（第一节深圳五次机构改革的历程与成就
深圳经济特区建立以来，根据市场经济发展的要求，在经济体制改革的同时，积极推进机构改革和行政体制改革，大胆突破旧的传统行政管理模式，逐步建立与特区社会经济发展相适应的大系统管理体制。这种大系统管理体系的显著特点是，体现了“小政府、大社会”的改革目标和“精简、统一、效能”原则，基本做到职能配置较为优化、机构设置大体合理、分工明确、运作协调、效率较高。深圳在建立大系统管理体系过程中，既坚持大胆超前试验，又坚持从实际出发，实事求是；既注意总结我国自己的经验，又注意吸取香港及国外的一些有益做法，因而取得了较大成效，形成了独具特区特色、又与国际惯例衔接的政府行政管理体系。
一、深圳五次机构改革的探索历程
深圳作为我国最早举办的经济特区，按照党中央的要求，勇当改革开放和探索建设有中国特色的社会主义的“排头兵”，积极发挥体制改革的试验场作用。特区建立20年来，根据社会主义市场经济发展的要求，先后对政府机构进行了五次大的改革，逐步建立起适应特区社会经济发展需要的新型行政管理体制。
（一）第一次改革，精减专业经济管理部门，创建适应外向型经济发展要求的行政管理体制框架（1981年8月～1982年5月）
改革的重点是精减机构，简政放权，按照“精简、统一、高效”的原则，改革政府办企业、对企业经营活动直接进行行政干预的旧体制。特区政府首先撤并了一批专业经济管理局和一些行政单位，按外向型经济要求建立起各类公司和经济实体。如把粮食局改为粮油公司，商业局改为商业总公司，物资局改为物资总公司等等。
同时，还撤销了轻工、机械、电子、化工等专业主管局；将统计、计划生育等4个局级单位并入业务相近的部门；将农业局、林业局、畜牧局、社队企业局等7个局划归新组建的宝安县；将科委、林委改为科技发展中心，并增设广播电视中心。经过改革，市委常委、副市长以上领导由原来的19人减少到8人，减少58%；政府部门由原来的53个减少到17个，减少66010；机关工作人员由原来的2237人缩减到867人，减少60%多。
这次改革，在全国率先打破了按行业、产品门类设置政府经济管理机构的旧模式，精减了政府机构，初步实现了政企分开。通过这次改革，深圳市政府初步建立起了新型的行政管理体系的框架。
（二）第二次改革，建立健全决策咨询体系，加强综合经济管理部门（1983年12月-1985年5月）
改革的重点是建立决策咨询审议机构，强化宏观管理体系。
建立“三委五办”，加强咨询决策部门，即：将市计划委员会改为社会经济发展委员会，负责规划特区社会经济发展、组织年度计划的制度和实施，搞好特区经济建设的综合平衡，发挥经济参谋部作用；增设市工业发展委员会统管全市的工业，制定相应的规划和方针政策，组织工业区的开发，负责工业企业和思想政治工作；设立城市规划委员会作为决策审议机构，加强对城市规划工作的统一领导，规划局保留，作为规划委员会的办事机构；成立特区咨询委员会，作为市委、市政府的智囊机构，对特区经济建设等重大问题进行咨询论证，研究和制定发展战略和方针政策，供领导决策参考。同时，撤销市政府办公厅内设的财贸、文教、农牧三个处，分别成立基建、财贸、交通、文教、农牧五个办公室。“五办”只是协助市长办公的办事机构，不作为一级行政机构。
这次改革，增设了政府管理经济的职能机构，强化了政府咨询审议能力和宏观调控能力。改革后，政府机构共有22个。
（三）第三次改革，减少行政管理层次，提高办事效率（1986年9月～1987年8月）
这次改革首先减少行政管理层次，变原来的三级管理为二级管理，具体内容是，撤销财贸、文教、基建三个市长办公室，实行政府——局（委、办）两级管理，各局、委、办为同级平行机构。其次，分别在计划、工业、进出口、城市规划和基建、城管、引进外资、机构编制、经济体制改革等几个方面设立委员会或领导小组，作为决策审议、咨询和协助机构，对有关方面的重大问题进行咨询、审议和协调。下设办公室（局）作为办事机构，同时这些办事机构又是政府职能部门。第三，增设以贸易发展局、引进外资办公室，作为市政府主管进出口贸易、引进外资工作的职能机构。同时，在市政府办公厅增设经济协作办公室（处级），作为内联工作的职能机构。
此外，将交通、农业两个市长办公室改为政府职能机构，分别管理交通和农业工作。四是撤销教育局和成人教育局，成立教育委员会，统管全市高教、普教和成人教育工作。撤销广播电视中心，在市委宣传部内设广播电视处。同时将体育发展中心、科技发展中心恢复为体委、科委。五是在全国率先成立了监察局，加强行政监督工作。六是市侨办与市委统战部合署办公，一个机构两块牌子。
七是将市编制办和市计生委升格为市直局级机构。
这次改革后，市政府机构增至39个。通过改革，减少了政府管理层次，明确了部门职责，简化了办事环节，提高了办事效率。
（四）第四次改革，理顺关系，优化结构，完善大系统管理体系（1988年2月～1988年9月）
这次改革的重点是，划分党政职能，理顺党政关系，合并精简政府管理部门，理顺部门之间的工作关系，减少环节，提高效率，进一步完善大系统管理体系。改革的主要内容有：撤销市委经济工作部，干部人事管理权移交市委组织部和市人事局；设立市属企业工作委员会和驻深单位工作委员会，作为市委的派出机构，分别管理市属企业、驻深各单位的党组织工作；调整市委宣传部的管理职能，撤销宣传部干部处，将宣传口的行政事业干部管理职能划归人事局；将新闻出版、广播电视管理职能移交给政府。调整市委组织部的管理职能，将国家机关副局、正处（以后改为副处）级以下干部管理工作移交给人事局；将市政府工业办、引进外资办和市贸易发展局合并，组建经济发展局；撤销市基建领导小组、市政府基建办公室、市国土局、规划局，重组市建设局和建筑工务局。建工局、房管局、环保局由市建设局归口管理，形成大城建管理系统；适应特区市场经济的需要，将物价局并人工商局，形成大工商（物价）管理系统；增设市政务咨询委员会。
第四次改革，特区政府的大系统管理体系进一步完善，政府对企业的管理也随之由直接管理转变为间接管理，由微观管理转变为宏观管理，由单一的用行政手段管理转变为经济、法律和行政手段并用的综合管理。第四次改革后，市政府的机构分为办公机构、组成机构、办事机构和局委归口（或受委托）管理的直属局（处）等共计41个。
（五）第五次改革，转变职能，实行“三定”，初步探索建立适应社会主义市场经济体制需要的新型行政体制（1991年～1993年）
这次改革重点是通过“三定”（定管理职能、定内设机构、定人员编制）转变政府职能，进一步理顺部门与部门、市与区之间的关系，理顺政企关系，政事关系，减少政府对企业的微观干预，进一步加强宏观管理。特别是1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制以后，深圳市积极推行行政体制改革，努力探索建立适应社会主义市场经济体制需要的新型行政体制。
