然而，行政管理的其他领域是否也有必要引进行政听证程序却是一个在理论和实践中尚需不断探索的课题。深圳在行政决策中对听证程序的运用，为人们认识这一问题提供了许多宝贵的经验。
本章就深圳的行政听证实践进行分析总结。
（第一节听证与行政听证
一、听证程序的起源与演进
（一）西方听证制度的起源与演进
在世界范围内，司法领域里的听证程序渊源于程序正义的观念，即不仅仅结果要符合正义，而且程序也要符合正义。在西方，程序的正义是以发生于英国法并为美国法所继承的“正当程序”思想为背景而形成和展开的。其渊源可溯及到1216年的英国大宪章，“正当程序”这一概念据说最早出现于1354年爱德华三世的时代。原来这一词语只是指刑事诉讼必须采取正式的起诉方式并保障被告接受陪审裁判的权利，后来扩大了其适用范围，意味着在广义上剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈述自己意见并得到倾听的权利，即司法意义上的“听证程序”，人们称之为“司法听证”（JudicialHearing）。几个世纪以来“听证程序”不断扩展其应用领域，它运用于立法领域谓之“立法听证”（Legislative Hear-ing）；在本世纪稍晚些时候它正式运用于行政领域称之为“行政听证”（AdministrativeHearing）。
“行政听证”产生以后在本世纪获得巨大发展，其原因在于人们对迅速发展的行政权的恐惧。工业化国家在其建立资本主义制度之时打着“民主”、“自由”的旗号，强调的是民主和人民的权力。
而古希腊、古罗马的小国寡民式的直接民主在人口众多、社会生活日益复杂的现代社会显然是难以为继的，因而现代国家里直接民主只是在有限的方式如全民公决等方面实行，当今世界基本是实行代议制民主。而民主、人民的权力在代议制度下的象征是议会，所以在自由资本主义时期议会成为拥有国家权力的“兴盛时代”，政府不能推行与议会的意志相抵触的政策，诚如资产阶级学者狄龙所形容的：议会除了不能使一个女人变成男人和使一个男人变成女人之外，能够做一切事情。与此同时，“议会至上”的理论得到广泛的发展（参见杨柏华、明轩：《资本主义国家政治制度》，第126页，世界知识出版社，1984年10月出版。）。然而，随着社会生活的复杂化，政府职能不断扩张，政府机构和行政官员的人数不断增加，更兼行政决策所具有的迅速、准确和公布前需要保密等特点，使得立法与行政之间互相制衡的机制越来越不平衡，政府日益在政治体制中处于核心地位，议会的地位和作用较之以往有所下降，工业化国家内部的权力结构从以议会为中心的权力结构走向以行政为中心的权力结构，出现
“行政专横”的局面。行政权不断活跃在社会政治、经济、文化等领域干预人们的日常行为，引起了人们的疑虑。人们担心一个巨大的权力如果被专横地使用，那将成为一个不能忍受的权力。因为行政权的发展，意味着其侵犯行政相对人的实体权益和程序权益的可能性的增加。而且随着社会的日益发展，个人在庞大的行政系统面前越发显得弱小，故在行政权扩张的同时，行政相对人的权益免遭违法行政行为侵害的法律规定也应得到相应的发展。而传统的行政法偏重于从实体法上保护行政相对人的权益，对行政相对人的程序权益关注较少，行政听证的出现平衡了这种倾斜的权益保护重心，因为行政听证不仅从程序上满足了人们合法权益得到有效保护的愿望，要求行政机关在作出影响行政相对人权益的决定时必须听取行政相对人的意见，并且又限制了行政官吏的专断恣意。正是这种行政实践的需要使行政听证程序得到了迅速的发展，西方一些法制比较健全的国家不仅在行政处罚领域实行了行政听证，而且在政府决策中普遍实行了听证制度，即政府决策所涉及的相对一方当事人是众多而又不确定范围的公众时，应当召开适当规模的听证会，听取公众意见。政府决策机关除有正当理由认定听证不能实现、没有必要或有损于公共利益外，不能随意取消这种决策中的听证程序。（参见曾繁正等编译：《西方主要国家行政法、行政诉讼法》，第20～21页，红旗出版社。1998年出版。）
（二）中国听证程序的起源与演进
在我国古代出现过听取意见意义上的听证，在司法制度中强调“两造具备，师听五辞”。即《周礼》中记载的“以五声听狱讼，求民情：一日辞听（观其出言，不直则烦）；二日色听（观其颜色，不直则赧然）；三日气听（观其气息，不直则喘）；四日耳听（观其听聆，不直则惑）；五日目听（观其眸子视，不直则吒然）。这就是说审理案件时，传唤双方当事人到庭，听取双方的供述，然后作出判断。同时还强调审案不能只听“单辞”（即当事人一面之辞），而要兼“听狱之两辞”，“察辞于差”，分析双方当事人供述的矛盾，从而正确断案。这种听取双方当事人意见，强调“兼听则明，偏听则暗”的思想与听证程序的精神是有相通之处的。但是我们也应看到这种处于萌芽状态的听证并非行政程序性质，而是司法性质的；并且，它也不是现代意义上的独立的听证制度，而是夹杂于其他司法制度之中。
新中国成立以后的一段时间里，由于众所周知的原因而使法制建设举步维艰。改革开放以来，我国的立法工作取得了显著成就，不仅制定了大量的实体法，而且还制定了包括刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法在内的程序法。特别是1992年党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济，十五大则提出依法治国，建立社会主义法治国家。这些为我国法制建设的发展开辟了广阔的前景。1996年10月正式生效的《中华人民共和国行政处罚法》首次以立法的形式规定了听证程序，它标志着听证制度在我国行政执法领域里的初步确立，从而成为行政法制的一个重要的里程碑。
二、听证制度的理论依据
（一）自然公正
自然公正是西方法制史上一项古老的法律原则，蕴含多种意义。在广义上讲它是指“对与错的自然观”。在西方法律思想史上，“自然”是指真理、实在（参见张宏生主编：《西方法律思想史》，第20页。北京大学出版社，1983年6月版。）；在法律意义上，它几乎等同于“公平”
