本章主要分析深圳市政管理的特色、成就与经验，分析深圳市政管理的不足以及今后努力的方向。
（第一节城市化进程与市政管理创新
城市化与市政管理有何关系？城市化是现代化发展的一个重要特征。城市化是农村变城市，农村人口变为城市人口的发展过程。城市化造就了许多城市，同时产生了城市政府。而城市政府对城市公共事务的管理就是市政管理。所以，市政管理是城市化发展的必然结果，没有城市化，就没有城市政府，也就没有市政管理。
深圳的城市化进程具有突飞猛进、日新月异的特点。深圳的快速城市化，造就了深圳政府的新角色，提供了深圳市政管理的广附件二：
深圳市人民政府令（《深圳市人民政府公报》，1999年第7期。）
第83号
《深圳市审批制度改革若干规定》已经1998年8月25日市政府二届111次常务会议审议通过。现予发布，自发布之日起施行。
市长：李子彬
一九九九年二月十二日
深圳市审批制度改革若干规定
第一条为了转变政府职能，规范审批行为，减少审批项目，提高办事效率，加强廉政建设，促进依法行政，根据深圳市实际，制定本规定。
第二条本规定所称审批，包括审批、批准、许可、资质认可、核准、同意以及其他性质相同或近似的行政行为。
第三条审批必须依法设定。
各级政府及其部门必须依法律、法规，规章的规定，实施审批。
第四条特区规章草案和市政府提出的法规议案草案涉及审阔空间和新天地。
一、城市化造就了深圳政府的新角色
城市化有两个重要外部特征，一是城区面积逐渐扩大，二是城市人口逐渐增多。例如，1979年深圳城区面积只有3平方公里，周围是荒山野岭。建特区10年后，即1989年深圳城区为61平方公里，1999年达320.3平方公里。随着城区面积的扩大，城市人口也迅速增长，1979年全市常住人口31.41万人，其中户籍人口31.26万人；1989年全市总人口191.60万人，其中户籍人口64.82万人；1999年全市总人口达405.14万人，其中户籍人口119.85万人。居民结构也发生了根本变化，非农业人口比重已达70%。
深圳的城市化首先是在特区内进行。1992年，特区内68个村委会、173个自然村和沙河华侨农场的4万多农民完成了由农村向城市、农民向居民的“两个转变”。1992年以后，特区外的两个区，龙岗、宝安划归深圳管辖，从此两区也开始了城市化进程，现已取得很大成就。
在深圳城市化过程中，深圳政府逐渐由农村管理转向城市管理；由农业经济管理为主转向以工业经济管理为主；由农民管理转向市民管理。在这一系列的转变过程中，深圳政府逐渐形成了一些新角色，这就是城市形象。规模、功能的规划者、设计者；城市基础设施建设的组织者；城市公共秩序的维护者；城市发展方向的导航者。深圳政府通过政企分开、职能转变，把管理的重点放在城市公共事务本身，即市政管理上，而不是像内地有些地方政府那样，把管理的重点放在国有企业上。政府在推进城市化的过程中，使自己的角色定位逐渐合理。
第一，深圳政府是城市的规划者和设计者。深圳这一新兴城市，它既是中国改革开放政策、经济特区政策的产物，也是城市规划的产物。随着深圳经济特区的建立，以及深圳城市的发展，深圳政府的城市管理功能也逐渐成熟和完善，其表现是，深圳政府通过职能转变，确定了自己的城市规划者的角色，并且不断完善这种角色，从而有效地组织和领导了城市规划的制订及其实施。深圳的城市化进程与政府的城市规划功能完善同步并行、密切相关。可以说，深圳的城市化是政府规划的产物。没有城市规划的完善，就难以有今天这样的城市化成就。深圳政府是如何制订、完善城市规划，以及如何实施城市规划的？这将在下一节中阐述。
第二，深圳政府是城市基础设施建设的组织者。政府对城市基础设施建设负有不可推卸的职责，但政府如何承担这项职责？
城市的基础设施也是公共设施，它是城市赖以生存和发展的硬件，城市基础设施包括交通设施（道路、桥梁、铁路、机场、火车站、公共汽车站等）、通讯设施（电话、电报、邮局等）、供电设施（电缆铺设、电线连接、电线杆架设等）、供水设施（上水管和下水管的铺设）、环保设施（污水处理、垃圾处理、大气污染治理等设施）、文化设施（大中小学校舍、图书馆、书店、电影院、戏院、音乐厅等设施）、医疗设施（医院、保健院、卫生站等）、体育设施（体育馆、运动场等）、居民住宅小区等。这些城市基础设施缺少哪一样，城市都无法运转。
那么，政府对城市基础设施的建设负有怎样的责任？西方的经验是，对城市公共基础设施，政府是用财政投入的方式进行建设，政府往往采取招标的方式，组织城市基础设施建设。深圳政府借鉴了西方的这一经验，也是采取招标的方式组织城市基础设施建设。
这使政府成为城市基础设施建设的组织者，而不是直接的建设者。
组织者与建设者具有不同的职责，组织者承担了城市基础设施建设的财政预算、投入、设计、审批、检查、监督等职责，而建设者是直接进行基础设施的建设。明确这一点相当重要，它确保深圳政府有效地承担起领导城市基础设施建设的职责。
第三，深圳政府成为城市公共秩序的维护者。狭义的城市公共秩序只是指交通秩序。而广义的公共秩序是指影响城市发展的一切秩序，包括：生产、销售、商业、通讯、卫生、教育、环保等秩序。
所有的领域都要有秩序地运转。为此政府首先是城市公共规则的制订者。公共规则一是指法律、法规；二是指公共政策；三是指政府规章。政府用法律、法规、公共政策、政府规章来确立公共秩序。
然后政府执行这些规则，依法维护公共秩序，维护社会的稳定、安全，防范社会犯罪等。维护社会治安是维护公共秩序的重要内容。
深圳由于城市化的高速发展，其城市公共秩序的建立有一个过程，这是一个从无序到有序的过程。特区创建的初期，城市公共秩序相对混乱，经过20年的发展，城市的公共秩序日益改善。为此政府投入大量人力、物力维护秩序，还建立了综合执法机构，用于专门维护城市的公共秩序。
第四，深圳政府是城市发展的导航员者。深圳未来要建成一个什么样的城市，城市具有哪些功能，深圳政府高屋建瓴，以远大的目标引导了深圳发展的未来前景，这就是建成一个现代化的国际性城市、区域中心城市、高科技城市、法制城市、花园式和园林式城市。为保证深圳向着这样城市功能发展，深圳政府制订了一系列公共政策，以引导企业、市民向着这样的目标前进。
二、城市化拓展了市政管理的新领域