按照所有权与经营权分离的原则，将政府的社会经济管理职能与资产管理职能分离。1993年，深圳市抓住理顺产权关系这条主线，对国有资产管理进行深层次的改革，逐步形成了权责明确、科学合理的三个层次的国有资产管理体系。政资分离，为规范大系统管理体系创造了良好条件。
按照市场经济运作规律，理顺政府部门之间的关系，加强政府的宏观调控职能。通过机关“三定”明确政府管理部门之间的职能分工。这次改革，共理顺和界定了94项难度大、有争议或扯皮的职能，其中16项下放企业，9项取消，69项转移。“三定”工作进一步完善和规范了大系统管理体系。
到1994年末，深圳市第五次机构改革基本完成，市政府机构控制在40个以内。通过这次改革和“三定”，政府职能进一步转变，部门间的关系进一步理顺，使新型行政管理体制进一步规范和丰富，初步达到了职能较为明确、结构大体合理、功能比较健全、运转逐步协调、行政效率较高的目标。
但是，社会主义市场经济的发展和社会经济环境的变化，对行政管理体制的方方面面又提出了新的要求。为适应新形势、新变化，为特区第二次创业增创体制新优势，从1994年以来，深圳市本着成熟一个改革一个的原则，继续不断探索，先后对国有资产、地税征收、招商引资、社会保险等管理体制进行更深层次的改革，使新型行政管理体系不断丰富和发展。
二、深圳机构改革的主要特点与成效
（一）不断推进政府职能转变，摆正政府与企业之间的关系
首先是理顺党政职能关系，为政府职能转变创造条件。通过对体制不断调整，逐步明确了党委与政府的职权范围，减少了党委对经济和行政事务的直接管理和干预。通过机构改革，撤销了党委与政府职能交叉的经济、人事等管理机构，强化了政府职能。市委健全了常委会议和部门联席会议制度，明确了常委会的主要职责。市政府建立健全了常务会议和市长办公会议制度，各种有关全市性的经济工作、文化建设和行政管理工作，一律由市政府常务会议或市长办公会议决定。党政明确分工以后，市委不再研究属于市政府职权范围的问题，不再直接指挥和干预政府部门的工作，从而更好地调动了政府各部门的积极性，更有效地加强了对经济的宏观调控。同时党政职能分开，也为政府职能转变、实现政企分开创造条件。
特区政府在整个改革过程中，都注重从市场经济运作规则出发，不断推进政府职能转变。总体思路是：按照政企分开、政事分开和简政放权的要求，将政府包揽的微观经济管理职能归还于企业；将企业难以承担、政府不便管理的一些社会性、服务性、公正公益性等方面的职能交由社会中介组织和事业单位承担；强化行业管理和宏观调节职能。主要措施包括：
一是认真贯彻落实《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，全面落实企业14项经营自主权，明确规定企业有权根据市场需求组织生产和销售，不需政府审批；任何管理部门不得规定企业只许使用本部门指定的或下属企业生产的配套产品；企业有权在批准的合同范围内确定工资标准和工资形式，实行工资总额与经济效益挂钩等等，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人。
二是取消企业与政府之间的行政隶属关系，改变企业套用行政级别的作法，按照国际通用的指标体系，将国有企业按规模大小和效益高低，划分为三类九级，企业有关待遇与企业的类级挂钩，且每两年对企业的类级进行重新评价。从而促使企业由过去的
“官本位”转向“市场本位”，使政府由主要依靠行政手段管理转向依靠经济手段管理企业。
三是实行企业无行政主管部门改革。1994年，特区颁发了《深圳市企业无行政主管部门改革实施办法》，《办法》规定，全市党政机关与所办经济实体彻底脱钩，党政机关今后不准再办企业。
具有审批、监督、管理职能的行政机构简化办事程序，在各种表格中，“上级主管部门意见”栏目不再填写。确需有关部门提意见的，改为产权部门或行业主管部门签署意见。这一改革将政府各部门与企业之间的行政隶属关系彻底斩断，真正形成了适应社会主义市场经济需要的全行业、全社会的间接宏观管理，为所有企业创造平等竞争的外部市场环境，革除了政府企业因所有制不同而管理有别的习惯作法，较好地摆正了政府、企业各自应处的位置，建立了新型的、良好的政府与企业关系。
四是积极改革政府审批制度。深圳改革政府部门审批制度经历了从局部到全面推开的过程，局部的改革体现在土地、出口配额等由行政审批改为招投标，工商注册登记由层层审批改为核准制（工商登记实行核准后，改革较超前，与国家某些规定难以衔接，也给深圳带来一些影响。）。如国家经贸委要求对外资企业（外资部门批准）实行报备，以免对进口设备免税等，而深圳市核准登记的企业，国家经贸委则不予承认，影响了企业的运作，希望上级部门支持地方政府合理的改革等方面；全面展开则是在局部改革的基础上，根据市场经济的发展需要于1997年底进行的。到1999年这项改革取得成功（详细论述见第三章）。
（二）依据加强宏观管理的要求，建立大行业、大系统综合管理和宏观管理体系
其一是根据企业发展多元化和市场调节比重大的特点，在精简撤并专业经济管理部门的基础上，建立综合管理机构，对企业实行大行业管理。如目前的经济发展局，承担了轻工、纺织、化工、机械、能源等多个专业管理局的职能，形成了“大工业”管理体制；贸易发展局承担了商业、物资、外经贸、旅游、饮食服务等行业的行政职能，形成了“大商贸”管理体制。运输局统一承担公路、城市公共交通、水运等行政管理职能和铁路、民航和邮电通信管理的协调职能，形成了“一城一交”的大运输管理体制。其二是合并职能相近和相关的机构，设立综合性部门，实行大系统管理。如将教育委员会、成教局合并，组建教育局，统管高教、普教和成教工作，建立了
“大教育”管理体制；成立文化局，统筹文化艺术、新闻出版、广播电视、版权工作，建立了“大文化”管理体制；将市物价局并人市工商局，统筹物价和工商行政管理工作；将规划、土地和房地产市场管理职能融为一体，组建规划国土局，建立了“规划为龙头、土地管理为中心、房地产管理一体化、房跟地走”的“大城建”管理体制；将市政公用事业局及园林总公司的行政职能合并到城管办，城管办统一管理市政道路、路灯、环卫、排水、园林绿化等工作，建立“大城管”体制。大行业、大系统管理，较好地解决了过去按专业设置机构导致的机构臃肿、部门分割、办事效率不高等问题，强化了政府宏观管理职能。
（三）建立健全决策咨询、审议协调和监督机构，促进政府组织结构的合理化
深圳在几次机构改革中，都很重视决策咨询机构的建设。先后成立了经济社会发展计划委员会、规划委员会、环保委员会、国有资产管理委员会等议事协调机构，作为准决策机构，协助市委、市政府审议重大事项，搞好协调。这些准决策机构既不作为一级管理层次的委办机构，也不同于那种虚设的临时委员会，它是虚（组成人员兼职，不是管理实体机构）实（重大决策必经的环节）结合体，在一定程度上实现了决策与执行的分离。还通过组建法律顾问室和各类社会民间咨询组织，建立健全“决策务虚会”等措施，聘请国内外的专家、学者、知名人士担任顾问，请他们提供决策咨询和论证，为特区的建设出谋划策。
