（第一节以创新为特色的
制度化、规范化、法治化建设
创新是深圳发展的巨大推动力，深圳在20年中创造了200多个全国第一，这些创新过程也是政府制度化、规范化、法制化建设过程。创新首先是观念创新。观念创新带来制度创新、政策创新。
而制度创新、政策创新需要用法律、法规、规章来加以固定和保护。
一、从观念创新到制度创新、政策创新
观念创新是一切创新的前提。深圳经济特区的创新是多方面的，有体制的创新、科技的创新、管理的创新、政策创新，但最重要的是观念创新。观念创新才能带来制度创新。什么是制度创新？
制度是指各种办事规程和行为规则的集合，包括一定历史条件下形成的社会体制、机制、法律等。它为人们的社会活动提供秩序框架。经济发展诸要素中，起决定作用的是制度。因为资本、技术、人才、信息无不在一定的制度体系内运作。政治、文化、社会生活等领域，制度也是带有根本性、全局性、稳定性和长期性的问题。
落后的制度，使人窒息、僵化，导致危机和祸患。先进的制度，则可以产生无穷的生机和活力，带来繁荣进步。制度创新包括许多内容，诸如政策创新，法律、法规、规章的制订、改进与完善，体制的改革都属于制度创新范畴。加强政府的制度化、规范化、法制化建设也是制度创新的一种形式。深圳政府领导的成效归功于制度创新。政策创新是制度创新的重要表现形式。政策创新是深圳快速发展的重要原因。什么是政策创新？
（一）政策创新的特征及标准
政策创新是制度创新的重要内容之一。政策创新有一些最重要的特征，衡量一项政策是不是创新性政策有两条标准，其一是看支配政策产生的理念是新是旧。创新性政策一定是在一种新的理念支配下产生的。如经营性土地一律实行招标拍卖的政策的背后是一种解放思想、实事求是的理念在支配。其二是看，这一政策对社会经济增长、社会进步所起的作用，如果是进步作用，这一政策就是创新性政策。
（二）政策创新对深圳的积极影响
政策创新在深圳突出的表现为科技政策创新，而科技政策创新有效地推动了深圳高新技术产业的迅速发展。
深圳高新技术产业政策、产学研一体化政策对深圳高新技术产业发展具有极大的促进作用。翻开历年的统计报表可以发现，进入90年代以来，深圳高新技术产品产值以平均超过60%的速度递增。1999年，深圳高新技术产品产值高达819.79亿元，占工业总产值的40.5%。这一比重，在全国各大中城市中遥遥领先。很多人或许还不知道，就在1991年，深圳高新技术产品产值只有22.9亿元，仅占工业总产值8.1%。是什么原因促进了深圳高新技术产业的迅速发展？是政策创新。近10年间，深圳先后颁布了100多个有关高新技术发展的地方性法规和条例，其中无形资产评估管理办法、企业技术秘密保护条例、计算机软件著作权保护条例等，均属在全国率先推出。这些都极大地推动了深圳的高新技术产业的发展。
90年代初的深圳，虽然建立起外向型工业体系，但“三来一补”、小型项目居多，九成以上的企业属劳动力密集型。像这样的产业结构前景不容乐观。1992年小平同志视察南方后，全方位改革开放的巨浪在全国各地迅速兴起。面对浦东的崛起，沿江、沿边地区相继开放，中西部地区奋起直追，而经济特区的政策优势已逐渐弱化，这时深圳人感到了一种前所未有的压力。
经过一番冷静的分析，深圳的决策者们清醒地认识到，特区不能永远凭着优惠政策来发展，全力发展高新技术产业，赶超世界先进水平，将是深圳迎接全球经济浪潮、增创新优势、继续发挥示范和带头作用的最佳选择。1990年，中共深圳市委作出了“以先进工业为基础，第三产业为支柱”的战略性决定，当年还制订了《1990年至2000年深圳科学技术发展规划》。之后又于1991年8月，发布了《关于依靠科技进步推动经济发展的决定》。1995年初，市领导审时度势，把信息技术、生物技术、新材料技术等产业作为高新技术产业发展的重要领域。到1998年2月，又出台了《关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定》。正是这些颇具前瞻性的中长期规划、产业导向以及扶植性政策，为后来高新技术产业发展一路高歌猛进，奠定了坚实基础。
1998年6月，在市委二届八次全会上，广东省委副书记、深圳市委书记张高丽将发展高新技术产业对深圳的意义，再次进行了精辟概括。他说：“高新技术产业是深圳的希望所在，后劲所在。
深圳要在产业升级上走在全国的前面，就必须大力发展高新技术产业，使之成为深圳的特色经济和第一经济增长点。”在深圳市委、市政府的科学决策下，在良好的政策引导和扶持下，企业一个个项目开发成功。在深圳，不少企业已做到了“生产一代、开发一代、研究一代、预研一代、构思一代”。这使深圳的专利申请量连年激增，且绝大部分来自企业。
有人曾说，要看政府是否真的重视科技，就要看它是否真正注重增加科技投入。而在深圳，突破资金“瓶颈”的龙头力量正是来自政府。目前，深圳已初步建立了以政府为龙头、企业为主体、银行为后盾，多层次、多渠道的科研投入体系以及科技风险投资体系。
政府还推行产学研一体化政策，引导企业与高校、科研机构合作。1999年，深圳市政府、北京大学、香港科技大学三方携手，在深圳湾畔建立了深港产学研基地。三方提出，要“将基地建设成为一个高层次、综合性、开放式的官、产、学、研、资相结合的实体”和
“具有全球竞争力的高新技术人才培养基地和科技创新与产业化基地”。伟大的构想，将三方紧密联系在一起。一年后，基地已成功地引进了17个科技成果项目，操作了近1亿元的风险投资，推出了13个高新技术人才教育培训项目，在官、产、学、研、资结合等多方面实现了创新与突破，基本实现了基地创建时的战略构想。
尝到甜头的深圳企业，也开始主动寻求与全国各地的高校和科研院所“联姻”，以弥补自身研发力量的不足，走引进与创新并重、产学研一体化的发展新路。因此，在与国内200多所大学、几百家研究所“打交道”过程中，一大批曾经束之高阁的科研成果从这里阔步走向市场，数十项国家“863成果”和数百项“火炬计划”项目在深圳开花结果。
深圳政府还注重营造良好的综合环境，来促进科技的发展。