市政管理到底应该有哪些内容？传统社会市政管理的内容很少，主要是由于城市化的规模水平低下所至。工业化、城市化以来，西方政府职能日益扩大，而扩大的特征就是城市公共事务的管理内容（市政管理内容）日益增多，政府的管理职能日益向城市公共事务的管理方向转化。深圳，城市化过程，也出现了政府社会职能扩大的趋势，其特点也是政府的市政管理内容逐渐增多。从城市规划到基础设施建设的组织；从城市的治安到环境卫生；从城市绿化到环境生态保护；从社会保障到住宅小区规划、建设与管理；从教育到文化设施的建设与管理。深圳政府真正成为一个城市政府，凡是城市发展需要解决的问题，政府都给予了足够的关注，并较好的、陆续地进行解决。随着深圳政府职能的转变与完善，深圳的拓展了六大方面的市政管理内容。
（一）城市规划管理
城市规划是市政管理的首要职责，以城市规划引导城市的健康发展（城市规划将在后面一节详细阐述）。
（二）城市基础设施的建设管理
把城市基础设施建设作为市政管理的硬件给于高度关注，政府投入大量资金用于城市基础设施建设，使城市基础设施发展领先于全国。深圳的公共交通发展很迅速，交通便捷、快速，形成了覆盖全市的交通网络，这与政府对交通的重视和大投入有直接的关系。
（三）城市住宅小区的规划、建设与管理
把城市住宅的规划与建设作为市政管理的内容之一，政府统一进行城市小区的规划与建设，使深圳的居住环境日益改善，深圳人均居住面积已达17平方米，远远超出国家建设部提出的到2000年全国人均居住面积达9平方米的小康标准。深圳最早进行了住宅制度改革，现在深圳安居房已经上市。
（四）城市安全网——社会保障体系的建设与管理
社会保障职能是政府的服务功能，对我国政府来说它是一种新职能。在传统体制下，个人的保障是由单位承担的，随着市场经济的推进和企业改革的深化，社会保障职能需要由政府来承担。
深圳率先将社会保障职能纳入到市政管理的体系中，先后进行了医疗保险、养老保险、住房保险、失业保险、工伤保险改革，建立了一系列社会保障的政策、法规。1992年深圳率先推行社会统筹与个人账户相结合的保障新模式，1996年全面实施这一新的医疗保险制度。该制度建立了三个层次的基本医疗保险方式，医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合，保险费由政府、单位和个人共同负担。据最新统计数据，到2000年上半年，深圳市基本养老保险参保人数为86.56万人，户籍人口参保率达99%；基本医疗保险参保人数为69.32万人，户籍人口参保率达92%；工伤保险参保人数为213.49万人，参保率达95%，均居全国前列。社会保险基金收缴总额达到24.16亿元，基金征缴到位率99.6%，如期完成了国务院提高三条保障线的政治任务，为深圳的社会安定作出了贡献。
同时，省委省政府提出的2000年实现养老、失业的社会保险覆盖全社会的目标，深圳有可能提前实现。（《深圳特区报》2000年9月11日。）
（五）城市的教育、文化设施的建设与管理
教育、文化成为市政管理的重头戏。政府实行科教兴市战略，教育投入居全国之首。1998年公共教育经费占深圳GDP比重的2.1%，（资料来源：《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义示范市研究》第317页，广东经济出版社，2000年8月出版。）1999年公共教育经费支出16.74亿，为教育经费年度预算的95.86％，增长9.07%。市中心图书馆、少年宫等文化设施已奠基开工。还有虚拟大学园、深圳大学城正式启动。
（六）城市的生态环境管理
环境恶化是随着城市化进程而日益凸现的世界性发展难题。
深圳政府由于受到可持续发展理论的引导，克服了单纯追求经济增长的片面发展观，从而将环境保护纳入到市政管理中，并在城市整体规划中，确定了环境保护的重要地位。这使深圳的经济增长、社会进步与其人口、资源、环境的相协调（深圳的可持续发展战略问题将在（第三节中专题分析阐述）。
由于开拓了市政管理的上述内容，深圳政府职能越来越具有现代城市政府的特征。随着深圳城市化的扩展，特别是龙岗、宝安两区城市化的发展，深圳政府已逐渐显露出现代化大城市的政府形象。
三、政企分开界定了政府管理的新职责
为什么深圳政府可以用大量的时间、精力从事城市管理，而不像内地政府那样背负国有企业管理的沉重负担？其原因就是，城市化进程推动了政府职能向着合理的方向转变，即政府把管理的视野投放在整个城市管理上。深圳政府管理的重点不是企业，而是城市，是城市的公共事务。而对城市公共事务的管理就是市政管理。
深圳政府何以能将市政管理作为政府职能的重心？这与深圳政企分开有关。政企分开是我国政府职能转变的核心，也是其难点，内地一直未能有效解决这个问题，但深圳的政企分开却取得了显著成效。这与深圳在一开始就确立了以三资企业为主的经济结构有关。深圳的国有企业仅占三分天下，也就是说有一半以上的企业是非国有企业。这种企业结构，使深圳政府在其成立的一开始就是一个以管理社会各种企业、各种所有制经济发展为职责的政府。这与内地传统的政府职能具有明显的差别，内地政府是建立在国有企业从数量到地位、作用都占主导地位的体制基础之上的。所以内地政府职能需要从对国有企业的管理转向对全社会的管理。深圳由于产权结构多元化，使深圳政府一开始就可以根据企业产权结构的特征，建立一个以管理全社会为己任的、相对精干、高效的政府。以后，深圳又进行了多次机构改革和政府职能转变，特别是经过审批制度改革，更使深圳的政企分开成效显著。而政企分开就为深圳政府将管理的重点转向市政管理营造了空间。
内地政府之所以不能像深圳那样对城市管理投入那么多，其原因之一是政府职能转变滞后，政府仍然在用大量的精力，包括人力、物力、财力来管理国有企业，甚至要注入大量的资金拯救国有企业，政府哪有精力和财力去进行城市规划和建设。内地城市建设欠账太多，这与政府职能有关。
（第二节高起点规划、高标准建设、高效能管理
高起点规划、高标准建设、高效能管理，是深圳市政管理的新理念与新模式，这种市政管理的新理念与新模式对深圳城市化进程产生了哪些影响？
一、城市规划在市政管理中的地位
深圳市政管理的重要经验就是高度重视城市规划，把城市规划摆在市政管理的突出地位，这是深圳城市建设取得今天这样显赫成就的重要原因。那么什么是城市规划？城市规划是怎样兴起的？