鉴于特区商品经济的日益发展和市场调节机制的逐步形成以及特殊的地理位置，市委、市政府不断采取措施完善监督体系，以保证特区各种经济活动和管理行为沿着健康的轨道运作。重点加强了计划、财政、银行、工商、税务、统计、审计等等部门，增强了政府宏观调控和监督能力。还成立了首家经济罪案举报中心，较早组建了监察局，对建立高效廉洁的政府发挥了重要作用。
（四）培育和发展各类社会中介组织，使政府真正由直接管理转为间接管理
目前，特区已发展起来的各类社会中介组织有2700多家，从业人员30000多人。包括为企业和行业管理机构提供服务的行业协会；在政府与企业、社会之间起公证、鉴定作用的会计、审计、律师等各类事务所；代表各阶层利益的律师、工程师协会等。它们一方面为企业、社会提供服务，另一方面沟通政府与企业、社会的关系，为政府制定政策、规划提供有关信息，协助政府搞好宏观管理。
政府则通过制定相应的政策、法规，引导、规范社会中介组织的行为。社会中介组织的产生与发展，可以保证政府职能转变真正落到实处，并为政府摆脱微观事务，实现宏观管理创造了条件。
（五）建立三层次国有资产管理体系，在政资分开、政企分开方面进行了有益的探索
深圳于1987年在全国率先成立了第一家投资管理公司，将属于国有资产产权的部分行政职能从政府部门转交给投资管理公司承担。投资管理公司代表国家管理地方国有资产，通过管理、监督。投资、服务等手段，确保市属全民所有制企业资产的安全和增值。从而明确政府与企业的关系是一种资产关系，而非行政隶属关系，以减少政府对企业的行政干预。同时，对市属19家集团（总）公司委派了国有资产代表——董事长，实行了董事会领导下的总经理负责制，开始改变了过去国有资产有人投而无人管，所有权与经营权模糊不清、责任不明等状况。
1992年，深圳国有资产改革进一步深化，全市成立了国有资产管理委员会及其办公室。之后，又将市建设集团公司、市物资总公司改建为国有资产经营公司，进一步理顺了产权关系，实现国有资产管理职能与经营职能分开，形成了一种营运主体多元化，互相竞争又互相促进的格局。1996年，市国资办与市投资管理公司分离，明确和规范了国资委（办）、资产经营公司、企业三层次的职能定位，标志着深圳市国资委（办）——资产经营公司——国有企业三层次国有资产管理体系的基本形成。
深圳三个层次的国有资产管理体系，在上层实现了政府的社会经济职能与资产所有者职能的分开；在中层实现了国有资产监督管理与国有资产经营职能的分开；在下层实现了国家终极所有权与企业法人财产权的分开。通过层层授权，形成了以资本为纽带的产权关系，基本上解决了国有资产“责任主体虚置”问题，体现了在社会主义市场经济条件下政府管理好所有权、放开经营权、行使宏观调控权的改革要求，有效地保障了国有资产的安全与增值。
到1999年底，深圳市属国有企业总资产达1617.1亿元，国有净资产达367.3亿元，利润总额达41.4亿元，与1980年相比，年递增率分别为43.9％、40％、34.4％。同时，深圳市属国有企业经济效益继续在全国地方国有企业处于领先地位，其中，总资产报酬率、净资产利润率、盈利率、销售利润率、获利倍数等五项经济指标连续5年居全国第一。
（六）建立新型的社会保险管理体制
随着经济体制和行政体制改革的深入，特区不断调整和完善社会保障体制。1991年成立了市社会保险委员会及社会保险管理局、医疗保险管理局，1992年颁发了有关规定，正式建立起社会保险管理体制，形成了社会共济与自我保障管理体制。1995年，进行了深层次改革，将全市养老、工伤、医疗保险、住房公积金等分散与多头管理改为集中统一管理，市、区分级管理改为全市统一管理，按照十四届三中全会精神，真正建立起了统一的社会保险管理体制。并实行社会保险行政管理与基金管理分开，执行机构和监督机构分设，增强了其社会“安全阀”的功能，促进了特区社会主义市场经济健康有序地发展。
（七）大胆进行行政综合执法体制改革试点
为了全面有效地贯彻实施行政处罚法，大力推进依法行政、依法治市工作，从根本上解决行政执法队伍多、散、乱的问题，必须对现行行政执法体制进行改革。这也是深化机构改革的一项重要内容。1998年6月，经深圳市人大批准，深圳市罗湖区进行行政综合执法试点，同年10月，市政府通过罗湖区行政综合执法实施方案。11月，罗湖区行政执法检查局（以下简称“执法局”）正式成立。罗湖区实行综合执法体制改革试点的主要内容及一年半实践所取得的成效有以下几个方面。
1.解决了多头执法、重复处罚问题，精简了机构和人员。执法局承担原由城管、环卫、文化、社会医疗机构、旅游、房屋租赁、计生等七个方面行政主管部门在罗湖区依法实施的行政执法检查权和行政处罚权，市区两级的相关行政主管部门依照法律、法规和有关规定在各自范围内对其行使行政管理权和监督权。执法局成立后，上述七个方面的市执法队伍不再到罗湖区执法，罗湖区、街道的相关队伍相应撤销，原来20多支执法队伍变成一个队伍，实际执法人员由500多人精简为130多人，从而较彻底地解决了因为基层执法队伍多，职责不清而带来的多头检查、交叉执法和重复处罚等群众意见大的问题。
2.实现执法重心下移，加强基层执法力度。执法局将内设的业务执法科原则上按街道办事处设置，在辖区实行综合执法，人员定期轮换，并以执法局的名义进行行政检查和处罚。这种条块结合、以块为主的执法体制，既有利于执法局的统一指挥，集中力量应付各种突发事件，又贴近基层，直接在街道办事处辖区内进行大量的日常性、简易性的执法工作，实现了执法重心下移，加强了基层执法力度。
3.形成综合执法合力，提高了行政效率。试点前，罗湖区分属市、区、街道三级的不同部门的20多支队伍，力量分散，各执法队伍之间联系少，遇有突发性事件或要集中开展专项斗争，协调比较困难。执法局成立后，队伍指挥权统一在局里，从而确保队伍能够集中指挥，统一调度，有利于各项专项治理工作的开展，打歼灭战。同时，执法局还灵活运用多种行政检查权和处罚权，实行综合治理，产生了很好的执法效果，大大提高了行政效率。
4.规范执法行为，树立了良好的政府形象。执法局成立伊始，就一改过去一些执法队伍在执法过程中着装不整齐，执法简单、粗暴，重处罚轻程序的做法，要求执法人员头戴贝雷帽，身穿制服，在执法过程中，严格依法办事，按照办案程序执行。这种文明执法，不仅有力地促进了政府依法行政，树立了良好的政府形象，并且也越来越受到广大市民的欢迎。
（八）加强法制建设，促进依法行政
