“后现代化”。我们则是既要走进“前现代化”、完成“前现代化”的任务，同时又要追赶西方当代的步伐。
深圳是中国现代化建设的排头兵。深圳在短短的20年中跨越了西方用上百年完成的工业化和城市化进程。这表明，深圳有可能再实现跨越式发展，即深圳既可以完成西方“前现代化”的任务，同时也能够追赶西方当代的步伐。而这一切都将极大地依赖深圳政府能否把行政现代化作为自身改革与发展的目标。如果深圳政府勇于把行政现代化作为改革与发展的目标，深圳的政府改革才可能出现新局面、上新台阶。
（第二节深圳政府走向行政现代化的基础与环境
深圳政府需要走向行政现代化，那么是否具备走向行政现代化的基础和条件？我们的主要观点是：深圳已经具备了走向行政现代化的基础和条件。其基础有两个：一是深圳经过20年的高速发展，创造了比较雄厚的物资基础和比较优越的市场体制，这是深圳政府走向行政现代化的经济基础和物质条件。二是深圳政府经过20年行政改革，已经初步形成了比较精干高效的政府组织架构，比较合理的政府职能，比较健全的公务员制度，还有比较规范的政府运行体制和机制，这是深圳政府已具有走向行政现代化的行政体制基础。三是中央对深圳寄予厚望，要求深圳增创新优势，更上一层楼，继续当好改革开放的排头兵、试验场。广东省委要求深圳率先实现现代化，成为现代化建设的示范市，这是深圳政府走向行政现代化的政治环境。
一、物质基础与经济体制优势
2000年8月26日是深圳经济特区建立20周年。20年来，深圳特区经济持续快速发展，人民生活水平大幅度提高，城市建设和各项事业日新月异，物质文明和精神文明建设取得了令人瞩目的成就。短短20年，沧海桑田，深圳由过去一个边陲小镇奇迹般地发展成为初具规模的现代化城市。从1980年到1999年，全市国内生产总值年均递增31.2%，工业总产值年均递增45.4%，地方预算内财政收入年均递增41.8‰1999年，全市国内生产总值1436亿元，人均GDP达3.6万元，地方预算内财政收入185亿元，分别居全国大中城市第6位、第1位、第3位，外贸进出口总额达504亿美元，其中出口282亿美元，约占全国的1/7，连续7年居全国大中城市之首。在经济总量迅速扩张的同时，经济素质也不断提高，高新技术产业已成为第一经济增长点。（《深圳特区报》2000年8月9日第一版。）此外，以港口运输为核心的现代物流业迅速崛起，正逐步成为深圳市经济的重要支柱，深圳港集装箱吞吐量跃居全国内地沿海港口第2位、全球第11位，深圳机场成为全国四大航空货运中心之一。区域性金融中心、信息中心、商贸中心、运输中心和旅游胜地初步形成。三次产业的比例由1994年的2.2：54.7：43.1调整为1999年的1.2：50.5：48.3，向现代发达城市的经济结构趋近。（深圳市市长于幼军在深圳第三次人大会议上作的《政府工作报告》）
深圳在20年的时间里创造的物资奇迹，源于深圳的经济体制优势。而深圳的经济体制优势首先源于中央的优惠政策和毗邻港澳的地理优势，然后是深圳政府自身的努力，创造性地运用了中央的优惠政策和毗邻港澳的地理优势，领导深圳市民率先建立了以市场导向为主的经济运行体制，这也是深圳快速发展的重要的原因。深圳的经济体制从一开始就是按照以市场导向为主、以吸引外资为主、以产品出口为主、以三资企业为主的政策建立起来的。
这种体制在当时的中国是一种崭新的经济体制。按照这种模式发。
展经济，深圳经济体制具有内地不能比拟的活力和动力。
一是，吸引了大量的建设资金，据报导，深圳特区20年里吸引了外资200多亿，是全国吸引外资最多的地区。1999年，深圳拥有1.4万多家外商投资企业，还有8000多家“三来一补”企业（《深圳特区报》2000年8月9日。）。国际大财团、大跨国公司来深投资项目日益增多，世界500强企业中已有76家落户深圳。（深圳市市长于幼军在深圳第三次人大会议上作的《政府工作报告》。）
二是，吸引了大量的人才，造成了孔雀东南飞景观。为吸引更多的人才，深圳市建成全国最活跃、进场人次最多、覆盖面最广的
“人才大市场”，2年多已接待各类求职人员350多万人次，为深圳市引进高新技术人才和具有硕士学位以上的高级管理人才3万余人、海外留学生2000余人，有力地推动了深圳特区经济建设的全面发展。（《南方都市报》1999年10月18日。）
