（第一节面向知识经济的政府行为选择
知识经济是建立在知识和信息的生产、存储、传播使用和消费之上的新经济形态。现代商品经济和市场经济的内涵就是知识经济。市场机制和科学技术两大因素推动着知识经济的发展。当前，我国处于由计划经济体制向市场经济体制过渡的转轨时期，同时又遇到世界经济从物资经济向知识经济的巨大转型，如何既充分发挥市场机制的作用，又正确运用政府经济职能，正是我们面临的重要研究任务。
一、有限干预与管制
知识经济是现代商品经济和市场经济的重要内涵。现代市场经济的健康、有效运行需要政府具有经济职能相匹配。因此，政府干预是推动知识经济发展的基本要求。现代经济在很大程度上是一种涵括市场机制和政府行政机制的“混合经济”。根据西方国家政府经济职能理论，可以将混合经济体制下的政府经济职能总结为以下三点，即维护财产权和资源；治理“市场失效”；调控宏观经济。（朱光华主编：《政府经济职能和体制改革》，天津人民出版社，1995年11月第1版，第36页。）这三项经济职能为政府推动知识经济发展提供了合理性的依据。
知识产权是知识经济有效运行的重要前提，政府应该代表社会利益和维护有关当事人的权利，这是一条可以减少交易费用的有效途径。知识资源和人力资本资源是知识经济极其重要的资源，政府应该予以保护。知识经济以市场机制作为配置资源的基本手段，也将出现“市场失灵”的问题。在微观经济领域，“市场失灵”主要包括垄断、外部效应、公共用品、收入分配等问题。对此，政府有必要进行干预。其一，关于市场垄断。知识经济兴起的知识基础是以信息技术为核心的现代高技术群的崛起。信息技术革命极大的推进了技术进步、全球市场扩展，为知识型企业、高新技术企业规模的不断扩大提供了条件，从而导致市场垄断行为。垄断的存在必然意味着资源的次优配置，政府应采取恰当方法控制垄断。其二，关于外部效应。知识资源生产（或消费）一般具有较明显的外部效应。当外部效应存在时，即使是完全竞争的，资源配置也不会是最优的。政府应该对外部效应引起的知识资源不当配置采取补救的措施。这种补救可先从外部效应内在化人手。在不存在风险机会的情况下，政府应该进行干预。其三，关于公共用品。对于知识经济发展而言，市场之所以会失灵，还在于它不能有效地提供知识经济活动所不可缺少的公共用品，主要指基础科学知识、基础教育和公共工程技术创新基础设施等。由于公共用品本身的特征，使得私人经济不能充分提供这些公共用品。所以，诸如此类的公共用品应该由政府来提供。其四，关于收入分配不公正。知识资源是知识经济活动中最重要的生产要素之一。拥有知识资源的多寡将导致市场竞争中的不平等，由于多种社会阶级因素形成的知识富有者在市场竞争中将取得更多的收入。既然市场机制不能公正地对收入进行初始分配，则必然导致收入再分配的出现，减少收入分配的不公。在现实社会中，只有政府才能够充当收入再分配的主体。
关于宏观经济的调控职能。由于美国出现了所谓的新经济现象，使得政府关于经济周期性波动的宏观调控职能的理论基础产生了分歧。90年代初以来，美国在推动知识经济的发展中走在了世界各国的最前列。随着知识经济的兴起，美国经济进入了新一轮增长期。针对这个“非理性的繁荣”现象所正式提出的新经济理论认为，美国已进入新的经济时代，经济增长的基调已经确定，经济增长、失业率和通货膨胀联动的关系也被打破。一些经济学家还提出了新经济周期理论，解释和预言目前出现了新的经济周期，大有否定经济周期性波动之势。但是许多经济学家认为，还没有理由得出经济周期规律已经不起作用的结论。更有学者明确指出，随着高新技术产业的发展和知识经济增长，世界经济会步入新一轮康德拉季夫周期。看来，关于美国是否已进入一个新的经济时代的讨论仍将继续下去。而对于美国之外的绝大多数国家和地区，尤其像中国这样的发展中国家，知识经济的比重还很低，传统经济活动仍占有主导地位，因此应注重发挥政府对宏观经济的调控职能，政府应运用财政政策和货币政策进行调控，为知识经济的兴起和扩展创造良好的宏观政策条件。
按照经济发展的长波理论预言，从20世纪末20年到21世纪的前20年，甚至更长时期，以发达国家为代表的世界经济正处于知识经济的长周期。知识经济不仅是发达国家所面对的事实，也是发展中国家所需应对的课题。21世纪，国际科技经济一体化、高科技产业化、网络经济全球化所带来的知识经济强竞争，将深刻地影响和改写全球经济社会发展的版图。当前，各发达国家政府纷纷采取措施，极力推动知识产业的发展，角逐知识经济的新赛场。我国政府也已采取积极举措推动知识经济的发展，主动地参与这场新竞争。面对知识经济的挑战，探讨政府推动知识经济的职能，不能脱离经济环境的运行形态。
值得指出的是，中国政府的经济职能正处于历史的转变中，即从计划经济职能向市场经济职能转变，政府对经济的干预，需要从无限干预向有限干预转变，政府需要加大培育市场体系的力度，充分发挥市场对经济的调节作用。凡是市场能调节的，政府不要干预或管制。另外政府干预和管制的方式要转变，即要从行政干预为主转为法律、法规、经济政策干预为主，如，用财政政策和货币政策干预经济发展，用法律、法规对经济行为进行管制。这种管制应有利于促进市场发育、规范市场发展，建立市场竞争秩序，为知识经济的发展奠定体制基础。深圳正处于率先基本实现社会主义现代化的阶段，深圳应积极地、前瞻性地研究政府如何恰当干预和管制知识经济的问题。
二、政策选择与整合
美国“新经济”现象与东亚金融危机，从正反两方面表明：任何国家在新一轮以知识经济为核心的国际竞争中，能否继续保持优势，其政府政策起着决定性的作用。从公共政策角度分析，东亚金融危机实质上是一次政府公共政策的危机。东亚相关国家政府公共政策的滞后和失误，在性质上都表现为在经济的高速增长时期，其宏观公共政策缺乏足够的应对性，未能根据国际形势和国内条件的变化而及时主动地调整本国的宏观经济政策，以致于为国际投机资本提供了可乘之机，进而触发了金融危机。（参见张国庆：《政府政策选择与东亚金融危机》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）1998年第5期。）东方不亮西方亮。克林顿政府上台以来，制定了国家信息基础设施建设计划，采取了用“科教重建”美国的策略，提出了以扩大出口推动经济发展的战略，政府又竭力精简机构，压缩开支，使美国预算1998年内扭亏为盈。虽有东亚金融危机的负面影响，但在90年代美国经济已持续增长了近8年，并且出现了“一高两低”的“新经济”现象。