几年前，美国康柏公司曾将工厂迁出深圳，可是两年后，“好马也吃回头草”，康柏不仅迁回深圳，还增资扩大规模。联想、方正几经辗转，多方比较，也决定把数年前迁出的研发中心迁回深圳。开明的政府、优良的投资环境，是他们最终选择深圳的原因。看到深圳的这种可喜局面，国家科技部部长朱丽兰有一个形象的比喻，深圳构筑了发展高科技的良好的“生态环境”。深圳市扶持高新技术产业发展，其重心从来不是放在提供一时一地的优惠上，而是着力于营造良好的综合环境。
1999年10月，经国务院批准，首届高交会在深成功举办，今后高交会将每年在深圳举行一次。高交会标志着，高新技术产业已经为特区经济撑起了一片蓝天，为深圳挑战新世纪抢占了一个意义深远的制高点。盛况空前的高交会，向世人展示了一个高科技的深圳，一个全新的魅力十足的深圳。而深圳，也正藉此逐步成为中国重要的高新技术研究开发基地、高新技术产业基地、高新技术成果交易中心和高新技术产品出口基地，为我国的产业升级和结构调整继续发挥示范和带动作用。高科技产业的发展，不仅给深圳带来经济的腾飞，更重要的是它对深圳的社会生活、文化教育、城市建设、企业管理、传统工业等，都带来了潜移默化而又影响深远的连锁反应。
政策创新给深圳的影响是深远的。例如，深圳政府已经启动了深圳大学城计划，最近市政府常务会议原则通过了《关于创建深圳大学城的总体方案》，长期让深圳人自豪不起来的“深圳无名校”
将成为历史。根据总体方案，深圳大学城将引进一些国内外名校，其标准是，国内名校仅指进入“211工程”的大学，并优先考虑国家重点建设的面向世界一流的9所重点大学；引进的国外名校仅指世界排名前100名的大学，计划2000年～2005年重点引进23所。
引进的学科必须是面向世界科技发展前沿的学科，是所在大学的特色和优势学科，是深圳市经济社会发展迫切需要，与深圳支柱产业发展方向一致的学科。
除了科技政策创新以外，深圳市政管理政策创新促进城市大发展。例如高起点规划、高标准建设、高效能管理理念变为可实施的政策，带来城市的巨大发展。还有可持续发展政策带来环境质量的大提高。对深圳的生态环境的科学规划与整治带来的城市环境效益。深圳实施科教兴市政策，带来深圳教育的大发展等。
二、从制度创新到政府的制度化、规范化、法治化建设
什么是政府的制度化、规范化、法治化？现代政府的行为及活动要有规则，把政府的活动规则固定起来，就是政府的制度化。现代政府行为有许多明文规定的标准，让政府管理达到一定的标准就是规范化。把政府制度和政府规范用国家强制力的法律规定下来，就是政府的法治化。
深圳政府是怎样进行自身的制度化、规范化、法治化建设的？
首先是把目光投向港澳和西方国家。在那些地方，市场经济搞了很多年，积累了许多行之有效的经济法规、体制、机制等。这些具体的经济制度，是人类文明的成果，没有鲜明的阶级性，资本主义可以用，社会主义照样能实行。学习借鉴西方的成功经验是一种创新。深圳人在放胆借鉴的同时，还发挥首创精神，充分利用全国人大授予的“立法权”，创制了一系列适应市场经济需要的法规。
1992国家授予深圳立法权以来，深圳共制订特区法规（含法规问题决定）151件，有关市场经济和改革开放方面的经济立法占立法总数的70%，其中一半以上的法规是在全国先行先试或有重大突破的，初步形成了国家和广东省的法律法规相配套的、适应特区市场经济发展和城市管理需要的法规框架。深圳政府积极配合市人大，以创新和探索的精神大胆制订政府规章，将改革先行一步的成果及时用法规、规章的形式固定下来。
（一）从土地拍卖的第一锤到土地招标和拍卖制度的确立
1987年12月1日，深圳在国内敲响了土地拍卖的第一锤，举行了全国首次国有土地公开拍卖，44家企业举牌竞买一块土地的使用权。这场拍卖，破天荒地将土地的所有权与使用权分离，是对传统的国有土地管理体制的重大突破，在海内外引起极大的关注和反响。（《深圳特区报》2000年8月26日第22版。）
广东省人大常委会及时总结深圳有偿出让国有土地使用权的成功做法，于1987年12月29日通过了《深圳经济特区土地管理条例》，《条例》规定土地使用权可以有偿出让、转让。尔后，全国许多城市参照深圳的做法，实行国有土地有偿转让制度。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正草案》，把禁止出租土地的“出租”二字撤去，规定“土地的使用权可以照法律的规定转让”。
然而，深圳自1987年竞买第一块土地之后，一段时间内却没有再次拍卖土地，原因是深圳当时没有将这种新的改革经验用法律的方式固定下来，使之成为一种制度。总结这一时期的经验教训，深圳决定通过制订政府规章的方式，建立起对经营性土地出让实行公开招标和拍卖制度。1998年2月深圳政府发布了《深圳经济特区土地使用权招标、拍卖规定》，要求所有经营性土地一律采用公开招标、拍卖方式出让，并明确了招标、拍卖的程序、方式、竞买方的资格、买卖双方的权利和义务等。1998年进行了三次土地使用权的公开拍卖会，共成交土地12.5万平方米，成交额4.4亿元。1999年进行了四次公开拍卖会，共成交土地36.2万平方米，成交额3.57亿元。
（二）从工程的行政分配到工程招标制度的确立
推行政府工程招授标制度，建立有形建筑市场，是政府管理制度化的重要内容。1993年，颁发了《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》，规定凡政府投资，国有、集体企业投资额在300万元以上的工程必须实行招投标。1997年5月，发布了该条例的实施细则，使招投标制度真正成为深圳工程建设的一项基本制度。
1996年下半年，市建设局主管工程的工程招标率达100％，1997年市管工程招标率达1OO%，区管工程招标率达99.39%。1998年5月，“深圳市建设工程交易服务中心”正式挂牌，标志着有形建筑市场的建立。1998年，该中心共受理工程358项，涉及招标部分造价104亿元，1999年共受理工程734项，涉及招标部分造价181亿元。
（三）从分散采购到政府集中采购制度的确立