三是，深圳吸引了大量的科学技术。技术是伴随着人才和资金的引进而同时引进的。现在深圳的高新技术产业占工业总产值比重的40.5%（深圳市市长于幼军在深圳第三次人大会议上作的《政府工作报告》。），深圳已成为我国重要的高科技城市，成为中国与世界信息技术交流的窗口之一，形成了高科技发展的人才、市场、环境三方面的优势，内地很多高校和科研单位就是看中了这点纷纷到特区求发展，“863”的很多科技成果落户深圳并实现了产业化。1999年深圳成功地举行了首届中国国际高新技术成果交易会，2000年又成功地举行了第二届“高交会”。高新技术产业已成为深圳的第一经济增长点和特色经济。
可见，深圳经济体制的优势和活力就在于吸引大量的资金、技术和人才，并且能将资金、技术、人才合理组合，形成现实的生产力和经济成就。
二、行政改革的成就与行政体制优势
深圳的高速发展，既得益于中央的优惠政策，也得益于深圳在进行经济改革的同时注重行政改革。行政改革是深圳快速发展的动力之一。深圳经过20年的行政改革，一定程度上突破了传统的政府体制的局限性，在政府机构改革、政府职能转变、公务员制度建设、依法行政等方面都取得了一定的突破。这些突破奠定了深圳政府走向行政现代化的基础。
（一）比较精干高效的政府机构
将深圳政府机构与内地进行比较会发现，深圳政府机构比内地要精干和高效。深圳政府机构是一种大系统的设置模式，其特点是，一个政府部门等于内地的几个部门。如深圳的经发局是一种大经管模式，它管理的事务在内地要十几个政府部门来做。深圳农业局是大农业管理，它管理的范围包括农、林、水、牧、鱼等事务。深圳运输局是大运输管理模式，其管理的事务包括海陆空所有的运输，甚至还包括对邮电、信息化的管理。而且，深圳政府管理的成效相当显著，这从深圳取得的经济、社会发展成就中可以看出。深圳政府的精干和高效源于政府机构的不断改革与进步。
深圳建特区以来进行了五次机构改革（第六次机构改革方案已制订，有待中央批准后实施）。深圳政府机构改革的突破性是，在第一次机构改革中就砍掉了电子、化工、纺织、商业、粮食等十多个专业主管局。使政府部门由原来的53个减少到17个，减少66%；机关工作人员由原来的2237人缩减到867人，减少60%多。
这次改革为建立精干高效的政府奠定了基础。虽然以后深圳政府机构有所增加，但基本控制在40个以内。
（二）相对合理的政府职能
深圳政府职能具有突出的新体制特征。其表现是：较好地处理了政府与企业、与社会、与事业的关系，较好地确立了政府在社会中的角色，从而保证政府能用大量的精力、物力、资金进行城市管理、城市建设。深圳的城市管理、建设成就显赫。
第一，深圳的政企关系比较顺，政企分离的程度比较高。政府对企业的不当干预比内地要少得多。企业的自主权较大，企业的活力和动力比较大，深圳的企业效益也比内地好。深圳市国有企业的总资产报酬率、净资产利润率、资本收益率、销售利润率及获利倍数等5项主要经济效益指标，从1995年至今连续在全国地方国有企业中名列第一。深圳创立了“三层次国有资产管理体制”
（国有资产管理委员会，国有资产经营公司，国有企业）和“管好三件事”（大帽子，大票子，大盘子）的经验，这从体制上和操作上为政府与企业的关系定了位。
第二，政府职能重心已转向社会管理、城市管理。基本解决了政府管理什么的大问题。政府做什么，这是政府角色定位问题。
深圳政府通过职能转变，基本解决了这个问题。例如，深圳政府积极推进深圳的城市化进程，深圳的城市化发展迅猛，现在深圳城区规划从327.5扩大到2020平方公里，扩大到乡、镇，龙岗、宝安两区的农村城市化进程加快。在推进城市化进程中，深圳政府已把市政管理作为自己的职能重心。其表现是，深圳政府用大量的精力从事城市的规划、建设和管理。确立了高起点规划、高标准建设、高效能管理的市政管理理念和政策，投入大量的资金从事城市基础设施建设，城市基础设施建设突飞猛进。随着城市化的扩展，深圳政府的其他社会管理职能也扩大和完善起来。
如政府的环境保护职能日益完善，在城市整体规划中，环境保护、可持续发展占有突出的地位，这使深圳的环境质量日益提高，深圳由此获得国家环保模范城的称号。
深圳政府的社会保障职能日益完善。深圳最先建立起社会统筹与个人账户相结合，保险费由政府、单位和个人共同负担的基本养老保险、基本医疗保险制度、工伤保险等制度，而且其保险覆盖面逐渐扩大。