一词。（参见陈端洪：《英国行政裁决中的听取对方意见的原则》，载于《行政法学研究》1994年第2期，第87页。）自然公正原则支配着国家机关行使权力的活动，要求其公正地行政使权力。在西方法律思想中，自然公正原则要求任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；任何人或团体不能作自己案件的法官。（参见王名扬著：《英国行政法》，第151。154页，中国政法大学出版社，1987年7月版。）公正是司法的灵魂，在司法上，任何人不能未经审问就受处罚，法官必须听取双方意见才能作出判决；公正也是对权力行使的最基本要求，行政机关不仅在决定公民的申诉时必须让双方提出自己的论点和根据、为自己进行辩护后作出决定，而且行政机关本身在和公民发生关系的过程中，作出影响公民的决定时，也应听取公民的意见。行政机关在作出影响公民的决定时，不给公民陈述意见的机会是不公正的。自然公正原则本是司法的规则，当它被应用于行政领域时，就成了听证制度的最重要的理论依据。
（二）正当程序
传统的行政法学理论注重保护行政相对人的实体权益，而对其程序权益关注较少，而在现代法理学看来，程序比目的更重要，因为程序权益和实体权益是密不可分的，程序权益是实现实体权益的基础和重要保证。有人曾通过一个故事来说明程序的重要性。母亲买来一只蛋糕让两个儿子分享，两个儿子为使自己能得到更多的份额而闹得不可开交，聪明的母亲为此事设计了一个公正的程序，一个儿子负责切蛋糕，另一个儿子则有优先选择权，结果矛盾顺利地解决了。这个故事生动地说明了程序权益对于实体权益的重要性。听证制度正是这样一种程序，要求行政机关在作出影响行政相对人权益的决定之前听取他们的意见，以保证行政官员行使权力客观公平、依法行政。正当程序的理念已成为现代法律文化的组成部分，成为听证制度的理论依据。如美国宪法修正案第5条规定，未经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。宪法上的正当法律程序要求公正地行使权力，要求一切涉及对当事人不利的决策，必须听取当事人的意见，听证是宪法上的正当法律程序的主要内容。美国的联邦行政程序法对世界各国的立法影响很大，很多国家在制定行政程序法时，都规定了听证程序。如奥地利1950年的行政手续法，西班牙1958年制定的行政程序法，德国1976年制定的行政程序法，韩国1987年制定的行政程序法，日本1993年制定的行政程序法等莫不如此。
（三）防止行政权力的过分扩张，规范行政行为
如上所说，第二次世界大战以来，行政权力有不断扩张的趋势。因为战后国家的社会安全，保险和救济，环境保护，贫穷和失业，住房和卫生等大量社会问题的出现迫使政府放弃以前信奉的不干涉政策，转而积极地运用行政权对社会产生影响，意图解决这些社会问题，在解决这些问题的过程中，行政权得以不断扩张。行政权力的扩张有其客观的必然性，但是它的过分扩张有可能造成对公民或其他组织的权利的侵犯。为了减轻行政权在运作过程中对社会所产生的不良影响，必须在行政程序上对政府的行政行为加以规范，从而使行政权的运作更加符合法律的目的，听证程序正具有这种约束行政行为的功能，它一方面要求行政权必须自觉地接受听证程序的约束，另一方面又从程序上为可能受行政权不利影响的公民或其他组织提供论证说理的申辩机会，对规范行政行为起着一定的监督作用。
三、听证程序的种类与行政听证的含义、适用范围
（一）听证程序的种类
听证（hearing）一词，本意为诉讼上应听取他方当事人意见，也就是说，法院在审查事实或法律问题时，要以公开的举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判的公平，从而实现正义。作为制度听证程序就是听取利害关系人意见的法律程序，如上所说，我国古代虽然也存在类似听证程序的制度，但现代意义上的听证制度，即独立的听证制度渊源于西方，它最初仅用于司法权的行使，这种作为司法审判活动的必经程序，谓之“司法听证”（LegislativeHearing）；由于正当法律程序的听证是一种普遍适用的规则，因而听证不断向立法和行政领域扩展，当听证程序运用于立法领域称之为“立法听证”（JudicialHearing）；运用于行政领域称之为“行政听证”（AdministrativeHearing），因此在广泛的意义上说，听证包括立法听证、司法听证和行政听证。
在当代世界，听证已被看作是权力公正行使的一种程序，被认为是现代民主的重要标志。司法听证已是源远流长，其程序严格、规范。立法听证主要用于搜集相关信息作为制定法律的参考和国会进行的调查。行政听证出现较晚，只是“到本世纪稍晚些时候，才正式运用于行政领域并获得巨大发展”（蒋勇、刘勉义：《行政听证程序研究与应用》第3页，警官教育出版社，1997年7月版。）。
听证在实践中有多种具体的形式，根据其是否采取的听证会的形式可以分为正式听证（formal hearing）和非正式的听证（in form al hearing）。
正式听证又称为审判型的听证，或举证式听证，或完全的听证。在正式听证中，当事人有以下权利：
1.无偏见的官员作为主持人的权利；
2.得到通知的权利，通知中必适当地说明听证所涉及的主要事项和问题；
3.堤出证据（包括言证和物证）和进行辩护的权利；
4.通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利；
5.请律师陪同出席的权利；
6.只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利；
7.取得全部案卷副本的权利。
按照听证所涉及的事项和问题性质的不同，听证程序可以只包括上述因素的一部分，这种听证称为非正式的听证。
（二）行政听证的含义
