（第一节对传统审批制度的认识与判断
为什么要改革审批制度？这需要从审批制度的性质与作用中去思考和认识。
一、审批制度是传统政府职能运行的典型方式
我国的审批制度形成于计划经济时代，它带有浓厚的计划经济色彩，它是计划经济的政府管理方式。
我国在传统体制下形成的审批制度，与现代审批制度相比具有许多不同的特征。在行政管理学理论中，行政审批叫做“行政许可”，它首先是一种行政执法行为，审批要依法审批。其次它是一种行政管理方式，它按一定的行政程序规定审批。在实践上，行政审批是当今世界所有国家普遍采用的一种行政管理方式，但在不同国家，不同体制下，政府审批的特点、作用是不同的。例如，在西方国家，由于经济的市场化、社会的法制化、现代化程度高，所以西方的行政审批是一种制度化、规范化、法治化的行为。西方发达国家的行政审批具有这样的特征：一是政府审批比较规范，审批要有法律和政策依据，审批是依法审批、按章审批，政府的审批权受到法律的限制与制约，政府审批的自由裁量权比较小。二是，审批具有一定的程序规定，如要规定审批的条件、审批的环节和审批的时限。三是，政府审批的范围比我国小得多，审批事务很少。据说，美国的审批事项很少，但日本相对较多。但从1977年日本开始行政改革以来，日本先后对近5000项审批、许可事项进行了清理改革，在一定程度上克服了政府管理体制的僵化状态，适应了国内外经济和社会形势变化的要求。（《深圳商报》1999年4月22日第21版。）四是审批的作用较小，审批仅仅是一种辅助性的管理方式，西方管理的主要的方式是经济手段和法律手段，审批在管理中不起主要作用。
西方一些国家审批事项已经较少并且比较规范，但仍然对审批进行了改革，如美国1978年的《民航放松管制法》，彻底放开了民航定价和市场准入审批，促成了一大批新的航空公司的建立，促使各航空公司提高效率、降低成本。日本原来对本国产业的保护极多，尤其是进口限制审批繁多，后来日本出于本身经济发展的需要，逐渐放松了贸易管制审批。例如80年代中期，日本迫于政府财政改革压力和消除对美国和欧共体的贸易摩擦而大规模开放了国内市场，这样也有利于日本产品进入国际市场，打入其他国家。
再如80年代下半期，日本还放松、取消了利率和手续方面的审批，先后实现了大笔存款和小笔存款的利率自由化，与国际惯例接轨。
英国80年代中期前的基础产业等垄断领域，几乎是国有企业一统天下的局面，后来借助于私有化手段，比较彻底地放开了政府对国有企业的审批管制，使基础行业经营活力大大增强，效率大为提高。
中国的审批特点是，第一，审批的制度化、规范化、法治化程度较低，过去政府审批几乎不受法律、法规的制约，审批的自由裁量权较大。第二，审批范围广、事项多、环节多。第三，审批的作用相当大，在计划经济时代，审批是政府管理的主要方式，它成为政府管理的一种制度安排。审批制度是我国计划经济时期政府管理与控制的特有方式。我国审批制度这些特点，在今天推行市场经济体制条件下仍然没有根本改变。
二、审批制度的作用
审批制度在我国传统体制下有三大作用：
第一，审批制度是管理和控制国有企业的主要方式和手段。
过去政府控制企业有两种身份：第一种是以所有者身份控制企业。
第二种是以管理者身份控制企业。审批是政府行使管理者职权的重要方式。过去政府主要是用审批的方式管理和控制企业，如政府批计划指标、批物资、批资金、批劳动力指标等等，企业任何一种需要都必须审批。审批是政府对企业的一种直接的、具体的、面面俱到的管理与控制，这种管理与控制使企业没有任何自主权，企业失去了活力和动力。
第二，审批制度是政府管理和控制社会的主要方式。过去各行各业所有事情、不论大小都要经过政府审批。审批是行使政府社会管理者职责的主要方式。
第三，审批制度还是过去中央管理与控制地方的主要方式。
中央高度集权主要表现为，地方的所有事项都要经过中央的审批，地方的主要官员要中央委派，地方的一些大型建设投资项目，一般要中央决策或批准，地方自主权较小。
由此可见，审批制度是计划经济时代的行政遗产。审批制度典型地体现了计划经济体制下，政府与企业的本质关系；政府与社会的本质关系；中央与地方的本质关系。这种本质关系就是：中央高度集权，中央主宰地方；政府主宰企业；政府主宰社会。审批制度最典型的表现出计划经济时代政府的职能特征——万能式、无限式：政府对社会事物的管理是一种直接的、微观的、权力无限制的管理方式；是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。我们把审批制度归结为计划经济的政府职能方式，就可以看清审批制度在市场经济下失灵的必然性及其改革的必要性。
（第二节审批失灵：来自深圳的调查与思考
传统的审批制度在今天继续保留有何缺陷或弊端，以至于深圳一定要对它进行改革？
一、调查显示审批存在许多弊端
1997年审批制度改革被列为深圳重大的调研课题，为此成立了课题组。课题组调查研究了市政府50个部门的审批、核准和备案事项。调研内容包括审批（核准、备案）事项的名称、审批内容、审批对象、审批条件、审批理由、审批依据和审批程序等，基本摸清了深圳审批的状况和存在的问题。
（一）审批事项过多、审批的范围太广
根据各部门当时上报材料统计，全市政府各部门共有审批事项723项；核准事项368项；备案事项120项；合计1091项。据企业和社会反映，有些核准事项实际上也是审批。所以，实际的审批事项比统计的数量要多，而且审批几乎涉及了所有行业和主要社会经济活动。这充分的表明，审批在政府的管理中占有很大比重。
政府管理的相当一部分事务是审批。审批仍然是政府管理的主要方式。
问题是，在推行市场经济条件下，政府应不应该、有没有必要继续保留这么多审批事项？还有，审批应不应该成为政府管理的主要方式？这些是调查人员深刻反思的问题。
（二）审批环节过多、时间过长
这有两种情况：一是重复审批，多头审批，审批要通过两个以上的环节。二是层层审批。据统计有120多个事项需要两个以上的部门审批。许多事项到工商局办理登记或执照时都要经过几个部门的前置审批，如一般要经过计划、公安、消防、环保、卫生、国土等部门的前置审批。而且，大部分审批部门没有规定审批时限，审批时间长短无法估计。
典型案例
一个高科技项目从提出可行性报告到竣工投产，中间要经过13个部门的审批，递交15个报告，收取30多项费用，要盖54个公章，时间最少要6个月，其中，有4个部门要前后进行两次以上的审批。