深圳政府的教育、文化管理职能日益完善。深圳政府实行科教兴市政策，政府对教育进行大投入，深圳的教育发展迅速。2000年深圳高考录取率在全省领先。全市参加2000年普通高考的6074人中已有2460人被本科院校录取，占全体考生数的40.5%，远远超过全省27.1%的平均水平。深圳高考入围重点大学考生为历年之最。（《深圳特区报》2000年8月25日。）
第三，深圳政府职能运行方式已转向制度化、规范化、法治化轨道。解决了政府怎样管理的大问题。例如，政府运行方式转向行政立法和行政执法。政府管理首先是用大量精力制订行政法规和规章，然后是执行这些法规。
深圳政府职能具有新体制特征的原因是什么？原因在于深圳政府通过职能转变，不断地使政府职能趋向合理，使政府不断地明确，政府应该做什么、怎样作；政府应该管什么、怎样管，以不断适应市场经济发展的需要。
深圳政府职能转变经历了三个阶段：第一阶段：适应企业要求的简政放权阶段。第二阶段：以政府主要职能局为对象的综合试点改革阶段。1993年至1995年，深圳先后选择了工商局、经发局、贸发局、计划局这四个局进行政府职能转变的试点。第三阶段：以审批制度改革为突破口的攻坚阶段。通过审批制度改革，使政府审批法定化、制度化、规范化，进一步提高了管理水平。
深圳的审批制度改革历经三个阶段，现已取得重要进展，即《审批制度改革若干规定》正式实施，审批事项减少一半以上，审批的规范化、法治化程度明显提高。
（三）逐渐完善的公务员制度
深圳的公务员制度也有一定的新体制成份：一是建立了考试和比较公平、公开的录取制度，较好地把住了公务员的进口关。二是，制定了公务员的考核、交流、辞职、辞退等规定，较好地解决了公务员的出口关。三是确立了公务员的培训规定，较好的满足了公务员的知识更新、能力提高、管理专业化的需要。四是建立了公务员的考核制度，增强了公务员的工作动力和压力。深圳考核制度分为四个等级：优秀、称职、基本称职、不称职。凡是基本称职的公务员就要离岗培训。
（四）政府的制度化、规范化、法治化程度较高
深圳政府通过实施依法行政，使自己的制度化、规范化、法治化程度不断提高。深圳政府在管理中建立了许多制度。这许多制度都是以法治化建设为基础，在每一个制度的背后都有一个法律、法规或规章为后盾。深圳的许多创新都是制度的创新，而制度的创新要合法化才能使新制度延续。所以，制度创新的重要基础是制订新的法律、法规、规章。深圳充分利用全国人大授予的立法权，积极制订一系列有利于深圳新体制发展的法律、法规、规章，这种法治化建设极大地推动和保护了深圳制度创新。政府的行政立法职能和行政执法职能日渐完善。现在，依法行政观念深入人心，深圳的许多政府人员都知道，要解决的一个政策问题，首先是要立一个法，或者是制订一个法规或规章，然后是执行这个法规。最近深圳又进行了综合执法改革，建立综合执法机构，使政府的行政执法职能也得到加强和完善。
三、争创一流的进取意识和良好的政治环境
深圳政府走向行政现代化，除了具备上述条件和优势以外，还有一个重要的原因，就是深圳政府具有积极进取、争创一流的精神，再加上良好的政治环境，使深圳政府具备了向行政现代化跨越的条件。
深圳政府有一个突出的特点，这就是积极进取，勇于创新、勇于争创一流的精神，深圳的各级政府都有着强烈的进取意识和创新意识。深圳政府这种进取意识、创新意识源于解放思想、敢闯敢冒的特区精神。由于深圳的崭新机制吸引了许多优秀人才，包括吸引和云集了一大批来深圳创业的优秀领导，这些优秀领导构成了每一届政府的主体，这使每一届政府都很有作为，这样延续下来，深圳才保持了20年的持续高速发展。深圳政府敢为天下先的特征，早在深圳特区建立初期就显示出来了。例如，1981时，深圳政府就对自身进行大刀阔斧的改革，率先对按照产品分类和按部门上下对口设置的业务主管局的传统政府体制进行改革，在全国开创了突破旧体制的先河。此后，深圳在政企分开上采取了一系列突破性的举措，如建立三个层次的国有资产管理体制；取消企业的行政主管，赋予企业更大的自主权；还率先进行了政府审批制度改革，减少审批、规范审批，方便了企业，提高了政府办事效率。据统计，深圳在20年的时间里，创造了200多项全国第一，现在，深圳又开始了率先实现现代化的进程。深圳第三届党代会和人代会确立了用5年时间实现深圳的现代化。这也表明深圳政府有着强烈的进取意识和争创一流的精神。这种积极进取、争创一流的精神，是深圳政府走向行政现代化的重要条件。