改革政府采购制度，逐步推行集中公开采购。1997年1月起实行政府公务用车统一投保，11月首次对政府公务用车实行招标。1998年10月，市人大常委会通过了《深圳经济特区政府采购条例》，这是我国第一个关于政府采购的地方性法规，为政府采购工作提供了法律保障。1998年政府采购项目包括实物性采购（车辆、计算机、空调等）、服务性采购（公务用车定点加油、定点维修等）、工程性采购（修缮工程、网络工程等），共11大类，120个品种，总金额6.6亿元，节省资金7000多万元，年平均节约资金11%。1999年招标采购总金额8.3亿元，节省资金近亿元，年平均节约资金11.9%。
（四）从不规范的审批到依法审批制度的建立
从1997年初开始，市政府对40多个部门的审批、核准事项进行全面调查。1998年初，正式发布、实施《深圳市政府审批制度改革若干规定》，实现审批行为的法定化。通过改革，审批事项由723项减少到305项，减幅达57.8%；核准事项由368项减到323项，减幅12.2%，克服了行政审批过多过滥的弊端。对保留审批的事项，严格规定审批内容，减少审批环节，明确审批时限，改进审批方式，增加审批的透明度，提高了办事效率。在保留的审批和核准事项中，有346项的办事时限比过去平均缩短5.6天，如市外资局对外商投资审批事项由30个工作日减至15个工作日，核准事项不超过5个工作日。同时，大大减少了政府审批中的随意审批、违规操作、违法违纪、以权谋私等行为，企业和群众的投诉减少，进一步改善了政府形象。
（五）从向企业放权到三层次国有资产管理的制度化
1995年市政府受全国人大财经工委委托，草拟了《经济特区国有资产管理条例》提交市人大通过，将深圳三个层次的国有资产管理体制予以法定化，保障国有资产的安全与增值。后来深圳在公司法的基础上，制定实施了公司董事会、总经理、监事会、党委会、工会五个工作暂行规定，完善了公司内部的法人治理结构。
（六）政府投资项目管理的法定化
2000年3月，深圳人大通过了《深圳市政府投资项目管理条例》，将政府投资项目的管理法定化。
（七）城市规划的法定化
1993年以来，深圳共颁布了与城市规划、建设、管理有关的26部法规、31个政府规章。这些法规、规章的制订，为城市规划、建设、管理提供了有力的法制保障。特别是1998年5月深圳人大通过了《深圳市城市规划条例》，使规划由过去的行政管理为主转向了以法治管理为主。经市人大审定的规划具有严格的法律地位，未经人大许可，任何领导或其他社会成员不得改变规划的内容。
这样规划有了法律的权威和严肃性，即规划不因人而立，更不因人而废，一经制订就不能随意更改，若要更改必须经过人大审议。这样就能从根本上杜绝“长官意志”影响的弊端，为规划管理提供了法治化、规范化的保障。
三、从政策创新到政府规章制订的规范化、法治化
政策创新是深圳快速发展的重要推动力。但是要不断地进行政策创新就需要将政府规章制订制度化、规范化、法治化。这是深圳的一条重要经验。政策创新与政府规章制订的规范化、法治化有什么联系？
政策创新是政策制订过程，但是，不是所有政策制订都能保证政策创新。从深圳的经验看，只有使政府规章的制订制度化、规范化、法治化，才可能使政策创新。在现代社会，政府制订公共政策就是制订规章或规范性文件的过程。从广义上看，公共政策有三种形式：法律、法规、规范性文件。但它们制订的主体不同，法律制订的主体是立法机关，在国外是议会，在中国是全国人大法规制订的主体是地方人大。行政机关也可以制订法规，但行政机关制订的法规叫行政法规。在中国只有国务院制订的政策才是行政法规。地方政府制订的政策是规范性文件，也叫政府规章。深圳政府作为地方政府，其出台的政策只能是以规章或规范性文件的形式出台。
地方政府制订规章或规范性文件的活动，在法治社会是一种行政立法活动。政府对社会事务的管理方式主要是采取行政立法、行政执法的方式。政府制订公共政策和制订规章是同一种活动，即都属于行政立法活动。而这种活动需要形成一种制度化、规范化、法治化的程序，这对于中国政府来说是一种新的管理方式、运作方式，它与我国传统的政府管理方式完全不同。中国在传统体制下的管理方式主要是行政手段，以行政命令的、人治的方式管理社会。从计划经济向市场经济转变，中国政府职能转变，包括职能方式的转变，即从以行政命令、人治的管理方式转向制度化、规范化、法治化的管理方式。这种转变在深圳取得了显著成效。其主要表现就是政府规章制订初步形成了规范化、制度化、法治化的运行程序，这种改革成为深圳政策创新的重要基础和保障。
深圳政府走上依法行政、依法治市的轨道，首先在于政府学会了行政立法，即学会制订政府规章和规范性文件；学会用政府规章或规范性文件的形式进行管理，这是政府运行机制的一种重要转变。我国政府在传统体制下，行政立法的职能相当薄弱，政府出台的规章和规范性文件也相当少，政府管理主要是以上级领导的指示为依据。改革开放以来，我国政府逐步走上依法行政的轨道，政府的行政立法职能逐渐加强，随之而来的是，政府制订的规章和规范性文件也大量增加了。这就产生了一些新的问题，即政府应怎样制订规章和规范性文件才能适合社会主义市场经济发展的需要？深圳在这个问题上经过一个探索的过程。
深圳经济特区建设的20年中，以市政府和政府部门名义出台的规章和规范性文件共2400多项，这些规章和规范性文件对深圳的发展曾起了积极的作用。但是随着特区的发展，一些政府规章和规范性文件逐渐暴露出一些不适应特区发展的情况，引起了一些部门和领导的重视。
1999年4月，《中华人民共和国行政复议法》颁布之后，深圳法制局组织抽查了市政府22个部门、4个区政府自1993年～1999年3月发布的304件规范性文件，发现深圳政府机关规范性文件的制订和发布主要存在以下五个方面的问题。
第一，许多规范性文件制订的法律依据不足。制订规范性文件的目的是为了执行法律、法规、规章和政策，因此，规范性文件往往是对法律、法规、规章的解释或具体化。而有些单位在没有任何法律、法规、规章依据和上级授权的情况下，自行制订和发布规范性文件，这是一种越权行为。在抽查的304项规范性文件中，这一类的文件有64件，占21%。
第二，有些部门将应当通过立法规范的问题，诸如审批、收费、行政处罚等事项，以部门文件的形式发布实施。有的部门文件甚至直接与现行法律、法规、政策相抵触，影响了国家法治的严肃性。
在抽查的规范性文件中，这一类文件有75件，占25%。