据说，房地产项目、建设项目从立项到开工，一般都要经过十多个部门的审批。这说明的问题是：政府审批的效率很低。政府管理的效率与审批的环节和时间成反比：审批的环节越多、时间越长，政府管理的效率越低。
这里需要我们反思的是：审批的多环节、多部门，长时间是由什么原因造成的，它反映的问题是什么？
例如，以前户外广告审批，是一个典型的多头审批案例。户外广告是由深圳几个部门审批——国土局、城管办、建设局、交管局、工商局。挖掘一下原因发现是由广告管理条例规定的，即：在城市建筑上的广告由建设局审批；在公共汽车上的广告由交通管理局审批；在城市空地上的广告由规划国土局审批，在街道上的广告由城管办审批；这种前置审批之后，才能到工商局登记。这种不合理的政策规定是审批环节多的原因之一。在这种不合理的政策规定的背后，反映的是对政府职能定位的不合理，即对政府职能分工过细，造成一件事多个部门管理。另外是部门利益驱使，各部门都争审批权。审批多的部门，关系多、朋友多、请吃请喝应酬不过来。
多部门审批成为政府部门利益平衡、妥协的方式。
（三）审批不规范
由深圳审批制度改革办公室提供的资料表明，审批不规范有三种表现：
第一，许多审批缺乏政策和法律依据。规范化的审批要有政策法律依据，但深圳有23个部门近200项审批缺乏政策和法律依据。
在上报的737项审批中，审批的依据各不相同。根据各部门自报材料统计，依据国家有关规定审批的有289项，经逐项查阅有关文件发现，国家明确要求地方“审批”、“批准”、“同意”的只有117项，其他142项，国家只要求地方有关部门“审核”、“审查”、“核准”、“查验”“核查”、“备案”、“出具意见”、“负责管理”、“制定标准”
等。但深圳一律是审批。
依据省人大、省政府及各部门规定进行审批的有72项。其中33项省里并没有明确规定审批。只要求各地政府“加强管理”、
“加强协调”、“审查资格”、“审查条件”、“核发许可证”、“进行登记”、“签署意见”等。
依据市政府及各部门规定的审批84项，经查阅发现实际只有60多项有审批规定，23项没有明确规定审批（没有法律或政策依据的有142+33+23=198）。
上述统计资料表明：深圳有的政府部门对中央和省里规定的审批内容、范围、对象，在审批过程中随意解释，自行扩大审批权限。有的扩大审批种类，有的增加审批对象。没有真正执行中央及省里的有关文件。
第二，审批的内容、条件、程序不明确。规范化的审批应该是有程序规定，对审批的条件、内容、环节、标准、时限都要作出明确的规定。但深圳有近300多项审批没有具体规定审批程序和条件。许多审批只规定了一些原则性条件，如，“根据深圳实际情况”
等条件审批。这种审批条件规定的原则与模糊，使审批人员的自由裁量权太大，审批的随意性太大，这就容易产生各种不当审批。
第三，审批缺乏公开性。现代政府审批应该公开、透明、能受到监督与制约。但由于我们的审批程序不健全，又缺乏公开透明的制度规定，这使审批的自由裁量权既大又无法受到监督制约。
审批人员可根据习惯、经验、感觉、关系或个人得到好处的多少来决定批准与否，这不仅使审批带有很大的随意性和盲目性，而且直接成为滋生腐败的温床。（上述资料由深圳审批制度改革课题组提供，作者也是课题组成员之一，其中一些资料是作者整理的。）
二、分析结论
结论一：审批失灵、失控。审批失灵就是审批失效，审批没有达到管理与控制的目的。对审批的效果，企业不满，市民不满，政府自己也不满。审批失控就是审批偏离了管理的目标。大量的事实都表明，审批这种管理方式，在市场经济条件下不是一种好的管理方式，它不仅仅是管理的效率低，更主要是管理的效果差，审批对许多事务既管不好，也管不住，经济生活、社会生活出现的许多混乱现象都与政府的不当审批直接相关。
例如，深圳曾经个体诊所林立，仅罗湖区就有1500家个体诊所，有些诊所乱行医、乱收费，老百姓意见很大，究其根源是政府的不当审批造成的。
如果观察内地，更可以清楚看出不当审批带来的混乱。例如，1992年～1993年国内出现的房地产热、股票市场热，开发区热等，是由于当时政府的不当审批带来的结果。政府对土地行政性划拨的随意性，导致农田的大量减少，大片的可耕种土地成为一个个开发区。政府对上市公司审批的随意性，导致许多效益低下，甚至亏损的企业上市蒙骗股民（有人说，企业生存三阶段：第一阶段，企业吃国家；第二阶段企业吃银行；第三阶段企业吃股民）。政府对商品房用地审批的随意性，导致国内商品房大量的空置。国内市场出现了奇怪的现象：许多老百姓没有房住，但商品房却大量空置且奇贵无比，老百姓根本买不起。还有：内地严重的重复建设、重复投资、产业结构严重趋同，都是政府的不当审批造成的；中国的VCD在世界上产量最大，导致产品的严重过剩，这还是政府的不当审批造成的。内地的许多不当审批，深圳都不同程度的存在着，深圳审批制度的缺陷及其不良问题，在国内具有普遍性，深圳的问题只是国内普遍存在的审批制度缺陷的缩影。
审批失灵有直接原因和深层原因，我们需要从两方面思考、去追问，为什么曾经灵验的审批制度现在不灵了？
审批失灵、失控的直接原因有两个。第一个原因是：政府只重视审批，轻视后续监管。许多审批当时很严格，但审批之后缺乏监管，这使审批失去意义。例如，一个企业能办还是不能办，一个项目能上还是不能上，或一件事情能做还是不能做，政府审批得很严，但企业办起来了，项目搞起来了，政府就不再像审批那样用力管了。例如，深圳对桑拿浴的经营许可审批很严格，但被批准开业的桑拿浴，却受不到政府有效的监管，这导致桑拿浴异性按摩、以至色情经营时有发生。政府对赢利性歌舞厅的审批也很严格，但开业之后的监管却跟不上，致使一些歌舞厅靠三陪小姐或表演一些不健康甚至下流的节目吸引顾客。政府对建设项目的开工审批也很严格，但对施工的监管则不够，造成许多工程或者质量难以保证，或者成为“烂尾楼”。可见，重审批、轻监管是造成审批失效的原因之一。调查发现，深圳市政府当时只有20个部门设置了专门的监督机构，其他大部分部门连起码的监督人员都没有，难以进行有效的监督管理。
审批失灵、失控的第二个直接原因是：审批不规范，政府不能作到依法审批、按章审批，在审批不规范、审批缺乏公开化、缺乏有效监督与制约的情况下，政府就难以控制自己的审批行为。政府主观上想严格审批，按章审批，但实际上随意性审批时有发生，出现了许多与政府审批愿望、意图背道而驰的失控现象，出现了许多违章审批、违规审批。一些效益不好的股份制企业可以被批准上市，商品房已供过于求，大量商品房空置卖不出去，商品房用地可以不断批出。深圳在1994年房地产市场萧条时就呼吁要减少对商品房土地的供应，但政府对商品房用地一直未能停止审批。直到1998年出台了《经营性土地一律实行招标拍卖的规定》，才开始扭转。