在此新的历史背景下，传统的经济思想和经济政策开始发生转变，就连希望通过提高利率，以抑制美国经济增长的格林斯潘，也从工业经济思想的坚定保守者转变为拥护“新经济”的急先锋。我们注意到有关知识经济政策的内涵还处于积极探索之中。如今，美国、日本、俄罗斯、韩国和香港以及欧共体等，许多国家、地区的政府都明显加大了政府公共政策调整的力度，以便适应发展知识经济的需要。经济合作与发展组织也在其1996年年度报告中多处谈到政府政策。该报告指出，政府政策，特别是有关科学、技术、产业和教育的相关政策，应以知识经济为出发点。这包括：承认公司（企业）的核心作用，国家创新系统的重要性；承认对研究培训投资起促进作用的激励措施的必要性；承认基础设施的必要性。（引自《以知识为基础的经济——经济合作与发展组织1996年年度报告》，陈胜昌主编：《知识经济专家谈》，经济科学出版社，1998年4月版。）
新经济增长理论的提出者保罗·罗默曾批评指出，政府的宏观政策过于强调了短期行为，而忽视了经济增长的长期趋势。从有利于经济长期健康增长的角度来看，我国政府也要不失时机的研究对策，加快知识经济政策的制定。要吸取别国的经验与教训，从调整与完善宏观经济政策和产业政策以及信息高速公路政策人手，及时选择有关发展知识经济的公共政策。新的公共政策要紧跟知识经济发展的主流，以经济结构和经济增长方式的调整为核心内容，促进以劳动密集型、低附加值产品为主的经济增长模式，向以知识密集型、高附加值产品为主的经济增长模式的转变。要通过公共政策的导引，及时完成经济结构的调整，大力发展高技术和高技术产业以及其他知识产业；要通过政策杠杆来为知识的流动调节方向、导航，使知识在企业、科研部门和高等学校及中介组织之间有效快速流动起来，促进高技术更快、更大规模地转化为商品。能否做到这些，是衡量每个政府在推进知识经济发展中所起作用优劣差别的首要变量。
知识经济是在工业化以后才出现的，我国政府政策选择要进一步深思的问题是：如何应对既要实现工业化又要不失时机推进信息化的双重挑战？我国作为发展中国家，整个国民经济仍处于高消耗、低效益的粗放型发展阶段。如果我国继续搞外延式的扩大再生产，国民经济继续翻番，势必要求能源、原材料等资源消耗翻番，这非国力所及。因此，从我国的国情出发，有关发展知识经济的公共政策，还必须起到促进信息化与工业化协调并进的整合作用。（参见吴惕华：《面向21世纪的信息化》，《科技日报》1998年10月10日。）
工业化与信息化协调发展的政策，是我国知识经济政策的重要内涵。其中，优先重点是通过信息高速公路政策的引导，建立知识生产、扩散和使用即知识创新的网络系统，促进高新技术扩散到各个部门和企业。几年来，在信息高速公路政策的引导下，我国开始了大规模地信息化建设。国家公共经济信息网工程等国家信息基础设施建设已陆续启动，七横八纵的光纤通信网络也正在建设。
日益明显的是，信息高速公路政策起到巨大的整合作用，它不仅促进了电子信息产业等知识密集型产业快速成长，而且促使传统的经济活动发生着结构性变化，产生了网络营销等新型生产经营模式。无论是工业经济还是知识经济，其生产率的提高和经济增长越来越依赖于知识创新的网络，通过网络收集和利用知识的效率越来越成为企业和国家经济成功的决定因素。虽然信息高速网络为企业、大学、研究所、实验室、政府和消费者之间进行广泛的、快捷的信息交流，提供了先进的技术平台条件，但并不是工业经济和知识经济得以协调发展的全部条件。对于处于工业化阶段的我国来说，经济的网络化、知识化、信息化程度还很低，在人力资源、科技与经济综合实力等方面也还与发达国家存在不小差距。这就要求政府还必须对于许多相关的政策，包括科技、教育政策，进行全面的调整与完善。
三、制度创新与保障
政府实际上既是知识经济政策的制定者，又是知识经济活动的内在因素。在很大程度上，政府将决定知识经济的制度结构，这些制度直接影响知识创新及知识资源配置的效率，从而决定知识经济能否健康发展。在迎接知识经济的挑战中，政府必须掌握知识经济发展规律，着力创建一个适合其有序运行的制度环境，起到为知识经济的发展准备必要制度性条件的作用。知识经济制度创新应与市场经济制度创新相结合。下面主要从知识经济本身来讨论有关的制度创新问题，市场经济制度创新问题不是本文讨论的重点。
（一）进一步加强有中国特色的知识产权制度建设
发展知识经济，最基本的是要有使发明创造得到保护的制度安排。早在1950年，我国就开始了知识产权法律制度的建设。在40多年的曲折发展过程中，我国行政机关颁布了一系列有关知识产权保护的法规、规定、决议，对科技进步和经济发展起到了重要作用。随着知识经济的发展，社会的矛盾冲突将越来越集中于知识商品的产权，这就把政府的宏观调控作用和对知识产权的保护作用摆在了更加突出的位置。为此，政府不仅要完善已有的知识产权制度，而且要制定新的知识产权制度。加强知识产权制度建设应更加注重显示自身的特色。其一，仍要立足基本国情，不要盲目照搬外国模式。其二，根据我国地域广阔、情况复杂的特点，要着重通过行政途径来保护知识产权。其三，要加强对智力资本保护的制度建设。已有的知识产权制度所保护的是知识成果，但对于智力本身还没有真正的一部法律、法规来加以保护。其四，更注重对于民营科技型企业的知识产权保护，促进创新系统结构改善。
其五，要结合现代企业制度建设，将知识产权保护的作用落到实处。
（二）着力建立多元化的技术创新与知识创新投资制度
目前，我国科技研究和开发的经费主要依靠政府的投入，而财政收入占国内生产总值的比例太低，这就严重制约着知识经济的发展。因此，急需改革现在的投资模式，建立多元化的投资制度。
在高科技研究与开发方面，要着力建立风险投资制度；在技术创新方面，要通过知识产权保护、知识产权入股等制度来激励多种类型的私人投资。
现在的主要问题是对重大基础研究项目投入不够。1997年我国科技活动支出总额为961亿元，其中研究与开发经费为368亿元，约占国内生产总值的0.49%。（参见胡若隐：《关于发展知识经济的若干对策》，《科技日报》1998年9月12日。）尽管到1999年上升到0.71%，但其费用也只有韩国的2/7、日本的1/39和美国的1/52，大大低于发达国家。（《科技日报》2000年9月11日。）由于国家投入不够，导致基础性科学研究的衰退，影响我国长远竞争力。据报导，我国科技竞争力在1998年居第13位，到1999年降为第25位，2000年又降至第28位。（《科技日报》2000年9月11日。）