第三，文件技术上有重要疏漏。规范性文件是规范一定的社会关系或者管理、对社会具有普遍约束力、以规范形式发布的政府文件，但从抽查的文件来看，许多文件行文很不规范。有的表述模棱两可、含糊不清，有的前后矛盾，有的空洞无物，不知所云，有的文字技术上不够规范。在抽查的文件中，这一类的文件有141件，占46%。
第四，大多数部门对自己发布的文件没有及时清理，造成文件之间的相互冲突。许多部门没有建立规范性文件清理制度，对规范性文件的效力采取自生自灭的办法。在制订新文件时不对相关的现行的文件进行研究处理，只笼统交代“以往发布的规定中与本规定相抵触的，以本规定为准”。但究竟怎样才算抵触，以往的文件中究竟有哪些规定与新规定相抵触，则很少有明确的交代，给实际执行造成困难。
第五，规范性文件发布渠道不统一，事后无法查询。目前除市政府的规范性文件以及市政府工作部门的少量文件在市政府公报发布外，其他规范性文件大多数以红头文件形式通过邮政以及内部文件交换渠道发布，发布的数量很少。有许多涉及千家万户切身利益的文件只发到有关单位，群众无法查询。有关人员也感到无能为力。因此深圳究竟总共发布过多少规范性文件，每年发布多少，目前有多少还在执行，有多少应该废除但仍然继续生效，谁也说不清楚，根本无法统计。（2000年深圳政府三届十一次常务会议文件。）
根据上述问题，市政府1999年8月份做出了对现行规范性文件的管理制度进行改革的决定。首先要求对市区政府及各部门发布的规范性文件进行一次彻底、全面的清理。对没有实际内容或者违反现行法律法规及国家政策的文件予以废除；对内容有缺陷、文字技术不规范的文件进行修改，修改后的文件、合乎规范要求的文件一起在本级政府公报上统一重新公布。经过清理后，以往发布的规范性文件，凡未重新公布的，不得继续执行。（《政府法制工作简报》2000年第5期，深圳法制局办公室编。）
另外，深圳市政府对1992年12月发布的《深圳市规范性文件备案规定》进行了修改，形成了《深圳市行政机关规范性文件管理规定（草案）》（以下简称《管理规定（草案）》。这项草案针对以往规范性文件存在的问题做了三项规定：“统一要求、统一审查、统一发布”。“统一要求”即对制定机关（哪些政府机关可以向社会发布规范性文件）、制定规范性文件的范围、制定规范性文件的程序进行了统一规定。“统一审查”即要求在规范性文件正式发布之前对其进行统一的技术和法律审查。“统一发布”即将各部门制定的规范性文件集中到一个法定的载体——《政府公报》上统一公布，以有利于保证规范性文件的公开性、严肃性，有利于当事人和人民群众的监督和查询。在对《管理规定（草案）》进行讨论时，还特别补充了一个重要规定，即对于一些与老百姓关系密切、非常重大的文件，在正式发布前一定要采取多种方式征求老百姓的意见，只有这样，才能提高依法行政和依法治市的水平。这个《管理规定（草案）》已在深圳市政府三届十一次常务会议上原则通过，经过修改，深圳市市长于幼军已于2000年10月20日以深圳市人民政府令的形式签署公布，此规定于2001年1月1日起实施（《深圳特区报》2000年11月2日第5版。）。这标志着深圳政府规章制订将进一步规范化、法治化。
为了促进政府工作制度化、规范化、法治化，实现依法行政、民主决策、科学决策，深圳市三届政府召开的常务会议上通过了《深圳市人民政府工作规则》（以下简称《工作规则》。新一届政府“约法八章”，对市政府领导工作作风方面的新要求引人注目——市政府领导一般不出席各部门、各单位召开的业务会议和各类表彰会、纪念会、座谈会、庆典活动等；市政府领导不为各部门、各单位的活动发贺信，不题词、不题字；市政府领导活动的宣传报道要从严掌握。市二届政府曾在1998年制定过《深圳市人民政府工作规则》，共七章40条。近期通过的新的《深圳市人民政府工作规则》作了较大的修改和完善。新的市政府工作规则“约法八章”，共八章48条，分别为总则、市政府组成人员和工作部门的主要职责权限、会议制度、公文审批制度、政务活动及接待工作制度、外出请假报告制度、重大事项向市委报告制度、向市人大报告工作和民主监督制度。《规则》对市政府的工作提出了新的更高的要求，指出市政府的各项工作要认真贯彻党的路线、方针、政策，执行党中央、国务院、省委、省政府及市委的指示、决定，执行市人民代表大会及其常委会的各项决议，自觉接受人民代表大会及其常委会的监督，积极听取人民政协、各民主党派、人民团体的意见，忠实履行职责，确保政令畅通。市政府各工作部门要严格依照法律法规行使职权，建立健全依法行政责任制，提高依法行政水平。要各司其职，各负其责，在各自职权范围内，积极主动地做好工作；要精简会议、公文和事务性活动，简化办事程序，提高工作效率，保证工作质量。《工作规则》增加了重大事项向市委报告制度；向市人大报告工作及自觉接受人大及其常委会监督内容；积极听取人民政协、各民主党派、人民团体的意见，以及建立市政府重要经济社会决策事项公示制度。还增加了临时用款、国土管理、国有资产管理等主要事项的审批规定。《工作规则》明确提出“市政府实行行政首长负责制和个人分工负责制”，并由此进一步明晰各自的工作关系，强调了各工作部门的分工与配合。深圳新通过的《工作规则》，将使政府工作的法制化、制度化、规范化程度进一步提高，为政府民主决策、科学决策奠定了基础。
（第二节政府法治化建设的不足与差距
与法制完善的一些国家和地区相比，与社会主义市场经济的要求相比，深圳政府法治化建设仍然存在一些不足和差距。
深圳的法治化建设主要存在三方面的不足，规章制订的不足、规章执行的不足、执法监督的不足。这三方面正好是行政立法、行政执法、行政监督的整个过程，也就是说，深圳政府在依法行政的每一个环节中都存在的不足和差距。
一、规章制订的不足
制订政府规章既是一个行政立法的过程，也是一个制订公共政策的过程。行政立法、制订规章、制订公共政策，这三者是同一个过程，做着相同的事情。从行政立法的角度来看，制订规章需要有制度化、规范化、法治化的程序。从公共政策的角度看，制订规章需要有合理化与合法化的程序。它对政策制订者的专业化、知识化程度要求很高。但从这两个角度看，都存在不足。