行政听证程序是指行政机关为了合理、有效地制定和实施行政行为，在该行政行为之前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公正、公开、民主的方式达到行政目的的程序。与广义的听证程序分类相对应，行政听证程序也划分为正式的行政听证程序和非正式的行政听证程序。正式听证以审判型的听证会为主要标志，指行政机关在制定条例、法规或作出具体裁决时，举行审判型的听证会，以给当事人及其他利害关系人提出证据、反证、对质或质证（诘问证人）的机会，然后根据听证会记录或充分考虑听证会记录作出决定的程序。非正式听证则是指行政机关在制定条例、法规或作出具体裁决时，不举行审判型的听证会，但给予当事人及利害关系人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关作决定时参考，但行政机关不必基于听证记录作出决定的程序。
行政听证采取的具体形式主要有三种：
第一，行政机关制定规范性文件或制作行政计划时，所涉及的相对一方当事人是众多而又不特定的一定范围的公众，应当召开适当规模的听证会，听取公众的意见。这种听证常被称为“公听”。
与会者应具有一定的代表性，如代表重要的社会团体、群众组织和社会阶层等。
第二，行政机关进行具体行政行为时，如果涉及单个或相互无争议的多个当事人时，应进行个别的听证，给予当事人陈述自己观点和理由的机会。这种听证常被称为“陈述”。
第三，当行政行为涉及的是互相有争议的双方或多方当事人时，行政机关应同时或反复听取各方对立的观点和理由，并允许各方互相进行辩论。这种听证也被称为“听讯”、“辩明”。这种形式主要用于行政裁决行政复议等行为。
（三）行政听证的适用范围
行政听证依其适用范围有两种情况，一种是针对具体行政行为的行政听证，另一种是针对抽象行政行为的行政听证。具体的行政行为是行政机关行使职权的过程中对特定的公民、法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。如行政处罚、行政强制措施、行政征收、行政收费、行政许可、行政裁决等。
从各国行政程序法中听证适用范围的规定和行政听证实践来看，世界上绝大多数法制国家原则上将具体的行政行为列为行政听证的适用范围，而对其不适用的情形作了列举性的规定。抽象行政行为是行政机关依职权制定的，针对非特定主体具有普遍约束力的，可以反复适用的规范性文件的活动。多数国家在传统上排斥抽象行政行为的听证权，但目前这种态度正在发生改变，认为听证程序也适用于抽象行政行为。但在形式上多采用非正式听证程序，如美国行政机关在规章制定前，先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布，供公众了解和评论，公众可以通过书面划口头方式提供意见，也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见。行政机关考虑上述意见后制定规章。未经这一程序而制定的规章将因程序上的严重缺陷而不能生效，只对一些法律规定要求举行审判型听证程序（或正式听证程序）的法规采用正式听证程序。（参见王名扬：《英国行政法》，第360～366页，中国法制出版社，1995年1月版。）
（第二节行政听证与行政决策
如上所说，然而，行政管理的其他领域是否也有必要引进听证程序却是一个在理论上和实践中尚需不断探索的课题，当前行政决策领域中悄然兴起的行政听证程序，宛如一道亮丽的风景线正在日益引起人们的关注，因为行政听证程序为行政决策民主化和科学化找到了一种有效途径。
一、行政听证程序是行政决策民主化的实现形式
行政决策民主化是指决策者在决策过程中充分发扬民主，与广大群众保持密切的联系，最大限度地让人民群众、包括各级领导者、管理者、各方面的专家真正参与决策，使他们能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种未定方案的意见。
行政决策民主化是时代发展的趋势，我国党和国家领导人对此有着高度的认识。江泽民同志在十五大报告中指出，要“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化”。但是，如何找到适当的方式来顺应这种趋势以促进行政决策民主化，这是一个需要在实践中不断开拓的领域，行政听证程序运用于行政决策领域是行政决策民主化的重大突破。
首先，行政听证程序运用于行政决策领域是促进行政决策民主化的有效方式。虽然我们的现行制度为行政决策民主化提供了广阔的空间，但是现实社会中行政决策民主化的程度仍然不尽如人意。这种情况不能简单地归因于领导人没有民主决策的决心或人民群众没有民主的意识，而更多的是因为在具体制度上没有找到实现行政决策民主化的有效方式，而行政听证程序则是行政决策民主化过程中的一项重大的制度创新。
民主有其独特的人文价值，当今世界没有任何一个国家公然声称反对民主，但如何使行政决策民主化落到实处是一个实践中的难题，行政听证程序为破解这道难题提供了一种有效的求解方式。行政决策中的行政听证程序要求在行政决策之前，通过大众传播媒介公布行政决策的议题、人民大众表达自己意见与理由的渠道。在听证程序的过程中还通过召开座谈会、运用大众传播媒介等形式进行讨论，从而拓宽了行政决策参与渠道，使行政决策民主化取得实质性进展。
其次，行政听证程序使行政决策实施有了更广泛的群众基础。
只有理解才能产生信任，这是一个普遍的规律。传统的行政决策对普通的人民大众来说是一个“黑箱”，人们所知道的仅仅是决策的结果。而行政听证程序增加了行政决策的透明度，对于经济、民主与法制处于上升时期、热切期望着完善民主与法制的中国人来说，行政听证程序无疑为人民群众了解行政决策、参与行政决策提供了一种合适的渠道。行政决策讨论的过程既是人民群众参与决策的过程，又是行政机关宣传教育的过程。人民群众通过参与决策讨论，得到了表达自己看法的机会，更多地了解到不同群体对决策的看法，从更多的角度考虑决策；更深入地了解行政决策的内容和决策据以形成的理由和根据，从而更能从心理上接受决策结果，化解由于没有机会陈述自己意见而产生的不满情绪，实实在在地体验到当家作主的主人翁地位，因而能自觉地遵守决策的内容，从而为行政决策实施奠定了深厚的群众基础，增强实施决策的自觉性。