城市规划是由城市政府制订的城市发展蓝图，是政府对城市发展的许多方面进行的设计、策划。城市规划是伴随城市兴起而出现的市政管理方式。城市是伴随的工业革命的兴起而不断发展起来的，从工业革命兴起以后，城市化浪潮蔓延全球，新兴城市不断涌现。伴随着新兴城市的涌现，城市政府逐渐成为一个独立的行政建制，政府成为城市管理的主体，城市管理成为政府的基本职能。而政府管理城市的基本方式，就是城市规划。
人类早在古代的城市发展中就已开始注重城市规划的作用，但现代意义上的城市规划，或者说作为市政管理意义上的城市规划，是在近代城市兴起以后产生的。现代城市规划管理的兴起是在18世纪工业革命时期。19世纪末，欧洲许多大城市大搞城市规划和改造，这些城市有罗马、阿姆斯特丹、巴塞罗那、马德里、伦敦、维也纳等。（吴刚著：《市政学》第74页，中国城市出版社，1997年5月出版。）19世纪末20世纪初世界城市化迅速发展，这时人们已越来越深刻地认识到了城市规划的重要性，社会迫切需要规划理论和城市规划人才，这时现代城市规划理论的奠基人，英国社会活动家霍华德于1898年出版了《明天，一条通往真正改革的和平之路》一书，1902年他对此书进行了修改补充，再版时更名为《明日的花园城市》，这就是多年来为人们称道的“花园城市”方案的由来。霍华德的城市规划理论被公认为是城市规划的经典。（吴刚著：《市政学》第74页，中国城市出版社，1997年5月出版。）
进入20世纪后，各国政府普遍感到了城市规划立法的必要性，于是城市规划立法很快出现了。城市规划作为法律最早产生在英国。1909年，英国政府颁布的《住房，城市规划及其他事项法》是世界上第一个城市规划法。该项法案给予地方当局制订城市规划的权力，以对新的城市住宅区实施控制。当时这部法律制订的目的是要使人们获得宜人的环境、美丽的住房、健康的家庭、舒服的城镇和协调的郊区。1919年，英国政府制订了新的《住房，城镇规划及其他事项法》，对地方政府制订城市规划提出了更为严格的要求，至此英国兴起了制订城市规划的运动。瑞典1907年颁布了有关城市规划和城市用地的法规，美国1916年颁布了控制土地利用和建筑高度法规，日本1919年也颁布了了城市规划法。第批事项的，由市政府法制行政主管部门组织听证。
听证程序由市政府另行规定。
第五条设立和实施审批，必须明确审批内容，条件，职责，时限，简化审批环节，公开操作规程。
第六条各级政府及其部门应当建立内部监督制度；重大审批决定，必须经集体讨论。
第七条违反本规定，擅自设定审批事项，实施审批行为的，审批无效，并由市政府予以撤销；对有关主管部门及其负责人、直接责任人，由市政府责成有关主管部门依法追究行政责任。因无效审批造成他人损大的，应依法承担赔偿责任；有违法所得的，全额上缴市财政。
第八条本规定自发布之日起实施。
二次世界大战以后，西方发达国家陆续进入了城市化成熟阶段，有关城市规划的法律法规日趋健全，发展中国家也逐步地建立了自己的城市法律和法律。1989年12月，我国人大常委会颁布了《中华人民共和国城市规划法》。（吴刚著：《市政学》第74页，中国城市出版社，1997年5月出版。）在这样大的背景下，深圳借鉴西方城市规划的经验，把城市规划摆在城市管理的突出地位。
二、城市规划的主要内容
城市规划包括城市未来发展远景规划、产业结构规划、城市商业网点规划、城市居住区的规划、城市生态与环境保护规划、城市基础设施规划、文化教育规划等等。深圳作为一个新兴的城市，在某种意义上说它是规划的产物。规划是要确定深圳是一个什么样的城市，深圳是被作为经济特区来兴建的，经济特区是深圳城市规划的一个重要内容，这是从城市性质上进行规划。还有对城市占地规模的规划，深圳占地327.5平方公里。对深圳基础设施的规划，如道路、交通、通讯、电力、水利的规划，这意味着深圳未来要有一个什么规模、水平的公共设施。还有对人口规模、产业结构、住宅小区、教育文化、商业网点等等方面的规划。
第一，城市产业结构规划。产业结构规划是指产业布局规划。
产业分为第一产业、第二产业、第三产业。三类产业怎样分布合理，必须有新的的发展眼光。每一次社会产业结构的重大变化都会引起城市结构的变化。近20年来，人类创造财富的方式发生了历史性的变化，信息产业代替加工制造业正在成为优势产业，今天的城市产业结构规划需要适应信息时代的特点，把高新技术产业发展放在首先地位，以高新技术产业带动经济发展。另外是要加大第三产业的比重。“按照国际经验看，作为国际经济中心的城市，其产业构成中第三产业高度发达，第二产业高度密集，而第一产业比重极小。伦敦、东京、纽约等全球性的国际中心城市，第三产业占国民经济总值的比重在65%～75%之间。”（吴刚著：《市政学》第85页，中国城市出版社，1997年5月出版。）
深圳借鉴了西方国家的经验，在布局产业结构时，把高新技术产业放在支柱产业的地位，同时大力发展第三产业，使金融、贸易、电信和科技等第三产业在城市GDP值中的比重不断上升。1999年，深圳三次产业的比重为1.2：50.5：48.3（深圳市市长于幼军2000年：《政府工作报告》。）。经济结构与现代发达城市趋近。深圳还积极改造第二产业，使工业中劳动密集、资本密集的传统工业的比重逐步下降，而技术密集、知识密集的高科技工业，出口型工业的比重不断提高。1999年，深圳高新技术产品产值高达819.79亿元，占工业总产值的40.5%。这一比重，在全国各大中城市中遥遥领先。
第二，城市商业网点的规划。在城市规划中常常需要考虑，商业网点怎样规划才能产生高效益，城市才能更好地执行自己财富聚集中心的地位和作用。中国由于城市化程度低，特别是传统的计划经济体制下，市场不发达，商品经济不发达，在这种体制下，商业网点的规划常常违背市场规律，使商业网点的规划难以起到促进商品流通、促进经济发展的作用。在国家确立了社会主义市场经济目标的环境背景下，深圳的商业网点的规划，瞄准了世界商贸发达地区，以他们的经验作为自己规划的蓝本。深圳建立了几个大型的商业区，如东门步行街商业区、华强北商业区等商业网点。
第三，城市居住区的规划。住宅小区的规划要体现以人为本的观点，住宅要舒适、实用、方便，周边还要与商业网点、交通设施、医院、学校设施相配套。深圳政府非常重视住宅小区的规划和建设，20年建设了许多住宅小区，创造了小区文明建设的经验。
