第一节 资源循环利用法律制度的本质特征
资源循环利用法律制度是指国家基于保护生态环境和综合利用资源的需要而规范人们在开发、利用资源的过程中按照生态规律进行科学、充分利用资源的法律规范的总称。资源循环利用是在环境与资源危机下提出来的，进而扩展到国民经济与社会整体的协调发展层面，其目标是实现资源合理利用与社会的可持续发展。资源循环利用法律制度是一个综合性的法律系统，其规范的行为与人类保护环境的活动密切相关，其目的是为了建立符合生态规律的资源综合利用方式，协调人类与生态环境的关系，保障人类社会的和谐发展和可持续发展。因此，资源循环利用法律制度具有社会本位性、系统规律性、科技能动性和宏观统一性的本质特征。
一、社会本位性
研究资源循环利用理论与进行资源循环利用实践行动的目的是达到节约资源、减废治污、治理和保护环境，进而从整体上推进经济可持续发展与社会全面进步。在资源循环利用诸过程中，环境保护与治理是一直伴随其中的行动和措施，以实现生态环境保护与资源永续利用的目的，最后达到人与自然的和谐共存。因此，资源循环利用法律制度具有社会本位性，即资源循环利用法律制度立足于社会整体，以维护社会公共利益并以促进人与自然和谐发展为基本目标。
“人类与自然的关系自人类产生以来就存在了，而现实中人与自然的关系，一方面是在具体的发展中，以一定的社会形式，并借助这种社会形式进行和实现的；另一方面，这种关系又是在具体的自然环境中，通过人类劳动这一中介，以改变和利用自然的形式进行和实现的。因此，人与自然的关系同样反映在人类经济的发展过程中，反映在人类文明的历史进程中。”[1]在人们从自然崇拜的阴影中走出来之后，“人定胜天”的思想逐步被人们所普遍接受。可以说人类社会进入近代以前的法律制度都是以人类中心主义伦理观为基础的，人们坚信自己是自然的主宰者，但人们对自然界的影响力有限，环境问题、人与自然的关系尚未引起人们的普遍重视。而所谓环境问题，说到底就是人类活动及其影响超出了环境能力或环境承载能力的极限而出现的后果。随着科技的进步与意识的觉醒，人类越来越充分地认识到，人类生活的空间和宇宙中适合人类生活的空间其实是有限的。“这个极限不是地理、不是空间，而是在有限的人类生存空间中的自然所具有的不可改变的特性或者功能。”[2]自然告诉人类，它作为人类生存绝对不可缺少的支撑条件，其承受人类影响的能力是有限的。如果人类给予它的影响超出了一定的极限，就会给人类必不可少的生存条件带来巨大的甚至无可挽回的损害。
生产力水平的迅速发展，人类对自然作用的能力和规模剧增，人类再生产影响整个自然界，人类因素引起全球变化，甚至人类因素引起的全球变化和自然因素引起的全球变化可以相互比拟。这种变化的直接后果，一方面是人类活动改变自然物为人工自然物，变天然生态系统为人工生态系统，建设各种人工设施，为人类社会的现代物质生活和精神生活提供丰富的物质基础，为人类的生存、享受和发展创造了条件；另一方面，人类对自然过程的干预产生了不良变化，特别是全球性的环境污染和生态破坏，对人类的生存、享受和发展又构成了极大的威胁，因此，研究人类因素引起环境变化的过程、规律性和机制，发展它对人有利的一面，防止、克服它对人不利的方面，成为全世界关注的重要课题。[3]传统民法以物权制度为核心，以契约自由、权利不可侵犯和过失责任为基本原则，而这些制度和原则，严格的限制了民事原被告的范围，这在环境问题面前暴露出很多不足和缺陷。
推进资源循环利用与发展循环经济作为一种主动性的社会变革，对法律本身具有特殊的依赖性。其一，现代社会已经步入法制文明时代，生产行为已经被纳入整个法律框架之中，原有法律体系对非循环型资源利用体系的承认，是进行资源循环利用建设与发展循环经济的法律障碍。应该说，没有一定程度的法律创新，循环经济建设就会增加突破法律障碍的社会成本，为非循环型经济模式提供机会成本，从而使循环经济发展模式只能是个别现象，而难以在全社会进行推广。其二，探索资源循环利用模式的成功部分需要用法律的形式巩固下来，这样才能以法律制度的形式提升全社会对环境问题的执行力度，从强力措施的角度推行资源循环利用成功模式。在经济作为一种微观效益模型时，生产部门始终关注其利益最大化，当其利益最大化的追求行为缺少法律制度制约时，生产部门和消费者的行为选择必须仅仅遵循一种道德上的自我约束，甚至这种自我约束还增加其作为参与者参与社会竞争时的社会成本。因此，只有用法律制度的形式不断巩固社会改革的成果，才能提高全社会参与循环经济模式的积极性，从社会成本上减少对循环经济模式的阻力。因此，资源循环利用法律制度是适应社会发展需要，以社会公共利益为本位的法律型构。
二、系统规律性
资源循环利用是一个涉及到社会再生产领域各个环节的系统性、整体性经济运作方式。资源循环利用建设不仅要求经济活动遵循一般自然规律、经济规律和社会规律，而且要求按照生态规律组织整个生产、消费和废物处理过程，力图把经济活动纳人生态系统的运行轨道。要想使人类社会经济发展完全不改变自然是不可能的。但人类必须尊重生态规律，尽量减少资源消耗和保护生态环境。作为生产要素，自然生态环境不能再免费使用，而应当作为社会共有财产进行定价，使生产者按照费用最小化的原则节约使用它们。在不同的社会再生产环节上，它有不同的表现形式，但不能因此将其割裂开来看待，只有通过整个社会再生产体系层面的系统性协调，才能真正实现资源的高效循环利用。资源循环利用的系统性必然要求其法律制度要做到前后统一、逻辑自恰、体系完整。
例如，资源循环利用中物质循环的场所具有企业、区域和社会三个层面，构成一个完整的资源循环利用系统：（1）企业层面。即物质资源在企业内部的循环，也叫基础循环。企业推行清洁生产，选择清洁生产工艺，建立生产全过程的环境管理系统，减少产品和服务中物料和能源的消耗量，实现最终排放废物减量化、资源化、无害化。企业生产过程产生的废弃物、污染物经本企业自身的物理化学处理，使之成为再生资源，实现低排放或零排放，建立生产者责任延伸制度，促进产品生态设计。（2）区域层面。即物质资源在产业部门之间的循环，也叫中观循环。这个层次的资源流动既可以在同产业部门间实现，也可以跨产业进行。若干互相关联的企业建立共生的工业园区，甲企业的废弃物、污染物由乙企业处理利用，乙企业的废弃物、污染物由丙企业处理利用，从而形成较大的链式循环。区域内企业或行业间建立生态产业群落，上游企业的副产品或废弃物用做下游企业的原料，形成企业间的下业代谢和共生关系，在生态工业、生态农业、生态化的服务业内实现废弃物资源化。（3）社会层面。即在全社会的生产、流通、消费之间建立的循环，也称宏观循环。以生产链为纽带，统筹规划工业与农业、生产与消费、城市与农村的发展，大力发展资源循环利用产业，实行可持续生产和消费，逐步建成资源节约型和环境友好型社会。在社会层面上就要建立相关的政策体系，倡导绿色消费，建立绿色政府、绿色办公、绿色采购，建立节约型的社会，包括节水、节能等。
资源循环利用的出现是人类社会经济发展进程中所必然出现的一种社会生产和再生产方式，是不以人们的意志为转移的社会经济发展的客观现象，是人类社会发展到一定程度之后面对有限的资源与环境承载力所做出的必然选择，是理性的自觉。因此，构建资源循环利用法律制度是在遵循资源循环利用系统规律的基础上进行的。
三、科技能动性
资源循环利用的出现和发展是以先进的科技作为依托的。只有通过不断的技术进步，才能实现更大范围和更高效率的资源循环利用，同时不断拓展可供人类使用的资源范围，从源和流两个方面解决人类所面临的资源短缺和生态环境保护问题，这就表明资源循环利用的法律制度具有较多的科技属性，一定意义上说，它是一部科技立法。资源循环利用的推动力是科学技术的进步，发展循环经济需要有先进的技术支持，而我国有关资源循环利用的技术、设备及管理落后，这是一个不可回避的事实。因此，我国现有的总体技术水平是发展循环经济的一个“瓶颈”。[4]循环经济立法必须考虑这一“瓶颈”因素，否则，制定的法律将缺乏现实性基础，最终必然流于形式，是对立法资源的严重浪费。
资源循环利用是以高新技术产业为先导的经济发展模式，建设资源循环利用，必须建立起与之相适应的科技创新体制，形成富有活力的科技创新体系和激励创新的政策环境。因此，资源循环利用法律制度要鼓励依靠科技进步采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新下艺、新技术，鼓励产业界的积极创新和开发。要求各级政府部门加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或者低害的新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗。资源循环利用是人类对自身面临的资源和环境危机的理性反思的产物，是人类对客观世界认识的进一步深化。因此，资源循环利用法律制度是对传统法律制度的革命性发展，是人类对自然、对人类自身认识的进一步提升，是自“从身份到契约”之后，人类再次“从契约到身份”的理性回归。