再次，行政听证程序使行政决策更具公正合法的形象。行政决策的合法性除了行政机关的权威以外，还应以公正合理作为其基础。听证程序本身虽不能自然地产生公正合理的结果，但是它的存在能够产生公正的形象。如果没有听证程序的制约，必然更容易产生不公正的形象甚至会抹煞掉实体上的公正。市场经济在我国已初具雏形，市场经济催生了人们的民主观念，公民的权利意识越来越强，对于许多人来说，享受平等的决策参与权利，受到应有的重视，享受一个公民应有的人权和尊严与公正的决策结果有着同等的地位，程序的公正较之实质的公正有同样不可忽视的价值，听证制度正是这样一种保证人民群众行使当家作主权利的合适程序，它的适用树立了政府的公正形象，也使行政决策更具程序上的合理性和合法性。
二、行政听证程序是促进行政决策科学化的有效途径
科学是人们对客观事物规律性的认识，决策是人们的主观活动。行政决策科学化要求行政决策这一主观活动符合客观事物的实际，要求在行政决策中自觉运用实事求是的思想路线和科学的理论、方法、手段，并遵循科学的决策程序、原则和制度进行决策。
决策科学化的提法虽是现代的，但它却是人类长期追求的目标，并非现代科学技术高度发展的情况下才可能实现行政决策科学化。
世界各国历史上无论在政治、经济军事等等方面都有很多决策因为主观活动符合客观事物的实际而取得重大成功的事例。但是，我们必须看到随着科学技术的发展，社会生活正在发生深刻的变化，特别是当今国际和国内的形势要求行政管理者必须不断提高行政决策科学化的水平。从国际上来看，社会经济和科学技术高速发展，社会组织程度和开放程度不断提高，国际竞争激烈复杂，这些情况增加了决策的难度，决策成功便在竞争中处于有利地位，决策失误则后果严重。从国内来看，改革开放和社会主义市场经济体制的初步建立给政府提出了前所未有的的决策难题。因此，适应时代的要求，不断提高行政决策科学化的水平是行政管理发展的趋势。而行政听证程序正是行政决策走向科学化的一种标志。
首先，科学决策要求行政决策遵循科学的决策程序，行政听证程序是行政决策程序中的一个重要组成部分，是行政机关认识客观实际的重要途径之一。在听证程序中，相关各方围绕相关问题说明情况，畅所欲言，各抒已见，开展认证、质证，使行政决策所关涉的客观实际情况得以充分的反映，使行政机关得以了解和掌握客观实际情况，这无疑有助于行政机关将行政决策建立在全面、准确的信息基础之上。而科学决策正是要求广泛地收集信息，发现问题，因为新问题是科学决策的前提，行政机关通过听证程序广泛地收集信息，然后对这些信息进行加工处理，从而使行政机关作出的决策更符合客观实际。
其次，现代决策理论告诉我们，科学决策必须具备可行性的特征。因为任何行政决策都是要付诸实施的，一项决策如果因不切合实际而缺乏可行性，那么它便无异于一纸空文。即便该决策目标设计得再美好，它也只能是水中月，镜中花。所以行政机关在制定决策方案时，不仅要充分考虑到执行决策时可资利用的时间因素、人力、物力和财力资源以及各种执行手段，而且要全面考虑到对拟定决策具有现实影响或潜在影响的各种政治、经济和文化因素，尤其要注意相关群体的价值观念以及意愿、情绪和承受能力，因为这些人文因素对于人们认同和接受决策具有决定性的影响，如果忽视这些因素，一些看似合理的决策在执行中便会困难重重。
而在决策拟定中考虑到这些因素，那么它在执行中就能得到相关群体的配合，从而使行政执行更加顺利。行政机关在决策前对这些因素进行认真分析、综合论证、周密审定，才能使行政决策牢固地建立在现实性的基础之上。而行政决策过程中设置听证程序，科学地听取各方面的意见和建议，在某种程度上正好为全面、准确地分析和论证决策方案的可行性提供重要的依据。
再次，行政听证中的相关专家学者参与咨询讨论对行政决策的科学性也是不可缺少的。各国在听证程序运用于决策的实践中，设置了听证咨询委员会来审议提交的决策方案，以法律的形式授权决策参与者及专家咨询班子了解政务和有关情况，获取相关信息资料，发表意见和提出建议，以提高行政决策的科学性。由于行政机关承担着大量的政治、经济、文化等方面的管理，范围庞大，工作繁重，责任重大。特别是现代社会复杂的因素使得解决一个重大的经济问题或社会问题都涉及到许多因素，单凭领导者个人的智慧、知识和经验难以解决。而且现代社会的重大决策往往是多目标决策，涉及到政治、经济、军事、外交、文教、心理以及环境等众多因素。决策问题的综合性、复杂性和随机性，决定了它必须依靠具备多种知识和技术的专家和学者组成的智囊团来辅助决策，依靠智囊团中多种学科的专家学者来联合攻关，与此相适应的智囊团的结构还必须是多学科和综合性的。因为从系统论的角度来看，一个系统的主要特征是其整体功能，而决定整体功能大小的因素是系统中最弱的构成部分而不是最强的部分，这就是著名的“木桶理论”或“铁锁链理论”：即决定木桶盛水量多少的是木桶上最短的那块木板，决定铁锁链强度的是铁锁链中最弱的那一环。专家学者一方面具备某些方面的专业知识，具有洞察事物的能力；另一方面，他们置身于局外，常能发挥“旁观者清”的作用，对需要决策的问题仅从事实出发有利于对决策事实作出科学和客观的分析与判断。而行政机关又不是研究机关，不可能具备各方面的专家，借助专家学者这些“外脑”辅助为决策的科学性奠定了牢固的基础。
第四，行政听证程序对决策方案的评估择优对行政决策的科学性提供了保障。评估择优是科学决策的关键环节，在某种意义上说，决策就是抉择。在行政决策过程中设置听证程序，让参加听证会的各方代表就所提供的决策备选方案的优劣充分发表自己的意见，以达到集思广益的目的，从某种意义上来看，听证正是对决策备选方案进行比较、鉴别的一种科学而有效的方法。
三、行政决策中运用听证程序是与国际惯例接轨的重要举措