在进行机构改革的过程中，市委、市政府还很重视法规制度建设。一是先后制定并下发了“机构编制管理办法”、“编委工作规则”、“事业单位登记管理条例”、市直党政机关人员编制与经费包干办法等行政管理方面的法规与规章。二是结合机构“三定”，建立健全党政机构机关自身管理的规章制度，包括工作制度、工作规划和办事程序以及政务公开制度。有效地防止了在机构设置、人员编制管理和干部使用方面以及其他工作中的随意性，保障和扩大了机构改革所取得的成果。三是加快立法进程，先后制定151项法规、128项规章，涉及了政府对经济、社会、城市管理等各个领域。对促进党政机关各部门依法行政，逐步实现行政管理的法制化、规范化和程序化也起了重要作用。
（九）按照统一领导，分级管理的原则，理顺市与区、区与镇（街道）之间的工作关系，发挥市区两个积极性
在处理市与区、区与镇（街道）工作关系时，总的原则：一是按照有关法规，给够区、镇相应管理权限，二是市区两级职能划分，要有利于市的集中统一领导，又要有利于发挥区的积极性。1990年以前，特区内设有五个管理区，作为市政府的派出机构，主要任务是抓好基层政权建设、市政建设与管理、精神文明建设工作，其职责权限有限。1990年撤销五个管理区，组建三个市辖区，区作为一级政权机构，强化了经济建设职能，其管理权限相应地扩大，1992年市政府颁发了“关于进一步扩大和明确区人民政府行政职责权限的通知”，从计划管理体制、财政体制、投资项目立项审批、城市建设、城市管理、劳动人事管理、出港出国审批、文化卫生教育管理等八大方面给区下放了权力。1992年底，宝安县撤县建区，市委颁发了“关于市与新建区管理权限划分的意见的通知”，进一步从九个方面明确了区的管理权限。通过调整，区级政权职责权限不断扩大，基本理顺了市与区的关系，较好地发挥了区在各项事业建设中的积极性。在机构改革和调整中，也注意处理好区与镇（街道）的关系。宝安、龙岗二区也先后两次给镇下放权力，扩大镇在工交、税务、环保、房产、交通、劳动、文化等方面的管理权限。福田、罗湖、南山三区也在改革中进一步强化街道办事处在经济建设方面的职能和辖区单位的综合协调和检查监督权力。从而为镇和街道办事处发展经济，搞好城市管理创造了必要条件。
（十）全面展开事业单位机构改革，积极促进政事分开
事业单位机构改革是行政管理体制改革不断深化的需要，如若政事不分，行政体制改革将会受到阻碍。为此，特区积极推进事业单位改革，在1994年局部调整的基础上，于1996年颁发了《深圳市市属事业单位机构改革方案》，实行全面改革。改革主要内容包括：
1.合理调整经费渠道。1994年，同财政局一起对市直40多个事业单位的经费渠道进行了全面清理，每年减轻财政负担1400多万元。1996年，撤并事业单位23个，改变事业单位性质，转为企业11个，收回编制707名，并对一批事业单位经费渠道进行了调整，每年减轻财政负担4400多万元。
2.科学地进行分类管理。一是根据事业单位的社会功能、性质，科学地确定经费管理办法。二是对经营性、能照章纳税的自收自支的事业单位实行编制自定、备案管理办法。三是对社团组织实行工作自主、经费自筹、编制自定、人员自聘。四是在中小学推行编制与经费包干办法，即在完成教学任务的前提下，允许学校有10%的空编，空编经费由学校自主安排。五是严格控制重复设置的事业单位，大力支持市场经济发展、改革开放急需的事业单位。
3.适度推进事业单位社会化。一是取消事业单位的行政级别。二是尝试事业单位兴办主体多元化，如一些幼儿园、医务所可由企业、集资等途径兴办。三是事业单位用人采取灵活形式，在编制内可聘用，可使用临时工等。目前，正研究文化体育场馆等事业单位实行社会化的意见。
（第二节当前深圳政府机构存在的问题
自特区建立以来，随着经济体制改革不断深入，深圳市市直机关先后进行了五次机构改革，现行机构设置较为精干，职能转变大体到位，政府宏观管理体系基本形成，行政运行较协调，工作效率较高。但是，随着改革与发展进入新的阶段，政府机构又遇到一些深层次矛盾和问题，尤其是社会主义市场经济的发展与政府职能定位不尽合理，政府少数机构设置不适应、政府行为不够规范的矛盾日益突出。政府部门权力化、权力利益化、利益合法化的现象相当普遍。与全面建立社会主义市场经济体制、把深圳建设成花园式、园林式现代化国际性城市的要求相比，深圳现行政府机构和行政管理体制还存在较大差距。其存在的问题主要表现在：
一、政府职能转变不彻底，行政审批事项仍然偏多
虽然深圳在全国率先进行审批制度改革，并取得了较大成效，但由于审批制度改革的复杂性、艰巨性，决定了这项改革不可能一步到位。一方面是一些政府部门仍不善于或不愿意从社会经济发展全局考虑问题，而是热衷于通过行政审批干预经济及社会活动，影响了市场经济的健康有序发展，影响了政府宏观管理效果。另一面是受国家现行行政管理体制和法律法规体系的约束，决定了地方政府对一些审批事项尽管想取消但又取消不了，制约了地方政府职能转变。当前，改革后的政府审批制度还存在一些问题。
如，审批和核准事项仍然偏多，许多事项尽管保留的必要性不大，但仍继续保留；审批事项取消后，机构和人员编制未能及时做出调整；许多事项的审批环节还比较多，审批手段仍然比较繁琐；审批方式仍不够规范，审批的公开化、科学化、制度化程度仍不够高，存在主观随意性，行政监督制约机制不完善。
二、机构设置交叉，办事环节多
深圳少数机构设置不适应经济发展需要，导致职责交叉、办事环节较多、彼此间协作较差。主要表现在：部分党政机构职能交叉，上下关系不顺，如纪检与监察部门大部分工作对象和任务相同，但由于机构分设，造成在案件处理上交叉重复，人员配置浪费。
其他如组织与人事部门、宣传与文化部门都不同程度地存在类似问题。在政府行政管理部门之间，少数机构设置和行政体制已不适应市场经济发展的需要，如城市建设口有关市政工程建设方面存在几个部门多头管理、多头建设、职能交叉重叠现象；经济口在对企业实行行业管理和服务方面存在部分交叉、部分脱节的矛盾，在劳动力市场管理方面，存在市、区、镇管理体制不统一，组织人事劳动几个部门多重管理、相互交叉矛盾；劳动与社保部门在对职工退休退职、工伤保险管理方面因执法依据不一致产生的矛盾等；还有交通运输口、信息化建设口都一定程度上存在关系不顺、局部体制不适应的问题。
三、行政执法体制不健全，管理存在多、散、乱问题
深圳市除了在罗湖区范围实行综合执法外，在全市范围内，行政执法体制存在的问题依旧较多：行政执法机构繁多，管理混乱，许多部门都成立了自己的执法队伍，执法队伍呈有增无减趋势。
据不完全统计，除公安、工商、税务系统外，全市现有执法队伍150多支，持证上岗人员达5700多人。由于队伍过多、过滥，致使行政执法权分散，有利争着管，无利相互推，造成重复执法、交叉执法或执法空档。这既损害了行政机关形象，也给行政执法规范运作带来一定的困难。比较典型的是对“乱摆卖”的处罚。由于“乱摆卖”
行为同时触犯多个行政法规，城管、交警、巡警、工商、文化、卫生等多个部门都可以检查处罚。此外，还存在部分执法人员素质偏低，执法随意性大，导致出现有法不依、执法不严、违法不究现象。