（一）规章制订的制度化、规范化、法治化、民主化程度不够
深圳政府在规章制订中主要存在四个不足，一是规章制订的规范化程度不够；二是缺乏对规章制订的技术和法律审查；三是没有实行统一发布制度；四是缺乏行政相对人参与的制度。对于前三个不足，深圳政府已有认识，并在近期通过的《深圳市规范性文件管理规定（草案）》中，确定了对政府规范性文件实行统一要求，统一审查、统一发布的制度。但对行政相对人参与规章制订还缺乏足够的认识，例如在《深圳市规范性文件管理规定（草案）》中就没有这样明确的规定。这足以说明，深圳政府在规章制订的程序中没有把征求人民意见制度化。这不能不说是一个严重的缺欠。
为什么政府制订规章一定要有行政相对人参与的制度？从理论上讲，行政相对人参与政府规章制订，这是现代民主社会的基本特征之一。政府制订的许多规章都涉及到行政相对人的权利和义务，涉及到对人民利益的分配和调整。所以，只有让人民参与，才能反映人民的呼声、利益和愿望。另外，政府是一个特殊的利益集体，在制订规章时，如果没有人民的参与和制约，政府难免不利用特许权，在规章中不适当地扩大本部门权限，或把属于自己的职责推给别的部门。
从实践上看，行政相对人参与政府规章制订，是当代许多国家通行的做法，而且取得了显著的成效。例如，美国就有行政相对人参与政府规章制订的法律。美国政府规章制订的程序也有类似中国的规定，即也有规章的规划起草、讨论审批、发布公告等程序。
但除了这些相同之外还有一些不同，即美国把通告、听取相对人意见、咨询几个步骤进行了法典化。（沈荣华、周传铭著：《中国地方政府规章研究》第148页，上海三联出版社，1999年1月出版。）
、第一，通告规定。行政机关在作出立法决定或初稿草拟之后，要及时通告其立法意图。美国联邦行政程序法规定：“应将拟定之规章以通告形式在《联邦登记》上公布，除非拟定之规章注明了将受此规章管辖人的姓名并且将通知送达本人或他们事实上已依法得到了通知。”《联邦登记》是美国联邦政府的一种公报。通告的内容主要有：（1）说明制定公共规章会议的时间、地点和性质；（2）指出拟定规章的法律依据；（3）拟定规章之条款或说明拟定规章的主要内容及其所涉及的主题和问题。通告通常还附有一个起解释性说明作用的序言，它包括说明材料、研究报告、科学评估以及其他机关认为与制定规章相联系的类似材料。通告的形式除了书面或表格公布以外，还有一种是直接向有关当事人通告。后一种形式虽然能使当事人的告知权得以真正的实现，但在现代信息社会里规章日益增多的今天，往往显得不现实。通告之所以作为贯彻民主原则的程序，是因为通告的目的是真正促使社会成员对规章的了解，便于公众参与。在规章通告中，要对制定规章档案的地点和方法予以明确说明，便于公民查询。另外有关当事人送交书面资料、意见和辩词的行政机关的地点也必须指明。有了这些规定，联邦程序法所确定的让公众参与行政立法程序的目的算是达到了。
通告是美国行政程序法对行政机关立法活动的起码要求，也是惟一必须的法定行政立法程序，没有经过通告程序的规章将被法院宣告无效。总之，通告是行政立法必走的一步，也是法院对行政机关实施强制执行的惟一步骤，它使规章在颁布之前就得以公开，因而是行政立法程序民主化的前提和基础，它已经受到世界各国的广泛重视。（沈荣华、周传铭著：《中国地方政府规章研究》第149页，上海三联出版社，1999年1月出版。）
第二，听取相对人意见的规定。听取相对人意见是行政立法程序民主化的最重要的步骤，在这一阶段，公民的意见能直接地向规章起草机关陈述，并且法院在一定程度上的介入使得公民有事实根据的意见受到行政机关的重视。听取相对人意见的形式主要有以下三种：一是非正式程序的评论，二是正式与非正式相混合的程序，三是正式程序。
非正式程序的评论是指公众或利害关系人针对行政机关通告的建议规章向机关提交的信件、申请、短文、电报以及其他形式的书面的或口头意见。它是非正式规章制定程序的关键步骤。它始于行政机关在《联邦登记》上对规章建议的通告，时间一般在一个月以上。虽然行政机关没有义务对这些评论一一予以答复，也不必对此进行广泛的研究，但为了保证得到最新的信息，行政机关对于评论者提出的全部实体性事实与论点予以高度重视。由于法院对有事实根据的评论意见也予以极大关注，因而评论者参与权的有效发挥在很大程度上就要看意见的质量了。
听取相对人意见的混合型程序是指行政机关评论过程中同时使用书面表达、正式程序的口头表达和抗辩的公众参与方法。混合型程序是评论程序的一种革新，源于弥补正式程序和非正式程序的不足。许多行政机关对正式程序的拖延和拘泥于细节感到厌烦，同时，评论者又不满足于书面评论，要求有直陈意见的机会。
行政机关在收集公众书面评论的同时，还举行口头陈述的会议，不过会议的形式由行政机关自由裁量。从证据学角度讲，这种形式更有助于行政机关搜集更多有用的信息。不过，这种非正式的听证方式很难保证参与人享有正式听证的权利，因为行政机关在这种混合型程序运用上的自由裁量权很大。
听取相对人意见的正式程序是指用一套司法化的听证程序取代非正式的评论程序。所谓司法化的听证程序就是要求行政机关仿照法院审讯的做法，包括要求提交证据以及反询问证人的权利。
这种司法型听证程序在行政机关制定规章时很少使用，因为这种经过正式程序的立法要受到授权法的严格限制，同时程序繁琐，严重妨碍了行政效率。司法型听证程序主要包括以下内容：（1）在规章通告阶段，有关当事人或利害关系人提出听证申请。（2）听证一般由行政法官控制，机关首脑或组成人员也是听证会的主持者。
（3）听证各方以各自掌握的证据和看法进行询问和口头辩论。行政机关要对证据事先审查，并负有举证责任。（4）行政法官审查听证记录，作出结论，送规章制定机关审查。如果机关无异议，则行政法官的决定即最后的行政决定；如果机关有意见，则由机关首脑作出该决定。
许多国家的行政程序立法对是否听取相对人意见及听取意见的方式没有普遍严格的规定，法院也不可能像在规章通告阶段中一样可以实施强制执行，听证的形式与程序完全依靠行政机关的自愿与自觉，当事人的合法权益也只能受到一般原则性的保障。
显然，一个国家的民主传统以及公民的参与意识在此就显得特别重要了。（沈荣华、周传铭著：《中国地方政府规章研究》第150～151页，上海三联出版社，1999年1月出版。）