对上述分析，可能有人会发问：深圳不是一个经济特区吗？为什么在深圳这样一个改革开放的先行地区，一个被号称为新体制的地区，还这样盛行传统审批？这有两个原因：第一，传统职能惯性所至。深圳是国家的一部分，国家的传统职能，即计划经济下的政府职能，在它没有完全转变的情况下，它就会有惯性的延续力量，在惯性的作用下，传统职能会以各种方式强制性地影响和渗透它的每一个组成部分，深圳不能是个例外。传统强制性的要求深圳与它保持一致，如中央有审批，深圳也得有审批，内地有审批，深圳也得有审批，没有审批，深圳就不像中国的一部分，深圳就会受到许多指责或攻击。传统的惯性还表现为，从内地到深圳创业的人，特别是政府人员，由于长期受计划经济的熏陶，传统的观念和做法在头脑里根深蒂固，习惯于计划经济的思维方式，社会经济或事务一出现问题，就简单地归结为“审批”关没有把好，习惯于通过加强审批，来管好某一事务。以为审批越多、越严，越有利于监管。
这种认识误区，也是一种传统的惯性表现。在传统惯性的作用下，深圳在制度创新过程中也复制或移植了传统的政府管理模式，如，复制了审批制度，政府各部门的审批逐渐完备起来，增多起来，政府在审批上越来越接近内地的特征：审批过多、过滥、不规范。
第二，利益驱动带来维护审批积极性。改革开放以来，中央下放了许多权力于地方，包括下放了部分审批权，这就扩大了地方政府的审批权力。地方利益主体的形成，驱使地方政府维护和争取更多的审批权。中央下放审批权是中央政府转变职能的重要举措。但是中央下放的审批权中，有些是需要地方政府承担，有些则是需要取消的审批事项。而地方政府则截留了中央下放的全部审批权，并将这些截留的审批权变为获得地方政府部门利益的手段。
内地的这种情形，对深圳也有影响。例如，在深圳也存在着政府部门争审批权现象，审批事项多的部门，权力大，好处多，请吃请喝的事应酬不过来。握有审批权的政府人员，朋友多、关系广、工资的含金量高：工资基本不用、吃饭天天有人请，烟酒都是别人送。
上述原因分析表明，深圳审批问题，不是一个孤立现象，他是中国传统政府职能弊端的一个缩影，深圳审批制度的问题，更多是受到国家传统体制的影响，深圳审批失灵现象也是由于国家经济转轨所带来的，这就需要我们进一步分析一下审批失灵的深层次原因。
审批失灵的深层原因是什么？从哲学上讲，是经济基础发生了根本性的变化——从计划经济转向市场经济，但上层建筑还未能转变以适应这种变化。所以，导致经济基础与上层建筑的矛盾或冲突。上层建筑的不适应性是根本原因。
从行政学上讲，是由于政府职能没有转变，政府职能还保留了传统体制的特征，还沿用了计划经济的政府管理方式，这导致传统职能与新的经济体制的冲突。
从经济学上讲，审批失灵的深层次原因是由于经济转轨。从计划经济转向市场经济，导致计划经济下的政府职能许多成为过时或陈旧的东西。因为，发展市场经济，主要是由市场配置资源，政府不再是资源配置的主体，在这种条件下，审批的作用就变得有限了。一是审批不应再是资源配置的主要手段，二是审批也不能再是政府管理的主要方式。在市场经济下，政府还需要审批，但审批只是一种“市场准入”形式，是政府调控企业进入市场的手段。
但这种行政手段已不是惟一的手段，也不是主要的手段，而是一种辅助手段。可是政府却还在大量审批，过多、过滥的审批，限制或阻碍了市场作用的发挥；限制或阻碍了企业作用的发挥、限制或阻碍了社会中介组织作用的发挥，这就必然导致审批失灵、失效、失控。
经济学是按照资源是否能有效配置的原则来分析问题。按照资源是否有效配置的原则看，计划经济对资源配置的效果和效率都不如市场经济，所以，需要经济转轨。但只有经济转轨是不够的，还需要政府管理方式也转换，即从计划经济的管理方式转向市场经济的管理方式，但目前这种转变滞后于经济转轨，市场经济已推行开来，这使传统的政府管理方式失去了以往起作用的条件，这是审批制度失灵的深层次原因。
审批失灵失控说明了什么？
结论二：传统的审批制度是建立深圳政企分开新体制的障碍。
政企分开是政府职能转变的根本性要求，为此，深圳采取过4项改革措施来促进政企分开：一是撤消了行政性公司和专业性经济管理局；二是建立了三级架构的国有资产管理体系；三是1993年发布了政府5号令，进一步落实了企业的自主权；四是实行企业无行政主管的改革，取消了企业头上的所有行政婆婆。这4项改革对深圳的政企分开具有重大促进作用。
但调查显示，深圳政企分开没有到位。究竟是什么原因影响政企分开呢？原来是由于名目繁多的审批。可以说，许多企业都抱怨：政府的审批事项太多，审批范围太广，审批环节太多、审批时间太长，企业为此跑断腿，磨破嘴，还常常遭遇门难进、脸难看、事难办之苦。
政府通过审批，控制了企业发展的许多必要条件，如企业用人、用地、用资金、用水、用电、进出口配额、户外广告，这些最基本的企业发展要素，政府还是通过审批进行控制。此外，企业的环保、消防、安全、卫生、户口指标、调工调干、出国赴港证件办理，都还是由政府审批，名目繁多的审批，把企业紧紧控制在政府手里，使企业对政府具有很大的依赖性，企业不找政府不行。为了获得生存发展的条件、机会或优惠政策，企业就得经常往政府部门跑，想方设法“粘连”政府，甚至贿赂政府。企业与政府这种紧密联系，其纽带就是审批。由此可见，审批成为深圳多项改革之后政府控制和干预企业的主要手段，如果说政府还可以不恰当地干预企业，在深圳主要是通过审批进行的。
政企不分的全部基础是由传统产权制度和审批制度共同建立的，因此可以说，传统体制下的政企不分有两个纽带：产权纽带和审批纽带。产权纽带是指，企业的产权完全归政府所有，政府以所有者身份管理和控制企业，由此产生的产权不清、政企不分。审批纽带是指，政府过多和不当的审批所造成的政企不分。这两个纽带维系着传统的政企不分体制。所以只铲除传统的产权制度还难以实现政企分开。例如，深圳对企业产权制度改革的幅度较大，企业产权关系比较清晰，但仍没有达到政企分开的目标。原因就是，产权改革只动摇了政企不分的一部分基础，还没有动摇和铲除全部基础。必须改革审批制度，才能铲除政企不分的全部基础。基础和障碍是相对的，对于政企不分体制，审批制度是纽带或基础，对于政企分开新体制的建立，传统审批就成为障碍。