可见政府投入必须保证重大基础研究项目。从理论上讲，也只有政府才愿意进行基础研究的投资，这是因为在知识市场中，知识产权制度只对私人知识进行必要的产权保护，基础研究等公共知识研究投资存在市场失灵。这就需要进一步作出能使政府来弥补知识市场缺陷的制度安排，以确保对于与国家安全相关程度高的公共知识的投入。需要注意的是，如果主要依赖政府进行公共知识的生产投资，会产生一些新问题：一是因私人知识与公共知识之间的界限不清而导致政府投资范围的扩大化；二是有限的政府投资势必制约知识创新。所以，公共知识生产也应该建立一种多元化的投资制度。随着知识经济的发展，实际上一些大型高新技术企业已注重对关系到本身长远利益的基础研究进行必要投资，这对于整个社会公共知识的积累很有益处，多元化的公共知识投资制度应对此类企业化行为产生激励作用。更重要的是，要建立相关的财政投资、社会投资、事业投资与补偿等多种形式的制度，确保对于基础研究等公共知识领域的投资。正是因这一系列制度的创新，才使得知识创新以至知识经济的发展具备了良好的制度性条件。
四、知识管理与调控
随着知识经济的发展，经济活动越来越知识化、智能化、数字化、全球化。由此使得管理思想正向第五代管理即知识管理转换。
相应地要求行政管理思想进行变革。知识管理思想是一种全新的管理思想。它既继承了人本管理思想的精髓，又结合知识经济这一新经济形态的特点进行创新。按照美国德尔福集团创始人卡尔·弗拉保罗的观点，“知识管理就是运用集体的智慧提高应变和创新能力”，它是利用知识创造价值的艺术。管理大师彼得·德鲁克对此也有过精辟的论述，他认为在知识社会，我们所说的管理就是利用知识来找出如何把现有知识最大限度地转化为生产力。知识管理的重点是增加知识创新的能力和提高知识生产的效率。政府值得从多方面借鉴知识管理思路，以改善对于知识经济的宏观、间接调控效能。在国有企业战略性重组方面，对于一些具有无形资产优势的企业，应注重知识资本（尤其是能使企业带来特别利益的独有技能和技术资产）的营运，重点建设一批具有核心竞争力的知识化集团。在高技术产业方面，政府的行为应加强知识市场的作用，促使高科技研究与经济的紧密结合，并提高对高技术的风险的控制能力。在教育培训方面，着重智能教育和创新能力的培育，发展民众智慧，这是知识经济成功的源泉。在区域发展方面，政府也应从知识管理角度，加强宏观调控。
时下我国许多地区都纷纷提出要发展知识经济。就我国而言，不分地区差别，一哄而上，全面采用知识经济的跨越式战略是不科学的！知识经济不是空穴来风，需要一定的硬件基础设施和软件基础条件。不认真分析国情、省情、市情，凭主观愿望去盲目超越客观规律，其结果是欲速则不达。从知识管理思想分析，一个地区是否具备了加快发展知识经济的基础条件，要看这个地区是否拥有先进的产业基础、丰富的人力资本、较强的科技实力、完善的知识市场机制和优良的管理以及支持创新的政治环境。相对而言，北京、上海和深圳基本具备上述条件，比其他地区更加适合发展知识经济。当然不是只有这几个地区才能搞。东部沿海的其他地区和一部分中西部经济、科技发达城市，优势条件各有千秋，只要政府调控得当、管理有力，就可能探索出有特色的发展模式。例如陕西，就拥有雄厚的科技实力，可以把软件产业和信息服务业作为其发展知识经济的突破口，以便闯出一条知识产业的发展道路来。（参见冯之浚主编：《知识经济与中国发展》第260～271页，中共中央党校出版社，1998年5月版。）
五、行政改革与发展
政府的行为以行政体制为载体，行政体制改革本身对促进知识经济的发展起着重要作用。我国现有的行政体制，基本上是在工业经济和计划体制下确立形成的，已不适应发展知识经济和社会主义市场经济体制的需要，必须进行改革。行政改革的基本思路有两条，一是体制改革，这已受到了高度重视；二是技术改造，这一思路仍未受到应有的重视。行政改革要将以上两条思路有机统一起来，不能偏废，要在机构改革过程中，加强对行政管理体系的技术改造，提高行政管理的现代化水平。所谓技术改造思路，是指利用现代化信息技术，建立完善的政府公务信息系统，配合政府职能转变和机构改革，逐步实现组织结构的扁水平、网络化，建立决策科学、信息透明、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，达到适应现代化经济活动市场化、多样化、数字化、网络化、全球化的目的，实现行政管理信息化、现代化。近几年来，一些行政机关着手实施“政府上网工程”，开展了行政信息系统的建设，有的单位还将信息办公系统投入了正式运作。不过，出现了运行效果不尽人意的问题。究其原因，问题出在对行政信息化的片面理解上。行政管理现代化不等于政府信息网络系统。行政信息化必须与转变政府职能、机构改革协同推进。目前，政府机构庞大，人员臃肿，部门林立，综合经济部门之间、政府与国有企业之间、政府与社会组织之间关系不顺等等，这些问题的存在直接制约了公务信息网络的运行效率。我们的政府希望发展知识经济，但从政府机构本身到整个体制以致宏观经济政策都不利于知识创新，甚至严重阻碍知识创新。如果想仅仅从技术改造出发，单纯通过超体制手段追求行政信息化、行政管理现代化“奇迹”的发生，我们只能掉人体制的陷阱中。彻底清除保守的、封闭的、臃肿的官僚体制，不是行政信息化本身所能解决的。
知识经济时代作为世界经济转型的一个新时代，任何国家和地区都不能回避。知识经济的总特征是现代高新技术与经济日益紧密的结合，知识经济化、经济知识化。从这个观点来看，深圳以开拓创新的特区精神，向知识经济时代迈开了坚实的步伐。这表现为深圳高新技术产业的大发展和信息化的广泛拓展。高新技术产业化和国民经济信息化已经对深圳政府管理提出了重大挑战，未来知识经济时代的来临必将对深圳行政发展提出新的挑战。因此，深圳政府应该把握机遇，主动站在行政发展的前列，未雨绸缪，认真选择面向知识经济的政府职能，迎接知识经济的挑战。面对知识经济的强竞争，发展高科技，实现产业结构、产品结构升级优化，如何发挥政府的作用，是一个非常重要的问题。对此，原深圳市市长李子彬撰文提出，政府的工作应当着力于创造良好的体制条件和综合环境。首先，政府要积极推动经济体制的转变，加快建立社会主义市场体制，为经济发展和高科技企业的发展创造良好的体制条件。其次，政府要努力营造良好的市场经济综合环境。（参见1999年4月22日《深圳特区报》。）
知识经济涵盖了高科技产业，还包含信息产业和网络经济等，比高科技产业有着更深更广的内涵。因而，深圳政府推动知识经济发展的职能定位，既要一如既往抓住发展高新技术产业这个重点，同时又要从推进国民经济信息化、知识化等多维视角再加以综合选择。深圳政府的知识经济职能定位，既有知识经济时代中我国各级政府职能选择共性的一面，又有其自身特殊性的另一面。根据上文关于知识经济与政府职能选择的分析研究，结合深圳实际，我们认为深圳政府推动知识经济发展的职能定位应该涵盖以下主要职能。