四、宏观统一性
资源循环利用法律制度的宏观统一性包括两个层面的含义，第一层含义是指通过资源循环利用的社会再生产方式，既可以解决人类目前所面临的资源枯竭、环境灾难两大危机，又能实现人类社会经济的可持续发展，因此实现资源循环利用与人类社会经济发展和生态环境保护的统一；第二层含义是指资源循环利用无论是在社会再生产的宏观层面还是在产业和企业的中微观层面，物质生产与产品流通实现形式都体现于资源的循环利用。法律体系的统一自不必多说，作为一部科技立法的资源循环利用立法来说，如何达致无论是在人与自然之间，亦或整个社会运行过程的始终统一，这是资源循环利用立法的重要内容之一。
我国的资源循环利用法律制度既要普遍适用于全国不同地区，又要涵盖从资源开采到废物最终处置的整个经济过程，还要突出重点行业和企业。因此，在《循环经济促进法》的统领之下，有关部门需研究制定与之配套的政策、法规、规范、制度、标准、技术支撑体系，为我国资源循环利用的科学发展提供法律依据、技术保障和行为规范。
从废旧物资回收利用，到资源循环利用、清洁生产、生态工业，再到可持续发展理念指导下的循环经济，人类在高效利用资源的道路上认识进一步深入，并取得一个又一个的进步，所使用的技术和产业组织方式也不断更新，但是其核心从来都是一个——资源的循环利用。只有紧紧围绕资源循环利用这个核心，创造有利于资源循环的各种外部条件，才能从根本上把握和理解循环经济的发展脉络、指导思想和实现途径，才能更为有效地制定推进循环经济的宏观经济政策和产业发展规划，使中国的循环经济发展跻身世界先进行列。由此可以看出，资源循环利用法律制度就是围绕资源循环利用这个核心，以社会公共利益为本位，遵循系统规律，在科技进步的基础上，以建设资源节约型与环境友好型社会为目的综合性法律体系。
第二节 资源循环利用法律制度的原则
法律的基本原则在整个法律体系中居于极其重要的地位，它“体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系中的灵魂，决定着法的统一性和稳定性。”[5]资源循环利用法律制度的原则是指资源循环利用法律制度中所规定或体现的，涉及资源循环利用法制建设全局的、具有指导意义的根本准则，它可以为制定具体的资源循环利用法律规范和处理具体的资源循环利用问题提供基本依据。
资源循环利用法律制度的基本原则是资源循环利用法律制度的核心与灵魂，是资源循环利用法制建设总的指导方针。确立资源循环利用法律制度的基本原则有着重要的理论意义与现实意义。目前，学界对资源循环利用法律制度的原则在概念表达上虽然并不尽一致，但基本观点是比较统一的。一般来说，资源循环利用法律制度的原则包括环境义务原则、国家和社会干预原则、减量化、再利用和资源化（3R）原则、公众参与原则、鼓励技术创新原则和资源有偿利用原则等。
资源循环利用法律制度的原则在资源循环法律制度中发挥这样的效力：其一是法律原则的效力普遍性地体现在一切资源循环利用法律条文的具体规定中，即只要法律条文发生法律的效力，也就意味着相关资源循环利用的法律原则在起作用；其二是当具体的资源循环法律规则失去法律效力时，法律原则依然具有效力，从而以法律原则来补法律规则失效后的真空；其三是当资源循环利用法律规则的内容有明显漏洞时，法律原则以补漏的方式直接产生法律效力；其四是当资源循环利用法律规范之间出现冲突时，根据法律原则的一般规定来协调法律之间的冲突；其五是当资源循环利用法律规则的内容出现模糊时，借资源循环利用法律制度的原则以明晰之；其六是当资源循环利用法律规则对有关的资源循环利用关系没有具体规定调整对策时，通过法律原则来续造相关的规则。
一、环境义务原则
环境义务原则是指人们在开发、利用资源的过程中应当承担起保护生态环境的义务。为了解决有限的资源与人类无限的欲求之间的矛盾，我们必须对资源进行分配，而“资源分配所体现的基本精神是义务，它给人们的行动设置限制，它要求人们服从总体的安排，约束自己的行为，它用限制性的措施防范人们放纵自己的牟利欲望。”[6]
环境问题是人类在自身发展的同时所造成的。环境被认为是公共品，造成环境污染或生态破坏的组织和个人，只要对其他人的人身和财产没有造成直接的损害就不必承担任何责任。随着环境危机愈演愈烈，环境问题的加剧，出现的环境问题绝大多数由国家进行治理。国家对环境保护的负担越来越重，并且形成越治理，污染越严重，治不胜治的恶性循环。为此，多数国家开始明确环境责任主体，以使环境责任得到落实。但在过去很长一段时间内，环境义务原则在法律当中的主要体现是针对生产过程中对环境造成的污染，只是阶段性的涉及，对资源开发、利用和人们日常生活中对资源浪费的整体过程，法律规定却很少见，即没有给资源的循环利用给予充分的重视，由此而造成资源浪费，环境污染问题日趋严峻。因此，我们在资源循环利用法律制度的构建过程中应当体现人们对自然环境承担应有的义务的思想。“人类享有利用环境资源的权利，所以人类就应当履行保护环境的义务，人类环境资源权利的主体具有不可分割性，是人类，这种权利的实现乃人类的不同分子及其组合分别承担一定的义务来实现。”并且“由于人类共同的环境义务与小我的眼前利益常常是不一致的，所以，小我之间在环境义务的分担和履行上的矛盾就是难以避免的。”[7]通过各个环境义务主体积极有效地履行义务来实现环境资源权利，进而构建生态文明。
政府作为公共利益的保护者无疑应当担当起保障公民环境资源权利实现的义务，公民享有良好环境资源权利对应的义务主体首先是政府；其次，当今企业的行为影响远远超出经济范畴，对整个社会的运行具有举足轻重的影响。毫无疑问，企业的发展也在不断加剧着环境资源问题，并日益成为制约经济社会可持续发展的严重阻碍，所以，企业及其他组织的环境义务主要是在我国的法律法规的框架下所对应的企业责任；再次，如果没有公众参与，环境保护就会流于形式、止于内容，也就不能从根本上解决环境问题。积极参与环境保护不仅是公民的权利也是其不可推卸的义务。所以公众应该养成积极参与环境保护的习惯，日益形成一种公众参与的文化氛围。
人类的环境义务既包含着对人类本身的环境义务，也包含着对自然的环境义务，是这两种义务的协调和统一。在这两种环境义务中，人们的道德考虑首先当然是人对人的环境义务。这不仅是由于在社会共同体的范围内，人类本身的道德义务就是指向唯一的社会共同体及其人类成员，而且现实中生态环境的污染和破坏，首先也是人类对自己生存环境的破坏，从而要求彼此以环境道德的形式来调节人类的利益。如果有人对身边遭受环境污染和生态破坏的群众利益不闻不问，反而大谈保护动植物的利益，甚至竭力主张保护苍蝇、蚊子、蟀螂、老鼠和病毒的利益，那么谁都不会觉得这是合情合理的事情。所以，协调好富人与穷人、富国与穷国、当代与后代合理享用资源和维护环境的关系，的确是人类本己的、优先的环境义务。如果说人类对自己的同类的环境义务具有本己性和优先性，那么人类对自然的环境义务则更有深远性和根本性。一种环境伦理若是不考虑人对自然的环境义务，就不会有全面、正确的环境义务观和道德的行为，也根本不可能达到保护人类生态环境的目的。[8]
资源循环利用思想的萌芽可以追溯到20世纪60年代。全球性的资源耗竭和环境污染迫使人类对自己的资源利用行为进行反思，强化人类对自身和环境的责任意识成为时代的必然要求。在谈及经济利益和生态伦理这两种相互矛盾的衡量标准时，“……，两者仍被视为相互对立的，涉及金钱和物品的经济法则大多表现为对个人利益的最大化追求，而伦理学的考虑却大多是如何抑制这种追求。当为地球承担责任，对生命表示敬畏，或整体伦理学的其他原则被融入个人对利益的追求时，矛盾就迎刃而解了。”[9]“对自然和社会环境负责，它不仅包含了对自己的负责，而且甚至是对自己负责的前提。”[10]这是因为，人类开发、利用资源的活动是以一定的自然环境和社会环境为基础的。人类不合理地开发利用资源已经使地球生态环境不堪重负，人类已经付出了巨大的代价，从全球变暖到物种灭绝，人类都应当因自己不当的行为而对这些不幸的后果负责。
因此，人们在充分行驶自己的所有权权利的时候，不能仅仅对自己的利益负责，而忽视社会利益和生态利益。因为，从整体利益的立场出发，社会利益和生态利益是实现自己利益的前提。我们再也不能容忍因盲目追求眼前利益而忽略长远利益的种种行为：不能容忍在采矿过程中的“采富弃贫”行为，采集富矿放弃伴生矿的行为；不能容忍为了零星贵金属矿产而随意破坏草场的行为；不能容忍生活垃圾的无序丢放行为；不能容忍废弃电子产品的环境污染行为……。