结论三：传统的审批制度是政府从直接管理转向间接管理的障碍。从直接管理转向间接管理是政府职能转变的重要任务，但是深圳还远远没有完成这种转变，影响这种转变的重要原因就是审批过多，因为审批是一种典型的直接管理方式。所谓的直接管理就是直接面向企业、社会、个人的管理，政府通过审批，直接向企业、社会、个人明示：能做什么，不能做什么，或允许做什么、不允许做什么。而间接管理的特征是用政策与法规进行管理，即政府直接大量做的最主要事情是制订政策与法规，通过政策和法规来间接明示被管理者能做什么，不能做什么。政府制订的规则，就是政府与被管理者之间的联系中介。
由于政府直接、大量进行的管理活动是审批，所以当时深圳政府职能的特点是“一强两弱”：一强是指审批职能强，即政府部门审批权力大，审批事务多、工作量大、投入的精力多。“两弱”一是指制订政策法规的职能弱，从事政策制订的专业人员少、权力小，投入的精力小，政策部门的专业化、科学化程度较低。另一弱是指政府监督职能弱，政府监督的效果差。“一强两弱”的事实表明：深圳政府职能在很大程度上，还延续、保留了计划经济下的政府职能特征——直接管理的特征。政府直接管理的比重较大，这阻碍了政府建立和完善间接的宏观管理职能。
结论四：传统的审批制度是滋生腐败的温床。由于审批的不规范，审批的自由裁量权较大，其公开性和公正性较低，审批受到的监督制约又很少，这使审批容易引发官员的腐败，审批的背后权钱交易时有发生，深圳发生的一些大案要案，都是以审批权与金钱交换的结果。由审批引发的腐败，损坏了政府的形象，降低了政府的权威，影响了政府整体效率，也影响了政府与市民的关系，市民对政府官员的腐败感到愤怒，不改革审批制度，就不能减少和抑制腐败。
结论五：形成于计划经济时代的审批制度在市场经济体制下已失去了存在的合理性，审批制度需要被一种更合理、更科学、更适应市场经济发展需要的政府管理方式所取代。这个过程就是审批制度改革。通过改革，我们需要建立一种有限审批，有限审批是有限政府的一种本质要求，有限政府的特征是权力有限，其审批权力受到法律限制。另外，有限政府职能有限，即政府审批范围有限，审批仅仅限于市场方法解决不好的范围，凡是市场能调节的，政府决不审批。凡是法律能调节的，政府不应审批；凡是经济政策能调节的，政府不应审批；凡是属于企业自主权范围的事项，政府不应审批；凡是社会中介组织可以管好的，政府不应审批。这里需要解决的认识问题仍然是：在市场经济条件下，政府到底应该干什么？政府是否应该或有必要把主要精力用于审批？显然，按照国外市场经济的经验看，政府首要的职责不是审批。有人讲得好：市场经济不是审批经济。在市场经济条件下，政府最主要的职责或核心职责是：第一，制定市场运行的规则，使企业守法经营。第二，维护市场秩序，使企业能安全经营。第三，制定产品质量标准，监督、检查企业是否生产合标准、合质量的产品。第四，提供公共服务，为企业发展提供良好的条件，包括基础设施，如道路、交通、邮电、通讯、供水、供电等；还包括良好的政策环境，如，制定完善的产业政策，引导企业良性发展。这些行为成为市场经济下的政府主要职责，而审批则应退居为次要的行为，在市场经济下，政府还需要审批，但审批只是一种“市场准入”形式，是政府调控企业进入市场的手段。这种行政手段已不是惟一的手段，也不是主要的手段，而是一种辅助手段，它是政府的一小部分职责。即使需要保留的审批，也要依法审批，按章审批。
结论六：审批制度改革是政府职能转变的重要内容。但由于过去我们没有认识到审批制度改革的重要性，致使这一改革长期滞后，它严重影响了政府职能转变。因此，深圳应该以审批制度改革为突破口，使政府职能转变再上新台阶。
（第三节深圳审批制度改革的突破性进展
深圳审批制度改革从1997年5月份开始，历经三个阶段，取得突破性进展，并获得许多宝贵的经验与启示。
一、审批制度改革历经三个阶段
第一阶段：调查研究阶段。通过调查研究摸清了政府审批的状况（笔者有幸参加了调查研究的全过程，获得了第一手研究资料）。这个阶段深圳有许多做法值得内地借鉴。一是深圳专门成立一个课题组，从政府一些部门抽调专门人员组成。二是成立了以市领导挂帅的审批制度改革办公室，领导调研的进行。三是认真组织调研活动。设计了一些调研程序和表格，如设计调查问卷，在问卷中设计一些调查题目，通过问卷的设计、发放、收集和整理，以及思考、讨论和研究，不仅摸清了审批的状况，更主要是认识了审批制度的弊端及危害，增强了审批制度改革的信念。
深圳审批制度改革的调查阶段是非常艰苦、艰难的阶段。首先，申报审批、核准事项是一件很麻烦的事情，审改办调研组的人员设计了申报表格，列出了多项申报栏目：审批事项名称；审批依据（中央、省、市有关文件）；审批条件；审批程序；审批时限等。面对这样大规模的调查内容，政府部门开始并不知道应该如何填报。
为此，审改办专门召开动员大会，由审改办的副主任，当时的体改办主任张思平同志作专题报告，以提高认识。另外，把各部门确定的联络员召来，进行现场示范，讲解如何填申报表格。调研组人员还到审批事项多的部门亲自帮助填报表格。
其次，催报材料的上交也是一件很困难的事情，许多部门是在调研人员多次催促下，才将材料上报，有些单位总是说太忙，没有办法如期上报材料，使这项工作不得不延长。上报材料就用了几个月。期间审改办调研组人员不知做了多少工作。笔者由于参与了这项工作，亲身感受到这项工作的难度。
再次，对上报资料的分析整理的工作是非常艰苦细致的事情，也是非常麻烦的事情。调研人员需要审阅每一份资料，特别是要核实审批的每一个依据，这样就要翻阅许多有关文件，这项工作量相当大。另外，就是要进行统计，要统计出：有依据的审批事项；缺乏依据或依据不足的审批事项；依据中央有关文件审批的事项；依据省里有关文件审批的事项；依据市里有关文件审批事项。还要统计出：有审批时限的事项；没有规定审批时限的事项；有审批程序规定的事项，没有规定审批程序的事项；统计出需要两个以上部门审批的事项，等等。可见，对资料的分析整理工作是何等艰苦。
前期工作虽然艰苦、细致、琐碎，但是为第二阶段的工作提供了重要的依据。
第二阶段：科学稳健地制订改革方案。经过反复多次的理论探讨，广泛的咨询、征求意见，制订出《深圳市政府审批制度改革实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》对审批制度改革具有重要的指导作用。《方案》解决了如下问题：
第一，明确了审批制度改革的目的是：减少审批，促进政府职能转变和政企分开，提高政府办事效率。第二，确定了改革的原则，为审批制度改革提供了原则指导。第三，明确规定了需要取消的审批。同时还规定了审批取消后的管理方式。第四，明确需要保留但必须规范的审批。改革不是要取消所有审批，该审批的要继续审批。但需要对审批的程序、内容、条件、时限做出明确、严格的规定，要依法审批、按章审批。