第四，城市环境保护规划。包括城市绿化、美化、灯光、夜景的规划；还有城市环境治理的规划，包括垃圾处理、污水处理、河流污染治理等方面的规划；还有水源保护等规划。深圳非常重视环境的规划，环境规划成为深圳城市规划的重要内容和特色，这使深圳的经济发展与环境生态的保护日益协调。
第五，城市功能的规划。这是对城市地位作用的定位规划。
如深圳未来应是一个什么类型的城市，深圳政府将其定位为现代化的国际性城市，后来，又增加了它的功能，即深圳要成为区域经济的中心城市。深圳还要成为高科技城市，花园城市等等，这些都是对城市功能的规划。
三、深圳城市规划的三部曲
深圳为什么美？深圳为什么好？当我们回顾历史，可以说，这一切源自规划的魅力。深圳政府的规划职能经历三个阶段。
第一个阶段，时间是1980年至1985年，这是深圳政府制订城市规划的起步阶段。深圳特区成立之初，确定了“建设以工业为主，工农业相结合的边境城市”的发展方向。1982年提出了《深圳经济特区社会经济发展大纲》及与其配套的《深圳城市总体规划图》，成为深圳发展为综合性大都市的开篇之作。
第二阶段，是深圳政府规划职能的形成阶段。标志是，1984年特区第一个全面系统的规划——《深圳经济特区总体规划》开始编制，1986年完成，并成为80年代我国城市规划的代表作之一。
此规划对1986～2000年特区城市发展做出了计划和规划，将城市规模定为122.5平方公里，人口110万。这个总体规划的战略意义在于，确定了深圳市的组团式城市基本结构，规划了未来城市中心区，确定了深圳市的总体布局。此后10年深圳的建设，基本上是按照这个总体构想来发展的。但深圳第二个阶段的规划与实际发展有很大出入，如到1995年，深圳人口已经300多万，城市开发也大大超出规划的范围，实际发展比规划预计的要快得多。还出现了许多亟待解决的问题，诸如道路拥挤，人口膨胀过快等。
第三个阶段，是政府的规划职能成熟阶段。深圳政府于1995年开始对《深圳市总体规划（1996～2010）》进行全面修订，这项工作前后进行了3年时间。这期间深圳政府规划职能日益成熟，这时城市规划的特点是：
第一，对城市功能和发展目标给予科学准确的定位。规划将深圳市定位于区域经济中心城市，到2010年建成现代化国际性城市，高科技城市和园林式、花园式的国际性城市。经济发展方针是，以高新技术为先导、以高新技术产业为基础，加快发展金融、商贸、交通运输、旅游、信息、房地产等第三产业。人口规模控制在430万左右（规划控制数，乘以1.5的系数），建设用地控制在480平方公里以内。（李子彬：《建设现代化国际性城市的实践与探索——深圳市城市规划、建设、管理的作法和体会》，1999年5月18日《深圳商报》。）
第二，扩大规划覆盖面，规划的范围从特区327.5平方公里扩大到全市2020平方公里，覆盖到全市每一个镇、村，加快村镇的城市化、现代化进程，推进全市范围内的区域分工与协作体系的形成。
第三，首次确定了城市规划的法律地位。深圳于1998年经市人大常委会审议通过并于当年颁布实施的《深圳市城市规划条例》，完善了以城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图为框架的“三层次五阶段”规划体系，在这个体系中，法定图则是一个核心环节。法定图则具有严肃的法律性，未经法定程序任何人、任何单位都不得擅自改变规划内容。克服了规划实施过程中可能出现的随意性，从根本上杜绝“长官意志”影响城市规划的弊端，实现了规划管理的规范化、法制化。
第四，相对集中布置了功能组团。将全市分成九个规模不等、功能各异、配套齐全的功能组团。这些组团之间功能既互相联系，互相衬托，又具有相对独立性。在城市空间布局上，形成了西、中、东“三条轴线”，市级、区级、镇级“三级城市中心”。这种城市结构既有利于依次分期分片集中开发，又能使不同的开发区都具有较好的经济、社会和环境效益。同时，突出了东部沿海地区和西部沿海地区在未来城市发展中的功能和地位，逐步形成有特色的梯度推进的全市整体发展态势。
第五，坚持科教兴市的战略思想，突出教育、科学、文化、卫生、体育和旅游设施在城市构成中的地位。重视城市总体形象的塑造，体现了以人为中心、关注广大普通市民利益的“人本主义”原则。
第六，在城市规划中体现可持续发展战略，把提高生态环境质量作为城市规划的内容之一；把实现经济、社会与人口、资源、环境的协调发展，作为规划的基本目标。
四、“三高”带来的城市化奇迹
“三高”是指“高起点规划、高标准建设、高效能管理”，这是深圳市政管理的新理念与新模式。这种新理念是在总结以往的经验教训基础上提出的。
我们知道，深圳的城市规划发展中经历了一些挫折、失误和教训。例如，城市发展初期和中期出现了“规划赶不上变化快”问题，致使深圳城市发展受到一些难题的困扰，如道路堵塞、交通拥挤等问题。深圳许多道路都经历了：修好——挖开——再修好——再挖开，这样反复多次的修路，都是由于规划的缺陷造成。一是规划的不配套，许多设施原来没有规划到，如煤气管道、有限电视线路、电话线路等。二是规划缺乏远见，原来看上去够宽的道路，几年就变得拥挤不堪。三是缺乏整体的系统规划，对教育、商业、社区服务、医疗保健等规划不够。在总结这些经验教训基础上，现任深圳市委书记张高丽提出：高起点规划、高标准建设、高效能管理的观点，在这种观点影响下，深圳的城市规划上了一个新台阶。
（一）高起点规划
高起点规划的涵义是：瞄准国际一流水平，用战略眼光，面向未来，面向世界，面向现代化编制城市规划。规划要有战略眼光，不能只考虑10年、20年，要考虑今后的50年、100年，使得城市的功能和面貌随着岁月的流逝而更加具有底蕴和内涵。这一规划的指导思想对一个城市的未来经济发展、城市规模、城市面貌，有着极其重要的作用。（李子彬：《建设现代化国际性城市的实践与探索——深圳市城市规划、建设、管理的作法和体会》，1999年5月18日《深圳商报》。）
从深圳的经验看，城市规划的高起点有如下特点：第一，城市规划要法制化。深圳制订了《深圳市城市规划条例》，城市规划由行政管理转向法制管理。第二，城市规划面向世界、面向未来、面向现代化。要以现代化的城市为参照物进行规划，如新加坡的城市环境，香港的城市效率，是深圳未来追求的城市建设目标。第三，城市规划要科学化。运用现代化的科学手段，对深圳进行全面规划。第四，城市规划要民主化。要充分依靠民众的智慧来完善城市规划，深圳进行了这方面尝试，进行了城市规划展览，实行城市规划听证，充分征求市民的意见。第五，城市规划必须体现可持续发展理念，在规划中必须体现经济增长、社会进步与人口、资源、环境的协调。