行政管理作为一门科学，具有反映行政管理客观规律的属性。
因为在任何社会里，行政管理都是作为全社会意志的代表而行使其职能的，它都要实施社会职能，而且在行政管理具体环节上都要经过决策、计划、组织、执行、协调、监督、反馈等过程。这些共同的行政管理职能执行的好坏，直接关系到社会秩序的稳定，政权的巩固，行政效率的高低。而任何国家的政府都希望其社会秩序是稳定的，政权是巩固的，行政效率是高的。这些决定了任何国家都要尽量寻找、探求行政管理的客观规律，这就使得行政管理学具有科学性的一面。正是行政管理学的科学性使得我们能借鉴国外行政改革的经验。行政听证程序作为行政决策科学化和民主化的重要保障，在国外已有几十年的历史了，一些法制比较健全的国家不仅已经在行政司法领域针对特定当事人的裁决中实行行政听证制度，而且在行政决策涉及不特定的相对一方当事人时也比较普遍地实行了听证制度。其中比较典型的是美、英、法、日等国家。这些国家的法律规定，当政府决策所涉及的相对一方当事人是众多而又不确定范围的公众时，则应当召开适当规模的听证会，听取公众意见，这种听证通常被称之为“公听”。行政决策机关除有正当理由认定公听不能实现、没有必要或有损于公共利益外，不能随意取消公听程序。（参见曾繁正等编译：《西方主要国家行政法、行政诉讼法》，第20～21页，红旗出版社，1998年10月版。）
（一）美国的行政听证制度
美国是一个高度法治的资本主义国家，法治要求在宪法中必须规定公民享有某些基本的权利，作为一切立法必须遵循的标准和政府权力行使的限制。美国宪法修正案第5条规定，未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。宪法上的正当法律程序要求公正地行使权力，要求一切涉及对当事人不利的决策，必须听取当事人的意见，听证是宪法上的正当法律程序的主要内容。在行政程序上，公民不仅有资格请求法院审查行政机关的决策，而且也有权要求参与和监督行政决策的过程，听证是重要的行政程序内容。美国1946年制定的《联邦行政程序法》是一部较早确立行政听证制度的法律规范。该法规定行政机关在裁决公民的权利与义务时，必须为当事人开庭，让其有机会为自己的权利辩护，然后才能作出正式裁决，同时当事人亦有权获得这种机会，这种权利就是听证的权利（the right of beheard）。该法共12章，其中有7章和听证有关，第7章则专门规定了听证制度，第557、566条还明确规定行政机关在制定规章的决策过程中，有责任给利害关系的当事人提供机会，让他们提交书面材料、书面意见和辩词，给他们提供口头辩论的机会，通过这些方式让他们参与规章的制定等政府决策过程。
（二）英国的行政听证制度
在英国，倍受推崇的自然公正原则本是司法程序中的规则，后来它被移植到行政程序中成为一个广泛适用的原则。
第二次世界大战以后，英国进入福利国家时代，行政事务不断增多，从公民个人的日常生活到国民经济发展计划都在行政干预之下，行政权力范围广泛，性质复杂。行政机关的权力一方面能为公民提供福利，另一方面也可能侵害公民的权利和自由。为了保护公民的权利和自由，保证行政机关行使权力时遵守自然公正的原则，必须从程序上来规范行政机关的行政行为。这些程序规定中最重要也是使用最广泛的是调查程序。调查程序要求行政机关在作出行政决定之前，先调查有关的意见和情况，以供作出决定者参考，而调查程序的主要形式是听证。
在英国，适用听证程序主要达到两个目的，一是为了保护公民的权利和利益不受行政机关的侵害，如果行政决定对公民的权益有影响，就应当给公民有陈述自己意见的机会。二是使行政决定更符合实际情况，平衡各方面互相冲突的利益。
英国的听证按其法律性质可分为法定听证、任意听证和非法定听证三类。法定听证（statutory hearing）是依法律规定为履行法律义务而进行的听证。依法应当经过法定听证而未听证，由此作出的行政决定即构成程序上的违法，可以被法院宣告无效。法定听证受《行政裁判所和调查法》的支配，并受行政裁判所委员会的监视。任意听证（discreti on hearing）是法律规定部长有权决定是否进行听证的情形，包括不以部长名义进行的听证，或虽以部长名义进行，但不是严格按照《行政裁判所和调查法》所规定的要求进行的听证。非法定听证（non-statutoryhearing）指行政机关在没有法律规定必须进行或任意进行的情况下，主动采取的听证。只要行政机关认为进行听证是有益时，不论法律规定与否，都可以进行听证。这类听证即使没有法定的程序规则，也必须遵守自然公正原则，但不要求按照法定听证的一般程序规则。
（三）法国的行政听证制度
法国在资产阶级革命以后确立了行政法治原则。行政法治要求行政行为必须根据和符合法律，行政机关还必须采取行动保证法律规范的实施。法国为了保证行政法治的实施，一般采取的是由行政法院撤消不合法（包括程序不合法）的行政决定。法国没有一部行政程序法典，而只是在法的一般原则和个别的法律和法规乃至行政法院的判案中，涉及许多行政程序方面的要求和规定。
但是50年代后，许多国家纷纷建立行政程序法，法国看到事前的程序比事后的救济手段更能保障公民的权利和利益，因此法国在70年代以来陆续地制定了一些行政程序方面的法律，如1978年7月制定的《行政和公众关系法》、1979年7月制定的《行政行为说明理由法》、1983年11月制定的《行政机关和使用者关系条例》等。
法国的法律、法规中没有明确规定“听证程序”，但其咨询程序中要求行政机关在正式采取行政决定之前要咨询其他机构的意见；在其防卫权原则中当事人对行政机关的制裁性行政决定或者根据其个人情况而作出的行政决定有权提出反对意见，以便防卫自己的权利和利益不受行政决定的侵害；在其对质程序中规定行政机关准备作出对当事人不利的行政决定时，只有在当事人提出答辩以后才能正式作出；在其《行政和公众关系法》中规定，公民有权查阅行政程序上的各种非记名的文件，而政府则应当成立一个行政文件了解委员会保障公民查阅文件的自由，如果行政机关拒绝当事人查阅文件，当事人可以向该委员会提出申诉，从而确立了公开程序，保证有关行政机关作出的行政决定包括相关的文件应当向当事人公开；在其《行政行为说明理由法》中规定行政机关在作出行政决定时，应当说明该决定的法律原因和事实原因。从这些列举中可以看出这些行政程序中包含有非常丰富的行政听证的实质性内容。（曾繁正等编译：《西方主要国家行政法、行政诉讼法》，第186～200页，红旗出版社，1998年10月版。）