第三阶段：扎扎实实地实施《方案》。这时，各部门根据《方案》的总体要求，制订本部门的改革方案，提出取消的审批、核准项目；对拟保留的审批、核准事项进行规范化。然后将各单位的改革方案提交审改办审查。审改办再提出修改意见。这个过程进行的很艰难，据说，每减少一项审批，都要做许多协调工作。审批的减少，带来权力的减少或削弱，带来利益的减少或实惠的减少，存在一些利益冲突和改革阻力可以想象。但是深圳力排艰难终于取得重要进展。
二、《深圳市审批制度改革若干规定》正式实施
1998年8月25日，深圳召开了市政府第二届111次常务会议，审议通过了《深圳市审批制度改革若干规定》（以下简称《规定》）。1999年2月13日，以深圳市人民政府令的方式正式发布了这一《规定》。1999年3月2日市政府召开了深圳市审批制度改革新闻发布会，在会上，常务副市长李德成宣布《深圳市审批制度改革若干规定》正式实施，即宣布：市政府部门原有审批事项723项减少为305项，比原来减少418项。原有核准事项368项，减少为323项，比原来减少45项。原有审批与核准事项合计1091项，拟保留628项，减少463项（其中取消286项，合并、调整减少19项），减少43%。（《深圳特区报》1999年3月2日第1版。）
《规定》颁布实施了近一年，其成效怎么样？据体改办提供的资料看，目前，《规定》已基本实施到位，改革圆满完成，达到了预期目的。
（一）审批事项减少一半已实施到位
市政府42个部门和单位按照《规定》的要求，将减少审批作为一项严肃的政治任务来抓，层层动员、突出重点，专人负责，任务到人，保证每项改革有目标、有措施、有效果，真正落实到位。另外，对市政府取消了263项审批与核准事项，各有关部门都作为重点工作来抓，该取消的坚决取消，取消后还要能够管好、管住。为了使取消的事项切实落到实处，各部门采取四种方式管理。
第一，将202项放开由市场调节，由企业、社会团体、个人自主决定。这种情况主要是对应属企业自主权的事项，或者国家和广东省未明确规定实行行政管制的事项。第二，对6项实行公开招标、拍卖。这种情况主要是对应经营性指标和配额，如旅行社三类社、部分出口商品配额、道路客运线路经营权等。第三，将41项下放到各区政府有关部门管理或归口到市政府其他部门管理。第四，对确实需要市政府部门进行行政监管、行政统计、存案管理的事项，实行政府备案管理制度，事前不再报批。按有关规定，属于禁止行为，或数量已饱和，停止审批。（傅伦博主编：《建设社会主义法制城市——深圳市依法治市的探索与实践》第129页。深圳海天出版社2000年10月出版。）
（二）审批与核准的规范化程度明显提高
审批规范化是指审批要有法律和政策依据；审批要有明确的程序规定，即审批要公布审批的依据、规定审批的条件、审批的环节、审批的时限等。《深圳市审批制度改革若干规定》对审批的规范化做了明确要求，根据这些要求，这次改革对拟保留的审批与核准程序进行了规定，使其规范化程度明显地提高。
第一，依法确立审批与核准事项。在保留的628项审批和核准中，94.3%的事项有国家和省的法律、法规、规章依据。另有5.7%的事项，依据深圳市颁布的法规、规章和规范性文件设立。
从《保留的审批与核准事项目录》中可以看出，每一项审批与核准都列出了明确的法律或政策依据。
第二，对保留的每一审批事项，各部门都明确规定了审批对象、审批条件、审批程序、审批时限等，对审批和核准的条件进一步细化、量化，增强了审批和核准事项的操作性。还对其中的251项审批和核准程序作了适当的简化和调整，尤其是部门内部的审批环节，比过去有明显减少。市政府各部门还加强了后续监管，公布服务标准，并在部门内部按职能分工分解细化，实行审批人员岗位责任制度，促进了审批管理工作的科学化、规范化和制度化。比如，市运输局、教育局、建设局、人事局、农业局、贸发局、计划局、经发局、科技局、司法局、工商局、统计信息局、外资局等部门，出台了比较详细的审批和核准业务管理办法，操作规程，办事指南等。市环保局形成了从项目受理、环保审批到环保设备验收共6种典型的环保批文范例、13项操作规范、86项批复标准语句的审批规范体系。（傅伦博主编：《建设社会主义法制城市——深圳市依法治市的探索和实践》第132～133页。深圳海天出版社2000年10月出版。）
第三，加强了审批的监督和监管。加强审批监督和监管的重要方式，是实行审批公开制度。实行审批公开制度，是这次改革的一项重要内容，各有关部门基本做到了将每项审批的对象、条件、程序、手续、时限以及需提供的资料对外公布。其形式主要有：在办公场所明文公布，以部门规范性文件形式公布，在办事窗口设立大屏幕和触摸屏公布，通过亿通声讯台等声讯系统公布，通过互联网公布等。市劳动局、市外资局、市经发局、市高新办、福田保税区等部门，还通过举办讲座、答疑会等形式，为企业介绍审批制度改革的有关政策法规，效果好，很受欢迎。除了实行审批公开制度以外，还继续推行社会举报制度、年检年审制度、行政稽查制度、岗位交流制度、持证上岗制度、审批分级负责制度。许多部门还进一步实施和完善公文督办制度、审监分离制度，实行一审一监，加强部门内部监督检查；推行行政过错责任追究制度，强化审批责任制和相应的奖惩、考核办法。
（三）改进了审批方式，提高了审批效率
第一，广泛实行部门内部“窗口式办文”。据统计，审批和核准事项较多的21个部门，已经实行或即将实行“窗口办文”方式，以规范审批程序，提高审批效率。
第二，采用联合审批制或定期会签制。比如户外广告审批，工商、规划国土、城管、交管已实行定期会签制，下一步将继续改进和完善。
第三，实行社会咨询听证制度。工商、运输两个部门在审批与公众利益联系密切的收费项目和公交线路、站台设置时，已试行社会听证制，充分听取社会各有关方面的意见，尤其是公众的意见，然后再进行审批决策。这两个局拟在更多的项目和更大的范围内实行这项制度，其他一些与公众利益联系密切的审批部门也将推行这项制度，以促进政府决策的民主化和科学化。
第四，实行专家审查、咨询制度。对技术性、专业性比较强的验收、评审、许可等事项，请专家提供咨询、进行审查，提高政府决策的科学性。卫生、科技、建设、计划、规划国土、环保、教育、水务等8个部门的19项审批和核准采用了这种方式。比如，市卫生局医疗机构开业许可，将过去由个别行政领导决定，改为由医学专家和管理专家共同讨论、集体审查的办法，并成立了市医疗机构专家评议委员会，以解决医疗机构盲目审批、审批过滥、审批行为不规范的问题。