除了这种进取精神以外，深圳还处在良好的政治环境下，深圳率先实现现代化的奋斗目标得到中央和省里的大力支持和肯定，中央继续赋予深圳许多改革内容先行先试的政策，赋予深圳先行、先试的权力。江泽民总书记还重申中央对特区政策的三个不变：中央办好经济特区的决心不变，经济特区的基本政策不变，经济特区在我国改革开放和现代化建设中的地位和作用不变。总书记还要求，深圳特区要增创新优势，更上一层楼。这些都表明，深圳新跨越处在国家大力支持的良好环境中。
不仅中央对深圳发展提出新的要求，广东省也对深圳寄予极大希望，要求深圳率先实现现代化，成为实现现代化的示范市。
1999年9月，广东省经济特区和珠江三角洲召开改革开放工作座谈会，并作出重大部署，提出抢抓机遇加快发展，率先基本实现现代化。这是广东省进一步贯彻落实江总书记提出的“增创新优势、更上一层楼”，率先基本实现现代化要求而部署的。省委副书记、深圳市委书记张高丽代表市委明确提出，深圳要按照省委的部署，建设有中国特色社会主义示范市，为全省率先基本实现现代化作出更大贡献。深圳的发展，一直为党中央和全国、全省人民所关注。从全国来看，深圳的先行先试，曾发挥了为全国改革开放探路的重要作用。当前，全国改革开放已进入全面攻坚阶段，深圳继续率先发展，无论是政治上还是经济上，都有着十分重要的意义。从全省来看，深圳是广东省特别是珠江三角洲区域发展大局的关键一环。深圳建设有中国特色社会主义示范市，发挥中心城市的作用，在体制创新、扩大开放、产业升级上发挥示范、辐射、带动作用，无疑将有力推动全省率先基本实现现代化。从深圳自身的发展看，率先基本实现现代化，是跨入新世纪之际特区应肩负起的历史使命，也是提高深圳两个文明建设水平的重要内容。深圳要把率先基本实现现代化，同全国、全省的发展大局联系起来，同特区的历史使命联系起来，当作一项严肃的政治任务，全力以赴，不辱使命。（《深圳商报》1999年9月6日。）
基于上述可以说，深圳在吹响现代化进军号角的同时，也意味着政府奏响了走向行政现代化的乐章。因为现代化本身包含着行政现代化，这在前面已经阐述。
（第三节深圳迈向行政现代化的任务与挑战
政府走向行政现代化，这是实现政府自身历史性转变的一种新跨越，是政府从传统型向现代型转变的飞跃。这种转变是一场深刻的政府变革。这种变革不是轻而易举的，它面临着许多困难和挑战。以下将分析深圳政府走向行政现代化面临的任务和挑战，并阐述深圳政府走向行政现代化的途径。
一、距与阻力
深圳特区在建立20年的时间里，其行政改革取得了许多突破，它极大地促进了深圳政府管理绩效的提高，促进了深圳社会经济的持续高速增长，而且深圳的社会文明、文化教育、环境保护等方面都取得了令世界瞩目的成就。深圳政府管理的高效率与深圳行政改革密切相关，没有深圳的行政改革就没有这样高的管理成效。然而，深圳的政府管理仍然存在许多不足，与行政现代化的标准相比，深圳政府管理存在较大的差距。
（一）深圳政府机构现代化的组织程度较低
现代化的政府机构的特点是：组织机构层次分明，职责明确，功能齐全，即政府要有灵敏的信息机构、权威的咨询机构、科学的决策机构、高效的执行机构、强有力的监督机构。并且，政府的决策机构与执行机构、监督机构是分离的和相互制约的。美国、西欧、日本、香港特区和新加坡的政府机构都具有这些特征。决策与执行分开的意义是，决策机构人员精干，比较超脱，有利于集中精力研究政策，保证决策的科学化和合理化。决策与执行分离，关系较顺，可以大大提高执行的效率。除了决策与执行的分离以外，就是决策层与监督层的分离、执行与监督的分离。要保证决策和执行的公正，就需要有强而有力的监督机构，使政府决策公正和执行的高效。香港特区和新加坡的政府的廉洁和高效是世界上有名的，这与他们监督体制的设置科学合理有关。相比之下，深圳的政府机构设置就有许多明显的缺陷。
1.政府机构四权合一。深圳政府机构的特点是四权合一：决策权、管理权（指审批、发证等）、执法权（狭义执法权是指上街行使行政处罚的职责行为）、监督权合一。其弊端是：第一，机构小而全，编制永远不够用。所有政府部门都设有人事、后勤、办公、执法检查等机构。导致所有政府部门都在叫喊编制不够用，要求增加编制。
第二个弊端是，决策权与执行权的合一，难以制订合理、公正的政策，常常把部门权力利益化、利益合法化，即制订规范性文件或政府规章，把部门利益合法化。决策与执行合为一体，还导致决策与执行的分工不清、职能不明，决策的专业化程度低，决策质量不高。