（四）日本的行政听证制度
日本在《行政程序法》制定之前，行政管理领域有较为系统的法律、法规等，如行政机关组织法、行政不服审查法、国家赔偿法等。但是在监督行政权力、切实保障行政相对人的程序性权利方面则显得比较单薄。他们认识到，要防止行政权力的滥用，保护行政相对人权利不受行政行为的侵犯，不能仅仅满足于被动的事后补救，而要采取“向前延伸，深层次介入行政活动”的事前监督措施，即在行政活动中设置确保公正、民主的行政程序来规范行政权力的运作。这样1993年的《行政程序法》应运而生，其中专列一节对行政听证程序予以具体规定。
日本的《行政程序法》设定听证程序是为了确保行政处分的公正性和提高行政运行的透明度，从而有助于保护公民的权益。在其（第二节听证中对听证的通知方式、代理人、参加人、文书的阅览、听证的主持、听证期间的审理方式、陈述书的提交等作了详细的规定。在这些规定确立了行政听证的事先告知阅览文书、说明理由和设定、公布基准等原则。事先告知原则要求行政机关在正式作出不利处分之前，应当告知被处分人将作不利处分的内容。《行政程序法》第十五条规定：“行政厅实行听证时，必须在听证之前的一定时间内，将下列事项书面通知不利益处分的相对人。（1）将作出的不利益处分的内容以及有关法令条款的依据；（2）构成不利益处分原因的事实；（3）听证的日期和场所；（4）管辖听证事务的组织名称和所在地。”（见蒋勇、刘勉义：《行政听证程序研究与应用》，第428页，警官教育出版社，1997年7月版。）阅览文书原则要求行政机关不仅要事先告知被处分人，使其了解以何种理由被不利处分，还需要为被处分人提供阅览有关该案的文书等记录，使其知道以何种证据支持不利益处分，以便他在听证阶段更正确地陈述自己的意见，从而使听证实质化。《行政程序法》第十八条规定：“当事人及因有关不利益处分而使自己的利益受到损害的参加人，自听证通知之时起至听证终结之时止，可以向行政厅请求阅览有关该案调查结果的案卷记录以及其他构成该不利益处分原因之事实的证据资料。于此情形，如无损害第三者利益的可能及其他的正当理由，行政厅不得拒绝该阅览请求。”（同上，第429页。）说明理由原则要求行政机关在作不利益处分时，应当考虑充分理由，并对被处分人说明该处分的理由。《行政程序法》第十四条规定，行政机关在作出不利益处分的同时，应向相对人说明有关不利益处分的理由，如因紧急情况而未能说明理由的也应在处分后的一定期限内说明有关处分的理由。（参见杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，第252页，上海人民出版社，1997年7月版。）
综上所述，在美、英、法、日等国家，为了充分表达民意，协调各方面的利益，提高行政决策的民主化、科学化的程度，比较广泛地实行了行政听证制度。因此在行政管理领域实行听证程序是与国际接轨的有益举措。
（第三节行政听证程序在深圳的实践
一、深圳实行行政听证程序的背景
决策民主是社会主义制度的本质要求。我国宪法、法律和党中央的文件中有许多决策民主的精神。我国现行宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议”。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“积多年正反两方面的经验，要保证决策正确，执行有效，必须坚持从群众中来到群众中去，建立和健全民主的、科学的决策和执行程序。”这些规定为行政决策领域适用听证程序奠定了前提。
当代中国在民主决策的实践中进行了一系列探索，取得了一定的成绩。首先，在行政管理实践中，各级政府出台的一些措施使行政听证程序已初具雏形。如三峡工程决策前国务院多次召开各种座谈会听取各方意见，杭州市政府成立专家咨询委员会，天津市蓟县对重大决策实行公开制度等等。这些举措虽不是完整意义上的行政听证程序，但距此仅是一步之遥，行政决策领域里的听证程序已是呼之欲出。
其次是已经开始运用法律的形式确定听证程序在某些领域的行政决策中运用。如上所说，司法与立法领域运用听证程序有着悠久的历史，行政领域运用听证程序只是在本世纪才开始，并且行政听证程序多局限于行政执法领域，针对具体的行政行为而采用。
行政决策属于抽象的行政行为，它是否也适用行政听证程序呢？
历经10年制定并于1998年5月1日生效的《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）对此作了肯定的回答。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”（《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1997年第7号，第786～787页。）。这些规定为抽象行政行为领域适用听证程序奠定了制度基础，为行政管理的其他领域适用听证程序提供了借鉴，开辟了行政决策民主化的新领域，标志着我国在行政决策民主化的道路上又迈出了一大步。
二、深圳在行政管理领域运用行政听证程序的探索
深圳市对行政决策领域适用听证程序经过多年的探索，已积累了一些经验，在行政决策领域中运用听证程序有一定的超前性，表现为三个方面。