四、决策与执行分离不够
决策与执行分离不够，这既不利于决策民主化、科学化，也不利于高效行政。其症结在于准决策机构设置过多，议事制度不健全，没有发挥应有作用。深圳市第三次机构改革把政府三级管理（政府——委、办——局）改为两级管理（政府——委、办、局）后，市委、市政府设置了一批准决策性机构，如信息化建设委员会、规划委员会、环境保护委员会、招商委员会等。这些机构不作为一级管理层次，也不是虚设的临时机构，负责对某一方面的重大决策进行审议、协调，特别重大的提交到市委常委会、市政府常务会议研究决定。准决策机构的设立，对于特区政府实行决策层与执行层的分离很有好处。但目前这些机构大都缺乏有效运作，虚设的多，没有建立严格的议事制度和议事程序，致使许多决策仍在执行层形成，受部门利益影响较大，既难以保证决策的科学性、公正性，又不利于行政执行的高效率。
五、法定机构、社会中介组织发育不够成熟
法定机构、社会中介组织发育不够成熟，不利于政府职能转变和机构精干高效。在市场经济条件，政府主要是制定政策法规、实行宏观管理、进行监督检查、维护市场秩序、保证企业公平竞争。
这就需要在政府与企业、政府与市场之间建立和完善起沟通和联接作用的过渡地带：即法定机构和中介组织。法定机构和中介组织发育完善程度是衡量市场经济成熟与否的重要标志。在香港特区和新加坡以及大多数西方发达国家，都依法成立了大量法定机构，承担了原来属于政府行政机构负责的公共管理与服务事务。
这对于实现“小政府、大社会”、加强政府大系统管理有着深远意义。但由于深圳目前在探索建立法定机构上进展不大，从而制约了政府职能转变，也使得政府机构改革跳不出：精简——膨胀——再精简——再膨胀的框框。社会中介组织发展也存在一些问题：一方面政府仍然包揽本应由社会中介组织完成的事务；另一方面中介组织自身法律法规不健全，功能作用发挥不够，从而影响了政府职能转变和小政府架构的建立。
六、事业单位改革相对滞后
事业单位改革相对滞后，社会化程度不高，政事不分现象仍然存在。主要表现在：一是一些本由政府机关行使的行政监督或执法稽查职能，仍由事业单位来承担，如各部门成立的执法队伍，属事业单位、使用事业编制，造成政府行政职能“体外循环”；二是政府对事业单位的管理仍偏重于直接管理，事业单位同主管部门之间仍存在较大的依附关系，其业务和人财物大多受主管部门制约，缺乏应有的独立性；三是政府办事业的比重太大，事业单位社会化、市场化程度不高，既增加了财政负担，又不利于社会办事业的积极性，遏止了事业单位应有的活力。
七、国有资产管理体制运作仍存在一些问题
一是国有资产监督管理有效性不足，主要表现在国资委决策效率不高，国资办对国有资产经营公司监督管理不够，对其考核评价及监督审核机制不完备；二是国有资产经营公司在运作中，其资本经营职能与所属大型企业集团如何界定区分，与政府行政管理部门如何处理好资产管理与行业管理关系等问题没有解决；三是企业监事会形同虚设，资产经营公司在“党管干部”和利用市场机制选择企业与衔接问题没有解决；四是企业改制进展缓慢，国有企业数量多、战线长，国有控股比例偏高，还没有从许多竞争性领域退出来，影响了国有资产管理的效果。
八、领导体制改革不配套，不适应机构改革需要
目前深圳在行政管理上仍然沿用传统的“分兵把口”的领导体制，由于行政程序立法没有跟上，职能、机构、编制、程序没有法定化，使得政府行政领导的权力缺乏有效制约、职责没有明确界定，从而助长了长官意志和决策随意性。同时，现行政府部门之间法规往往相互冲突，相互不衔接、不一致，导致部门之间有利的争着管，遇到矛盾和问题又相互推诿、推卸责任，部门之间协调配合不够，加剧了政府行为的扭曲。
这些矛盾和问题的存在，不仅滋生官僚主义和文牍主义，不利于反腐保廉和纠正不正之风，而且影响党和政府与人民群众的关系，直接妨碍经济发展和社会稳定，制约着深圳市改革开放的深入和率先基本实现现代化的进程。必须下决心进一步深化市党政机构改革。
（第三节深化深圳政府机构改革的思路
一、改革的指导思想与目标
根据党的十五大和《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发[1999]2号）精神，深圳市这次机构改革的指导思想是按照深圳市社会主义市场经济发展和“增创新优势，更上一层楼”的要求，进一步转变政府职能。深化政府审批制度改革，合理地调整好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，加强宏观调节；适度调整党政工作机构，实行精兵简政；合理划分事权，理顺部门之间、市区之间关系；规范政府行为，消除部门利益驱动，增强部门间的主动协作，提高公共服务水平；加强和完善行政执法，推进依法行政。改革的目标是：加强和改善党的领导，建立结构合理、职责清晰、办事高效、运转协调、行为规范的党政管理体系，完善公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的新型行政管理体制。
二、改革的原则
这次机构改革的原则是：
1.按照社会主义市场经济和社会发展的要求，加强和改善党的建设，党委部门要简化一般性管理事务，把工作重点放在党的大政方针的研究、制定和重要工作的督促落实上，注重做好涉及多方面重要工作的协调和指导。进一步转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡能由市场调节的，政府部门不再直接管理与审批，弱化微观管理，把政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务等方面上来，把企业生产经营和投资决策权真正交给企业，把社会可以自我调节与管理的职能交给社会中介组织。
2.根据事业单位社会化发展的要求，理顺政事关系。政府部门要将直接行使的公共事业性服务职能交给事业单位；事业单位承担的部分行政管理职能需尽量归并到相应的政府部门，政府职能不能“体外循环”；调整政府主管部门对事业单位的管理方式，不断激发事业单位的活力。探索建立法定机构。
3.按照精简、统一、效能的原则，局部调整政府机构，重点调整经济管理、城市建设与管理、交通运输管理等系统的机构，总体上不作大的变动，主要职能机构基本上与国务院、省政府的机构相对应，以利于工作的衔接。加强区域经济调节与执法监管部门，完善大系统、大行业管理，适当撤并职能单一的机构，精简部门内设机构。政府工作部门参照省级政府工作部门的分类方法，分为组成部门和直属机构。
4.按照权责一致的原则，合理划分事权，理顺关系。界定部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。合理划分市、区之间的事权，进一步简政放权，发挥区的积极性。