（四）加强监督与协调，促进《规定》实施到位
为促进《规定》的有效实施，市政府审批制度改革办公室先后到审批事项较多的23个部门和单位及其下属机构，检查《规定》的落实情况，并就有关部门、社会公众和企业提出的问题，进行调查研究，协调解决。比如，市公安局过去是审批和核准事项最多的部门，也是多年来社会反映行政审批存在问题较多的一个部门。这次改革，市政府将该局作为重点部门来抓，《规定》颁布实施10多天后，一个企业向市审改办反映，市政府《规定》已经很明确，开办旅馆取消市贸发局和市公安局审批，不再实行特营许可证管理，但市公安局治安分局还在审批，有些公安分局和派出所还以旅店在本所管辖范围内为由，要求申请人向派出所报批。市审改办获悉这一情况后，马上与市公安局改革领导小组联系，要求公安局改革领导小组加强督察力度，不折不扣地执行市政府规定，市公安局有关部门及其基层组织立即停止了审批。
《规定》实施以后，有些部门开始对工作不太适应，不知道取消审批后怎么管理。比如，市工商行政管理部门反映，取消一部分行业主管部门前置审批后，该局在直接登记注册时存在衔接问题和登记条件的把握问题。市审改办马上依法做出说明和解释，并进行了必要的协调，使问题很快得到了解决。《规定》颁布实施后，市建设局对涉及园林绿化企业、白蚁防治施工企业资质管理等方面的审批职能提出异议。审改办与有关部门反复协调，并征求了国务院有关部门的意见，最后根据市领导的指示，在基本维持市政府《规定》的前提下，对个别事项进行了调整，适当解决了几个部门的事权划分问题。
三、审批制度改革成效与影响评价
深圳审批制度改革产生了良好效果，政府职能转变上了一个新台阶。正如深圳市审改办认为的那样，这项改革力度大、影响大、意义大，使政府部门较好地从繁忙的审批业务中解脱出来，转到了依法加强宏观调控、制订市场规则上来。进一步扩大了企业自主权、更好地发挥了市场机制的作用，解放和发展了生产力。
这次改革是一次市场经济观念教育和法制教育，促进了公务员思想观念的转变，强化了政府部门对依法行政的认识。例如，有一位局领导说，“过去我不大清楚我们局具体管了多少事情，只是有个大概印象，通过这次依法清理审批事项，全局上下反复讨论，才真正弄明白我们管了些什么，哪些该管，哪些不该管，该管的怎么管。”
这次改革大大减少了政府日常审批事务，简化了审批环节，提高了办事效率。例如，市外资局对企业合同、发起人协议、公司章程和企业变更审批，由过去30个工作日减少到15个工作日内完成，办理核准不超过5个工作日。市国资办取消市属国有企业资产评估结果确认和部分国有资产转让产（股）权审批，将使一大批中小企业产（股）权转让减少两个环节，审批时间明显缩短。市环保局对环境基本没有影响的I类建设项目，在5个工作日内完成审批，这使40％的审批将比过去减少9个工作日，手续也大大简化。据初步统计，在拟保留的审批和核准事项中，有346项的审批时限比过去平均缩短了5.6天，许多事项低于国家和省规定的时限。
这次改革理顺了一些部门间的业务交叉关系（如贸发局与工商局、体育发展中心、农业局的业务交叉问题得到解决），明确了市区在部分行业的事权划分。（上述资料来自深圳审批制度改革办公室。）
但由于审批制度改革的复杂性、艰巨性，决定了这项改革不可能一步到位。一方面，一些政府部门仍热衷于通过行政审批干预经济及社会活动，影响了市场经济的健康有序发展，影响了政府宏观管理效果。另一方面，受国家现行行政管理体制和法律法规体系的约束，决定了地方政府对一些审批事项尽管想取消但又取消不了，制约了地方政府职能转变。当前，改革后的政府审批制度还存在一些问题。如，审批和核准事项仍然偏多，许多事项尽管保留的必要性不大，但仍继续保留；审批事项取消后，机构和人员编制未能及时做出调整；审批方式仍不够规范，审批的公开化、科学化、制度化程度仍不够高，存在主观随意性，行政监督制约机制不完善。另外一个突出问题就是，多环节、多部门审批依然存在。这主要表现在房地产开发建设项目和其他建设项目，要报十多个部门审批，环节多，时间长，涉及面广，业务量大，为了进一步简化手续，减少环节，提高效率，审批制度改革办公室曾经建议：对房地产开发建设项目实行联审制，由市规划国土局牵头，房地产和其他建设项目从计划立项、规划设计到竣工验收所涉及的所有部门和单位，采取联合办公的方式，实行“一条龙”审批和服务。但这个建议暂时未能采纳。我们相信，随着深圳行政改革的深化，这个难题迟早要解决。深圳这次审批制度改革具有明显的过渡性。许多问题这次还解决不了，随着深圳行政改革的深化，审批制度改革也将深化。
审批制度改革对深圳下一轮的机构改革也产生了积极影响：一是清理了政府各部门的职能，规范了政府各部门的审批职责，为下一轮“三定”和机构改革做了前期准备。二是审批制度改革拉动了对第六次机构改革的需求。一些部门审批的减少，明显意味着一些机构需要撤并。审批制度改革之后，会推动深圳机构改革。
深圳审批制度改革不仅受到深圳社会各界的肯定和支持，而且在国内引起了广泛关注，产生了强烈反响。中央、地方和香港的很多报刊以及国家和省领导给予了较高的评价，认为深圳转变政府职能改革有新的突破，在全国开了一个好头，体现了特区敢闯敢干的精神。国家领导人李铁映、邹家华就深圳市的审批制度改革思路，专门给国家有关部门作了批示，要求给予足够的重视和借鉴。全国人大法律委员会用一期《法制工作简报》，专门介绍深圳的审批制度改革情况，并给予充分肯定。广东省将深圳审批制度改革经验在全省推广，进行了广东省政府审批制度改革，促进了全省政府职能转变。目前，已有北京、上海、辽宁、河南、哈尔滨、长春、石家庄、海口、宁波、珠海、佛山、东莞、牡丹江、株州、顺德等地，在深圳的影响下，已着手进行政府审批制度改革。而且，中央也对许多审批事项下放。现在，审批制度改革推向全国，这表明，深圳这项改革在国内起到了良好的示范和辐射效应。
附件一：
《深圳市政府审批制度改革实施方案》（1998年1月25日）
深发[1998]1号