（二）高是标准建设
什么是高标准建设？深圳原市长李子彬认为：城市建设是百年大计，现代化国际性城市，必须有完备的城市功能和基础设施，高质量、高水平的城市建筑，精心塑造独特的城市风貌和整体形象。他认为高标准建设要做到四点：第一，城市基础设施建设先行。城市基础设施建设要适度超前，许多项目都是为将来10年甚至数十年的城市发展需要而兴建。因此深圳瞄准国际一流水平，建设一流设施，形成了新一轮城市基础设施建设高潮。深圳仅上届政府用于城市基础设施的投资412亿元，全市2020平方公里平均每平方公里0.2亿元，投资强度居于全国领先地位。第二，统一规划，统一设计、分片开发。只有按照统一的规划，制定合理的分期分片集中开发的策略，才能使社会资金和资源得到有效、集中利用，保证城市各部分功能的协调。第三，必须树立精品意识，努力建设一批精品建筑和城市标志性建筑。地王大厦是深圳90年代的建筑精品，具有相当高的水准。深圳市中心区的方案设计在1995年向国外的四个著名设计所、国内的一个设计院发出招标。
1996年8月召开了深圳市中心区方案设计国际咨询评议会，由国内、外一批著名设计大师组成评议会，评出优选方案。又经过2年的工程前期准备工作，于1998年12月正式开工。第四，要搞好城市总体设计，精心塑造现代化国际性城市的整体形象和精神气度。
深圳按照现代化国际性城市的目标，力求拿出大思路、大气魄，博采众长，形成自己的特色。注重建筑单体和群体的协调、建筑与环境的和谐，营造繁华、文明、独特的现代都市风貌。（李子彬：《建设现代化国际性城市的实践与探索——深圳市城市规划、建设、管理的作法和体会》，1999年5月18日《深圳商报》。）
（三）高效能管理
高效能管理的涵义是：政府管理的效率高。政府对城市发展中的各种问题反映灵敏，能够作出及时准确的反映和正确处理。
政府管理接近发达地区或国家的水平，管理有一流的水平。深圳提出，“新加坡的城市环境和香港的运作效率”为目标，开展环境综合治理和社会治安综合治理，努力提高城市管理水平和效率，初步形成了舒适、安全、文明、祥和的生活环境和社会环境。
深圳的经验表明：政府要提高管理效能，必须明确两个问题。
第一，政府应该管什么，不应该管什么，管理的范围恰当、适中。第二，政府应该怎样管，管理的方式恰当、适中。城市管理的内容、范围非常广，政府要提高管理的效率，就不能什么都管，必须界定好政府职能范围，集中精力履行好自己的职责。深圳政府正是由于明确了自己在市政管理中职责，才提高了管理的效能。
深圳城市管理的新理念、新模式：高起点规划、高标准建设、高效能管理，带来了深圳的城市化奇迹。在短短的20年时间里，完成了西方发达国家用上百年才能完成的城市化过程。现在，深圳的城市化水平已领先全国。据深圳的一项研究表明，深圳的城市化水平已较高。该项研究认为，衡量一个社会的现代化程度可以从城市化、公平化、高质化三个方面去考虑。城市化是其中之一。
深圳反映城市化水平的城市人口比重是77.5%.比中等收入国家平均值高出15个百分点。（《跨世纪发展的历史使命——深圳建设有中国特色社会主义示范市研究》第332页，广东经济出版社，2000年8月出版。）
与城市化水平相关的一些指标，深圳也有较好的记录，例如，1999年，深圳全市国内生产总值1436亿元，人均GDP达3.6万元，地方预算内财政收入185亿元，分别居全国大中城市第6位、第1位、第3位，外贸进出口总额达504亿美元，其中出口282亿美元，约占全国的1/7，连续7年居全国大中城市之首。深圳的人均收入2万多元，居全国第一。深圳的环境质量全国第一。这些都表明深圳的城市化奇迹与市政管理创新有着直接关系。
（第三节现代城市的可持续发展战略
深圳城市发展的重要特点是，在保持经济快速增长的同时，注意到经济发展与人口、资源、环境的协调。其原因是深圳实施城市的可持续发展战略。
一、现代城市发展的难题
现代城市是伴随工业文明的兴起而产生的，随着工业化的发展，城市化浪潮蔓延全球，新兴城市越来越多，城市人口越来越多，城市在国家经济发展中具有越来越重要的地位和作用。
中国的现代城市是中国工业化和城市化的产物。中国的城市化运动经过三次高峰，第一次高峰是从辛亥革命到五四运动，在民族工业兴起的带动下，产生和发展了一些工业城市。第二次城市化高峰是在新中国建立时，在中国社会主义工业化的带动下，产生和发展了一大批新兴工业城市。第三次城市化高峰是在改革开放以后。在经济现代化政策引导下，又产生了一大批新兴工业城市，据国家建设部统计，80年代，我国新增加城市244座，1991年全国共有城市479座，1992年增至517座，1995年已超过660座（张忠祥、钱易著：《城市可持续发展与水污染防治对策》第24-25页。中国建筑工业出版社，1998年3月出版。）（20年中增加了416座城市，主要是中小城市）。在全国660个城市中，特大市和大城市75个，中等城市192个，小城市399个。中小城市进入历史上发展最快时期。据最新报导，我国现每一年增加20多个新兴城市。
深圳经济特区是在第三次城市化高峰中产生的新型城市。深圳在它发展的20年时间里，创造了城市发展的奇迹，其表现是它初步解决了现代城市发展的难题。这个难题就是，解决了因城市的快速发展所带来的环境恶化问题，使城市的经济增长、社会进步与它的人口、资源、环境协调发展。
在世界城市化发展史上，许多国家都受到过经济发展带来环境问题的困惑和痛苦。所谓环境问题其实质是人类的生产活动所造成的人类生存和发展的多种条件遭破坏的问题。环境问题分为三类：第一，原生环境问题，它自古就存在，它与人类的活动关系不大，如地震、火山等自然灾害属于原生环境问题。第二，次生环境问题，主要是由于人类经济和社会活动等人为因素导致的环境和生态的破坏。如工业生产出现的“三废”导致的空气污染、海水污染、垃圾污染、温室效应、气候反常等。第三，社会环境问题，主要是指由于经济和社会发展水平或结构的因素而引起的各种社会问题，如，贫穷、犯罪、不公平等问题。