1.政府要加快建立社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的基础作用，政府不干预企业的生产经营活动。深化国有企业改革，加快建立现代企业制度，培育市场经济条件下的知识经济活动微观主体；加快建立适应知识创新活动的现代市场体系，规范市场行为；营造公平竞争的市场环境，促进中小型科技企业的发展壮大，支持民营科技企业快速发展。
2.积极发挥制定经济社会发展战略、规划和计划的职能。要科学地制定全市知识经济发展的中长期战略，明确知识经济的发展战略目标和重点，采取有效措施，分阶段实施。尤其要系统研究和制定实施知识经济发展战略的政策措施，重点是支持高新技术产业发展、信息化发展和人力资本发展的一系列相关配套公共政策。例如，科技政策、技术创新政策、信息政策、网络经济政策、教育政策和人才政策以及区域发展政策。通过政策工具，政府将其推动知识经济发展的职能落到实处。
3.运用行政立法手段，建立和完善以保护知识产权为核心的法规体系，构建以保护知识产权为核心的分配制度和经营管理制度。随着知识经济的发展，知识创新活动中经济关系越来越多，尤其涉及到知识产权的问题越来越复杂，这些关系单纯地使用政策工具已不能适应需要。因此需要运用法律工具进行干预。保护知识产权不仅是市场公平竞争的必要条件，而且它和合理的分配制度，共同构成为知识创新动力机制的重要组成部分。
4.努力建设特区知识创新体系，为知识经济持续发展构造创新平台。知识经济的发展过程，其实质是知识的创新过程。政府要运用政策工具、法律工具和直接经济参与等管理工具，以加强知识管理为重点，推进知识创新体系的建立和完善，核心是要形成可持续性知识创新的良性机制。
5.加强配套服务，建立高效的服务体系。政府应进一步支持并积极参与产学研的密切合作，给高科技产业发展提供技术支撑。
要大力发展科技中介服务机构，为企业特别是广大中小企业提供经营管理、技术、市场营销、信息、人才、财务、金融、法律等方面的服务。
6.政府要注重营造宽松的创新文化氛围。技术创新、知识创新、风险投资等等是一些高风险的活动，影响创业成功的不确定性因素很多。创业就意味着冒失败的风险。如果没有允许、容纳、鼓励创新、失败的宽松文化环境，知识经济发展就失去了文化的动力。有许多有识之士正是看到了这一点，提出应学习美国硅谷深层次的文化内涵，着力建设有利于高科技人才创业的创新文化氛围。
深圳政府在推动高科技产业发展、信息化建设和科教兴市实践中发挥了重要作用，取得了许多宝贵的经验。随着深圳高科技产业的进一步大发展，城市信息化的广泛推进，科教兴市发展战略的全面实施，可以预言深圳的知识经济将以更快速度来临。由此。还会带来一些深层次问题。面对知识经济的挑战，探讨深圳行政发展问题，还需要针对已经出现和将要发生的深层次问题展开深入研究。
（第二节信息化与政府管理的新问题
信息化是未来知识经济的重要特征，发展知识经济的重要任务是推动信息化发展。当前，信息化浪潮正在全球范围兴起。从1993年9月美国率先推出信息高速公路计划后，许多国家迅速跟进并纷纷提出了各自的信息化战略。中国在信息化浪潮的冲击下，也提出了工业化与信息化建设并举的方针。处于改革开放前沿的深圳，抓住了这一机遇，迅速发展信息产业和推进信息化建设。目前，深圳的信息产业已成为深圳高新技术产业的主体，信息化建设取得了显著成就。在这一背景下，深圳政府对信息产业发展及信息化建设的管理职能明显加强。然而深圳政府目前对信息化管理的职能还有一些不足方面，需要很好思考与改进。
一、息化与信息产业
信息化是一个外来概念，最先起源于60年代的日本。信息化概念在日本一开始是从社会产业结构演进的角度提出来的，按照当时日本专家学者的理解，所谓信息化，指的是从物质生产占主导地位的社会向信息产业占主导地位的社会发展。进入90年代，国内外关于信息化的概念可以说是百花齐放。最初国内学者主要是从信息技术应用角度理解信息化。最近，国内在信息化研究中，出现了一些新观点，其中比较有代表性的有四种。
第一，信息化是指技术和信息产业在经济与社会发展中作用日益加强，并发挥主导作用的过程。这种观点是由科技界的专家提出来的，其新意在于它把信息化按“技术——产业——应用”的逻辑表述出来。
第二，信息化就是利用现代电子信息技术，实现信息资源高度共享，发掘社会智能潜力，推动经济和社会优质发展。这个定义的关键词是：信息技术、资源共享、智能潜力、优质发展。
第三，信息化其内涵包括两个方面：一是利用信息技术改造国民经济各个领域，加快农业的工业化和工业的信息化。二是利用信息技术提高国民经济活动中信息采集、传输和利用的能力，提高整个国民经济系统运行的生产率和效率，加强国民经济的国际竞争力。
第四，信息化是指人们凭借现代电子信息技术等手段，通过提高自身开发和利用信息资源的智能，推动经济发展、社会进步乃至人们自身生活方式变革的过程。（上述观点参见汪向东著：《信息化：中国21世纪的选择》第6～8页，社会科学文献出版社，1998年12月出版。）
信息化发展的重要标志是信息产业在国民经济中越来越成为支柱产业。我国在政府的强力推动下，国家信息产业的比重已有较大提高。国内信息产业发展最快的地区之一是深圳。目前，信息产业构成了深圳高新技术产业的主体。
1999年，深圳电子信息产业产值率先在广东省突破千亿大关，产值达1205.4亿元，同比增长27.8%，占全市工业总产值的比重达58%，占全省电子信息业的产值达61.4％。（《深圳商报》2000年2月17日。）1996年，深圳电子信息产业产值突破500亿元，仅3年过后，该产业产值又突破了千亿元大关，产值在深圳工业总产值中的比重超过了半数，比全市工业增速高出2.7个百分点，这说明深圳的电子信息产业已步入加速增长的时期，信息产业已成为深圳国民经济的第一增长点，并已成为深圳支柱产业。深圳信息产业强劲增势，主要得益于深圳加大了扶持高新技术产业发展的力度，近几年来高新技术产值在深圳工业总产值中的比重逐年提高，主导作用明显增强。1999年，深圳高新技术产品实现产值819.79亿元，占全市工业总产值的40.47%。而其中，电子信息产品的740.84亿元，占全部高新技术产品产值的90.37%，深圳正在成为中国乃至亚洲最大的电子信息产品生产基地。在深圳电子信息产业大发展的同时，深圳信息化建设也获得丰硕成果。据统计，深圳“网民”已达30万，深圳特区内ISDN用户达3.5万余户，其普及率位居全国前列。互联网已经成为深圳人生活中不可缺少的内容。由此可知，信息产业和信息化已在深圳国民经济活动中占据极其重要的位置。