二、国家和社会干预原则
国家和社会干预原则是指在资源循环利用法律制度中要体现国家的行政手段干预，同时资源循环利用问题的外部性具有社会属性，需要社会的干预。美国环保主义者加雷特·哈丁在1968年发表的《The Tragedy of Commons》一文表明：为了防止少数人或集团自私地利用环境和自然并把对环境和自然的损害后果转嫁给社会，国家政策和政府职能在社会经济生活中必须发挥越来越大的作用，政府应更加主动、有力地对社会经济活动予以干预、控制和调节。
因为在市场经济条件下，支配人们行为的是市场价值规律，以迫逐经济利益最大化为行为导向，企业在主观上根本不会去主动考虑社会利益和自身行为的“外部不经济性”，所以倘若没有外部的强制，企业在生产中无偿使用环境资源和将未经处理的废弃物肆意排放被其认为是理所当然之事，而期待企业和其他经济组织在激烈的市场竞争中直觉地将利润投入环保是不可能的。此时，政府介入环境保护就成为必要。
在环境资源的法律规制视野里，我们必须打破市民社会的极度简化的经纪人伦理基础、跳出市民社会理性人的思维僵局、冲破传统高度“理性”化的概念法学的枷锁，来寻求国家有形之手的支持。此外，根据我国宪法、民法通则和有关自然资源法规定，绝大多数资源的所有权属于国家和集体，这决定了我国的资源循环利用法律制度中不可避免的需要大量的国家干预。一方面，必须从立法上保障国家充分行使对这些重要资源的占有、使用、收益和处分的权利，严禁对其进行侵占或者破坏，确保重要自然资源属于国家所有，从而保护、巩固和发展自然资源的所有权公权性质的基础；另一方面，市场调节本身所存在的缺陷使国家的行政手段干预成为必须。国家通过行政许可、行政处罚等行政手段辅之国家税收、政府绿色采购等宏观经济手段来克服市场经济本身存在的盲目性、自发性、滞后性等缺陷。总之，“无论如何干预是为了更好、更健康地发挥市场机制的作用。”[11]发展资源循环利用涉及到政府、企业、个人的权利和义务，资源循环利用的推行与实施在强调资源循环利用主体间的平等协作和密切配合的同时，还要注重国家干预手段功能的发挥。
资源循环利用法律制度应当遵循生态规律、经济规律，在强调运用市场手段的同时，还应当注意政府引导功能的发挥，充分发挥企业的实施主体功能和个人生态价值理念的指导功能。国家干预的原则在这里得到重申，并不意味着国家行政职权的盲目扩张，亦非忽视政府责任，而是要适度行使行政职权，使政府对其管辖范围内的大规模环境行动与环境政策的制定承担相应的环境责任，最终要使国家职能更好地为生态环境保护、资源有序开发利用服务。国家需要在资源循环利用中能发挥特殊的功效，对经济活动进行适度的干预，可以纠正人们行为的“外部不经济性”以维护社会总体利益。并通过这种干预，引导人们实现一定的环境目标，保障社会实现生态安全，政府的环境行政行为还有利于对环境污染和破坏进行预先控制，从末端治理转向源头控制，强调以预防为主。[12]
发展资源循环利用可能造成外部成本或收益溢出，而对于溢出的外部成本或收益需要社会因素的介入。资源循环利用不只涉及国家、企业、个人生活的部分范围，它涉及整个社会，体现整个社会的生态价值伦理。资源循环利用的社会属性体现在：一个具有社会性的资源循环利用主体，在经济社会运行过程中开发、利用具有社会性的资源的过程。资源循环利用主体的社会性，即国家、企业、个人的社会性，它们都是社会的组成部分，具有社会性不需赘言。资源循环利用客体具有社会性，即资源的社会属性，可以这样理解：首先，资源本身独自存在，不是人类社会领域，它对人类来说没有任何存在意义。这一意义上的资源是不为人类所认知或者控制的资源，不具有社会属性，但它也不是我们资源循环利用制度所要调整的对象。其次，当资源作为一种对人类有意义的物被纳入人类社会以后，资源的所有权决定了它的社会属性，没有这一基础权利，对其他权利的讨论将毫无意义。资源所有权不管是原始部落共有还是种族共有，不管是奴隶主所有还是教会所有，不管是封建地主所有还是农民所有，不管是社会主义共有还是资本主义私有，都是由一定的社会制度所决定的。即使决定所有权的不能被称之为现代意义上的社会制度，但所有权的归属也不是个人能够说了算的事，需要得到他人的承认，哪怕是丛林规则的共识。因此，我们不能否认资源的社会属性。更重要的是，从生态整体主义的伦理基础出发，资源开发利用所造成生态环境问题就更不是个人的事情了。生态整体主义将一个社会乃至世界的生态系统紧密的联系在一起。资源循环利用制度不仅是部分人、部分地区的内部事务，而是社会整体事务，需要社会因素的介入，特别是和平绿色组织、非政府组织（NGO）等的干预，加强这种外部的监督力度，才能保证资源循环利用制度符合生态整体主义的内在要求，符合人类的根本、长远利益。因此，国家和社会干预原则是资源循环利用法律制度的基本原则。
三、减量化、再利用和资源化原则
我国从20世纪90年代引入循环经济的思想，1998年引入德国的“循环经济”概念，确立了“3R原则”作为发展循环经济的基本原则。根据《中华人民共和国循环经济促进法》的规定：“减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生；再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用；资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。”[13]经济的本意就是节约，而节约实质上是效率问题，是指为达到一定目的，或获得一定效用在投入上的节省。由于任何废弃物都与资源消耗有关，因此，任何资源消耗的节省，都会减少废弃物的产生，可以起到从源头减少环境污染的作用。从这个意义上说，节约资源同时也是保护环境。[14]
循环经济的核心是资源的循环利用，“3R”原则也是资源循环利用法律制度的基本原则。“3R”原则是循环经济的核心概念，是指导循环经济具体实施的主线架构。然而，“3R”原则的核心和重点应该是资源化原则，即资源的循环利用。首先，减量化原则，以节约的方式，直接减少自然耗费和向自然界的废弃物排放。“应该把这种通过生产排泄物的再利用而造成的节约和由于废料的减少而造成的节约区别开来，后一种节约是把生产排泄物减少到最低限度和一切进入生产中去的原料和辅助材料的直接利用提到最高限度。”[15]在循环经济发展的初期，短期内很容易取得成效，可利用的空间较大。我国目前必须针对我国经济发展中资源消耗高、浪费严重、污染严重的实际情况，必须直接面对经济建设中的主要问题，在钢铁、建材、建筑、石化、化工、电力等生产领域，以节能、节水、节材、节地为重点，大力推进资源节约和废物产生的减量化，努力提高资源产出率和生态效率。减量化比较适合我国目前的循环经济发展初期的国情，这也是巳经实行的《中华人民共和国循环经济促进法》将减量化作为优先考虑的初衷所在。但随着循环经济的深入和成熟，这种通过节约减少资源消耗和废弃物排放的方式可继续拓展的空间变得极其有限，很难取得进一步的成效，也就是说，其边际收益将下降。此外，经济增长必然伴随产品生产的进一步扩大，由此引致的资源需求必将增大。相对这种需求，减量化节约的资源量是相当有限的。因此，即使减量化原则实施的极为成功，经济社会的发展其最终仍然表现为资源使用量的增加与废弃物排放量的增加，而未能从根本上减少对资源的使用与废弃物的排放。
其次，再利用原则提倡制造产品和包装容器以初始的形式被反复使用。虽然这种反复使用可以在一定程度上减少产品需求而减少资源耗费，但由于产品的使用寿命始终是有限，因此这种资源循环利用的方式也是有限的。而且产品在报废后仍然以废弃物的形式被排放到自然界，从实质来讲，并没有减少废弃物的产生，只不过是延长了其被报废的时间而已。最后，就资源循环利用的资源化原则来说，它要求生产出来的物品在完成其使用功能后能重新变成可以利用的资源，而不是不可恢复的垃圾。将废弃物资源化，相当于直接增加了资源在经济社会系统中的循环寿命，减少对外界的废弃物排放。同时，也可以利用废弃物资源化技术，将过去排放到自然界的废弃物回收利用，让这些“废弃物”以资源的形式再次进入社会经济系统。这样，一定程度上，可以从根本上减少自然界中的废弃物存量，从而减少因人类活动而形成的对自然生态系统的压力。
综上所述，减量化、再利用和资源化（3R）三个原则所发挥的作用是不相同的，资源化原则体现了人类循环利用资源的能力和技术水平，更加符合人类可持续发展的长远利益。因此，资源化原则（资源循环利用）是“3R”原则的核心，是资源循环利用法律制度的核心原则。