5.按照依法治市、依法行政的要求，加强行政管理的制度化、规范化和法制化建设，规范政府行为，提高执法水平，加快由依行政手段管理向依法管理转化。加强机构编制的管理监督，尽快实现职能、机构、编制法定化，建立机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。
三、深化机构改革的基本思路
按照深圳要在未来20年实现二次创业目标，率先实现由外向型经济向开放型经济的转变，同时把深圳建成花园式、园林式现代化国际性城市的要求，这次深化机构改革的总思路是：“小政府、大社会；少审批、多服务；高效率、法制化”，紧紧围绕如何充分发挥市场对资源配置的基础性作用，优化政府的管理与服务职能，完善行政运行机制，创造更加良好的投资环境，为促进特区社会经济发展提供组织保证。
根据上述指导思想和改革思路，我们必须在职能转变、机构调整、体制创新、编制立法、领导体制、收费制度及财政预算管理等多个方面全方位探索和突破。从而建立起真正适应社会主义市场经济发展要求的、与国际惯例接轨的新型政府行政管理体制。具体的对策建议如下：
（一）进一步解放思想、更新观念，提高机构改革的自觉性
政府机构及其权力均属维护和促进社会有序发展的重要手段。机构的设立、权力的行使必须适应社会各项事业发展的需要，社会发展环境发生了变化，就应对政府机构及其权力作出相应的调整。现代社会以市场经济发展为动力，政府行使权力是服务社会，不是显示权威，政府机构的设立、权力的划分，实质上是责任的确定与划分，是服务内容和范围的划分。
然而，现实中，我们对机构、权力的认识仅停留在“直观的认识”的层面上，即通过机构、运用权力来严格“管理”社会，控制社会，不信任社会自身的作用，不断通过扩充机构、增强权力来管理社会，让社会一味按照政府机构的意图、行政权力的指向发展，从而显示政府机构超然于社会的威严与优越，忘却了权力源于社会、服务于社会的本性，进而导致官僚主义不断滋生；效率观念差；部门利益占上风，为政不廉；法制观念淡薄；无成本核算概念，干事即要人、要钱、要物；不知“人为本”、“民为本”，处处以官老爷自居等等。结果是机构越来越臃肿，人员越来越庞大，所耗费用越来越无限度，社会各项事业发展的阻力越来越大，群众的怨声越来越多。
要革除这些弊端，我们必须勇于学习和借鉴西方发达国家机构改革中的一些积极的合理的精神，大胆地解放思想，不断转变观念，从根本上认识到权力即是责任，权力即是服务，权力即是受限。
服务即要以民为本，服务即要经济核算，服务即要高效率；受限即要受法之限，受限即要受民之限。唯有端正认识，机构改革才有动力，改革才能顺利，改革才能成功。
（二）深化政府审批制度改革，进一步转变政府职能
转变政府职能是机构改革的重点、难点，是一项长期的、艰苦的工作。只有真正转变政府职能，科学合理地界定清楚市场经济条件下的政府职能定位。为此，必须继续深化政府审批制度改革。
深圳这次率先进行审批制度改革只是取得了初步的阶段性成果，随着社会主义市场经济体制和法律体系的不断完善，应当继续大胆探索，深化政府审批制度改革。70年代以来，西方发达的市场经济国家都进行过政府审批制度改革，一些国家还进行过多次改革，比如，美国和日本政府已分别进行过5次和8次审批制度改革，推动了国家行政管理体制的不断优化，促进了市场经济体制的不断完善。这些都值得我们借鉴和学习。
通过深化政府审批制度改革，充分发挥市场机制在资源配置中的作用，减少过多的行政审批干预，以更好地优化资源配置、促进深圳社会经济的快速健康发展。同时，通过深化审批制度改革，继续简政放权，精简机构，提高效率，真正实现政府管理职能从直接转向间接、微观转向宏观。各级部门要把工作的主要精力放在调查研究、制定规划、指导协调、监督服务上，加大政府宏观管理的力度。
（三）进一步调整机构设置，理顺各部门关系
针对目前深圳市一些政府部门中仍存在职能交叉、业务相近的情况，有必要对深圳市的一些管理职能进行调整，以理顺关系。
其中包括：
1.根据十五大提出的“把综合经济部门改组为宏观调控部门”的精神，对深圳市经济管理部门进行改革调整。重点是对经发局与经协办、招商局与贸发局、运输局与统计信息局的职能进行重新调整，划清其各自职能和管辖范围，减少职能交叉，以尽可能方便上下部门工作衔接，又能适应新时期深圳经济发展的需要。
2.参照国际上城市的成功经验，全面理顺深圳市城市管理体制。重点是根据现代城市管理的要求，逐步下放城市管理权限，建立和完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。即按照市、区二级政府，市、区、街道（镇）三级管理，市、区、街道（镇）、居委会（小区）四级网络的城市管理体制的要求，强化街道（镇）和社区在城市管理中的地位和作用，实现城市管理的重心下移，市级城管部门主要是抓好城市管理的宏观管理和综合协调，具体管理工作由基层承担。
3.利用现代科技手段，协调部门关系，提高办事效率。当前，应加快政府各部门之间的电脑联网，实现信息互通、资源共享，提高政府机关的工作水平和办事效率。如通过电脑联网，理顺组织、人事、劳动部门对人力资源市场的管理，搞好工商注册登记与税务登记、社会保险、住房产权登记相衔接等。在此基础上逐步深化改革，建立科学合理的人力资源管理体制。
4.进一步完善财政部门对地方行政事业单位非经营性国有资产的管理体制。要建立和完善市财政部门、各行政主管部门、资产占用单位三个层次的行政事业单位的国有资产管理体系。具体来说：市财政部门作为全市行政事业单位国有资产的主管部门，负责对所属行政事业单位资产实行统一管理和监督。各主管部门根据市财政部门要求和授权，对其所属或授权范围内的行政事业单位占用、使用的国有资产实施监督管理。资产占用单位即各主管部门的下属行政事业单位，对本单位占用、使用的资产实施具体管理。
5.进一步理顺纪律检查和行政监察体制。为改变党政监督部门机构分设、力量分散、职能交叉重复的状况，建议纪检会和监督局合署办公，建立集中、统一的监督体制，以优化机构和人员配置，加强、充实一线办案力量，强化监督职能。
（四）改革行政执法体制，全面推行城市管理综合执法
为了增创深圳依法治市新优势，从根本上解决深圳市行政执法队伍多、散、乱问题以及执法不严、执法行为不规范问题，必须对行政执法体制进行改革。深圳作为全国综合执法试点城市，应在罗湖区综合执法试点基础上。积极稳妥地在全市范围内开展城市管理综合执法试点工作。在城市管理综合执法范围上，就是以国务院法制办复函所规定的八个方面为基础，结合深圳实际，将市容环卫、园林绿化、房屋租赁、社会医疗机构以及城市规划、环保、工商、水务等部门涉及城管方面的行政处罚交由城市管理综合执法机构相对集中行使。上述方面都是涉及城市管理基层责任重、多家共管、执法程序较简单且专业性、技术性不强的范围。以后在实际中，可根据需要适当调整扩大执法范围。并适时调整城管部门的管理职能和职责范围，以便完善大系统城市管理，并最终达到行政管理权和行政处罚权的基本统一。在城市管理综合执法体制上，实行条块结合、以块为主的管理模式，实现城市管理重心下移。