目前，世人所瞩目的是第二类和第三类环境问题。特别是第二类的环境污染和生态破坏问题，这类环境问题都是和人类的生产、消费活动直接相关的。环境问题在农业社会产生，在工业社会日益突出。人类从18世纪开始了工业化进程，人类的生产力有了极大地提高，人类表现出巨大的建设能力和创造能力，同时也表现了同样的破坏力和毁坏力。联合国一项资料表明：到目前为止，工业化时代所经历的时间还不足人类历史的0.2％，然而，80%的人口增长发生在这个时期，并且，在这个时间里所消耗的资源占人类历史所消耗总量的99.9%以上。（刘水源著：《生存危机——环境污染与生态失衡》第4页。1992年8月商务印书馆出版。）人类在创造巨大的社会财富的同时，产生了严重的环境问题。环境问题更为严重的发展阶段是在第二次世界大战以后。一方面是狂热的追求经济增长，另一方面是人口激增、需求膨胀，工业迅速发展的同时也带来了从陆地到海洋、从大气到河湖、从城市到乡村的全方位的环境公害。
环境问题有两大危害：一是环境污染，二是生态破坏。环境污染是指，淡水污染、食品污染、空气污染、。海洋污染、土地污染。这些污染都严重破坏了人类的生存环境，危害了人的健康。特别是环境激素污染，它危害着人类和动物的生殖系统。所谓“环境激素”是指环境中存在着能够像激素一样影响人体内分泌功能的物质。这一名词是美国环境记者戴安·达玛诺斯于1996年首先提出的。她认为“环境激素”会使生物体内的内分泌失衡，出现生殖器畸形、精子数量减少、乳腺癌发病率上升等现象。英国的一项调查证实，生活在工厂排放污水河流中的石斑鱼60%发生了严重的变性现象，不少雄性石斑鱼也开始具有排卵功能，并出现了两性鱼。（《粤港信息日报》1999年5月25日第5版。）人类也难逃厄运，现在男性的生育力普遍下降。据美国世界资源研究所的一项调查报告说，自70年代以来，美国、加拿大、丹麦、荷兰等国男婴的出生率在不断下降，加拿大男婴的出生率下降了2.2％，美国下降了1%。目前，雄性退化已成为一个严峻的社会问题，发达国家有近20%以上的夫妇苦于没有孩子。
环境问题另一危害是生态破坏。生态破坏有四大现象：第一，地球增温，也叫温室效应。地球增温不仅可能使海平面上升，威胁广大沿海地区和岛屿，而且可能导致广泛的灾害性气候，对经济发展造成危害。第二，臭氧层变薄。臭氧层能过滤紫外线，成为生命在地球上生存的保护屏障。由于人类活动释放污染物质，导致臭氧层破坏。科学家在70年代就发现臭氧层变薄的现象，80年代在南极发现臭氧空洞。现在南极臭氧空洞面积已扩大到有美国版图的三个大。中国的青藏高原也出现臭氧空洞。第三，物种灭绝加速。由于森林的锐减导致大量生物由于环境的破坏而灭绝。
1600年～1900年有75个物种灭绝，平均4年一个；本世纪以来，每天有一个物种灭绝；现在平均每天灭绝的物种达140个。国际自然资源保护刊物《国际野生动物》杂志指出：到本世纪末可能有100万种动植物绝种。这是6500万年前恐龙时代以来出现的最大的绝种浪潮。它导致生物多样性损失。第四，酸雨危害加剧。酸雨是由工业排放物——二氧化硫和氢氧化物与空气中的水气或水滴相互作用造成了酸沉降。酸雨的主要成份是硫酸，酸雨对地球生态系统造成严重危害，如毁坏湖泊，使土壤酸化而贫瘠化，损害森林、草地、农田和渔场，腐蚀建筑物和古迹等，因而被称为“空中死神”。第五，沙尘暴危害。沙尘暴是一种风与沙相互作用的灾害性天气现象，它的形成与地球温室效应、厄尔尼诺现象、森林锐减、植被破坏、物种灭绝、气候异常等因素有着不可分割的关系。其中，人口膨胀导致的过度开发自然资源、过量砍伐森林、过度开垦土地是沙尘暴频发的主要原因。2000年中国西北地区发生20多次沙尘暴，造成了严重的损失。
如何解决由于工业发展、城市发展带来的环境问题？传统的发展理念已难以解决这个问题，需要有新的发展理念。
二、现代城市发展的新理念
在总结工业文明引发的环境问题的教训基础上，一种新的发展理念产生了，这就是可持续发展观。过去占主流地位的发展观认为，只有经济增长才是发展，发展只能用经济增长指标来衡量。
而可持续发展理论打破了这种传统认识。可持续发展不是指单纯的经济增长，而是指经济增长、社会进步、生态平衡、环境保护的总和，是自然与社会的协调发展。它是一种系统发展观，也是一种全面发展观。发展不是只以GDP作为衡量指标，而是用综合的、多方面的指标来衡量。如用经济增长、环境保护（生态平衡）、社会进步三个指标来衡量发展。可持续发展有三个子系统：经济增长；社会进步；生态平衡。
可持续发展用公式表示：有控制的经济增长+社会进步+生态平衡。
可持续发展理论更新了人类的发展观，引导了许多国家和地区的发展，包括更新了深圳政府的城市发展观，引导了深圳的城市发展，使深圳政府用一种新理念制订城市发展规划。深圳的城市发展新理念有两个，一是高起点规划、高标准建设、高效能管理，二是经济、社会与环境的协调发展。这两种新理念引导深圳政府，以世界眼光、未来眼光、现代化眼光、可持续发展眼光来规划深圳的城市发展。高起点规划、高标准建设、高效能管理理念前面已经阐述，这里着重说明深圳的后一种城市发展的新理念——经济增长、社会进步与人口、资源环境相协调的理念，这种理念也就是可持续发展观。
可持续发展的核心是注重改善发展质量，实现经济、社会的发展与人口、环境、资源相协调。这一思想成为深圳城市规划制订的重要指导。深圳是个新兴城市，经济高速发展，人口数量急剧增加，城市规模不断扩大，人口、环境和资源的压力大，这对深圳实现可持续发展是一个严重挑战。深圳政府在制订城市规划时，确立了四个观点。
第一，城市的人口规模必须适度增长，人口质量必须不断提高。一个城市的人口不是越多越好，但也绝对不是越少越好。人口的规模和人口的质量要与城市经济的发展、经济质量的提高相适应。
第二，树立科学的城市发展环保观。坚持以经济建设为中心的同时，始终把生态环境质量建设摆在十分重要的位置，作为城市总体规划的战略前提之一，并采取经济、法律、行政、教育、技术等各种手段，加强环境保护和环境质量建设。深圳划定84平方公里的一级水源保护区，将76%的非建设用地作为城市生态用地，新增加了三大旅游区、两大旅游基地。为了阻止城市用地的无序蔓延，防止城市环境恶化，在城市组团之间，分布着800～1200米宽、共约68平方公里的绿化隔离带。还规划了近一半的土地用作旅游休闲、郊野游览、自然生态用地，使城市整体环境质量始终保持在较好的水平。