二、信息化管理与政府角色定位
深圳信息化的快速发展，与深圳政府的强力推动有关。1995年，为推动信息化建设，深圳成立了信息化建设委员会办公室，其办公室牌子挂在新组建的市统计信息局。其机构的设置，强化了信息化的领导与协调职能。信息办在信息化法制建设和改善信息化支撑环境，推进区域信息化、行业信息化和企业信息化，开发、利用、管理信息资源，促进信息产业的增长等方面做了许多努力，取得了显著成就。1998年全国首届信息化工作会议在深圳召开，这是对深圳信息化建设成就的肯定。1999年1月，深圳市人大颁布了《深圳信息化建设条例》，这为深圳信息化建设提供了法制保障。
深圳的实践表明，政府对信息化发展具有极大的推动作用。
信息化发展离不开信息化管理，而政府是信息化管理的主体，是任何组织、团体不能代替的。但是，在信息化管理中，政府到底应该具有哪些职能？政府应怎样行使这些职能？从理论上分析提炼的还不够，目前深圳一些从事信息化管理的政府部门及其人员，许多只是从实践上感到政府必须加强对信息化的管理，但从理论上思考并不多。我们认为，要发挥好政府对信息化发展的管理作用，必须从理论上思考和解决政府在信息化中的角色定位问题。
我国政府现阶段在信息化中所扮演的角色，比西方一些国家政府职能要宽泛得多。西方一些国家对信息化的作用，主要限于采用法律、法规、政策等手段，为企业投资、运营和竞争提供适宜的环境，并监督和调控市场运行，以实现公民享受信息服务权利平等、普遍等目标。在这种模式下，尽管政府有时也会投资、组织建设某些建设项目，但通常这些项目是示范性或具有外部经济性的，占绝对多数的投资建设与经营行为由私营部门去完成。政府从经济领域撤出，采取立法监管，保证公平竞争，裁处有关纠纷，并且在技术不断进步与原有法规形成矛盾的情况下，尽量及时地去调整过时法规，为技术进步扫清障碍。简而言之，在信息化过程中，西方国家政府起引导市场、规范环境的作用，而私营企业才是实际投资建设和运营的主体。以美国为例，克林顿政府在实施“国家信息基础设施”（National In forma tion In fras truc ture，缩写为NII）计划时，对履行政府自身职能提出了9项基本原则：第一，促进私营部门投资；第二，将原使用于电话领域的“普遍服务”的理念加以扩展，以保证所有的用户都能以可负担的价格享用信息资源；第三，推动技术进步及其各种新应用；第四，推动NII成为无缝、交互、由用户驱动的网络之网；第五，保证信息安全和网络可靠性；第六，改进无线电频谱管理；第七，保护知识产权；第八，在国内和国际层面上，协调各级政府和其他组织的行为；第九，提供政府的信息接人以及改进政府的信息服务。（参见汪向东著：《信息化：政府21世纪的选择》第321页，社会科学文献出版社，1998年12月出版。）
与西方不同的是，我国政府在信息化中的主导作用非常强，以致在信息产业中存在政企不分的问题，存在着政府既是投资者、运营者，又是立法者、管理者、仲裁者的情况，存在着因长期垄断经营致使效率和服务低下以及缺乏国际竞争力，存在一方面政府投资捉襟见肘资金严重短缺，另一方面大量的游资、外资想注入又无良好途径或根本不能进入的现象。
深圳的信息产业发展打破了国内这种传统的政府主导发展模式：一是深圳大胆利用外资和民间资金发展高新技术产业包括信息产业。在深圳存在一些非常有经济实力的民营信息企业。如华为企业就是民营科技企业。二是政府与企业分离的程度较大，政府对信息产业的直接干预较少。三是政府减少了行政审批，从行政审批为主的管理转向以制订法规、规章、规范性文件为主的管理，政府的管理规范化、法治化程度较高，为信息产业发展提供良好的法制环境。
但由于受国家传统体制的影响，深圳在信息化发展的角色定位也没有完全解决。面对深圳信息化快速发展的现实，深圳需要很好地反思政府在信息化管理中存在哪些不足。
三、深圳信息化管理存在的问题
笔者于1998年跟随市编办一起对市信息化管理问题进行了调研，经过一番调查，听取各方面意见，我们基本摸清了深圳信息化管理存在的问题，并逐渐形成了我们对这一问题的基本看法。
（一）与统信局合署办公，削弱了信息办的功能
深圳为加强对信息化的管理，在1995年成立了信息化管理办公室。但自信息办成立时起，就不具有独立性，因为它是与市统计信息局合署办公。市统计信息局是在原统计局和市信息中心基础上于1995年组建的，由于加挂“信息化建设委员会办公室”牌子（两者合署办公），使统计信息局实际具有了两种职能——统计职能与信息化管理职能，这两种职能都通过市编办的“三定”给予认可。问题是，“统计”与“信息化”是两种不同的事务，政府的统计职能与信息化管理职能有很大的差别，一个部门承担两种差别很大的职能，是否能够把这两种不同的工作都做好？带着这疑问，我们对信息办和统计信息局进行了深入的调查。
调查中，我们发现，深圳信息办由于不是一个独立的政府组成部门，它要行使信息化管理职能，在很大程度上依赖统计信息局，它要分割一部分统计信息局的人力、物力与资金。例如，一把手兼有两种不同的职务——统计信息局局长和市信息办主任，这使一把手难以全身心做好一项工作。统信局内部的人力、物力、资金也要被分割两块，一块用于政府的统计职能，一块用于政府的信息化管理职能。统计与信息工作已实际处于分离状态（这种分离带有客观必然性）。由于人力、物力、职责的分离，且两者性质差别大，这使信息化的管理职能受到一定的牵扯而被削弱。
在调查中了解到：市信息办、市统计信息局4年合署办公的实践，根据他们遇到和体验的种种困难、问题，已提出了将统计与信息分离、将信息办独立的改革建议。信息办与统信局提出的改革建议，是调查过程中争议最大的问题，也是我们调查人员思考最多的问题。这个问题的焦点是：统计与信息机构要不要分离、有没有必要分离、成立一个独立的信息办？
（二）多头管理，信息化管理职能分散在几个部门
从信息办与其他部门的横向关系看，存在着多头管理、信息化管理职能被多部门分割的问题。目前，深圳信息化管理牵涉到多个政府部门，这些部门分别管理着信息化建设的某一方面。具体情况如下：
市信息化建设委员会办公室负责信息化建设的日常协调管理工作；
市统计信息局负责信息源（数据库）开发、信息化建设研究、政务应用系统建设和公益性工程启动；
市运输局设有一个通信处，负责邮电通信行业管理；