四、公众参与原则
资源循环利用法律调整机制中的公众参与原则是指政府运用各种手段和奥论传媒加强对资源循环利用的社会宣传，鼓励公众、非政府组织等参与到资源循环利用的社会运行之中，从而在全社会形成“自我改变”，减少对环境有不利影响的行为。社会公众作为良好生态环境的受益者、资源的使用者，同时也是环境污染、资源短缺的直接受害者，对经济发展过程中出现的生态环境问题最了解、最敏感，是实践资源循环利用的根本动力来源，是平衡环境公益与经济利益的极有价值的社会资源和力量。在资源开发、利用过程中，特别是在可能或者已经对生态环境产生重大影响的决策制定、实施过程中，不能缺少社会群众和社会绿色和平组织的参与和监督，并且这种参与能够对涉及环境资源的行为过程产生实质性的影响。1992年里约大会通过的《21世纪议程》，用了共11章的篇幅论述包括公众参与问题在内的环境民主问题，认为公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。《中国21世纪议程》也明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”
“自然和社会的相互作用，应该主要受行使管理权力的管理阶层和获得公共利益的公众的影响；公众和国家权力机关应该联合起来共同作出那些影响环境质量的管理政策和措施；公众应该和政府部门一起参加鉴定那些规定公共环境的目标和价值的过程；公众应对已经形成并正在处理当代环境资源危机的国家行政管理做出合乎需要的选择；公众在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力”。[16]在公众参与原则的指导下，环境资源保护中任何单位和个人都平等地享有为公益或私益保护环境资源、参与环境决策的权利，同时也负有保护环境资源的义务。在资源循环利用的社会活动中，社会公众包括单位和个人享有平等的参与环境保护事业与资源循环利用活动并参与决策的权利，从而保护公众及公共的环境权益。实施公众参与原则，有以下重要意义：
首先，公众参与使资源循环利用法律制度得到保障，公众的资源循环利用意识得到了提高，有利于增强公众保护环境的责任感。公众参与制度调动了全社会的力量，充分发挥了公众对资源循环利用的积极性、主动性和创造性。只有让公众参与到环境保护的过程中，使之了解到自己享有的环境权利和义务是相伴而生、相伴而失的，才能逐渐提高其环境意识和法制观念，使公众自觉、主动地关注环境问题，并对环境法的实施进行监督，运用法律武器来维护自己的环境权益。并且，公众环境意识越高，消费中会选择“绿色产品”的几率也就越高，这将迫使厂家在产品的开发和生产中更重视环保；其次，公众参与原则是对政府的资源循环利用决策和管理的有效监督。公众参与决策是实现资源循环利用中公平、公正、公开的重要条件，可以从根本上限制政府的自由裁量权，保障民主决策和科学决策。资源循环利用的目标和行动，必须依靠社会公众与社会团体最大限度的认同、支持和参与，公众、团体和组织的参与方式和程度，将决定资源循环利用目标实现的进程；第三，信息公开与公众的早期介入，使得各利益冲突团体能够协商妥协，政府的资源循环利用决策更易获得认同和支持，从而加强了政府决策的公开透明度，使政府决策更符合民心民意和反映实际情况，有利于解决和处理资源循环利用问题，实现对资源循环利用问题的全方位、全过程管理。这样保证了政府政策反映实际、尊重民意，使政策执行中的冲突与摩擦最大程度地减少，更加富有成效。同时，公众参与对政府有一定的监督作用，在一定程度上促进了政策的公正。
公众参与在资源循环利用中具有重要的意义和积极的作用，社会公众都有义务来积极推动和参与资源循环利用事业。公众参与资源循环利用同时取决于公众的资源循环利用意识与政策及法律制度的保障。建立健全适合我国国情的公众参与制度，必将对维护公众的环境资源权益、推动我国的环境资源民主、完善我国的环境保护政策体系起到积极的作用。推动公众参与资源循环利用，必将有利于提高中国资源循环利用的力度。公众参与资源循环利用的形式多种多样，因此应该通过相应的制度予以引导和鼓励，从而推动可持续发展战略的实施。
发展资源循环利用不仅需要政府自上而下的推动和引导，更需要在全社会自上而下培养自然资源和生态环境的优患意识，真正形成“发展循环经济、建设资源节约型社会”的广泛共识，并把这种意识与共识付诸日常行动。这就需要一方面对公众进行环境教育，宣传循环型社会的基本理念和行为方式。如转变消费者的不良消费习惯，提高广大社会公众的参与意识和参与能力，鼓励公众积极购买再生产品。另一方面，建立和完善能促进公平参与环境、经济和社会问题决策的制度和程序，使公众能够通过各种自觉的环境行动，把自己所享有的环境权利和所负担的社会义务有机的统一起来。如通过规定公众的监督权、参与权、知情权、听证权以及权利救济途径的方式贯彻公众参与资源循环利用的各项要求，同时对公众的某些行为作出必要限制，并对公众设定一定义务。这样才能使资源能够循环再生，才有可能减少公众行为对环境的负面影响。公众参与是监督和保障资源循环利用各项法律制度顺利实施的社会基础。
五、鼓励技术创新原则
人类科学技术的进步能够明显地推进资源循环利用理论和实践的发展。资源循环利用理论与实践的发展始终伴随着人类的技术进步历程，一方面，它是人类对技术进步所引发的后果进行反思的产物；另一方面，它又依靠技术进步来推动并得到发展。虽然美国学者提出了生态经济（Eco-Economy）的概念，指出人类经济系统从属于自然生态系统，而非相反。也就是说，人类的发展并非像经济学家以前所认为的那样可以依靠技术进步无限制的进行下去，而不必顾及资源的衰竭（因为衰竭的资源将被替代）。罗马俱乐部创建人和总裁奥雷利奥·佩西的报告《未来的一百页》对由技术化，工业化而来的人类面临的种种问题和灾难也发出了警告：人口爆炸；支持人类生活的全球生态系统由于占用和污染而受到威胁；以金融和财政混乱，通货膨胀，失业，消费过度和资源浪费为特征的世界经济危机；足以毁灭全人类的核军备竞赛；技术发展的无政府状态等等。他警告“世界正在迅速走向灾难”。而且“对我们人类最全面，最荒谬和最直接的威胁却是我们自己以严厉的科学手段来自我毁灭。”他指出，相信科学技术“进步”相信依靠纯技术的办法，物质的手段可以解决各种社会问题，这是目前全球危机的原因之一。他提出解决全球危机的关键因素是提高人类素质，能力和责任感，是采取一种与现代人习惯的僵硬的技术数字的方法不同的“新的思维方法”。[17]
但是，这并不能否认技术进步对资源循环利用所带来的巨大促进作用。“生物技术、材料技术、通讯技术、计算机技术、人工智能与自动控制技术等一系列新兴技术领域让资源循环利用变得更加可行而高效，也使得进行全面的产业结构调整以适应可持续发展需求成为可能。国际互联网和现代信息技术的发展让全球性资源流动变得更加高效，这也为实现全面资源循环利用创造了前提条件。”[18]科技是第一生产力，没有科技的推动，资源循环利用要想在技术层面上有所发展和创新简直是不可想象的。
与技术研究和开发的资金投入相对应，技术研究与开发的主体应当是有条件的高校、独立的科研机构、企业或其他性质的研发组织。这其中，政府应逐渐引导企业成为资源循环利用技术研发的主体，企业的技术创新应当以自己独立的研究开发体系为主，使技术研发工作成为企业的自觉行为。政府更多的是进行有效的激励政策安排，为企业的技术研究与开发提供一个相对稳定的创新环境与社会基础。技术政策应重视行政指导和行政服务工作，促进资源循环利用技术能得以合理转化及运用。一方面要注重从国外引进可以直接应用的资源循环利用技术和设备，一方面要促成国内已有科研成果积极向生产力转化，尤其是应运用市场机制的原理将企业培育成为技术应用与推广的主体。在有条件的地方可建立一些资源循环利用技术转化和转让的服务基地，为技术的转让与服务提供贸易渠道。
技术政策要有明确的约束和限制措施引导企业实施资源循环利用工程，对那些有违于资源循环利用的落后工艺和设备要限制使用、限期淘汰，应定期提出限制使用、限期淘汰的相关目录和国家鼓励发展的资源循环利用工艺、技术、设备目录。国家主管部门应建立资源循环利用专家委员会和相应的咨询、评估机构，应适时组织制定《中国资源循环利用技术政策大纲》。[19]