市、区城市管理综合执法机构应依托现行市、区城管部门组建。市级城管综合执法机构主要是负责指导、协调、监督、检查，进行宏观管理，区级城管综合执法机构具体承担行政处罚任务。从深化行政体制和机构深层次改革来看，对于凡执法任务重的管理系统，可逐步实现决策与执行、管理与执法相对分离的管理模式，即决策部门负责决策管理，执法机构负责具体执法，从而真正探索走出一条依法行政的新路子。实行综合执法后，有关行政部门不得再行使已纳入综合执法范围的行政处罚权和行政强制措施权。但城市管理综合执法机构应与有关行政主管部门密切联系，接受其指导、检查，以使综合执法和各项行政管理工作相互配合、相互促进。
（五）完善决策与决策咨询体系。实现决策与执行的分离
为了实现决策的民主化、科学化，克服部门利益对决策的影响，提高行政执行效率，必须对现行政府组织架构进行适当调整，实行决策与执行分离。以便既增创深圳大系统管理体系的原有优势，同时克服其决策、执行一体化带来的弊端。目前，实行决策与执行相对分离，既不能走传统体制下委（办）领导部门局的老路，又不能像香港那样将决策与执行完全分开。而要按照我国地方政府组织法的规定，同时结合深圳的实际，在行政组织架构上进行创新。为此：一是要充分发挥市委、市政府议事协调机构的作用，建立议事制度，规范议事程序，发挥其决策功能。一方面是精减合并职能相近、交叉重叠的议事机构，可按经济口、城建口、科教文口、劳动人事口、政法口、社会管理口，设立综合性议事协调机构，如城管口的城市管理委员会、环境综合治理领导小组、爱卫会等，可合并建立统一的城管委员会。另一方面是健全议事制度，规范议事程序。建立定期会议制度，研究决定所分工协调部门的重大事项，特别重大的报市政府常务会讨论通过。会议的召集由市委办、市府办统一安排，议题由有关职能部门提出。与此同时，弱化行政执行部门的决策职能，以避免部门利益对宏观决策的影响。各行政执行部门拟定的条例、规章，应送市综合研究部门并由其组织专家进行论证，提出修改，或直接由专家、社会组织起草论证，再报市政府常务会议（或有关议事协调机构）讨论通过。
二是建立、健全咨询服务体系。决策咨询体系在行政管理中主要是发挥智囊团和参谋作用，国外许多发达国家和地区围绕政府决策的需要，建立了庞大的咨询体系。这就要选拔各行各业的专家、专业人员及社会知名人士，充实到各类行业组织及政府各部门咨询委员会中去，尽可能担任这些咨询机构的负责人，充分利用他们的专业特长及沟通民意的作用，为政府决策服务。不仅如此，在组织机关内也应设置若干岗位，实行聘用合约制，邀请各类专家学者任职，实行定期轮换，以便政府部门更好地适应日新月异的科技发展对政府决策带来的挑战。进一步发展各部门、各行业的咨询机构，形成咨询网络，多渠道为政府提供咨询意见。尤其要加强健全重点行业的咨询组织建设。重点培育和扶持城市管理、金融证券、交通运输、高新技术、工商物价、房地产等行业以及战略规划性咨询组织，以满足深圳市建设国际性城市、实现第二次创业目标的需要。
总之，通过建立健全决策与决策咨询体系，实行行政管理体系中决策与执行的相对分离，进而明确各自的职责功能。
（六）探索建立法定机构，完善社会公共管理服务体系
法定机构是香港特区和新加坡普遍设立的社会管理机构，它源于欧美国家的独立机构（公共机构）。法定机构是现代国家行政管理体系的一个重要组成部门。目前香港特区有lOO多个法定机构，新加坡有90多个法定机构，它们在政府对社会公共事务管理中发挥了重要作用。
香港特区的法定机构大体上分为三类：
（1）受政府财政控制、由政府委派负责人、承担部分行政职能的半官方机构：如房屋委员会、机场管理局、医疗事务管理局等。
（2）政府拥有全部或部分股权，从事商业营利活动的法定机构：出口信用保险局、地下铁路公司、九广铁路公司、香港工业村公司、香港土地发展公司等。
（3）受政府财政资助、由非政府人士出任负责人，且可以自聘职员的服务性机构或公共团体：生产力促进局、贸易发展局、香港旅游协会、消费者委员会、香港考试局、香港大学、香港中文大学、香港科技大学等。
新加坡的法定机构分为九大类，凡与社会公共生活、经济发展和社会安全关系密切、又需要政府直接加以控制和经营的领域，几乎均用法定机构这种形式。且均由政府职能部门归口管理。如交通部归口管理民航局、港务局、海事局、气象管理局、邮政管理局、电讯管理局、车辆注册局、巴士服务局。新闻及艺术部归口管理出版署、电影检查局、广播局、文化事务局、政府印刷局、国立图书馆、国立档案馆、国立博物馆。其行为特征偏重于行政执行，面向社会提供服务，均纳人民事服务系统。
参照香港特区、新加坡的做法，我们设立法定机构：一是可以把现有政府机构中直接承担社会公共服务职能的机构如有关住宅、社会保险、公路、港务、园林绿化等部门转为法定机构；二是将目前以承担行政监督执法职能为主的事业单位如政府执法机构、政府派出机构、专项管理机构等转为法定机构；三是将以服务为主、非营利性公用事业单位、三家资产经营公司改造为法定机构；四是将一些专业性决策委员会、市政府议事协调机构改造为法定机构；五是根据政府管理需要新设立一些法定机构。
设立上述若干法定机构，分别提供社会公益、公用事业、技术支援、就业辅助、市场开拓、信息咨询等方面的服务。这些法定机构的特点应是：均依法设立，职责权限有明确的法例规定，其运作接受政府的监管，在人、财、物等内部事务管理享有较大的自主权，经费收支可以自筹自支，或由政府给予一定的财政补贴，人员可以自行聘用，总之是按照政府特定的法例要求进行运作。这样，既可大大减少政府编制，减轻财政负担，又可向社会提供广泛而有效的服务。
（七）加快机构编制立法进程
加快机构编制立法进程，实现职能、机构、人员编制、工作程序的法定化。为了深化机构改革，巩固改革成果，必须加快机构编制立法步伐，以便从根本上控制机构膨胀，提高工作效率。一是加快制定机构编制法，依法设定机构和配置职能与人员编制，减少机构设置的随意性，控制机构膨胀，防止内设机构过度增长。同时制定和完善各项行政法规，明确界定政府各部门职责分工和具体权限，规范政府行为，提高行政行为的制度化程序，克服随意性。参考、借鉴国际惯例，加强机关内部制度化建设，严格实行岗位责任制。
二是加快实现行政工作程序法定化。各级政府的职能部门，特别是拥有审批权的部门，进一步修订、完善工作审批程序，以政府规章的形式颁布执行，以提高工作效率，并接受社会的监督。要通过机构改革和机构编制立法来巩固审批制度改革成果。
（八）继续推进事业单位改革，提高事业单位社会化程度
推进事业单位改革的重要内容是，合理划分党政机关与事业单位的职责任务，实现政事分开，消除政府职能“体外循环”现象。