第三，要走资源节约型发展的新路子。我国的人均土地、人均水资源远低于世界平均水平。国土、水资源要在保护中开发，在开发中保护，始终把节约放在首位，以产业结构的调整升级保证资源的节约。基于这种认识，深圳加强城市土地资源的集中统一管理，实现土地的集约开发与利用。在土地和房地产管理方面深圳政府推行了一系列的改革，建立和完善了“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”的“五统一”制度和开发一片、建设一片、收效一片的新型管理体制。（观点引自深圳市原市长李子彬：《建设现代化国际性城市的实践与探索——深圳城市规划、建设、管理的作法和体会》一文，摘自《深圳商报》1999年5月18日。）
第四，确立花园式、园林式城市理念。深圳市委、市政府借鉴了花园城市的理论，提出了建立园林式、花园式城市的设想。深圳市委、市政府提出：“让深圳的天更蓝、地更绿、水更清、花更多、城更美”。省委副书记、市委书记张高丽在市委二届八次全会描绘了这一未来美景，确立了深圳从净化、绿化、美化人手，高效能管理好城市。
三、现代城市持续发展的成功模式
在城市发展新理念的引导下，深圳可持续发展战略取得了显著成效，深圳基本上实现了经济、社会与人口、环境、资源的协调发展，深圳已经建成初具规模的园林式、花园式、现代化城市。
第一，城市经济持续高速增长。20年来，深圳经济特区国民经济持续快速发展，人民生活水平大幅度提高，城市建设和各项事业日新月异，物质文明和精神文明建设取得了令人瞩目的成就。
短短20年，沧海桑田，深圳由过去一个边陲小镇奇迹般地发展成为初具规模的现代化城市。
第二，社会持续进步，法制不断完善。表现为政府职能不断调整以适应深圳的发展需要。深圳政府成功地进行了审批制度改革，转变了职能，提高了办事效率。在全国起到了积极的示范和辐射作用。法制不断完善，深圳自从有立法权以来，建立了一系列地方性法律和法规，政府也制订了许多行政规章和规范性文件，依法治市取得了显著成效。深圳初步形成了文明的社会风尚，如扶困救贫，积极支援贫困地区，捐款捐物，体现了深圳人的高尚风范。
第三，生态环境不断优化，建立了环境优美、干净整洁的城市形象。凡是近几年来过深圳的人，无论是来参观旅游、洽谈生意，还是投资兴业；无论是国内同胞，还是外国友人。无不一致地对深圳发出这样的赞叹：“天蓝、地绿、水清、花多、城美！”而许多深圳人则自豪地说：走遍全世界，还是深圳好！每年数十万人涌入深圳求职，许多国内外著名企业、研发中心、高校、科研院所落户深圳。表明深圳初步形成了舒适、安全、文明、祥和的生活环境和社会环境。
现在深圳的城市绿化和森林覆盖率已达53.8%，建成区绿化覆盖率达44%，初步形成了园林式的风貌。深圳的环境的治理成效显著：全市大中型项目的环境影响评价和“三同时”执行率历年保持在100%。对工业污染实施源头控制，对上百家污染严重的企业进行限期治理，对于污染严重又治理无望的小皮革、小电镀、小造纸等“十五小”企业坚决予以关停。同时，进一步加大对污水处理、垃圾处理、河道整治、水土流失防治、水源保护等工作的力度。目前，城市污水日处理能力67.4万吨，实际处理率达到30%，垃圾日处理能力4500吨，处理率100%。（《深圳商报》2000年5月l4日。）
深圳20年创造了一个世界奇迹，不仅创造了举世瞩目的“深圳速度”，也创造出高效的运行环境和优美的生态环境。先后获得了“国家卫生城市”、“国家园林城市”、“国家环境保护模范城市”、
“全国优秀旅游城市”和“联合国人居奖”等多项荣誉。（《深圳商报》2000年5月14日。）深圳的环境优势为这座城市带来了大量的商机，近几年，世界500强企业中的三井物产、壳牌石油、IBM、日立、西门子、东芝、惠普、杜邦、飞利浦、康柏、三星、施乐等不断在深增资扩股，从试探性投资转向规模化、系统化投资。至1999年，共有65个国家的客商在深圳投资22050个项目，外商直接投资额居中国大陆主要城市第二位，来深投资的大型跨国公司超过150家。由此可以看出，生态环境建设的发展，为深圳经济的腾飞插上了翅膀。
深圳城市发展虽然取得令世界瞩目的成就，但离可持续发展的目标还有一定的距离，特别是在深圳提出率先基本实现现代化目标以后，深圳的城市发展显露出许多不足。例如，深圳的城市污水处理率还达不到现代化的标准。现代化的城市污水处理率要达到70%～80％，深圳只有30%。深圳生态环境的建设还不平衡，特区内和特区外差别较大。特区外有几十万家企业，有些企业短期行为严重，污水排放超标，许多“三无”人员乱扔垃圾的现象也时有所见。这需要有关部门加大监管力度。另外，深圳即使基本实现了现代化以后，要达到国际上现代化城市环境的标准，如人均绿地30平方米、住宅小区园林化率80%等，仍有较长的一段路要走。
深圳的城市发展与其“高起点规划、高标准建设、高效能管理”
的理念还有一定距离，深圳还需要通过深化行政改革，提高政府的城市管理的法制化、民主化、科学化程度。尽管如此，深圳按照已有的发展理念、发展模式继续前进，深圳的明天会更好。
（第四节深圳市政管理的差距与改进构想
与现代化的目标相比，深圳的市政管理还存在许多差距，以下将分析这种差距，并提出改进的思路和建议。
一、市政管理存在的若干问题
（一）城市整体规划与局部规划不协调
深圳政府所有部门都有规划职能，但部门规划常常与城市整体规划重复，有时甚至冲突。例如，城市住宅规划、城市道路规划有时与城市整体规划矛盾，这时要么修改城市整体规划，要么修改部门规划。这种修改反映了三个问题，一是整体规划与局部规划在制订的时候协调不够，造成实施过程的修改；二是说明，城市整体规划的科学化程度还不够，城市整体规划在制订时没有广泛征求部门意见，吸纳部门规划的合理建议；三是说明城市整体规划的法治化程度不够，以致部门可以不经过法定程序修改规划，如找市领导，由市领导批准修改规划。
（二）城市乱摆卖治理成效不大
乱摆卖是城市管理的难题，乱摆卖屡禁不止有三种原因，一是，乱摆卖者流动人口居多，他们摆卖没有固定地点，哪儿好卖、哪儿有人买就往哪摆，管理起来的确困难。第二，乱摆卖者得到买者的配合，这些买者多是平民百姓，他们有着复杂的心态，一方面愿意买这些街头的便宜货，一方面又厌烦这些乱摆卖，因为乱摆卖将城市街道搞得脏、乱、差，与美丽的城市极不协调。可如果街头有便宜货，他们还是要买，这种情况就助长了乱摆卖。第三，执法力度不够。执法者天天来、天天管，执法人员一走，他们造卖，执法人员来了，他们就逃。如此循环就出现了乱摆卖屡禁不止。这种情况反映了，对城市乱摆卖还没有行之有效的管理办法。另外，就是管理者似乎还没有认真思考和研究究竟如何治理乱摆卖。