第三个弊端是，决策权与监督权合一，导致监督无效。因为主要决策权集中在部门一把手那里，只要把一把手搞定，就可以搞定一切。
2.政府机构人事配置不够合理。深圳一些政府部门官多兵少，许多部门副职设置过多，还有一些虚职，只有名和利，可以不干事。深圳的处级干部，包括副处人员膨胀得很快，有的处级单位，仅有十来个人，而处级干部就有四五个，比例太大。从组织学角度看，在一个组织内部，领导职务越多，协调的事情越多，协调的难度越大。香港的一些行政职位就没有副职，如行政长官只有一个，政务司司长也只有一个。
深圳政府机构膨胀的特征，不是增加政府机构数量，而是增加政府人员数量。例如，自1995年9月机关“三定”完成后，两年时间，全市各部门共有400多份报告要求增加内设机构和人员编制，或要求机构升格。现在流行一个观点：政府机构等于减号、事业单位等于加号，财政开支等于扩大。意为着政府机构表面减少，实际上用事业编制代替，财政开支不断膨胀。
3.政府机构设置交叉。机构交叉的实质是职能交叉，即一件事几个部门管。这次机构改革调研时发现，深圳政府机构的职能交叉问题突出和普遍，几乎被调查的所有部门都说自己的职能与某一部门有重复或交叉。政府职能交叉影响了政府的管理效率。
由于机构交叉，有些政府部门互相扯皮，互相推委，有利的事情相互争，没利的事情相互推。如在经济管理、城市管理、人力资源管理等方面，由于机构分设、职责交叉、导致部门相互扯皮、关系不顺。
（二）政府职能转变不到位
与发达地区相比，与社会主义市场经济的要求相比，深圳政府职能转变仍没有到位。
第一，政府与中介组织的关系没有完全理顺，一些社会中介组织受到政府的不当干预。而政府对中介组织的一些不当行为又没有管好，如一些中介组织出假证、伪证，给当事人或企业造成损失。
第二，政府与事业单位的关系没有理顺，一些事业单位挂靠政府，行使政府职能，具有政府权力，政事不分。政府对事业单位的管理也不到位，现在深圳的事业编制呈扩张势头，加重了财政的负担。
第三，政府职能交叉，这在城市管理、城市建设等方面表现突出。如城市规划，几个部门都涉及，如何分工与协调没有解决好。
城市道路的规划与城市用地的规划、与住宅小区的规划、与环境保护的规划、与商业区的规划需要协调，但其协调问题没有解决，最近深圳一个新建的中学交付使用，但这个学校竟然没有校门，原因是没有规划好，设计时，与周围的小区人行道有冲突。小区居民不允许学校的校门建在自己的门口。还有深圳的一些立交桥，设计也没有体现以人为本的思想，如建在红会医院旁边的立交桥，车辆不能在红会医院门口停车。
第四，政府管理存在盲区和真空。一些地方管不到，或根本没有部门管理。如对深圳老村，其规划问题没有覆盖到。市党校对面的水库新村，里面的建筑比较乱。另外村里卫生环境较差，污水横流，垃圾乱堆，经常臭气熏天，但对面就是深圳罗湖区规划国土局，这种情况，罗湖区规划国土局知不知道？
第五，市区两级政府的职责权限划分不够清楚，因为区政府抱怨市政府管得太多，市政府认为该下放的权力已经下放，没有什么权力再应该下放了。这种矛盾反映出，市政府与区政府的管理角色定位还不够清楚，即市政府应该管什么，区政府应该管什么，两级政府各自还有不同的认识。例如，在劳动、文化、城管等方面的一些事项，区政府一些部门认为，这些事项区里应该多管些，而市政府一些部门则认为，区里管了市里还干什么。一些研究人员认为，凡是区里可以管，市里也可以管的事项，就完全可以下放到区里，市里不能下放权力的真正原因是利益问题。看来市区两级政府管理权限划分问题需要从理论到实践进一步研究和探索。最近深圳成立了这方面的课题组在进行研究，但还没有取得最后的成果。
（三）政府的制度化、规范化、法治化程度还不够
政府的法治化程度是衡量一个政府是否具有现代化特征的重要标准。政府的法治化主要分为政府自身的法治化和政府对社会管理的法治化。政府自身的法治化表现为，政府能够建立一系列行政法规来对政府行为进行规范和制约。政府对社会管理的法治化表现为，政府能够通过行政立法、行政执法、执法监督的形式管理社会公共事务。目前，这两方面的法治化程度都不够。
一是编制管理未能法制化，导致政府机构设置、职能设置、人员配置上，还未能有明确的法律条文加以规范和限制，导致政府机构，特别是人员的膨胀不能有效控制。