深圳经济特区建立以来，深圳市对行政管理体制改革进行了一系列探索，在改革行政机构、转变政府职能、促进政企分开、加强宏观调控、提高办事效率等方面取得了明显成效。但是，按照十五大精神和全面建立社会主义市场经济体制的要求。深圳市政府职能的转变还没有完全到位，突出表现在行政审批仍然是政府直接管理社会经济事务的主要方式，审批事项过多，审批范围太广，审批行为不规范，审批监管不力，妨碍了市场机制的正常发育，影响了政府部门的高效运作和公正廉洁，也不利于提高政府宏观调控和行业管理能力。为了推动政府职能的进一步转变，深化行政管理体制改革，完善宏观调控和行业管理，促进社会主义市场经济体制的全面建立，保证深圳市社会经济快速、持续、健康发展，特制定本方案。
一、审批制度改革的指导思想
按照建立社会主义市场经济体制的要求，这次审批制度改革的指导思想是，进一步解放思想，大胆探索，加大改革力度，确定政府在市场经济运行中的地位和作用，调整好政府与市场、政府与企，业、政府与社会的关系，使政府从繁忙的审批事务中解脱出来，真正转移到加强宏观调控，制定市场规则，实施监督管理上来。加快国民经济的市场化进程，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进市场体系的不断完善和市场机制作用的有效发挥，创造一个公平竞争的市场环境，改革和完善政府管理内容、管理方式和管理手段，切实做到依法行政，简化手续，提高效率，加强监督，优化服务。
二、审批制度改革的原则
（一）按照社会主义市场经济体制的要求，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是能由市场调节的就要坚决放开，切实减少审批事项。
（二）对关系到社会经济发展和社会安定团结、确实需要审批的重大事项，要依法审批，公开透明，规范操作。
（三）加强对审批的后续监管，将政府管理的重点从日常审批转向依法监管。
（四）转变机关工作作风，加强廉政建设，提高办事效率，方便群众，方便基层，方便企业，服务社会。
（五）改革既要坚决、积极，又要稳妥、慎重，对重大审批事项的改革，要争取中央和省有关部门的支持，与国家有关管理制度适当衔接。
三、审批制度改革的主要内容
（一）根据市场经济条件下宏观调控和行业管理的需要，加强对社会经济发展中一些重大事项的审批。
根据深圳市政府职能，为了有效实施宏观调控和行业管理，维护社会安定团结，下列事项必须由市政府依法审定，各部门依法审批。
1.涉及国家安全、社会治安、外事等方面的重要事项。
2.涉及土地资源、水资源、森林资源、海洋资源和文物资源等国家重要资源的开发利用项目。
3.涉及城市管理和环境保护方面的重要事项。
4.国家法律、法规明确规定的关系到社会安定和人民生命安全的特种行业和项目。
5.国家法律、法规明确规定的关系到国计民生的少数专营专卖项目。
6.涉及市重大建设项目、财政支出项目和政府基金管理项目。
7.涉及城市规划和城市建设方面的重要事项。
8.涉及市属国有资产管理方面的重大事项。
9.涉及少数必须严格控制的指令性计划指标和不宜进行招标、拍卖的少数进出口配额。
10.关系到国计民生的少数重要商品的定价和服务项目的收费标准。
11.涉及精神文明建设重大活动及重要建设项目。
12.涉及机关事业单位机构编制和人事、劳动管理方面的重要事项。
13.国家和省委托地方政府代行的审批事项。
14.其他由国家、省和深圳市法律、法规明确规定必须从严审批的事项。
（二）根据“三个有利于”的原则，从深圳的实际出发，取消部分审批事项
1.对国家和省（包括中共中央、全国人大、国务院及各部委，广东省委、省人大和省政府及其部门，下同）法律、法规、行政规章和其他规范性文件要求地方政府直接管理的事项，要根据实际情况，依法改变管理方式和管理手段。
——对国家和省没有明确要求地方有关部门审批（包括审批、审定、批准，下同），只要求核准（包括同意、审核、审查、核定、核查、考核、核实等，下同）的事项，应取消审批，严格按规定条件实行核准制；对国家和省只要求地方政府进行一般管理的事项，应取消审批，必要时实行备案制。
——对国家和省只要求地方政府审批，并没有指标和额度限制的事项，可取消审批，严格实行核准制；对国家和省既要求地方政府审批，又要求进行指标和额度控制的少数项目，应在严格审查条件的基础上，对营利性项目的额度和指标，采用招标、拍卖等市场化管理方式进行分配。
——对国家和省要求根据一定的条件，评定、确认、认定、认证资格和资质，或进行年审、年检、验收的事项，应取消审批和指标控制，实行核准制，只要符合规定的条件，就承认其相应的资格和资质，或认定其合格。
——在国家已授予特区管理自主权和改革试验权的范围内，对国家和省要求审批的事项，应根据实际情况，对不适应深圳市社会经济发展要求的审批事项予以取消，并积极与上级主管部门沟通，取得上级部门的理解和支持。
——对国家明确要求审批，深圳市又必须审批的事项，审批部门不得超出国家规定的审批内容和审批范围，自行扩大审批权限部分应予取消，
2.对深圳市自行确定的审批事项，应从实际出发，能取消的坚决取消，大胆放开。
——由市人大、市政府制定的法规、规章和其他规范性文件所确定的审批事项，凡是能够明确规定审批事项的各项内容，并能有效实施事后监管的，都应取消审批，或采取核准、备案制，或彻底放开。
——由市政府各部门自行设立的审批事项，应予取消；若确需进行必要的管理，经市政府重新审定后，可改为核准和备案。
——机关事业单位“三定”方案和《深圳市投资导向目录》中确定的审批事项，如果国家、省和深圳市其他法律、法规和行政规章没有明确规定审批，应按有关规定执行，取消审批。
——同一事项，国内其他城市没有审批的，深圳市原则上也要取消审批。
3.不属于政府职能，以及不应当由政府直接管理的事项，应取消审批，政府进行间接管理。
——根据《公司法》和其他法律、法规、行政规章，属于企业自主权的事项，应还权于企业。各部门要严格执行1993年市政府五号令等有关规定，未经市政府批准，各部门自行恢复的审批均应予取消。
——外商投资企业外，所有企业的股权、住所、经营地址、法定代表人和注册资本变更，以及开办非法人分支机构，由上一级产权单位或股东会出具意见，直接到工商部门办理有关手续；属于特殊行业的，报市政府行业主管部门备案。国家法律、法规有特殊规定的，按规定执行。
——应该由中介组织履行的职能，应根据中介组织发展状况，逐步转移给中介组织，政府部门依法监管。
（三）对需要继续审批的项目，要进一步规范审批事项，改进审批方式，加强审批监督
1.规范审批事项。
——严格规定审批内容，明确审批条件，对每项审批都要制定出明确的、具体的、详细的审批内容、审批范围和审批条件，减少审批人员的自由裁量权；对技术性比较强的审批事项，必须制定审批技术规范。