市文化局具有对有线电视信息网的管理职能；
市计划局负责信息工程立项审批；
市无线电管理委员会办公室负责无线电频率资源的管理；
市规划国土局负责信息管道规划审批；
市科技局负责信息科技的认定与开发；
市经发局负责信息产业发展的指导；
市技术监督局负责制订信息化标准规范；
市公安局负责信息保密安全；
电信局（管理局由省邮电管理局领导）负责公共信息管道的分配使用。
可见，信息行业、信息化建设的管理职能被多个部门分割，形成了多头管理的格局。由于多头管理，因此存在着职能交叉与重复问题，其中信息办与运输局职责重复明显，无委办与运输局有矛盾。例如，无线寻呼企业经营要经无委办、运输局两家审批。运输局认为，企业市场准人应由运输局一家审批即可；电信局则认为应由电信局审批。这些问题的焦点是什么？
我们认为，上述问题反映的问题是：信息化管理职能应该集中，还是分散？应该由一个政府部门管，还是应由多个部门管？我们认为，深圳市信息化管理职能应该集中管理，即应该将分散在多个政府部门的信息化管理职能集中在一个部门，由市信息办独立行使。其理由是：第一，集中管理优于分散管理。集中管理，权限集中、职能集中、矛盾少、协调的事务少、管理的效能高。第二，分散管理，矛盾多、协调的事务多，管理的效能低。因为分散管理就是多头管理，它的实质是一件事务或一项职责被分割成多项职责，由多个不同的部门管理。信息化是一项很复杂、涉及面很广的新事务，它需要政府部门的分工与协作，部门之间完全没有一点交叉难以做到。但现在的问题是，信息化职能分割过细（政府10多个部门有涉及），它造成的不良后果是：管理的环节多、矛盾多、需要协调的事务多、管理的成本大、管理的效率低。管理学一个基本原理是：管理的环节越多，管理的成本就越大，因而管理的效率就越低。如果要寻找深圳信息化建设速度降低的原因，多头管理、分散管理不能不是一个重要的原因。鉴于上述理由，我们认为，有必要通过本次机构改革，将政府其他部门有关信息化管理的职能转移给信息办，由信息办独立、集中行使。
（三）上下体制不顺对市信息机构职能的负面影响
上下体制不顺，主要表现为市信息办与电信部门的矛盾，这种矛盾在于，电信部门不归地方政府管理，但电信部门由于政企不分，仍在管理着地方的部分信息产业，从而影响着深圳信息化进程。如，省电信局设有电信行业管理办公室，行使对深圳电信企业开业的审批等管理职责。电信局还对深圳的通信管道具有管理权限，包括管道使用的审批、管道使用价格的确定、收费等权限，这与深圳地方信息化的管理形成了一些严重矛盾。这些矛盾酿成两大突出问题：一是电信与深圳有线电视台的管道冲突问题，二是网络不能互连互通。这些问题的原因是什么？
笔者认为：第一，有线电视台与电信的管道冲突，表面上是国家企业与地方企业之间的矛盾，但它实质反映了条块分割、上下体制不顺的问题。在其冲突的背后有其深刻的体制原因。一是电信部门政企不分，对通信管道的使用具有垄断权，即只有电信部门可以审批通信管道的使用，并只有电信部门可以制订通信管道的使用价格，而其价格又过高，深圳有线电视台根本租用不起。二是市信息办缺少有效的协调手段，致使管道使用冲突一再发生。如果深圳信息办能够参与通信管道的使用管理，能够参与管道价格的制订，这种冲突能够得到一定的解决
第二，网络不能互连互通，也同样是由于上下体制不顺、条块分割矛盾造成，同时也是由于市信息办在网络的建设、使用上缺少有效的协调手段。这使市统信局建的信息网要绕道美国才能与深圳的电信网连接。政府内部网也不能互连互通、信息不能共享。
如工商局掌握的企业注册信息不能无偿提供给政府其他部门。这浪费了资源、浪费了纳税人的钱财。如果信息办能集中对网络的建设、使用、管理的权限，网络的互连互通才成为可能。
种种问题都表明，市信息办的协调职能较弱，在遇到一些影响深圳信息化发展的重大问题时，市信息办不能有效发挥作用。其最主要的原因，是条块分割、上下体制不顺，上下职责分工不清，地方缺少应有的管理权限，深圳应当主动与省有关部门协调，争得一些管理协调手段赋予市信息办，以有效推动深圳的信息化发展。
（第三节深圳信息化管理改革的思路与建议
一、深化政府职能转变
政府对信息化建设要有所为、有所不为，即需要找准政府在信息化建设的中地位和扮演的角色。我们认为，政府对信息化建设的主要作用应该是制订政策、规划、法规，政府应该扮演好掌舵人、导航员角色，而不能只重划桨。掌舵与划桨相比，掌舵更重要。
信息化建设管理应该按照市场经济条件下的政府职能来设置，而不能沿用计划经济体制的政府职能设置。信息产业是一种新兴的高科技产业，信息化是信息产业发展带来的必然发展趋势，信息化是农业、工业、科学、国防及社会生活各个方面应用现代信息技术深入开发、广泛利用信息资源、加速国家实现现代化的过程。深圳的信息化发展来势凶猛，对这一新事务，如果政府仍然沿用计划经济的旧职能模式管理——多头管理，一件事务，由多个部门管理，就会严重影响信息化建设的速度与效率。
目前深圳政府还是用传统的管理方式予以管理，一是将信息化管理职能分割为多个部门管理，存在多头管理，重复管理现象。
二是信息化管理体制不顺，这是由于国家信息化管理体制滞后造成，它对深圳的影响非常大。三是信息化管理的制度化、法治化、规范化程度低，这与国家立法滞后有关。深圳政府也有制订地方行政法规的职责，但这方面的职责也没有履行好，原因是政府还不习惯用制订法规、规章，执行法规的方式管理信息化。而是习惯于用行政审批的方式进行管理。针对这种情况，深圳要提高信息化管理的效率，政府就必须确立与信息化发展相适应的政府职能转变任务。我们认为，这种任务有这样几个方面。
第一，界定好政府在信息化中的角色。明确信息化建设中，哪些事项是政府的职责，哪些事项是企业与市场的职责。该由企业做的，政府要放权给企业。该由市场做的，政府要发挥市场的作用，不要代替市场。
第二，继续改革行政审批的管理方式，在信息化管理上，要真正从行政审批方式转向行政立法、行政执法、执法监督的方式上。
提高政府管理的制度化、规范化、法治化。
第三，继续改革和完善政府的行政立法职责，改进政府规章制订的程序和方法，提高政府规章制订的质量。目前，应针对深圳一些信息化管理中的问题要制订一些政府规章或规范性文件，以利于管理。在规章制订中应避免体现部门利益，要把公共利益放在规章制订的首位。为此，应扩大行政相对人对规章制订的参与权。
还要加强对这类规章的法律和技术审查。
第四，继续改革完善行政执法职责，提高政府执行法律、法规、政策的绩效。解决好有法不依、执法不严、违法不究的现象，对政府存在的执法不严，违规处罚、乱收费等现象，要有一套制止和惩罚机制和规定，要建立对政府执法的监督体系。