二是政府的行政立法制度还不完善。政府规章制订的规范化程度较低。有些政府规章反映部门利益；有些规章冲突、打架，不易执行；有些规章不够具体，操作性不够；有些规章已落后，不能适应特区发展的需要。深圳最近废止了1000多件规范性文件，就表明一些不合理的文件曾经是能通过的。但这些不合理的文件为什么能够出台？需要我们从行政立法的机制、程序上寻找原因。我们认为，深圳政府规章制订缺乏行政相对人参与的制度，缺乏征求市民意见的法定化渠道和程序，是一些规章存在缺陷的重要原因。
三是行政执法不完善。政府虽然制订了许多有关法律、规章，却不能有效执行法律，存在“有法不依，执法不严，违法不究”的现象。
四是执法监督不完善。执法监督应是指对政府执法的检查与监督。但深圳一些政府部门根本没有设置履行监督职责的机构，即使有这样的设置其监督力度也很小，因为在本部门统一领导下，监督机构没有相对独立的监督权限。专门履行执法监督的政府机构，其权限较小，工作难度很大，也难以有效行使监督职责。
总而言之，深圳政府初步走上依法行政的轨道，初步确立了行政立法、行政执法、行政监督这样的运行机制，但其制度化、规范化、法治化还没有达到行政现代化的要求和程度。
思考深圳政府改革的不足，是以发达地区作为参照系。评价深圳的行政改革应该有两个参照系，一个是内地政府，一个是发达地区的政府。如果只用一个参照系，就会得出片面的观点，只有用两个参照系，才能既肯定成就，也看到不足。例如，把深圳政府与内地相比，可以充分看到深圳行政改革的成就。再与发达地区相比，又会发现深圳政府的差距。深圳只有向发达地区看齐，才能发现政府体制的缺陷，才能深化行政改革。
思考深圳政府改革不足的意义是，了解深圳的行政管理在什么水平上，与行政现代化有多大差距？思考这个问题，是确立今后深圳行政改革走向的前提。深圳要率先实现现代化，所以，要了解深圳的经济、社会、文化与现代化的差距。经过分析和测算，1998年深圳的经济发展水平（人均GDP水平），与全球上中等收入国家平均水平相比约有两年的时差；与高收入国家相比，深圳约落后15-18年。（中共广东省委宣传部、中共广东省委政策研究室、广东省社会科学院、中共深圳市委联合课题组：《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义和率先基本实现现代化示范市研究》第328页。广东经济出版社，2000年8月出版。）那么，深圳的政府管理与发达国家的差距有多大？
上述分析已表明，深圳政府与行政现代化的差距较大。这种差距意味着，深圳要实现整个城市的现代化还缺少必要的政府管理保障。还意味着，深圳政府存在着走向行政现代化的阻力。其阻力来自，政府现行体制的弊端和政府与行政现代化的差距。还来自一些政府人员对行政现代化认识的滞后。一些政府人员至今没有认识到，深圳要实现现代化，作为城市的管理者政府必须首先实现行政现代化。一些政府人员不了解，政府在社会中的地位和作用决定了政府对现代化发展中具有任何组织、团体不能取代的作用，特别是在中国这种政府主导的社会条件下，政府对现代化的发展更是具有突出的作用。而政府能否对现代化起到良性推动作用，很大程度上取决于政府自身现代化的程度。如果政府继续存在上述体制弊端，如果政府不改革这些弊端，这些弊端就阻碍政府走向行政现代化，而政府如果不能走向行政现代化，深圳的现代化就难以实现。
二、难题与挑战
由于存在上述差距和阻力，深圳的行政改革任务面临着许多难题和挑战。深圳的行政改革面临的第一个难题就是，如何克服行政改革动力下降问题。深圳一些政府部门及其人员对其自身的改革欲望下降，首先表现为，对政府机构改革的认识不足。深圳某些政府人员，包括某些领导人员认为，深圳政府机构改革已经差不多，如果要改也是小改，不是大改，认为深圳政府机构已经比较精干，没有必要再精减。这种认识不利于即将进行的第六次机构改革。主要是不利于机构改革方案的制订，容易造成方案精减幅度过小，改革幅度小，创新成份少。本书的一位笔者到深圳政府部门调查，发现许多部门都认为本部门不需要精减，而是要增加编制。
他们的理由是，深圳已经进行了5次机构改革，与内地相比政府机构已经够精干的了，如果再精减，就没有人干活了。改革动力下降的第二个表现是，对政府职能转变的欲望较弱，例如，有些政府部门对一些应该管的事务没有管或管的不够、或没有管好，存在管理的盲区。而有些事务政府不应该用很大力气去管，政府却仍然在管，例如，对一些效益不好的国有企业，政府仍然采取“输血”与“救活”的办法。但实际上一些企业是救活不了的，政府没有那个财力，更没有必要投入那些财力。