第三，咨询的规定。除了内部的协商外，行政机关在制定规章过程中还必须向有关方面咨询，听取专家的意见。接受咨询的单位有两种：第一是根据法律组成的审查委员会，第二是由行政机关创设的咨询性委员会。《联邦咨询委员会法》对咨询委员会作了如下规定：（1）持有许可证书；（2）有严密的组织结构；（3）依照该法行动；（4）举行会议需在《联邦登记》上公告；（5）组成人员必须来自于联邦政府之外。
咨询在美国的规章制定中的地位和作用是很重要的。大多数机关在处理各种问题时都使用咨询委员会，在有法律规定时，使用咨询委员会便成为行政机关制定规章时的法定义务，如果没有经过咨询，则该规章将可能被法院宣布无效。使用咨询委员会对规章制定工作相当有利：首先，行政机关可以获得专家的帮助；其次，让咨询委员会去面对公众的质询，这种方式可避免公众与官方可能出现的争执与敌对；第三，咨询委员会对公众的意见进行处理并有效地传达。咨询委员会不仅可以通过专家提意见的方式提高行政效率，同时也是对行政自由裁量权在一定程序上的抑制，因而咨询这一步骤在许多国家的行政立法中受到普遍重视。（沈荣华、周传铭著：《中国地方政府规章研究》第152页，上海三联出版社，1999年1月出版。）
与上述美国的做法相比，深圳政府规章制订的不足是显而易见的。但值得庆幸的是，在政府常务会议讨论《深圳市行政机关规范性文件管理规定（草案）》时，深圳市市长于幼军明确指出了这一不足，并明确提出，今后政府制订规范性文件时要事先征求市民意见，这一重要意见将补充到《管理规定（草案）》中，这是及其重要的补充，一旦经修订的《管理规定（草案）》发布和实施，将使深圳政府规章制订的制度化、规范化、法治化、民主化程度进一步提高。
（二）规章制订的专业化与知识化程度不够
政府制订规章过程也是制订公共政策过程。在现代社会制订公共政策对政府相关人员的专业化、知识化程度要求很高。而深圳从事政策制订的政府人员，一般没有经过专业的公共政策分析训练。这导致政策制订中存在许多不规范的做法，也使政策的合理化程度不够。许多政策制订者和政策执行者不懂得公共政策分析的基本理论，即不知道公共政策运行是一个相当复杂的过程，它一般要经过政策问题分析、政策制订分析、政策执行分析、政策效果评价分析四个环节。有相当一些政策制订时，没有经过政策问题分析这个阶段。而政策问题分析是对要解决的问题进行诊断，制订政策就是为了解决问题，但某一问题其症结到底是什么，政策制订者根本没有分析清楚，在没有对问题诊断清楚的情况下，出台的政策很难说是合理的、有效的。
另外，政府在制订政策时，非常注重政策的合法化，但是对政策合理化重视不够。政策制订一般要经过问题界定、目标选择、方案起草、方案论证、方案采纳通过、方案的发布这六个环节。前四个环节是政策合理化过程。后两个环节是政策合法化过程。在西方一些国家，政策制订的合理化阶段主要是由公共政策专业培训的专业人员或专家学者进行，他们运用所学的专业知识来分析问题、提出政策方案，同时还要参考公民的意见。但在我国，由于政策组织的分化程度低，“谋”与“断”还没有适当的分离，再加上专业人员的缺乏，就使“谋”的工作的专业化、知识化程度较低。还由于一些政府部门急于出台政策，把政策合法化看得高于其合理化，这就难免政策出台较快，但政策的合理化程度较低，一些政策操作性较差。一些政策方案没有经过严格的论证就通过。即使有论证一般很少有不同意见提出，往往由领导或上级意志左右方案的修改。
这表明，在政策制订的程序中，还没有把方案的论证作为制度固定下来。论证成为可有可无的、可重可轻的环节。
深圳政府政策制订的专业化、知识化程度低，这与我国公共政策学科发展的现状有关，我国从1978年以后才逐渐恢复政治学、行政学、政策科学这些学科。在改革开放的20年中，这些学科都有了一定的发展，但相比之下，政策科学的发展要相对薄弱。政策科学在国外50年代兴起，60年代以来有了相当的发展。在许多大学设有公共政策学院专门培养从事公共政策制订的人才。在西方的公共管理中，有三大支柱学科，一是公共行政；二是公共事务；三是公共政策。公共政策成为政府从事管理的必修之课。在西方的公共管理中专门设有MPA，即公共管理硕士学位，它与MBA，即工商硕士是相对应的学位。在我国从80年代就引进了MBA工商硕士学位的培训。但直到1999年我国才批准在北大、人大、中大设立MPA硕士学位。这种培训的滞后，使我国的公共政策制订的专业化、知识化程度必然低下。深圳政府也必然受其影响。
政府政策制订的专业化、知识化程度低，对深圳的发展会有明显的不利影响。深圳面临着中央政策优势减弱、周边地区发展迅猛，而深圳又要在5年之内率先实现现代化这样严峻的挑战，深圳要继续保持发展的领先地位就取决于政策创新，而政策创新依赖于两个方面的建设：一是政府规章制订的规范化、制度化、法治化建设，二是依赖政府规章制订的科学化、专业化、知识化程度的提高。特别是面对知识经济、信息社会的冲击，政府如果继续缺乏专业知识，怎么可能制订出符合时代特征的公共政策？
二、规章执行的不足
深圳政府在规章执行中也存在若干不足，一是存在有法不依、违法不究、执法不严现象，二是存在着行政处罚不当、损害相对人合法权益的现象。据深圳市中级法院向省人大《行政诉讼法》执法检查组汇报，1998年深圳市受理一审行政案件256件，是上年的3.05倍；1999年受理528件，是1998年的2.06倍。1999年受理一审案件数量居全省各法院榜首，受理行政诉讼案件数占全省案件总数的1/3强。而市法院审结的一审案件中，1987年至1997年行政机关平均败诉率为47%，1998年为54%，1999年为60%。（《羊城晚报》2000年9月15日。）这个数字表明，1999年政府的败诉率有所上升。深圳政府从中吸取教训，不断提高执法水平，使2000年的各类“民告官”案件中，行政机关胜多败少。2000年8月，全市行政机关一审败诉率已下降为18.2％。（《深圳特区报》2000年9月14日。）