资源循环利用技术标准是以科学、技术和实践经验的综合成果为基础，用以共同遵守的准则和依据，具有经济性、民主性、科学性和法规性，它对于企业把握好技术创新和发展方向具有重要指导意义。对资源循环利用的产品和技术应实行标准化管理，企业开展资源循环利用应严格按照国家标准、行业标准或地方标准组织生产，没有上述标准的，应制定企业标准。同时也要看到，随着科学技术的迅速发展和国际间合作与交流的日益加强，资源循环利用的标准化工作所涉及的领域以及标准的内容和作用范围越来越广泛，标准的国际化已成为标准发展的方向，我们要以发达国家在资源循环利用领域里的成就为目标，积极向国际标准靠拢，并尽量广泛采用国际标准。
因此，以技术创新为基础来推动资源循环利用是资源循环利用法律制度应当确立的另一个法律基本原则。依照技术创新原则的基本要求，资源循环利用法律制度应当鼓励企业的科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术；鼓励产业界的积极创新和开发新技术；要求各级政府部门加大科技投入，组织力量研制开发清洁生产技术，推广无害或者低害的新工艺、新技术；对研究和处理废弃产品的研究机构给予政策上的扶持。最终实现建立一个以促进物质的减量化、再利用和资源化为目标，有众多功能单元组成，具有合理的层次结构，并且功能完善的社会经济技术体系。
六、资源有偿使用原则
资源是人类社会经济与技术发展到一定程度为人类所用的产物，是人类社会长期投入人力、物力、财力和科技力量进行探索、发掘、建设改造自然物质的成果。因而它是具有使用价值和价值双重属性的特殊商品，是可以对其设立财产权的社会物质财富。这是对资源实行有偿使用的理论基础和立法依据，特别是在现代社会化大生产中，对资源开发利用的广度、深度和强度都日益增强，不可更新资源的蕴藏量日益减少，可更新资源又因不合理开发利用和废弃物污染而受到破坏，其数量与质量也在呈下降趋势。但是，人类社会对资源的需求量却是有增无减，特别是自进入近代以来，人类对资源的需求量是呈几何级增长的。
在市场经济条件下，有效的立法和政策的制定应当充分注意市场经济规律，能够促进市场作用的良性发挥。英国皇家学会会员艾伦·科特雷尔教授指出：“无论什么样的社会形式，都必须承认有限的、会枯竭的自然资源都有价值。因此必须从这样或那样的形式给资源制定价格，以便限制消耗和给予保护关心。”[20]因此，中国资源循环利用的制度设计必须以市场为导向，遵循市场经济规律和培育市场机制。政府在制度设计过程中最容易犯的错误是忽视市场的作用，总是企图用行政的力量取代市场。在资源循环利用的经济社会运行过程中，整个制度设计的出发点和制度运转的市场机制在资源循环利用的项目建设、投资机制、资源配置、管理效率等方面要发挥更大的作用，同时也要使制度为市场作用的发挥提供足够的保证。为了提高、扩大和增殖资源的使用价值和经济效益，必须对资源进行大量的基础工作和基本建设的投入。如开展对自然资源的科学调查、普查、勘查、勘测、评价、规划、设计、开发、建设、整治、改造、垦复、保护和管理，以及寻找新资源和资源的新功能等科学研究和技术开发等工作。这些大量投入，理应由资源使用者给予相应的补偿。
我国过去在资源使用中广泛存在政府划拨等无偿使用自然资源的现象，没有很好运用经济手段来管理自然资源；衡量生产建设单位的经济效益，也没有把自然资源消耗量考虑在内，以致有的生产建设单位无偿占用大量自然资源而未产生相应的资源利用效益。这种以公法调整为主和过分依赖行政控制的方式，不仅很难达到合理配置、有效保护和可持续利用资源的目标，而且产生了政府失灵、资源配置不合理、资源闲置或浪费、利用效率低、破坏严重等弊病。[21]
为了补偿对自然资源的投入费用，扭转浪费甚至破坏资源的情况，除应采取必要的行政手段和法律手段外，还必须采取经济手段，实行资源有偿使用的原则。我国的《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》等，都对有偿使用这些资源作了规定，并相继制定了相应的收费配套法规，先后征收征用土地补偿费、耕地占用费、城市土地使用费、土地使用权转让费、水费、污水排放费、矿产资源补偿费等。这些都是运用市场机制，优化资源配置的一种有效的经济措施和调节手段。一般而言，首先“应该充分利用市场机制调整人们在资源循环利用活动中的行为；在市场机制无效、低效或失灵时，要及时引入国家干预手段；第三部门和公众参与、社会舆论和道德约束可以结合前两种机制进行，特别在市场机制和政府机制缺乏、无效或失灵的情况下，第三部门和公众参与更能发挥作用。通过这三类方法的分解与组合，可以形成多种调整模式。”[22]通过对现行相关制度的构成要素进行重新设定，并建立健全相关的法律制度，同时加大实施力度，通过明确资源的财产属性和产权特征，使资源能够根据其内在价格自由出让和转让，从而建立资源运行的市场机制。
上述几项资源循环利用法律制度的基本原则是相互联系、相互制约、相互作用、相互促进的。环境义务原则是对人们提出的总体要求，体现了资源循环利用法律制度的根本价值取向，体现人们对生态价值理念追求的更高标准与要求。国家和社会干预原则体现国家和社会因素的干预有利于保证资源循环利用法律制度的制定符合国家生态建设的方针政策，资源循环利用法律制度的社会本位要求国家对社会主体不合理的环境资源利用行为进行干预，要求各行为主体对利用即使自己拥有所有权的资源的行为进行自我约束和限制，这看似违反了私法自治原则，侵犯了私法自治的领域，实则是整体主义对个人主义的约束，保障了公共利益和良好秩序，维护了更大的社会利益。减量化、再利用和资源化（3R）原则、公众参与原则、鼓励技术创新的原则和资源有偿使用的原则是资源循环利用法律制度的具体制度原则，在循环经济建设过程中切实贯彻执行资源循环利用，最终实现真正的资源合理利用、高效利用，实现和谐发展和可持续发展的伟大目标。我们只有把这些相互联系、相互制约、相互作用、相互促进的原则整体把握，才能真正理解资源循环利用法律制度的整体架构与系统属性，在这些原则的指导下来构建我国的资源循环利用法律制度，进行资源循环利用建设是切实可行并能取得实效的。
第三节 资源循环利用法律制度在循环经济法制建设中的地位
发展循环经济是实施可持续发展的重要途径和实现方式。循环经济理念是基于资源开发利用技术的创新，是资源利用方式的一种变革。循环经济实际上是基于技术范式革命基础上的一种新的经济发展模式。
新的经济发展模式需要制度的支持，因为制度与经济之间存在着一致性，“现代社会，制度与经济发展有着密切联系，制度深刻影响着经济的发展，这是新制度经济学的重大贡献。法律制度是一个重要的制度体系，它与经济的发展有着密切的关系，对经济的发展起着举足轻重的作用。”[23]循环经济的核心即资源的循环利用，因此，资源循环利用的法律制度构建就对循环经济的建设具有十分重要的意义。
一、循环经济及其法制化历程
“循环经济”（Circular Economy）一词是物质闭环流动性（Closing Materials Cycle）经济、资源循环（Resources Circulate）经济的简称。[24]循环经济的思想萌芽可以追溯到环境保护兴起的20世纪60年代。“循环经济”思想萌芽始于美国经济学家波尔丁（Kermerh E.Bould-ing）著名的“宇宙飞船理论”。他认为，地球就像太空中飞行的宇宙飞船，靠消耗自身有限的资源生存，如果人们像过去那样不合理地开发资源和破坏环境，超过了地球的承载力，地球就会像宇宙飞船那样走向毁灭。最先明确提出循环经济（Circular Economy）一词的是英国环境经济学家戴维·皮尔斯。20世纪90年代以来，循环经济开始作为实践性概念出现在德国。几乎是与此同时，日本也开始了与之含义相近的循环社会实践活动。[25]20世纪90年代末，循环经济概念和理论开始进入我国并开始广为使用。[26]
波尔丁的“宇宙飞船”理论要求人类社会的经济活动从效法以线性为特征的机械论规律，转向效法以反馈为特征的生态学规律，要求以新的“循环式经济”代替旧的“线性”经济。[27]也就是说在人、自然资源和科学技术的大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其废弃的全过程中，把传统的依赖资源消耗的线性增长经济，转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。“宇宙飞船理论”可以作为循环经济的早期代表性学说，虽然其在当时具有相当的超前性，但在其后的环境与发展领域为世界广泛接受，成为经济社会可持续发展的主流思想。