政府改革动力下降既与政府的认识不足有关，也与一些人的骄傲自满有关，由于深圳的行政改革取得了显著的成就，特别是由于深圳的经济保持了20年的高速增长，这使一些政府人员居功自傲，满足于已经取得的成就，不愿再从政府改革本身寻求上升的空间。如何克服改革动力下降这个难题，成为深圳政府面临的一个挑战。这是政府向自身的挑战。
第二个难题与挑战是，深圳在经济改革、环境保护、精神文明建设等方面都敢闯敢冒、敢于成为“窗口”和“实验场”，但在行政改革上，深圳能否也先行先试，成为行政现代化的“窗口”和“实验场”？在许多年以前，曾经流行一个观点：“深圳是经济特区，只可以在经济改革上先行先试，不可以在政治改革上先行先试”。但深圳的发展表明，只单方面进行经济改革，是难以取得成功的，因为经济改革是由政府推行的，如果经济改革触动了政府传统体制的弊端，触动了由传统体制带来的政府的既得利益，政府就会与自己推行的经济改革产生矛盾。这时如果要克服这种矛盾，要么放弃经济改革，以保护政府的既得利益；要么进行政府改革，牺牲政府既得利益换取整个社会的发展。深圳之所以取得今天这样显赫的经济发展成就，就是由于政府勇于进行自我革命。深圳许多经济成就，都包含着政府政策的创新。而在政府政策创新的背后，是政府的一系列的变革，包括政府职能的转变与调整；政府机构的改革与调整；公务员制度的建立和完善；依法行政机制的建立和完善等等。没有这些行政改革，政府的政策难以创新，也就难以有效领导深圳人民取得这样显赫的经济成就。所以深圳的发展的每一步，都离不开行政改革，深圳实践表明，经济改革本身包含着政治改革。行政改革作为政治改革的一部分，它是由经济改革引起，并为经济改革服务的。政府要成为真正的改革推行者，就必须勇于进行行政改革。以往深圳政府正是这样做的，现在面对未来，深圳政府能否继续敢于先行一步，在行政改革上取得更大的突破和进展？
结论显然是不言而喻的。
三、向更高的目标奋进
政府走向行政现代化的道路只有一条，这就是行政改革。行政改革不是单方面的机构改革，也不是原有体制的修修补补，行政改革是一场革命，是对传统体制的突破，所以，深圳必须在政府职能转变、政府机构改革等方面进一步取得突破性进展。
深圳行政改革的基本目标与方向就是要实现行政现代化。行政现代化可以分为初级、中级、高级三个层次。深圳已经实现了初级的行政现代化。下一步要通过深化行政改革实现中级程度的行政现代化，未来还要实现高级程度的行政现代化。
从世界行政改革与行政发展的基本趋势看，深圳政府走向中等程度的行政现代化，需要通过深化行政改革来建立这样的政府体制：一是法制行政；二是民主行政；三是科学行政；四是廉洁行政；五是服务行政；六是高效行政。
（一）法制行政
1999年深圳市委提出依法治市的新举措，作出加强依法治市工作的决定，并以市委1999年l号文件发出。在决定中要求，政府部门必须用法律法规规范行政行为。根据党的十五大关于“实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”的要求，必须努力实现九个法定化：一是机构组织、职能、编制法定化；二是行政程序法定化；政府部门办事的过程、手续、期限等必须依法规范，并向社会公开；三是行政审批法定化；四是行政收费法定化；五是行政处罚法定化；六是政府投资行为法定化；七是行政执法责任法定化；八是政府内部管理法定化；九是政府采购法定化。（全国人大法律委员会《法制工作简报》1999年第31期。）
按照市委提出的要求，市政府已经在审批制度法定化、政府采购法定化、政府投资法定化、行政处罚法定化等方面迈出了实质性一步，但还有一些方面仍没有达到法定化要求。因此，按照市委的要求，市政府还需要在未达到法定化要求的地方进行改革。深圳政府还需要做好三件事：第一，建立和完善编制管理制度，逐步实现政府机构设置、人员配置、职能设置法制化。第二，加强和完善行政立法职能，提高行政立法质量和公共政策的合理性。第三，逐步实现行政监督的法制化。使政府的软性监督变为刚性监督，杜绝腐败现象的发生。
（二）民主行政