二、改革信息化管理机构
职能转变必须与机构改革结合起来，信息化管理机构改革是推动政府这方面职能转变的必要途径。根据我们的调查，我们提出如下机构改革建议。
（一）成立一个独立的信息化管理机构
信息化管理机构应该按照精干、高效的原则来设置。精干、高效的特征是，一个机构能管好的事务，不设两个机构管理。一个环节能管好，不设两个环节。根据精干、高效的原则，应该只设立一个机构管理信息化建设。
根据这种认识，深圳应将统计与信息化管理两种职能分开，成立一个独立的、不挂靠任何部门的政府信息化管理机构。第一，
“统计”与“信息化”毕竟是两种不同的事务，政府的统计职能与信息化职能有相当大的差别。虽然两者有联系，即统计应建立在对信息的收集和整理基础之上，但政府的信息化领导与管理职责却是一项比统计工作难度要大得多、复杂得多的新兴事务。
第二，信息化管理职能越来越突出和重要。江泽民曾指出，
“四个现代化，哪一化也离不开信息化”。信息化是伴随着信息产业（一种新兴的高新技术产业）发展而逐渐出现的一种经济、社会运行的新方式，对它的领导与管理本身是政府的一种新职责，政府这项职责的重要性，与信息产业、信息化的地位作用相辅相成，随着信息产业成为支柱产业，信息化程度、范围日益扩大，信息化对经济、社会发展的促进作用的日益显著，政府对信息化的领导与管理职责也日益突出。在这种情况下，继续坚持统计与信息合二为一已不适宜。把信息办挂靠在统计信息局，已难以有效推动深圳信息化的快速发展。
第三，一些信息化发展较快的地区，其信息化管理机构都是独立设置的。调查期间，调查组考察了上海、海南、佛山等地信息化机构设置状况，相比之下，深圳现行信息机构最大的缺陷是，机构不独立。上海、海南、佛山、大连，这些信息化发展较快的地区，其信息化的领导与管理机构都是独立设置的。而深圳的信息办却是与另一机构合署办公，显然，深圳信息办的地位、作用不如上述地区突出。与上海相比，深圳信息办的领导与协调职能较少、较弱，管理力度和成效与上海差距明显。深圳若再不调整信息机构的设置，将会与上海等地信息化发展的差距进一步扩大。因此，我们调查人员认为，应该借这次机构改革之际，将市信息办独立设置。
第四，根据近期召开的市信息委会议精神，成立一个独立的信息办是必要的。深圳在1999年11月3日，召开了调整后的信息委第一次会议，我们查阅了市信息化工作的会议纪要——《市长工作会议纪要》，了解到会议已明确提出，“深圳市信息化建设管理体制过于分散，参考上海市的经验，适当集中政府的管理协调职能，成立一个独立的信息化建设管理机构是必要的。”
第五，根据中央与省机构的设置，应该将信息化管理机构独立设置。现在，中央设有信息产业部，广东省也成立了信息产业厅。
应当明确，中央和省设立信息产业管理机构，不是在走老路一设置专业经济管理局，而是由于信息产业、信息化的地位和作用日益突出、重要，中央和省有必要设立一个独立的机构进行管理。在这种大趋势下，深圳有必要参照中央和省机构设置，来重新设置信息化管理机构。当然，不是中央有什么机构，深圳也一定要设立什么机构，也不是中央信息产业部有某一个职能，深圳信息化管理机构一定也要有这一职能。深圳可以根据自己的实际情况，确立与自己发展相适应的信息化管理机构的名称及其职能，而不必与中央完全对应。只是在机构独立这个问题上有必要与中央、省里一致。
（二）机构改革方案选择
方案一：成立信息局，将信息化管理职能一并划给信息局。信息局的信息化管理职能囊括信息化管理的所有职能，它包括：原信息办具有的职能；原统计信息局具有的信息化管理职能；运输局通信处的通信管理职能；无线电管理委员会办公室的职能；电信局对通讯管道、网络的管理职能。还包括科技局、经发局的信息产业管理的职能。信息局作为政府的组成部门之一，独立的行使信息化管理职能。
方案二：保留信息办名称，但信息办与统计分离，信息办成为独立的信息化管理机构。其职能就是信息化管理。同样，分散在其他一些部门的信息化管理职能要转移给信息办。但这一方案不包括信息产业管理的职能，即科技局、经发局保留原有的信息产业管理职能。
方案三：信息办独立，但信息办职能只在原有职能基础上增加运输局通信处的管理职能，不纳入无线电管理办公室的职能。
方案四：信息办与有关机构合署办公：或与统计信息局、或与科技局合署办公。但需要把运输局通信处的管理职能、电信局行业管理办公室的职能转移给信息办。若保留与统计信息局合署办公，不用增加内设机构；若与科技局合署办公，就需要增加内设机构，可以把统信局分管信息化职能的人员、机构一并划给科技局。
上述四种方案各有利弊：一至三方案，有明显的共性，这就是要将信息化管理机构独立，但也有差别。第一方案：成立信息局，有利于对信息化建设的统一管理，克服现在多头管理的弊端。但由于将信息产业管理职能并人其中，必将与经发局、科技局等部门职能难以协调。
第二种方案。优于第一种方案，一是不将信息产业管理职能纳入信息办，可以避免与经发局和科技局的职能交叉。二是独立的、不挂靠任何部门、其职能相应扩大的信息办，由于增加了对信息化建设管理的权限和手段，可以更好地行使信息化建设管理的职能。
但由于涉及到对运输局、无线电管理委员会职能、机构的调整，人事安排有一定的难度。
第三种方案与第二种方案相比，只是没有将无线电管理委员会办公室的职能并人其中，即保留无线电管理委员会办公室的机构及其职能。这使第三种方案人事调整的幅度较小，实施起来相对容易。不利的因素是机构调整不彻底，今后还会遇到新问题。
第四种方案，信息办与有关机构合署办公，其益处是，不增加政府组成部门数量，有益于机构的精干、高效。不利的因素是，信息办的职能、作用可能会削弱。如果保留信息办与统计信息局合署办公，没有人事调整问题。若将信息办与科技局合署办公，人事调整有一定的困难，科技局没有现成的从事信息化管理的人员和机构，要增加内设机构和人员编制，最省事的办法就是将统计信息局一分为二，把其从事信息化管理的机构和人员并人科技局，但这种人事安排有一定的难度。
以上分析可以看出，每一种方案都有利有弊，实施起来都有一定的困难。笔者认为，相比之下，第二种方案最理想，但实施难度较大。第三种方案实施难度相对最小，是比较理想的方案。这些看法只代表个人意见仅供参考。
三、建设网络政府
（一）网络政府的涵义