德国、日本以及美国等发达国家迅速将循环经济思想应用于经济实践。德国最初的立法主要集中在污染末端治理的思路上，但随着对开放性、消费型工业化生产方式弊端认识的深入，开始对生产所需原料进行从摇篮到坟墓的全过程控制，即实行“3R”，原则。注重生产过程中所需物料的减量化、修复及再利用，注重从源头上减少废弃物的产生和排放，是产业内废弃物处理的一个有效途径，也即通常所说的资源循环利用。德国发展循环经济的最直接驱动因素在于，采用传统的填满方式处理废弃物时占地越来越多、费用越来越高。再加上资源的匮乏，促使其为了减轻垃圾处理压力和节约资源而走上了针对废弃物的“循环经济”之路。而这种对废弃物的管理要求又必然涉及生产与流通环节，导致这些环节的“绿色化”。由此可见，德国的循环经济源于垃圾处理，然后逐步扩展至生产和消费领域。有人因此称德国的循环经济为垃圾经济。[28]
德国联邦政府于1972年制定了《废弃物处理法》，以应对当时生活垃圾和工商业垃圾迅速增长的现实需要。为了加强对废弃物排放后的末端处理，该法确立了无害化和污染者付费原则，并明确了相关主体处理废弃物的责任。但当时立法的目标仅仅是为了“处理”生产和消费中所产生的废物，仍然属于环境问题的末端处理方式。1986年，针对废弃物越来越多的状况，德国政府在对1972年法律进行修订的基础上颁布了《废弃物限制处理法》，规定了预防优先和垃圾处理后重复使用原则，从“怎样处理废弃物”转变为“怎样避免废弃物产生和如何循环利用废弃物”。1991年，德国首次按照从资源到产品再到资源的循环经济思路制定了《包装废弃物处理法》（该法分别于2000年和2001年两次修订），要求生产商和零售商对于商品的包装物要尽可能减少并回收利用，以减轻填埋和焚烧的压力，要求相关主体承担对包装物进行回收的义务，并设定了包装物再生循环利用的目标。1994年9月27日，德国公布了发展循环经济的《循环经济和废物处置法》，把资源闭路循环的循环经济思想从商品包装拓展到社会相关领域，规定对废物管理的手段首先是尽量避免产生，同时要求对已经产生的废物进行循环使用和最终资源化的处置。德国逐步确立了通过新的生产方式实现资源在生产领域的闭合循环——产品生命周期中实现资源循环利用的循环经济的基本理念。
虽然日本发展循环经济、制定建立循环型社会的法律起步较晚，但其起点高，采取的法律措施比较坚决和全面，所取得的环境和经济效果都比较显著。日本通过“立法”模式，建立“循环型”社会，促进资源的循环利用是日本循环型社会的核心内涵和基本实现途径。日本循环经济、循环型社会的提出和不断发展，同样是由于垃圾排放量不断增加导致填埋场日趋饱和以及资源严重短缺而不得不采取的行动。[29]1991年，国会修订了70年代颁布的《废弃物处理法》，增加了生活垃圾分类收集和循环利用等内容，并将其作为国民的义务以法律的形式固定下来。同年，国会还通过了《资源有效利用促进法》，要求工业部门避免废弃物的产生，并在加工的全过程对废弃物进行再利用和资源化。日本国会于2000年通过了《循环型社会形成推进基本法》，标志着日本已经成为世界循环经济法制化的先进国家，其环境保护技术和产业经济发展进入了新的发展阶段，其社会结构开始从过去大量生产、大量消费、大量废弃的传统经济社会，向降低环境负荷、实现经济社会可持续发展的循环经济社会转变。《循环型社会形成推进基本法》首次将循环资源（废弃物等）的利用、处置的政策顺序法定化。即：抑制产生——再使用、再生利用——热回收——妥善处置。资源循环利用的法定顺序，对在物质生产、流通、消费过程中最大限度地降低环境负荷，发挥了重要作用。同年，日本国会还通过《固体废弃物处理和公共清洁法》（修订）、《资源有效利用促进法）（修订）、《建筑材料再生利用法》、《食品资源再生利用促进法》、《绿色采购法》等多部法律。[30]这些法律共同构成了日本循环经济法律体系。
从20世纪后期开始，美国的经济模式经历了逐步地从抛弃型向再利用/循环（reuse/recycle）型的经济模式转变，特别是20世纪70年代开始形成并逐步成为主流的环境可持续的经济发展模式，强调物质循环作用，认为是清除环境污染，实现资源永续利用及环境可持续发展的关键环节。80年代以来，美国国会通过了一系列的法规，从废弃物回收处理技术、各州之间法规的协调、扩大EPA权限、增加国家资金投入等多方面推动了美国环境保护及废弃物的综合回收利用。美国的《资源保护和回收法》（1976年通过，1984年修订）和《污染预防法》（1990年制定），在一定程度上体现着发展循环经济的要求。在循环经济理念的引导下，美国以生态经济理念指导的社会再生产体系也已经在形成当中，其核心内容也是加强资源的综合利用——这是美国在其现有资源短缺压力增大形势下的必然选择。同时也从另一个侧面反映了资源循环利用作为防止资源浪费、保护生态环境、实现经济与社会协调发展的实质性内容。虽然循环经济在各国经历了不同的发展历程，存在不同的认识，但是到20世纪90年代以后，循环经济迅速兴起并为国际社会所广泛接受。
二、我国的循环经济法制建设
在借鉴国际循环经济发展成熟国家的理论与经验的基础上，我国从20世纪90年代起引入循环经济的思想，1999年从可持续发展的角度对循环经济发展模式进行整合，2002年从新型工业化的角度认识循环经济的发展意义，2003将循环经济纳入科学发展观，确立物质减量化的发展战略，2004年，提出从不同的空间规模：城市、区域、国家层面大力发展循环经济。[31]
我国是在现行经济发展模式的不可持续和资源环境面临巨大压力的背景下引入循环经济思想的。《国民经济和社会发展第“十一个”五年规划纲要》提出了“十一五”期间我国国内生产总值（GDP）年均增长7.5％，人均国内生产总值比2000年翻一番的战略目标。明确提出了“单位国内生产总值能源消耗降低20％左右”、“主要污染物排放总量减少10％”等约束性指标。[32]如果继续沿袭现行的经济发展模式，我国在人均国内生产总值翻两番的同时，资源投入将同步增长，污染排放也将同步增长，其后果将是灾难性的。届时耕地减少、用水紧张、能源短缺、矿产资源不足、大气污染加剧、水环境恶化、生态失衡等不可持续因素造成的压力将进一步增加，其中有些因素将逼近甚至超过极限值。[33]因此，中央提出，发展循环经济，是建设资源节约型、环境友好型社会和实现可持续发展的重要途径。在法治社会，循环经济的推行和实践离不开法律的保障。循环经济立法应当以克服我国发展循环经济中面临的诸多障碍为突破口，进而构建相应的法律制度和措施，为循环经济的发展提供稳定的法律环境保障。
回顾历史，我国在20世纪70年代开始用政策和法制手段推动环境保护和资源的综合利用、循环使用等工作。1973年8月，第一次全国环境保护会议在北京召开，揭开了中国环境保护事业的序幕。会议通过了原国家计划委员会拟订的《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针。提出了努力改革生产工艺，不生产或者少生产废气、废水、废渣；加强管理，消除跑、冒、滴、漏等要求。1985年，国务院又批准了原国家经济委员会起草的《关于加强资源综合利用的若干规定》，该规定对企业开展资源综合利用规定了一系列的优惠政策和措施，并附有相关的产品和物资的具体名录，使企业一目了然。该规定的公布实施，有力的促进了我国资源综合利用工作的开展。[34]
我国现行法律中，1989年修订颁布的《中华人民共和国环境保护法》、2000年修订颁布的《中华人民共和国大气污染防治法》、2008年修订颁布的《中华人民共和国水染防治法》等对污染的预防均有相关规定。2004年修订颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对资源回收利用则有更为明确的要求，“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施，促进固体废物污染环境防抬产业发展。”[35]虽然上述相关法律的规定和要求体现了发展循环经济的部分要求，但是它们还不属于真正意义上的循环经济法律规范。2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的《中华人民共和国清洁生产促进法》是我国历史上第一部以提高资源利用率、实施污染预防为主要内容，专门规范企业等清洁生产的法律。它的公布表明我国发展循环经济是以法治化和规范化的清洁生产为开端的。