（三）城市治安仍然严峻
深圳流动人口多，人员构成复杂，客观地看，深圳治安管理难度相当大。再加上警力不足，一线值勤人员不足，所以刑事案件较多。许多市民遭受偷窃。前几年流行一个说法，不丢几部自行车不是深圳人。深圳还有一些恶性案件，如入室杀人抢劫、飞车抢劫、拦车抢劫等恶性案件也较多。这些都表明治安的严峻。近几年深圳政府常常采取百日集中治理的方式打击刑事犯罪，但百日突击的方式能否根治需要反思。
（四）城市交通管理力度不够
交通管理是深圳城市管理的又一个难题。深圳的车辆增加速度很快，据说，每天有几十辆车发牌上路，再加上外来车辆的行使，更加大了管理的难度。如违规驾驶、违规停放现象较多，尽管有电子眼帮助交警检查违规车辆，每天还有许多车辆被曝光，但似乎许多车辆根本不害怕。其原因是，城市交通管理仍存在执法不严的问题。还有执法人员缺乏应有的责任心，交警对行人闯红灯不闻不问，行人闯红灯司空见惯，这与现代化的大城市极不相称。另外存在红绿灯设置不合理问题，如绿灯亮时，行人与有些方向的车辆可同时走，行人无论什么时候都没有安全的通行时间。笔者请教过公安部门的有关人士，据说是由于时间太短，红绿灯转换不过来，是不得已为之的办法。那么，香港又是如何转换的？现在贯彻三个代表的思想，管理部门是否能把老百姓过马路安全问题给予认真研究和解决？
（五）流动人口超生问题严重
深圳常住人口计划生育政策实施得很好，但对流动人口的超生问题却没有行之有效的办法整治。深圳一些屋村（老村），成了流动人口超生的藏身之地。流动人口超生问题决不仅仅是深圳一个地区存在的问题，许多地区同样存在，深圳由于流动人口多，这个问题就更加突出。但深圳有关部门管理不到位，如执法不严，检查、监控、惩罚不配套，是流动人口超生问题整治无效的原因之一。
市政管理还有一些不足，如城市污水处理不够，深圳河污染严重。城市一些地方卫生很差，有的地方污水横流、垃圾遍地、臭气熏天。还有违章建筑问题，等等，不一一列举。
二、市政管理改革建议
针对上述存在的问题，提出以下改革意见。
（一）加强城市整体规划与部门规划的协调
建议政府制订规划时，要加强整体规划与部门规划的协调，整体规划必然要涉及到部门规划，与部门协调，既是尊重部门，也是科学制订规划的需要。另外，涉及市民利益的规划制订，如交通规划、住宅规划、医院、学校、菜市场、人行天桥等规划，要充分反映市民的意愿，要建立通告制度，要老百姓知道，政府将在什么地方设立什么，建立什么，以便于征求市民意见，使规划真正体现三个代表的思想。
（二）对城市问题要加强理论研究和对策制订
城市问题是指影响城市健康发展的问题，如上述提到的乱摆卖、人口超生、违章建筑、河流污染等就是这类问题。在城市发展中，城市问题也越来越多，如环境污染、社会犯罪、贫富差距、交通拥挤、腐败泛滥等等。西方国家设有许多专门的研究机构，对城市问题进行研究，政府与这些研究机构采取合作方式，即政府出资将一些问题委托给研究机构，研究机构按照合同完成研究，提交研究报告。我们可以学习借鉴这种做法。一是政府要加强对城市问题的理论研究，应组织专门的机构研究一些城市发展和城市管理中存在的难题，把它们作为社会科学和政策研究部门的重大课题予以重视。深圳在这方面已有很多经验，如，当年政府行政审批过多，成为企业反映最大的问题之一，深圳市委和市政府就将审批制度改革列为1997年的重大调研课题。在对这个问题的充分调查研究之后，这个问题进入政策议程，出台了《深圳市政府审批制度改革若干规定》，它的实施，使政府审批制度改革获得得成功。二是要能够使其进入政策议程，制订有关法规、规章或规范性文件，即以行政立法和行政执法的方式予以解决。目前，深圳应对城市管理中的几个突出问题加强理论思考和对策制订。对这些问题首先是进行理论思考和研究，也可以将这些问题交给党校、行政学院作为市委、市政府的研究课题来承担，由学者先拿出研究意见，然后列入政策议程，由政府制订规章或规范性文件来解决上述问题。
（三）加快城市综合执法改革
深圳在罗湖区实行综合执法已经成功，应将其经验在全市推广，成立市级的综合执法机构，统一研究解决城市管理中的问题。
综合执法要解决好这样一些问题：一是确定综合执法的范围、对象，即检查、处罚的范围、内容。以使执法人员明确自己的职责范围。二是要确立综合执法的行政责任，综合执法人员是依法检查、依法处罚，其责任是依法维护城市良好、正常的秩序。如果有法不依，违法不究、执法不严，就应该追究其行政责任，例如，在其管辖的范围内，如果乱摆卖屡禁不止，就要追究其行政责任。因此需要通过一定的制度规定来增强执法人员的责任心和工作压力。
（四）建立政府与市民合作的城市管理体制
城市管理目的是为市民提供一个良好的生活环境，为企业提高良好的投资环境，为深圳城市发展提高一个良好的秩序。这种管理需要得到市民的理解、支持与配合。所以需要加强政府与市民的沟通，建立政府与市民合作的城市管理机制。政府与市民合作有多种方式，如市民参与城市问题讨论，参与城市规划制订，参与城市环境治理等等。其中一个较好的方式，就是在报刊和电视开辟城市论坛，定期请市民与政府人员共同探讨城市管理问题，让市民有发表意见的机会和渠道，让政府有了解市民与市民交流的机会。同时也给市民了解政府、市民进行自我教育的机会。市民也需要通过宣传教育不断提高素质，才能与政府进行良好的合作。
开辟城市论坛这种做法在一些城市已经实行，深圳完全可以借鉴。
还可以建立市长接待日，每隔一段时间，市长要能够亲自与市民交谈，亲耳听到市民对政府管理的意见。还可以建立市长信箱，通过信件了解民情。这些制度规定，对政府与市民建立良好关系十分重要。领导工作繁忙，如果缺少一些制度规定，领导一忙起来，就难以抽出时间与市民沟通，这样就很难体察民情，难以了解市民关心的问题，公众关心的问题就不容易被思考和列入政策议程。如果，市民关心的一些重大问题，不能被政府了解和思考，怎么可能进入决策议程予以解决？
建立政府与市民合作的城市管理体制，其基础是建立民主化、法治化的政府管理体制，因此，归根结底，需要深圳政府继续推进行政改革。
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