另外，从深圳行政复议办公室提供的资料看，深圳行政复议案件率也有所上升。1998年市复议办共接受复议申请69宗，比1997年35件增长97%。其中正式立案62宗。具体处理结果是：决定维持的23件，占立案总数的37%；决定撤消的19件，占立案总数的30%；申请人撤回复议申请的17件，占立案总数的28%。
其中第三种结果，大多数是在复议过程中，经复议办协调，作为被申请人的行政机关主动纠正或撤回了自己的具体行政行为之后，行政争议已经解决，复议申请人才撤回了复议申请。因此，市复议办立案处理行政行为有违法或者适当、申请人的申请复议理由成立，占立案总数的58％。（深圳市人民政府行政复议办公室文件，深府复办[1999]03号《深圳市政府行政复议办1998年工作情况汇报》。）
1999年深圳行政复议办提供的资料是：1999年市复议办接受行政复议申请69件，其中正式立案受理了57件，加上1998年积存的12件，全年共处理了复议案件69件。具体处理结果是：决定维持的21件，占处理案件总数的30.4%：；决定撤消的22件，占处理总数的31.9％；申请人撤回复议申请的22件，占处理案件总数的31.9％。在申请人撤回复议申请的案件中，约有80％是因为在复议过程中经复议办协调后，行政机关自动纠正或主动撤回了原来违法或者不当的具体行政行为，行政争议已经解决，申请人才撤回了复议申请，因此，经复议程序纠正的行政机关具体行政行为的数量，占全部处理案件总数的57.9％。（深圳市人民政府行政复议办公室文件《深圳行政复议办1999年工作情况汇报》。）
深圳行政复议办还提供了从1999年10月～2000年9月30日的行政复议案件办理情况：收案187件；不予以受理的26件；撤回终止19件；转送2件；作出决定117件，其中维持57件，撤消55件，责令履行义务5件；正在办理的有23件。这份资料没有作详细的分析。但从这份资料中可以看出，深圳的行政复议案件明显上升。但政府的败诉率2000年有所下降，这是一个好的迹象。但从总体上，政府在行政执法过程中，还大量存在处罚、处理失当、损害行政相对人合法权益的现象，所以才有这样多的行政复议案件。
影响政府执行规章的因素有四个：第一是规章本身的因素，即规章是否公正、合理。一般来说，正确合理的规章容易执行。还有规章是否有操作性。有一些规章虽然是正确的，但由于规定的不明确，不具体，给执行带来一定的困难。第二是执行机构的因素。
执行机构能否有效执行规章受到自身三个因素的制约，其一是利益制约，执行机构是个特殊利益集团，有自动维护自身利益的倾向，如果一些政策执行会影响或削弱执行机构的利益，执行者就可能以各种方式抵制或拖延政策执行。其二是素质制约，如果执行者素质较高，就可能对政策执行得较好，如果素质较低就会影响政策的有效执行。其三是协调制约，执行政策是一种联合行动，是许多政府部门的合作行为，这需要政府部门之间的协调和有效合作。
如果协调不好、合作不好，就会影响政策的有效执行。第三，是行政相对人的因素，如果行政相对人不支持、不理解政策，也会影响政策的有效执行。第四是环境因素，环境是指影响政策有效制约的一切因素，包括政治、经济、文化等因素，其中政治因素对政策是否有效执行起到非常大的影响和制约。我国一些政策不能有效执行，是由于存在政策与体制的冲突。政策是先进的，但体制是落后的，一些创新性政策缺乏体制支持，因此要保证一些好的政策能有效实施，关键需要进行体制改革，如改革政策体制。国家这种现状对深圳有极大的影响。深圳存在的若干政策不能有效实施的情况也是由于这几种原因造成。
三、法治监督的不足
国内学者沈荣华和周传铭在《地方政府规章研究》中指出：地方政府规章的监督包括两个方面：一是监督地方政府规章的合法性，二是监督地方政府规章的合理性。前者包括：监督规章制订权限的合法性；监督规章实体内容的合法性；监督规章制订程序的合法性。后者包括：是否有正当的动机与目的；是否有公平、公正的指标系数；是否对相对人合法权益的尊重等。根据这些论述，深圳政府规章的法制监督存在以下不足：
第一，对政府规章制订的合理化监督不够，规章制订后缺乏论证，而且缺乏审查制度。以前没有建立审查规章是否合理的监察制度。就更不要说从动机、目的上，从公平、公正的角度，从是否对相对人合法权益的尊重角度审查政府规章的合理性了。
第二，对政府规章的合法化监督不够，缺乏监督的制度规定。
另外规章监督的专门机构比较薄弱，如监察局、法制局其力量相对薄弱，而且其监督的权限也很小，不足以有效监督规章的制订与执行。
第三，市人大对政府的规章制订与执行也缺乏有力的监督。
市人大虽然建立了对政府的评议制度，但没有建立对政府规章的评议和检查制度。这使市人大对市政府的监督存在空白和真空。
第四，公众、传媒对政府规章的监督不够，这与公众、传媒对这方面的了解和知识相对少有关。公众、传媒很少评论、评价市政府的某一规章的优劣、好坏及其影响。
第五，深圳市委对政府规章的领导监督不够。市委也从事规章的制订，但市委制订的规章与市政府制订的规章其作用应该是有区别的。市委的领导作用不是制订具体的规章，而是在一些大政方针上起导航作用。另外就是对政府制订规章和执行规章的行为进行检查和监督，看其是否符合市委制订的大政方针。但深圳市委的监督职能发挥的不够。
总体上看，上述三个方面的不足是有深厚的体制原因的。深圳是国家的一部分，它难以完全摆脱国家传统体制对它的深刻影响。我国传统的体制最突出的缺陷就是制度化、规范化、法治化程度低下，权力机构分化程度低，决策机构、执行机构、监督机构没有分离。每一个机构自身的权限不明确，边界不清，决策、执行和监督经常是一个机构都拥有的职能和权限，这样就必然导致上述提到的缺陷。
如何改变上述不足？是深圳政府需要用很大力气去探索和解决的。
（第三节进一步加强深圳法治化建设的建议
根据深圳政府规章制订与实施存在的不足，我们建议在深圳政府规章制定中开拓行政相对人参与的渠道，并加以制度化、法定化。这是扩大地方民主的一个重要举措。