为推动我国循环经济的发展，全国人大常委会于2008年8月29日审议通过，并于2009年1月1日实施的《中华人民共和国循环经济促进法》其立法目的在于以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废弃物排放，实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会。该法以“减量化、再利用、资源化”（3R）为主线，分别规定了循环经济规划制度；抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度；循环经济评价和考核制度；以生产者为主的责任延伸制度；对高耗能、高耗水企业的重点管理制度及强化激励措施等。通过产业链、消费链的耦合和社会的合作，实现对自然资源的合理利用；通过废物的循环利用，把已经产生的废物通过各种技术措施，进行再利用和资源化，减少自然资源的用量等措施来提高资源利用效率。
通过实施循环经济的“减量化”规定，尽可能地减少废物和污染的产生，从源头削减污染，既节约资源，又保护环境的源头削减措施；通过实施清洁生产措施，采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备等措施提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放的过程控制措施；通过污染治理和废物的循环利用，回收可循环利用的废弃物，减少环境中已有废弃物的数量，降低污染程度的末端治理措施等保护和改善环境；通过在全社会倡导一种资源节约和环境友好的理念，逐渐让政府、企事业单位、公民、行业协会等主体形成一种资源节约和环境友好的行为方式，从而促进可持续发展，这也是循环经济立法的更高目的。所以，笔者认为，《中华人民共和国循环经济促进法》的通过和颁布无疑揭开了我国循环经济发展的新篇章。
三、循环经济法的核心是资源循环利用法律制度
资源循环利用是循环经济的核心内涵。循环经济的中心含义是“循环”，强调资源在利用过程中的循环，其目的是既实现环境友好，又保护经济的良性循环与发展。“循环”的直义不是指经济循环，而是指经济赖以存在的物质基础—资源在国民经济再生产体系中各个环节的不断循环利用（包括消费与使用）。资源循环利用是指：自然资源的合理开发；能源原材料在生产加工过程中通过适当的先进技术尽量将其加工为环境友好的产品并且实现现场回用（不断回用）；在流通和消费过程中的最终产品的理性消费；最后又回到生产加工过程中的资源回用一实现以上环节的反复循环。[36]
（一）资源循环利用是循环经济的本质特征
根据《中华人民共和国循环经济促进法》第二条规定：“循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。”
第四条第1款规定：“发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。”[37]不难看出，在我国的循环经济建设是把提高资源利用效率作为立法宗旨的，是围绕着资源循环利用来展开的。此外，循环经济的本质特征是最大限度地保护资源和节约资源，促进资源的循环利用，其思想来源于人们对资源稀缺性的认识。分析人类社会的发展历史，可以初步得出这样一个结论：传统的农业经济与工业经济都是以人类自身的需求为中心，是以高开采、低利用、高排放为特征，是以“资源——生产——流通——消费——丢弃”和“资源——产品——污染物”为社会运行模式和物流过程，没有自觉考虑经济活动对环境的冲击，从大自然不断索取资源，并不加处理地向环境中排放废弃物，导致环境污染加剧、生态破坏和资源短缺。
传统经济的弊端正是循环经济发展的突破口。循环经济是建立在生态整体主义基础之上的，其本质上是一种生态经济，要求把经济活动组成一个“自然资源开发——物品生产——消费或旧物再用——废物再生资源”亦或“资源——产品——再生资源”闭合的反馈式流程，最后达到低开采、高利用、低排放的目的，从根本上缓解长期以来环境与发展之间的尖锐矛盾。
循环经济本质上是一种生态经济，它自觉地运用生态学规律来指导人类社会的经济活动。出人传统线性经济运行系统中的物质流要远远大于内部互相交融作用的物质流，使经济活动出现了“高投入、低产出、高排放、高污染”的特征；而出入循环经济系统的物质流则以互相关联的方式进行交换和往复利用，从而使进入系统中的物质和能量得到最大限度地利用，形成了“低投入、高产出、低排放、低污染”的结果。[38]从提倡部分废弃资源回收和综合利用到循环经济的提出，是经济发展理论的重要突破，它打破了传统经济发展理论把经济和环境系统人为割裂的弊端，要求把经济发展建立在自然生态规律的基础上，促使大量生产、大量消费和大量废弃的传统工业体系转轨到物质的合理使用和不断循环利用的循环经济体系，为传统经济转向可持续发展的经济提供了新的理论范式与制度架构。
由于循环经济系统中各种行为主体之间的联结和交换遵循了生态学规律，所以某一子系统中排放的废物又变为另一子系统的资源，从而使原来的废物和污染排放趋近于零，这就从根本上解决了经济发展与环境资源之间的尖锐矛盾。由此，我们可以清晰地认识到循环经济的最本质的特征就在于资源的循环利用。
（二）循环经济的理论和实践由资源循环利用的理论和实践发展而来
纵观世界各国循环经济的发展历史，可以把各国从最初对环境资源的关注到今天实施可持续发展和探索循环经济路径分为三个发展阶段：第一阶段是从20世纪60年代末到70年代中后期的资源回收利用时期，也就是人们反思当时的经济模式为何会导致环境资源问题的时期。
第二阶段是从20世纪70年代中后期到80年代中期的可持续发展理念酝酿和提出时期，也就是清洁生产和生态工业等企业和产业开始进入对资源全过程控制的实践时期。人们的关注重点开始从污染的末端治理转向对资源利用的全过程控制，清洁生产和生态工业等企业和产业层面的资源循环利用形式开始进入实践。在这个阶段，资源合理利用成为一种国际共识。
第三阶段是从20世纪80年代中期到90年代中期，各国从可持续发展理念出发到提出循环经济理念，并对循环经济进行理论探讨和产业实践时期。90年代中期，德国等欧洲国家的有识之士首先提出了循环经济理念，立即在发达国家的企业界和民众中得到响应。德国、日本等国家先后制定了发展循环经济或循环型社会的法律制度，采取政策手段给予推动，包括国家税收财政政策，产业组织与市场结构、企业内部经营管理等方面，对实现资源循环利用进行理论探讨和产业实践。这一趋势正在进一步深化和扩展。[39]
我们在对资源循环利用理论渊源的探寻过程中不难发现这样一个事实：资源循环利用理论渊源与循环经济的理论渊源十分契合，更确切地说，循环经济的理论渊源是由资源循环利用的理论渊源发展而来的。循环经济是由环境与资源危机而提出，并进而扩展到国民经济与社会整体的协调发展层面，其目标是实现资源合理利用和社会的可持续发展。因此，循环经济是人类进步与可持续发展的战略性基本理论，政策性基本对策，是在更大层面和领域（国民经济与社会整体协调发展）对可持续发展的自觉认识和能动行为。
“宇宙飞船理论”出自美国经济学家波尔丁（Kennerh E.Bould-ing）发表的《The Economics of the coming spaceship Earth》一文，[40]在当时祟尚高消费，追求高增长的经济大背景下敲响了人类粗放型资源利用方式的警钟。而迄今为之，许多学者都将他的这篇论文作为人类在21世纪中后期改变资源利用方式，强化资源循环利用的开端；[41]著名的罗马俱乐部的“世界末日预言”是关于人口与资源承载力的关系，建立在不可再生资源的不可避免的耗竭基础之上，亦是从资源角度关注人类经济的发展；CES生产函数[42]引出持久争论的结果表明：人造资源是对自然资本的“替代”（substitute）并非取代（take place in）；一定数量的产出要求必须有能够维持自然资本供给的最低资源存量。也就是说，从不可再生资源耗竭所得的收益中必须留出一部分用于建立新的可更新资源来进行替代。[43]
资源循环利用理论经过废弃物回收利用、清洁生产、工业生态学、发展到全面的循环经济阶段经过30余年。当资源循环利用理论发展到20世纪90年代后期与21世纪初期的时候，一系列新的关于资源循环利用的理论开始出现。这些理论的主要特征体现为将过去的循环经济和工业生态学等理论向整个地球生态体系层面和社会发展与公平层面拓展，全方位展示了人类未来的发展方向。需要说明的是资源循环（合理）利用始终是这些新理论的核心内涵。
毋庸赘述，这些资源循环利用的理论渊源无疑是我们今天循环经济的理论渊源，换句话说，我们目前大力倡导发展的循环经济的主要内容就是资源的循环利用。
（三）资源循环利用法律制度是循环经济法实现的核心环节
循环经济，本质上是一种生态经济，它要求运用生态学规律而不是机械论规律来指导人类社会的经济活动。循环经济倡导的是一种与环境和谐的经济发展模式，其特征是低开采、高利用、低排放；所有的物质和能源要能在这个不断进行的经济循环中得到合理和持久的利用，把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度。强调循环经济与传统经济的根本区别在于其资源利用方式是“资源——产品——再生资源”的反馈式流程，而不是“资源——产品——污染排放”的单向线性流动，强调资源的充分与循环利用是循环经济的核心。