网络政府又称电子政府、虚拟政府或数字政府。它是政府管理信息化的结果。其直接目标是希望通过应用现代信息技术改进政府组织，重组公共管理，开放政务信息，增强政府机关及政府与社会各界之间的沟通，实现网上办公提高行政效率，增加政府管理的透明度。网络政府是一个电子化、数字化的虚拟机关，它为政府履行其职能提供超时空的网络渠道。网络政府是在信息高速公路浪潮的直接推动下形成的。1993年9月美国政府正式提出了“国家信息基础设施（NII）：行动计划”，即通常所说的信息高速公路建设计划。由此信息高速公路浪潮波及全球，形成新一轮全球信息化的热潮。基于对信息化远大发展前景的深刻理解，许多国家在规划其各具特色的信息高速公路计划中，纷纷提出了构建网络政府的政府上网工程。国外政府上网最为成熟的是美国。美国政府网站相当成熟。一是联邦及州一级政府机构已经全部上网，几乎所有的县市已经建立自己的站点。二是政府网站的内容非常丰富有效。法国、新加坡、香港等发达国家和地区也加快了实施政府上网工程的步伐。建立网络政府已是全世界的潮流。
（二）建立网络政府，推进政府管理信息化是深圳行政发展面向知识经济的必然选择
从世界范围来看，推进政府部门办公网络化、自动化、电子化，全面信息共享已是大势所趋。在世界各国积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域。电子政府被列为第一位。联合国经济社会事务部把推进发展中国家政府信息化作为今后的工作重点，希望通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，最终实现办公自动化和信息资源的共享。面对世界范围内政府网络化的新趋势，中国电信与40个国家部委发起“政府上网工程”的倡议，倡议实施政府上网工程及相关的一系列工程，大力提倡我国各级政府各部门在信息网络上建立正式站点，通过网络实现办公自动化管理，采用交互式手段与社会各界交流沟通信息。（参见《中国电信与40个国家部委发起“政府上网工程”的倡仪书》，李绥州编著：《应用行政管理》，暨南大学出版社，2000年8月版。）中国政府上网工程正式拉开了我国政府网络化的序幕。深圳作为我国高新技术产业、信息产业发展较快的城市，其国民经济信息化和社会信息化程度已居全国水平前列，面对国际国内政府网络化发展的机遇和挑战，必须调整和完善原有的信息化建设规划，突出重点，加快实施政府上网工程，构建网络化政府，推进政府管理信息化、现代化，为率先基本实现社会主义现代化和迈入知识经济时代打下坚实基础。
（三）着力建设行政管理信息系统，为政府网络化奠定基础
建立高效、完善安全的行政管理信息系统是推进政府网络化的重要基础。行政管理信息化系统是为实现系统的整体管理目标，对各类行政管理信息进行综合处理，并辅助各级管理人员进行管理决策的信息处理系统。其主要由信息收集、信息存储、信息加工、人机对话与输出等部分以及信息管理者所组成。行政管理信息系统一般可以根据决策层次、管理职能和信息处理方式，分成若干个相互关联的子系统，以便于整个系统的开发。深圳已制定了宏观调控信息工程、财政税收信息工程和城市建设与管理信息工程等行政管理信息系统建设规划，且已全面启动。在政府决策、电子报关、社会服务、电子纳税、口岸联网和国土管理等方面取得突破性发展。市政府决策信息网已与深圳市直属单位联通，并与全国许多大中城市联通。网络系统中的信息采集、专业职能调控、综合职能调控、决策支持四大结构形成，提高了政府的决策水平和工作效率。行政管理信息系统的逐步建立和完善，表明深圳的政府网络化建设已取得明显进步。从1999年开始的中国政府上网工程，将对深圳行政管理信息系统的建设起到新的推动作用。深圳也已大力开展了政府上网工程。随着深圳市改革进程的不断深化和知识经济的发展，政府部门只有加快行政管理信息系统建设，加快政府上网步伐，实现网上办公，才能适应网络时代的要求，提高为社会服务的效率，改善政府形象，促进行政管理手段现代化和行政管理民主化建设。
（四）改善政府干预经济的模式，适应政府网络运行的要求
行政管理信息系统建设和政府上网只是建设网络政府的必要条件。要真正实现政府网络化运作，还必须改善政府干预经济的模式。一是要加强以经济信息和政务信息的搜集、分析和传播为主的政府信息工作，变直接干预为以公共政策调控为主，进行间接干预；二是要改变传统的办事模式，实行网上办公。
网络政府运作的基本特征是信息流的快捷、及时沟通。公共政策作为最重要的行政信息可以通过信息网络迅速传播到社会各界。因此，政府网络可以为政策工具功能的发挥提供现代化的手段。政府将各类公共政策信息以及政府职能、机构、办事程序、办事规章等诸行政信息，及时在网上予以公开，实现行政信息资源共享，为政府管理提供网络手段，为公众与政府部门沟通、办事提供网络渠道，网络政府提供了通过网络进行公文交换和资料传送的崭新途径，可以实现无纸化办公。如深圳已经实现网上交税，人们交税时无需再跑到税务部门去办理；政府采购，已经可以在网上实现；近年来，网上追逃工作已经取得良好效果。总之，网络政府对于行政发展不仅仅是提供了技术手段，更是一种沟通政府与社会各界的崭新运作模式，传统的政府行为模式难以与之相适应。
（五）加强体制创新，为网络政府提供体制保障
建设网络政府要对与工业经济时代相适应的传统的行政管理体制和科层组织进行系统的改革。我们上文已提出，那种仅靠现代信息技术手段的应用来改造政府的政府上网工程，往往效果不如人意。走出超体制的陷阱，必须加快体制创新。这里说的体制创新，不仅仅包括信息化管理机构的改革，而且涵盖整个行政系统的改革。首先，要科学合理地设置政府机构并大力转变政府的职能。政府上网及政府网络化的运作，可以大大推进政府机构设置的扁平化，减少中间管理环节，提高管理效率。如果政府的职能没有切实转变到以宏观调控为主，仍囿于过多的直接干预经济的框架，机构设置庞杂，可想而知，那么政府网络化的运作只是旧瓶装新酒，就没有新的突破。其次政府网络化的发展需要精干的高素质的公务人员队伍。因此要大力精简机构和人员，并切实提高公务人员的质素，尤其是要提高现代科技和管理知识的水平。再次，网络政府是一类虚拟机关或虚拟社区，政府机关之间及政府与社会各界之间的紧密联系是电子化的、网络化的、透明化的，因此要进一步理顺政府内外各种关系，构建开放性的政府。最后，在网络政府这一新型虚拟社区中，公共行政组织与其他相关组织及对象群体之间需要建立共生关系。如何贯彻公平与效率的原则，加强、虚拟机关内各共生机体间的凝聚力，建立充满活力的网络政府，这是一项值得高度关注的课题。
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