我国民主制度的一般特征也应表现在地方政府规章的制定过程中。制定地方政府规章作为一种管理国家的活动，人民是有权参与的，规章制定程序中应有广泛征求人民意见的规定，并应把征求人民意见的规定真正的制度化。如果征求人民的意见只是行政机关出于道义而做的事情，而人民并没有恰当的形式和渠道反映自己的意愿，这样的规章制定活动对人民来讲就是个“黑箱”。所以，我们必须将人民参与理论具体化、制度化、可操作化，加强规章制定机关与人民的联系，在地方政府规章制定过程中大力开拓行政相对人的参与渠道。具体可以在以下几个方面来建立扩大行政相对人参与的制度。
一、建立通告制度
建立通告制度是政务公开的一种必要形式。而政务公开的首要一步就是把所要制定的规章公开化。这种公开不仅仅是在规章制订通过以后，而且在规章的草拟阶段就必须通过公告使市民知道。确立通告制度的主要目的有两个：一是在制定规章过程中给予市民参与的机会，二是规章出台后便于市民了解、遵守和实施。
前一个目的与扩大行政相对人参与权利紧密相关。也就是说，只有在规章草拟阶段就公布于众，市民才可能参与其制定过程，通过集思广益，使一个真正地、充分地表达市民意愿的规章出台。政府规章生效以后统一发布在政府公报上，便于市民查询和遵守。我们的缺陷是，只在政府规章正式生效以后才予以公布，而且公布的方式还不统一。因此要实现市民参与政府规章制订的制度，首先需要建立市政府规章的草拟和生效时都必须实行的通告制度。
二、建立征求市民意见和听证制度
应认识到，市民的参与是法律上的当然权利，行政机关必须予以尊重，而不能把是否征求人民意见当作行政自由裁量权，当作是选择性的、可有可无的程序。首先，应创设市民参与的恰当形式。
在规章草案通告阶段，市民特别是规章的利害相关人可通过书面的形式向市政府有关部门提出意见，如果交流还不够充分，可以申请召开座谈会、咨询会、听证会等面对面的评论、交流方式。其次，必须把征求市民的意见制度化。从原则性和灵活性相结合的原则出发，我们可以把书面意见、咨询会等方式制度化，而把座谈会、调查询问会等作为可供选择的方式。这样，既保证了人民群众必要的参与，同时又给予行政自由裁量权以一定的余地。（沈荣华、周传铭著：《中国地方政府规章研究》第157页，上海三联出版社，1999年1月出版。
三、建立市民申请和救济制度
市政府的行政机关一旦侵犯了市民的民主参与权利，或者行政机关没有及时对不合时宜的规章作出相应的处理，市民可以依照法定程序向政府机关提出重新创制、修改和撤销规章的申请。
《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院各部门、地方各级人民政府及其工作部门的规定不合法的，在申请行政复议时，可以同时要求对该规定进行审查。复议机关必须在规定的期限内依法作出处理。可见，根据《行政复议法》，建立市民申请和救济制度是有法理依据的。确立这一制度的目的，是为了保障行政相对人在参与权利遭受侵犯时，可以有法定的申诉、补偿渠道。
通过以上三个制度的建立来保障市民参与政府规章的制订。
确立市民参与制度的优点是：其一，进一步把人民当家作主的理论、“三个代表”的理论落到实处，更加证实社会主义的民主性；其二，广泛征求市民的意见也是形成一个成熟的政府规章的必要步骤，一个考虑不周全的规章所带来的缺憾，也会使行政效率大打折扣。
四、建立咨询制度
在规章制订或政策制订的过程中，要开拓专家学者参与的渠道，创建更多有利于专家学者发挥作用的方式。现在深圳在行政审批中建立专家审查和咨询制度，如市卫生局医疗机构开业许可，将过去由个别行政领导决定，改为由医学专家和管理专家共同讨论、集体审查的办法，并成立了市医疗机构专家评议委员会，以解决医疗机构盲目审批、审批过滥、审批行为不规范的问题。这种做法应扩大到政府规章制订中去，即在规章制订中也应该建立专家审查和咨询制度，这样才能扩大政策制订的知识含量。
五、进一步修改《深圳市行政机关规范性文件管理规定》
虽然《规范性文件管理规定》有一些新的制度确立，使政府规章的制度化、规范化、法治化明显的前进了一步，但这种改革仍没有到位，这在前面已有详细分析。我们建议，《规范性文件管理规定》应在以下几个方面作进一步的修改：第一，将政府规章的草拟阶段和生效阶段都必须实行通告制度的条款补充进去。第二，补充征求市民意见的条款，而且要写明通过什么渠道、何种形式征求市民意见。还要写明，若没有征求市民意见的规章在技术和法律审查时将不予以通过。第三，补充建立市民申请和救济制度的条款。第四，补充规章制订的咨询制度条款。
经过修改的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》，在实施一个阶段后，应在时机成熟时，将这一规定提交市人大审议通过，使它具有地方行政程序法的地位和作用。现在国家还没有专门的行政程序法，深圳作为改革开放的排头兵，应该在依法行政上先行一步，闯出一条建立地方行政程序法的道路。如果深圳能在建立行政程序法方面先行一步，这不仅对深圳政府的制度化、规范化、法治化建设起到巨大的积极作用，也会对内地的依法行政起到更好的示范辐射作用。
六、加强培训，提高政策制订的专业化和知识化水平
一是在每年由市组织部组织的出国培训中，增加MPA公共管理硕士和MPP公共政策硕士学位的培训。现在这种培训是出国培训的空白，应尽快填补这种空白。深圳发展不仅需要大量的MBA工商硕士人才，而且也特别需要大量的MPA、MPP硕士人才。
市组织部完全有条件培训这方面的人才，关键是认识要到位。二是在市党校和行政学院增加公共行政和公共政策的培训，现在这种培训内容太少，而且只在公务员处级任职班开设此类课程，远远适应不了政策制订专业化、知识化的需要。应充分利用党校和行政学院，在党政干部中普及规章制订、规章执行的基本知识，普及公共政策分析的基本理论和方法。同时应在部分有培养前途的、从事规章制订或政策制订的人员中加大培训力度。可在党校、行政学院开设这类培训的专题课，请国内外知名学者来讲学。三是要改革政策体制，当前主要是要建立政策制订与政策执行适度分离的体制，建立政策的“谋”与“断”分离的体制。应在第六次机构改革中，尝试这种改革。根据发达地区的经验看，只有将政策制订与政策执行适度分离，将政策的“谋”与“断”分离，才可能使行政机构职责分明，也才有利于政策的专业化、知识化的提高。
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