民主行政的实质是，在政府管理的系统中，处于被管理地位的多数人对政府权力进行有效的制约。民主政府的重要特征是：第一，人民可以批评政府，可以对政府指手划脚，可以对政府品头评足，而不受压制、不挨棍子、不扣帽子，对政府的批评受到法律的保护，新闻舆论成为约束、监督政府的有效形式。第二，人民有参政。议政的合理、合法、制度化的渠道；人民参政、议政的权力得到法律的保护。未来的深圳市级主要领导人应该是由市民选举产生。第三，人民的利益、愿望能够得到及时、准确的反映，有反映民情、民意的合理渠道、制度规定、制度安排。第四，在法律面前人人平等，法律不仅约束老百姓，更重要的是能约束政府官员。当政府行为侵害了公民的利益时，人民可以依法告官，即依据行政诉讼法控告政府。
（三）科学行政
科学行政的重要特征是：第一，行政文化与理念的科学化。政府管理能受到科学的行政理论的引导。第二，实现政府决策的科学化，公共政策的合理化。公共政策能够公平、公正、合理的反映民众的利益要求，能够公平、公正、合理的分配社会利益，调整社会利益，有效调控社会的利益关系。第三，政府职能设置、机构设置的科学化。政府职能要恰当地反映和处理政府与社会、政府与企业、政府与市场的关系。政府职能定位要合理，政府只管它应该管的事，对不属于政府职能范围的事情，应还权于民。
（四）廉洁行政
作为社会主义的地方政府，号称为人民服务的政府，做到廉政是起码的标志。而要做到廉政需要建立一种有效机制，使政府官员不想腐败、不能腐败、不敢腐败。腐败一旦被发现，就会受到严惩。廉洁行政的建立，与法制行政的建立直接相关，法制的健全，是防止腐败、惩治腐败的有力保障。
（五）服务行政
现代政府的职能可以归为两大基本职能：管理和服务，服务是现代政府的基本职能之一。西方政府都为社会提供许多服务，特别是地方政府常常提供更为具体的社会服务，如社会救济、社会保障、信息咨询等服务。深圳政府要成为服务的政府，应在这样一些项目上提供更多的服务。一是社会保障，这是社会的安全网、社会稳定器。二是公共设施的提供及管理性服务。三是公共物品的提供服务。四是提供信息服务，由政府开发和管理的信息高速公路，为公民提供大量的信息。五是文化娱乐性的服务，由政府主办的文化活动，由公民享受。与服务行政相关的是，政府官员要树立公共服务意识，为人民服务不应只是一句口号，应成为政府官员的行动准则。
（六）高效行政
高效行政有两个特征，一是行政效率高，二是行政效果好。
第一，行政效率高。行政效率是行政消耗或成本与行政效果的比率。
行政效率=行政消耗或成本/行政效果
高效行政的条件是政府运行的环节少、层次少、周期短。如果政府运行的周期越长，环节越多、层次越多，政府管理的效率就越低。
第二，行政效果好。行政效率与行政效果的区别是，行政效率是一种比率关系，可以用“高”或“低”来评价。而行政效果指的是预定目标实现的结果或已完成的或取得的成果产生的影响、作用，其评价的标准是“好”或“坏”，而不是“高”或“低”。效率是用量化手段来测量，而效果评价包含有伦理的价值判断因数，不能完全用量化手段来测量。（彭和平著：《公共行政管理》第349页。中国人民大学出版社，1995年11月出版。）
高效行政除了要求行政组织有较高的行政效率之外，还要求它有较好的行政效果，甚至把行政效果看得更为重要。行政效率涉及的问题比行政效果的范围要窄一些，可以限定在行政执行过程的范围内进行专门的探讨。而行政效果问题的研究则远远超出了这一范围，它涉及到政党、国家立法机关、各种社会组织和公民对行政组织的要求和评价。在行政管理中，行政效率和效果都不可偏废，如果没有行政效率，一切行政效果都等于零，反之，如果行政效果不好，政府管了许多不该管的事，效率越高，效果越差。同样，在行政管理中，即使政府做了一些该做的事情，但效率太低，也不会得到好的评价。
建立高效行政的途径是行政改革，首先要通过转变政府职能，理顺政府与社会、与企业、与市场的关系，使政府职能定位合理、管理目标合理、管理方式合理。第二，精简政府机构，减少管理环节、管理层次，减少管理成本。第三，要建立灵敏、快捷、畅通的信息渠道，提高信息的收集、整理、反馈的速度与质量。第四，要建立一支高素质的公务员队伍。政府人员的素质越高，越有利于提高行政效率。第五，提高决策科学化程度。
总之，深圳政府只有向上述的六大目标：法制行政、民主行政、科学行政、廉洁行政、服务行政、高效行政；不断奋进，深圳政府才能走向行政现代化。
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