对于完全承担行政监督或执法稽查职能，使用事业编制的单位，其机构原则上可划归行政序列，使用事业编制的应调整为行政编制，也可改造为法定机构。对于政事合一、以事业性工作为主的机构，仍保留事业单位性质，使用事业编制。其中行政职能可分开的，应划归行政机关，不能分开的，以法律、法规授权的形式赋予行政职能或直接转为法定机构。
要加大事业单位改革力度，推进事业单位的社会化。具体来说：一是将经营性为主的事业单位，完全实行企业化，有条件的可调整其经费渠道，减少或取消财政补贴，以增强其活力，减轻财政负担；二是将具有服务性的事业单位如应用科研机构、培训机构，进行调整、重组，使其或融入企业，或推向市场，让其在市场中竞争发展；三是改变主管部门对事业单位的管理方式，改革事业单位用人制度、分配制度，扩大事业单位人财物自主权，增强事业单位活力；四是改革事业单位经费渠道，减轻财政负担，增强自身的市场竞争性和活力；五是积极培育、发展社会力量，充分发挥社会办事业的力量。
（九）进一步深化国有资产管理体制改革
继续深化国有企业改革和国有资产管理体制改革，规范政府对国有企业和国有资产的管理，合理确定政府角色和政资双重职能。一方面要加快“放小”，即对竞争性的中小国有企业通过产权转化、拍卖、破产租赁等形式，使其与政府彻底脱钩，使政府从对国有企业大量管理事务中解脱出来。另一方面要抓好监控，即抓好国有资产经营公司的组建及大型企业集团结构优化，政府要逐步把企业人事任免权真正放到资产经营公司，政府要把主要精力放到对资产经营公司的监控上。与此同时，加快股份制改造步伐，建立混合型的公有制模式，实现投资主体多元化，产权关系明晰化，从根本上确立企业而不是政府在市场经济中的投资主体地位和利益主体地位。这样，就能实现政府通过资产所有者加强对企业行为的监督约束，而不是企业行为影响并决定政府行为。这个问题解决了，有利于政府角色的科学定位，更充分地保证政府以公共行政管理者身份加强对社会公共事务的管理和公共利益的保护。从而真正实现政府“政资职能”分离。
继续完善三个层次的国有资产管理体系。要制定和完善《深圳市国有资产管理条例》，切实加强国资委（办）对国有资产的监管职能，抓好对控股公司的监控；要完善国资委（办）的组织机构设置和议事制度、议事规则，健全对控股公司的考核指标体系及相应的激励、约束机制；要根据国有资产控股公司的职能定位，从制度上规范控股公司运营，既要强化其“出资人”地位，加强对企业集团的产权管理，又要防止其越权干预，变成企业的“二政府”；要完善包括控股公司在内的国有企业法人治理结构，理顺所有者与董事会、经营班子、监事会之间的相互制衡关系；要改革和完善企业领导人任免制度，推进企业家职业化市场化改革；完善职业经理市场评价体系，促进职业化企业家队伍的健康发展；要通过深化国企改革和国有资产的战略重组，缩短国有资产管理范围和链条，进一步充实、完善一个架构合理、管理科学、监管有力的三层次国有资产管理体系，从而有效保证国有资产的安全和保值增值。
（十）积极探索领导体制改革和其他综合配套改革
领导体制既左右行政决策、行政执行，也影响了行政运行。深圳经过五次机构改革，党政机构比较精干，但在实践运行中仍存在一些不协调之处。其中一个原因就是现行党政领导分兵把口的领导体制，导致党政职能交叉、部门行政协调不畅。因此，可以借鉴学习顺德市改革经验，对于领导体制进行改革，适当精简市级领导人数，对有些党政机构实行合署办公，以避免多头指导、部门协调运行不畅。通过改革领导体制，以保持行政机构的精干高效、协调运行。
应大胆改革行政性收费、公益性收费管理制度，收费作为政府机关的一种行政行为，应予规范。目前，深圳市在实际运行中，收费已转化为部门的利益所有，以致影响了行政管理的公正与公平、影响了廉政建设，影响了公务员待遇的平衡，影响了组织人事部门的人事任免及干部交流，影响了机构编制的科学管理，成为经费管理的一大弊端。为此，深圳市应学习顺德及西方发达国家改革经验，对各项收费管理制度进行彻底改革。一是全面清理各部门的各项收费，重新审定收费项目与标准，规范收费行为。二是对行政事业性收费和罚没收入全部实行“收支两条线”管理制度，纳入财政管理。三是对自筹经费、财政补助的事业单位的财务制度进行适度调整，建立规范的收支管理制度，确保行政公正公平，行政行为规范，加强廉政建设，提高行政效率等。四是全面落实“票款分离”制度，以把“收支两条线”管理工作落到实处。五是取消罚没款返还制，做到执法单位办案经费的支付与罚没收入脱钩。这样有利于切断执法单位的执法行为与经济利益的联系，从源头上制止乱罚乱扣行为，保证执法行为的公正性。
应在政府管理中引入企业管理方式，注重管理成本核算，提高管理绩效。现代西方国家政府在行政管理过程中，都注重引入企业运作机制，要求各部门必须具备基本的市场观念，熟悉经济原理，缩小投资、扩大产出，最大限度地节省开支，达到最佳成绩。同时，引入竞争机制，让各部门、各区、镇之间进行竞争，同一事项，看谁花费最少、干得最好（具体通过电脑跟踪统计）；另外，将私营公司引入到政府管理领域之中，与原有事业单位、国有企业开展竞争，通过竞争不断提高管理水平。全面推行成本核算，严格财政预算，各部门最大支出数、最多用人数在预算法中作出明确规定；预算的方式则改过去将一堆钱扔在一个锅里的传统作法，实行每个项目单独结算；政府自下而上不能随意开支，每项开支均要受到人大、选民、新闻界等的监督。
目前，我们政府管理在控制管理成本方面相当薄弱，主要表现在：控制成本意识不强，财政预算不科学，财政预算缺乏约束力，经费开支监督不力。这些问题，对政府廉洁、高效行政极为不利，存在着极大隐患，必须予以大力整治。
一是改革预算编制方式、增强预算的透明度和约束力。要借鉴发达国家预算编制做法，细化财政收支项目，特别是对于每类支出均列明专项大额支出项目，以便于审查和监督。
二是严格预算执行，强化预算监督。政府预算一经人大批准，必须认真执行，不得随意更改。各部门、各单位申请使用财政资金，必须按预算程序办事，并且要按既定的预算科目执行，一般不得在不同预算科目之间进行资金调济。要强化财政资金的监督管理，对于擅自挤占、挪用或损失浪费的，必须追究有关责任人的责任。在这方面，要充分发挥人大、审批部门、新闻舆论、群众等各个方面的监督作用。
三是改革财政资金的分配方式。为克服多头申请资金、多头拨款的弊端，必须全面实行由预算部门统一管理资金分配办法，并且全方位推行“零基预算”。
四是进一步完善分税制财政管理体制。目前由于中央和地方政府事权划分不够科学明确，使得现行分税制财政管理体制还存在一些问题，有待进一步完善。其重点：在进一步明确政府间事权的基础上，明确中央、地方及地方各级政府的支出范围和责任，实现财权与事权相统一；改革现行按行政隶属关系划分企业所得税收的做法，实行分享，调动企业所在当地政府发展经济的积极性。
聚合中文网 阅读好时光 www.juhezwn.com
小提示:漏章、缺章、错字过多试试导航栏右上角的源