——减少审批环节，筒化审批手续。对审批环节多、审批手续较复杂的，要依法进行清理，除国家和省法律、法规、行政规章明确规定的审批部门外，其他部门不应参与审批；若国家和省没有明确规定审批部门，由市政府确定审批部门；在审批部门内部，应由有关业务部门进行审批；不得重复审批、、多头审批。
——明确审批时限。每项审批必须科学、严格规定审批时限，若国家和省法律、法规、行政规章规定了审批时限，深圳市审批部门只应缩短，不应延长；若报送材料齐备，审批部门在规定的时间内未予答复，应追究审批部门和审批人员的责任。
——制订严密的审批操作规程。每项审批必须制定详细的操作规则和操作程序，其中包括审批内容、审批条件、审批程序、审批人员、审批时限等有关事项，对不予批准的，必须说明理由。
——对由于职能不清、职责不明，而导致的多部门交叉审批、重复审批的事项，由各部门将审批的理由和依据报市政府，由市政府确定审批部门，各部门必须严格执行市政府的决定。
——配合审批制度改革，对深圳市发布的各种法规、规章和其他规范性文件进行一次清理，拟取消的审批事项若涉及市人大制定的法规，由市政府提请市人大修改。
——今后，凡是新增加审批事项，必须经过市政府审定，并形成法规或行政规章。
2.改进审批方式。
——本着简化手续、提高效率、加强监督的原则，对涉及多部门的审批事项，可采用一条龙审批方式。
——对审批业务比较多或审批业务涉及内部几个处室的部门，推行“窗口式办文”制度，规范审批部门内部业务流程，简化手续，加强部门内部监管；已经实行“窗口式办文”制度的，要进一步完善、改进。
——加快政府各部门的电脑联网，通过电脑互联网络实现信息共享，改进审批的技术手段，探索多部门联网审批的新模式。
3.加强对审批行为的监督。
——各部门对每项审批，必须明确规定审批人员的审批责任和审批义务，并对违法审批、审批失误等情况，制定严厉的处罚措施，并严格执行；违反法律的，要依法追究刑事责任。
——各部门对每项审批都要制定相应的内部约束和监督措施，建立严格的内部审批监督制度，对审批人员进行必要的监督；重大审批事项必须建立集体决定的制度。
——建立对审批部门和审批人员的社会监督制度。对违反规定的审批行为，实行社会举报制度，在市府办公厅、市监察局和各审批部门设立举报信箱；对审批管理和审批执行情况，实行社会质询制度和人大定期检查制度；对审批结果不服的，按国家有关规定，申请行政复议或提起行政诉讼。
——增加审批的透明度。除国家明确规定不能公开的以外，每个审批事项的设立、调整和取消以及审批内容、条件、程序、时限等，应事先在新闻媒介上公告，各部门必须向社会作出承诺，并形成制度，充分发挥社会舆论的监督作用。
——对审批部门违反或拒不执行国家、省、市法律、法规和行政规章的，市行政监察部门及其他有关部门应采取切实措施予以纠正。
（四）加强对审批后实施情况的监管
1.法律、法规和行政规章已经制定监管措施的，按规定执行；没有制定监管措施的，各审批部门要结合深圳市实际，制定严格的、可操作的监管措施，并尽可能通过市人大和市政府以法规和行政规章的形式颁布。
2.在审批部门内部，要根据审批制度改革情况，减少审批人员，加强监督力量、并在机构、人员和职能上进行必要的调整；审批人员和监察（稽查）人员必须分开，现在从事审批业务的监察（稽查）部门和监察（稽查）人员，必须限期调整。
3.审批部门的监察（稽查）人员应严格考核，持证上岗，定期进行岗位交流，并实行监察（稽查）责任制。
（五）加强对核准事项的规范和监管
1.对核准事项，应参照审批事项改革的有关原则和措施，进行相应的改革。该保留的核准事项要继续保留，该取消的同样要取消，减少不必要的政府管理事项，切实加强监管。
2.各部门不得擅自将核准变成审批。核准事项必须有非常明确、详细的条件，只要符合条件，审核部门就必须允许申报者实施申报事项。或承认其申报内容。
四、改革的配套措施
为了确保审批制度改革的顺利进行，必须采取以下配套改革措施：
（一）进行政府机构改革
通过审批制度改革，有些政府部门的审批事项将大大减少，部门职能也将有较大的调整，必然要求政府机构作相应地改革和调整。因此，在审批制度改革的同时、应着手进行政府机构改革的各项准备工作。
（二）进行收费制度改革
深圳市之所以存在审批事项过多、审批行为不规范等问题，往往是因为审批与有关部门的利益联系在一起，最集中的体现就是审批收费。我们应借鉴外地一些城市的作法，将审批与收费分开，由市政府统一收费，真正实现收支两条线。
（三）修订“三定”方案
审批制度改革后，政府职能、部门内设机构和编制也应作相应调整。因此，必须根据审批制度改革结果，进一步调整行政机关编制，修订和完善“三定”方案。
以上各项配套改革措施，在改革审批制度、转变政府职能的基础上，由市委、市政府另行制定改革方案，并选择适当时机出台。
五、改革方案的组织实施
审批制度改革是对政府自身的改革，涉及到部门权力和利益关系的调整，是一项相当复杂的工作，各部门要统一思想，提高认识，转变观念，顾全大局，积极支持这项改革。
（一）改革工作分四个阶段进行
第一阶段（1998年2月～1998年3月），市委、市政府加强改革宣传，各部门认真学习，并成立各自的改革工作班子。
第二阶段（1998年4月～1998年6月），各部门根据本方案所确定的改革原则，狠抓落实，提出本部门需保留的审批事项及保留的理由和依据，制定规范审批事项、改进审批方式、提高审批效率、加强审批监管的具体办法。对拟取消的审批事项，要积极与上级有关部门进行沟通，并提出取消审批后加强宏观调控和行业管理的意见，报市政府审批制度改革领导小组。
第三阶段（1998年7月～1998年9月），市政府审批制度改革领导小组对各部门的改革方案进行初审，报市委、市政府审定。
第四阶段（1998年10月～1998年12月），市委、市政府批准后，向社会公布，各部门积极组织实施，市政府审批制度改革领导小组督促落实，年底组织检查验收。审批制度改革结果，由市政府向社会公布。没有经过市政府审定并向社会公布的审批项目，政府各部门将不再审批。
（二）加强领导，推进改革
为加强对审批制度改革工作的领导，做好有关方面的协调工作，市委、市政府决定，成立深圳市政府审批制度改革领导小组，领导小组办公室设在体改办，办公室由市委办公厅、市府办公厅、市体改办、市编办、市法制局、市财政局、市依法治市办公室等单位抽调人员组成。
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