循环经济法律制度是由资源循环利用法律制度、清洁生产法律制度、废弃物回收利用法律制度等一系列法律制度组合而成。循环经济法律制度中的各个子制度的重要性并不是相同的，资源循环利用法律制度的重要性优于后两者。清洁生产法律制度侧重于生产领域，废弃物回收利用法律制度侧重于消费领域，资源循环利用贯穿于生产、流通和消费三个领域。从《中华人民共和国循环经济促进法》的相关制度设计中，我们可以确定循环经济的调整对象，即人们在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用和资源化的活动或行为。更确切地说就是如何提高人们在生产、流通和消费领域的资源利用效率。循环经济始终与人类合理利用资源的实践紧密结合在一起。循环经济作为可持续发展新思维的体现，是为保护环境、实现物质资源的永续利用及人类的可持续发展、按照生态循环体系的客观要求而建立起来的一种经济运行模式，其核心是资源的高效利用和循环利用。
我国严峻的环境资源状况决定了我们必须通过资源的循环利用实现循环经济，以此来保障我国经济社会的可持续发展与人民福扯的稳定提高。我国的基本现状是人口众多，资源相对贫乏，生态环境脆弱。大规模的沙尘暴天气在我国北方越来越常见，持续时间也越来越长；草场资源破坏严重，草场的荒漠化趋势不断加强；河流、湖泊、领海水域污染严重，蓝藻、赤潮频现，甚至鱼虾绝迹；灾害性天气频繁出现，甚至有时候我们会产生这个星球是否还适合我们生存的怀疑。糟糕的环境状况产生的原因很复杂，但是我们可以确定的是传统工业社会末端治理的做法难逃其责。据有关资料，我国部分矿产的可开采年限已经科学界定，如果不能找到可供开采的后备资源，这些资源必将很快耗尽。矿产资源是国民经济的基础，是制约一个国家经济和社会发展的重要因素。随着经济社会的迅速发展，对矿物能源和矿物资源的需求将急剧增长。但是我国在矿产资源的开发利用方面浪费现象十分严重，其综合回收率不足50％，甚至更低。工业生产中浪费也很大，每年浪费能源近千万吨的标准煤。未被利用的那部分能源和资源成了“三废”，加上未能有效综合利用的，不仅浪费资源还严重污染环境。
走循环经济之路是我国经济发展的方向，也是我国经济发展的必然选择。发展循环经济符合生态整体主义的要求，符合新型工业化、建设和谐社会的国家政策要求，是我国全面建设小康社会战略任务的实现方式与应当途径。循环经济的核心是资源的循环利用，发展循环经济必须从资源循环利用起步。因此，在我国构建和完善资源循环利用法律制度是推进循环经济法制化的核心环节，是当前我国经济社会发展需要亟须解决的法制建设要务。
注释
[1]吕忠梅.环境法新视野.中国政法大学出版社，2007.47.
[2]徐祥民.极限与分配——再论环境权的本位.中国人口、资源与环境，2003（4）.
[3]吕忠梅.环境法新视野.中国政法大学出版社，2007.47.
[4]蔡守秋，蔡文灿.循环经济立法研究.中国人口、资源与环境，2004（6）.
[5]M.D.贝勒斯.法律的原则——一个规范的分析.张文显.等译.中国大百科全书出版社，1996.469.
[6]徐祥民.荀子的‘分’与环境法的本位.当代法学.2002（12）.
[7]徐祥民.环境权论——人权发展历史分期的视角.中国社会科学.2004（4）.
[8]佘正荣.价值共同体与环境义务.上海师范大学学报.（哲学社会科学版》，2005（1）.
[9]［美］乔治·恩德勒等.经济伦理大辞典.王淼洋等译.上海人民出版社，2001.251.
[10]［美］乔治·恩德勒等.经济伦理大辞典.王淼洋等译.上海人民出版社，2001.252.
[11]李昌麒.经济法：国家干预经济的基本法律形式.四川人民出版社，1999.
[12]陈泉生，宋婧.论环境法的国家干预原则.当代法学，2006（5）.
[13]《中华人民共和国循环经济促进法》第2条第2、3、4款.
[14]李兆前，齐建国，吴贵生.从3R到5R：现代循环经济基本原则的重构.数量经济技术经济研究，2008（1）.
[15]《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社，1972.118.
[16]蔡守秋.环境公平与环境民主.河海大学学报.（哲学社会科学版），2005（2）.
[17]［意］奥雷利奥.佩西.未来的一百页.汪帼君译.中国展望出版社，1984.103.
[18]陈德敏.资源循环利用论.新华出版社，2006.101.
[19]陈德敏.资源循环利用论.新华出版社，2006.110.
[20]姜文来.水资源价值论.科学出版社，1998.63.
[21]蔡守秋.自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整.法学杂志，2004（11）.
[22]蔡守秋.自然资源有偿使用和自然资源市场的法律调整.法学杂志，2004（11）.
[23]王勇，范小华.法律制度的经济作用.理论前沿，2008（21）.
[24]冯之浚.循环经济导论.人民出版社，2004.82～83.
[25]徐嵩龄.为循环经济定位.产业经济研究，2004（6）.
[26]诸大建，朱远.生态效率与循环经济.复旦学报.（社会科学版），2005（2）.
[27]冯之浚.循环经济导论.人民出版社，2004.62.
[28]戴宏民.德国DSD系统和循环经济.中国包装，2002（6）.
[29]王金南，李娜.推进日本建立循环社会的法律体系.中国发展，2003（1）.
[30]姜雅.日本循环经济立法概况及对我国的启示.国土资源情报，2006（1）.
[31]王灿发，李丹.循环经济法的建构与实证分析.现代法学，2007（4）.
[32]《中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》，中国民主法制出版社，2006.50～52.
[33]钱易.发展循环经济建设小康社会.循环经济在实践——中国循环经济高端论坛.人民出版社，2006.201.
[34]冯之浚.循环经济导论.人民出版社，2004.389.
[35]《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2004修订），第3条1、2、3款.
[36]陈德敏.循环经济的核心内涵是资源循环利用.中国人口.资源与环境，2004（2）.
[37]此处与我们的观点并不矛盾，国家立法主张减量化优先，是基于我国现阶段总体上处于工业化初期，能耗、物耗过高，前端减量化的潜力很大，不能不强调减量化。我们在理论上主张资源化是3R原则的重心所在。总之，这不与循环经济的核心在于资源循环利用的观点冲突.
[38]汤天滋.主要发达国家发展循环经济经验述评.财经问题研究.2005（2）.
[39]陈德敏.资源循环利用论.新华出版社，2006.54～55.
[40]Bouldig, Kenneth E.（1966）"The Eeonomics of the Coming Spaceship Earth"come from In Environmental Quality in a Growing Economy（H.Jarretted.）（1966）.HC 103.7R39.50～80.
[41]Dr Peter Allyard.（2001）"Planning for Thrival and Thrivahility on Spaceship Earth"Background Paper for the Address to RAPI Queensland 2001.13～19.
[42]1974年,美国济学家斯廉·诺德豪斯（William D.Nordhaus）和詹姆士·托宾（James Tobin）发表《Is Growth Obsolete？》一文。使用一个替代弹性常数（CES）建立了一个用于估算自然资源（natural resource）与资本（Capital）、劳动（Labor）以及新古典主义因素（包括技术、人力资本等）之间的替代弹性的生产函数，并以此对美国的历史经济数据进行考核.
[43]陈德敏.资源循环利用论.新华出版社，2006.92.
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