一是起步早。早在1988年以前，深圳尝试将绝大多数商品和服务的物价放开，但是这一时期全国都处于计划经济体制时期，对于价格管理没有国内的经验可以借鉴，深圳放开物价后出现了价格失控的状况：价格秩序混乱，物价涨幅过高。是继续回到行政定价的老路上去，还是新的更科学的管理模式。深圳经济特区作为全国改革开放的试验地和窗口，发扬了敢闯敢于的精神，决定建立物价管理的新模式。1988年下半年，深圳市物价局派人到香港进行考察，发现香港在物价管理方面有比较好的价格咨询机制。香港有300多个专门性咨询委员会，政府要调高商品或服务的价格，必须征求他们的意见。向国际水平看齐，向国际惯例靠拢是深圳人全球眼光的表现，当他们了解到价格听证程序是一种国际通行的价格管理体制时，他们决定借鉴这种新的价格管理模式。1989年12月，深圳在全国率先成立了“价格管理咨询委员会”，推行价格听证制度。（晓夫：《民主管理的成功探索》，《深圳商报》1998年5月1日。）35名咨询委员会成员实行聘任制，任期两年，其中有教授、企业经理、政府官员、居委会代表，还有普通市民。按照深圳价格听证的有关规定，政府调价必须于听证会召开前10天将听证议题调价内容等告知咨询委员，咨询委员在广泛征求社会各界意见后，发表调价意见，物价部门根据意见对调价方案进行修改。
该制度实施以来，先后对理发行业价格、有线电视收费、医疗收费、教育收费、自来水价格、城市公共交通票价、电价以及燃气价格等多项重大价格决策进行了听证。（晓夫：《民主管理的成功探索》，《深圳商报》1998年5月1日。）
二是在实践中逐步完善了听证程序。听证程序的完善离不开咨询委员的素质和参加听证会人员的代表性，离不开质证、认证以及听证笔录在行政决定中的作用等具体听证过程的规范。深圳市物价部门在价格咨询委员的聘任方面，除了强调其有较多的社会联系，有较强的代表性以外，还强调其对物价工作有较强的理论功底和分析研究能力，以此保证价格听证会提出科学的分析和意见。
这些委员们虽然不领取物质报酬，但他们仍以高度的责任心履行自己的职责，他们的意见成为物价部门定价的重要依据。1990年，出现了取消停车场收费和将停车场收费放开两种意见，与会委员集中搜集来的社会各界意见，认为停车场收费放开弊端太多，应继续列入价格管理，得到了物价管理部门的采纳。1994年物价部门在调研以及与自来水公司协商的基础上，提出了自来水价格上调70%的方案，在听证会上，咨询委员们从折旧的计提、利润的安排、计划价用水指标的确定以及市民经济、心理承受能力等多个方面提出了十分具体、中肯的意见，这些意见被物价管理部门采纳，最终确定调价幅度为50%。在2000年公共大巴票价调整听证会上，咨询委员们对公交集团提交的调价方案进行了热烈的讨论，整个听证过程更趋规范。市公交集团提出现行特区内公共大巴票价标准已实行数年，而燃料价格、车辆折旧费用、场地租用费用、司乘人员工资及福利等费用的增加大大地影响了票价成本，并且公交集团又需承担对学生和退休老人的票价优惠，而政府的财政经营补贴却在减少，以上诸因素导致了特区内公共大巴经济效益较差，因此票价应加以调整。咨询委员针对公交集团提出的调价理由一一进行了质询。有的委员提出，如果新增大巴是政府购置的，新购车辆配置水平高就不应成为公交大巴提高票价的理由。有的委员提出公共交通是公益事业，理应由政府划地解决停车场地问题。
有的委员提出香港的人车之比只有一点几比一，而市公交公司的人车之比为3.9：1，因而公交公司应加强管理，提高效率。有的委员对冷巴与普通大巴的价格差提出了质询。还有的委员提出，在听证举行之前应由审计部门先对提起申请提价的单位进行财务审计，然后再交给物价部门初审、交听证委员咨询，即公用事业部门应先接受权威部门审计再讨论调价，这样更有科学依据，也增加了透明度。（以上资料来源于《深圳商报》记者沙金成、肖健2000年8月23日报道：《公共大巴该不该调价》和深圳市物价局：《深圳市特区内公共大巴票价调整听证会各咨询委员发言记录及局领导总结》。）从以上咨询委员的发言可以看出他们的认真负责的精神和对问题分析的深度，很多建议都切中了问题的要害，对提起申请提价部门过高的调价起了一定的扼制作用。不仅如此，市物价部门还对一些比较敏感的物价调整听取全社会的意见，增加物价部门价格管理的透明度，增加群众对调价的理解和支持。以1996年进行的调整“非义务教育收费”为例，可以看出听证程序已不断完善。当时物价部门与教育部门对非义务教育调价的分歧较大，教育部门提出要将其收费标准提高1～4倍，物价部门认为调幅应控制在50%以内。于是在当年的7月1日至18日，当地报刊辟
“非义务教育收费大家谈”专栏，每天在第1版刊载教师、学生、家长、教学管理人员、学校领导、教育主管部门官员等各行各业人员的来稿，这些来稿畅所欲言，从不同角度阐述了各自对收费的看法，与此同时，有关部门还召开各种座谈会，广泛征求各方面的意见，在此基础上再举行听证会，教育部门从这些讨论以及听取咨询委员的意见的过程中感受到了社会各界对教育收费的意见和要求。这些程序使提起提价部门与社会对物价调整的承受力之间找到了一个平衡点，从而使收费调整有了广泛的社会基础，收到了良好的社会效果。
三是逐步扩大适用范围。深圳特区是我国改革开放的前沿，而改革带来的利益多元化使得人们对作为社会利益分配调节手段的各项政府决策十分关注。深圳市顺应了这一要求，除不断规范行政处罚的听证程序，不断探索物价管理的听证程序的有效方式外，还不断将听证程序向其他行政决策领域延伸。目前行政听证程序已经向公共汽车线路的开通、城市规划方案的制定等行政管理领域展开。深圳市在公共交通中运用听证程序经过几年的探索，目前正处于不断完善之中。市运输局本着以人为本、决策先行的原则，采用国际惯例，通过向社会公开招标的方式选定“公交线路计划”课题研究单位，由中标单位进行信息采集，同时通过报纸、热线电话、发放相关资料以及旅客意见回收卡向市民公开征求意见和建议，了解市民最需解决的交通问题，再由课题研究单位将各种信息汇总，作为公交线路调整和开设的参考。市民对市运输局的这些举措报以热烈的响应，以2000年深圳市公交线路调整为例我们可以看到这一决策方式的良好效应。1999年，市运输局针对深圳市经济快速发展流动人口较多，由此带来公交客流变化较快的现状，决定增设和调整公交线路。他们借鉴香港、新加坡等城市的通行作法，通过公开招标的方式，确定“深圳市2000～2001年公交线路计划研究”课题的中标单位。课题组历时7个多月对深圳市区60多个住宅小区进行调查，收集了3600多条意见和建议。
与此同时，市运输局于2000年8月15日开展“公交咨询服务周”
活动，在全市20多个咨询点共发放10万份相关资料和旅客意见回收卡，并在《深圳商报》的“深圳新闻网”开通“交通话题大家谈”
专栏。这些举措为市民对公交建设和改造出主意、提意见、提建议开辟了渠道，使深圳新闻网来访量大量增多，广大市民纷纷发表自己的看法，即为公交线路的决策提供了科学依据，也为公交线路的开设和调整奠定了良好的群众基础。（参见曹军、徐静：《明年公交线路将调整、市运输部门拟向市民征求意见》，《深圳商报》，1999年12月15日；《公交服务咨询周昨开幕、咨询现场人潮涌动、本报读者论坛爆棚》，《深圳商报》，2000年8月16日。）在城市规划方面，深圳市国土规划局科学地、动态地编制城市总体规划和各层次规划，力争使规划工作从书斋中走出来，从纯理论的书本上走出来，通过提高规划的公开性、公平性最终实现规划的科学性。深圳市政府根据《城市规划法》成立了城市规划委员会，聘请市内外资深专家担任市城市规划委员会顾问，就城市规划建设中的重大问题提供咨询意见。同时在审议城市规划的过程中，坚持公平、公正和公开的决策原则，鼓励社会公众参与、监督城市规划的实施，使城市规划从一种单纯的政府运作模式变为现在有法可依、有章可循、大众参与和市场调控的新型运作机制上来。如1999年3月，深圳市率先在国内推出法定图则，并公开展示，征求社会公众对法定图则的意见。公开展示的第一天参观和咨询就达1000人次。迄今为止法定图则已展示了三批，在法定图则公开展示期间前来参观咨询的人数日均100人次，发出征求意见表5万份，发出法定图则文本4万份。（参见陈勇、谭权：《浅谈深圳市公众规划意识的提高》，《深圳商报》，2000年4月25日。）这些举措增强了公众规划意识，提高了城市规划决策的民主性和科学性。
三、行政管理领域运用行政听证程序的理论探讨
听证程序适用于行政决策领域已引起了社会的关注，其促进行政决策民主化、科学化的效果正渐露端倪。但是我们还应该看到，取得的成绩仅仅是初步的，前面的路还很长，需要在理论上和实践中不断开拓。
首先，要正确看待行政听证程序的成本问题。听证程序无疑扩大了行政决策的社会投入，增加了其经济成本，而且还会使决策形成周期延长，从表面上看它似乎是不经济的。但是从另一方面看，只要我们从行政决策的科学性和行政决策的执行效果来考察一下听证与效率的关系，就完全可以打消这种顾虑。从行政决策的可行性和科学性而言，行政听证程序无疑会使行政决策更符合社会实际，在程序上为行政决策的科学性和可行性奠定了基础。
而行政决策如果没有科学性作为前提，行政决策在制定阶段未通过行政听证程序为行政决策的利害关系人提供发表意见、反映情况的机会来提高行政决策的科学性和可行性，那么，在行政决策作出或制定并进入实施阶段之后，一旦已经作出的行政决策因不能正确地反映客观现实而缺乏可行性，进而导致行政决策执行困难，那么这种决策形成得越快，它所耗费的人力、物力和财力与制定行政决策方案阶段设置行政听证程序相比，带来的社会不利后果也就越大。并且听证程序也是宣传群众、教育群众的过程，决策执行之前有了广泛的社会基础，必然会降低行政执行中的社会成本。
所以听证程序运用于行政决策领域从长远来看非但不影响行政决策的效率，反而是有效率的和经济的。
其次，要科学地界定行政听证程序在行政决策中的适用范围，范围过大和过小都不利于它的发展。所有的行政决策都适用听证程序是不可能的，因为效率是行政决策的生命，适用范围过大对效率而言可能会适得其反。同时许多行政决策本身的性质要求高度保密，试想香港政府阻击国际炒家的决策如果要举行听证程序肯定有悖于常识。但是我们也不能据此过份限制其适用范围，如果对广大人民群众的权益会产生重大影响而保密要求不高的行政决策不举行听证程序则未免限制过严。所以需要在理论上进行研究、在实践中进行探索以找到其合理的界限。从我国目前的情况来看，行政决策听证范围的确定应与社会上群众反映强烈的问题相联系，首先可在事关广大人民群众切身利益的公共决策诸领域建立和实施行政决策听证制度，然后过渡到在行政决策的其他领域更广泛的应用，使行政听证程序在实现行政决策民主化和科学化的过程中发挥更大的作用。
第三，要使行政听证程序逐步规范化、法制化。行政决策中的听证程序有别于行政执法中的听证程序，因为行政执法中的相对人是特定的，而行政决策中的相对人是不特定的，故在吸收其合理内核时不能简单照搬。如在广泛吸纳民意时要在媒体上进行公告，要公告民意表达的渠道，听证会要公开举行，除咨询委员会成员外，要允许关心此议题的人民群众参加并有表述自己意见及理由的权利，行政决策结果不仅要公布结论，而且要有过程的说明，确立结论的理由等等。总之程序要完整规范而不能欺世盗名，如果行政听证程序只是走走过场，就会导致行政听证徒有虚名而不能发挥其应有的作用。此外，听证程序适用于行政决策的范围要逐步以立法的形式确定下来，要制定相关法律、法规的实施细则，对听证程序的听证笔录在行政决定中的效力、对各类咨询委员意见在行政决定中的地位等各个方面加以详细规定，防止主观随意性。在这一过程中，我们要解放思想，大胆地借鉴其他国家在行政听证程序方面的成功经验，不断完善我国的行政听证制度。听证程序作为行政程序的一项重要内容，在西方发达国家已经有几十年的历史，虽然西方国家的听证制度在本质上是维护资本主义国家机器的手段，其最终目的是为了维护资产阶级的统治，但是，作为一种推进行政决策民主化和科学化的手段，作为依法行政的治国经验和方法，其在社会生活中的积极作用是明显的，我们应该吸收其中科学的、合理的内核，使之成为我国行政决策民主化和科学化的有效工具。
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