学习要点

    第一节 权力制约与监督的发展历程和原则要求

    强化制约科学配置权力，形成科学的权力结构和运行机制，建立健全权力运行制约和监督体系，必须弄清权力制约与监督的内涵、原则要求等基本问题。

    中国共产党在民主革命时期就对约束国家公共权力进行探索与实践，进入社会主义革命和建设时期，又作了大量有益探索，改革开放以来，我国权力制约和监督体制机制不断完善。党的十三大明确政治体制改革的关键是党政分开，解决权力过分集中的现象。党的十四大提出建设社会主义市场经济后，如何有效约束权力运行的问题又在新的条件下被提出来，并在实践中不断完善和发展。党的十五大明确提出依法治国，建设社会主义法治国家。党的十六大报告明确提出，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督。党的十八大以来，党中央更加重视权力制约和监督体系建构，成效更加明显。党的十八届四中全会强调，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行机制和监督体系，增强监督力度和实效。

    第二节 推进权力运行公开制度化和规范化

    党的十八届三中全会提出推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开，管理公开，服务公开，结果公开。

    党务公开制度化，是党务公开从特殊的、不固定的方式向被普遍认可、共同遵守并按一定程序办事的规程或行动准则转化的过程。党务公开规范化，也是党务公开从主观随意的方式向合乎一定标准的模式转化的过程，主要包括党务公开内容的规范化、党务公开程序和党务公开时间的规范化。政务公开是指行政机关将不涉及国家安全或秘密并由法律规定不得公开的事项之外的事项，采取一定形式、按照一定程序，向社会和公民予以公开的活动。政务公开的主要内容有：与公众重大利益相关的行政会议内容；行政信息，包括行政管理过程中的有关文件、档案和材料等，如行政立法文件，行政机关内部的工作规则等。推进各领域办事公开制度化和规范化，主要包括厂务公开、村（居）务公开和公共事业单位办事公开等。厂务公开就是通过职工代表大会和其他形式，将企业生产经营管理的重大事项、涉及职工切身利益的规章制度和经营管理人员廉洁从业相关情况，按照一定程序向职工公开，听取职工意见，接受职工监督。村务公开是指村民委员会按照规定的形式、时间和基本程序，将村民普遍关心、涉及村民切身利益的重大事项向村民公布，并接受村民监督。公共事业单位办事公开的制度化和规范化，主要是指公共事业单位办事公开内容和形式的制度化和规范化。

    第三节 监督体系建设

    党的十八大报告提出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”

    党内监督是指执政党的自我监督，主要是党的各级组织和广大党员依据党章和其他党内法规，重点对党的领导机关和领导干部特别是领导班子主要负责人进行监督。党的各级纪律检查机关对于加强党内监督至关重要。主要体现在：一是推进党的纪律检查体制机制改革和创新，推动纪委双重领导体制具体化、程序化、制度化；二是改革和完善纪检监察派驻的纪检机构，实行统一名称、统一管理，派驻机构对派驻机关负责，履行监督职责等；三是改进中央和省区市巡视制度。民主监督主要指非国家机关的组织和个人，运用宪法和法律赋予的权利，通过对执政党和国家机关及其工作人员的公务行为提出批评、建议、申诉、控告、检举等形式，对公共权力及其主体的行为进行的监视和督促。法律监督是指有法定监督权的国家机关依照法定职权和程序对有关国家机关及其公职人员的监视和督促，主要包括权力机关的监督、行政机关的监督、检查机关的监督、审判机关的监督。权力机关的监督是指人民代表大会及其常务委员会，为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，依据各级人民代表大会常务委员会监督法规定，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施检查、调查、督促、纠正、处理的行为。行政机关的监督包括行政复议机关、行政监察机关和审计机关的监督。人民检察院的法律监督权是国家维护法制统一、防止权力滥用的一项重要的权力。舆论监督是人民群众借助于新闻和网络传媒对党政机关及其工作人员的监督。随着新闻传媒特别是网络传媒的影响力日渐扩大，舆论监督已经成为权力制约和监督的重要机制，方式有报道、评论、讨论、批评、发内参等，但主要是公开报道和新闻批评。

    第四节 健全责任追究制度

    健全责任追究制度是建立健全权力运行制约和监督体系的重要组成部分。主要是健全质询制度，完善经济责任审计制度和健全引咎辞职与罢免制度三个方面。

    质询制度是指根据一定的程序对党政机关进行质问并要求答复的监督制度。关于质询对象，不仅仅限于行政部门，也包括人民法院、人民检察院。制度上应注意质询方式的效率性以及质询的责任后果的研究创新。经济责任审计制度是指国家审计机关在法定的职权范围内，对党政主要领导干部和国有企业领导人员任职期间经济责任履行情况进行监督检查的制度。主要包括关于经济责任审计的对象、关于组织协调、关于区分和界定责任类型和关于审计结果运用。健全引咎辞职制度，重点在于明确引咎辞职的主体、明确应当引咎辞职的党政领导干部的主要领导责任或重要领导责任、健全党政领导干部引咎辞职的程序、不断完善党政领导干部问责制度的几个方面。引咎辞职的主体包括中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员。罢免制度是指免除违法违纪失职的党政领导干部职务的制度。健全党政领导干部罢免制度，必须完善罢免程序，听取被罢免人的意见，尊重并保护被罢免领导干部的辩护权。与此同时，必须注意《中国共产党党内监督条例（试行）》规定的罢免权与宪法和法律中规定的罢免权的衔接问题，防止以党内法规代替国家的宪法和法律。

    思考题解答及拓展

    1.权力制约与监督的原则有哪些？

    权力制约指权力主体间相互的限制和约束，权力监督是权力主体之间以及权力主体与具有某种资格的非权力主体之间的相互监视和督促，以使整个权力运行结果达到预定目的。两者都追求权力运行结果的预定目的性，只是制约更加突出权力主体间法律地位的平等性，监督则更多地体现权力主体间或权力主体与非权力主体之间的授权与被授权关系，地位不一定是平等的。原则要求主要有：一是明确制约与监督主体的性质。主体在法律上有相对的独立性，不受任何组织和个人的非正当性干扰，主体与对象双方应该是相互牵制关系，而非单向度的约束关系。对象的权力范围与强度有多大，主体的权力范围与强度必须与之相适应。二是保证制约与监督过程的透明性。透明性要求主体和对象的机构性质、基本职能运行规则等相关信息必须依法公开，其责权实施和运作过程必须依法公开，有关制约和监督的结果必须依法公开。三是把握制约与监督的合理性。从参与系统的视角看，过于强调直接参与系统的完善，忽视间接参与系统的完善，就可能导致间接参与系统的相对萎缩，使人民参与国家管理的权力在根本方面受到影响，从而使公共权力的运作在源头上埋下了错位运行的隐患。

    2.如何推进党务公开、政务公开、各领域办事公开制度化和规范化？

    中国共产党历来重视党务公开。党的十八大和十八届三中全会明确提出要完善党务公开制度，目前已形成了多项党务公开制度，例如，建立党内情况通报制度和党内情况反映制度，畅通党内信息上下两方面的互通渠道；建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员制度等。首先建立权力清单制度和公开权力运行流程。权力公开透明运行的前提是依法确权，关键是固化和公开流程。一是推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。要严格按照宪法、相关组织法、行政许可法和行政处罚法等法律法规的要求，对各级各部门的权力进行审核确认，对超越法律法规范围的权力坚决依法予以取消，对不符合法律法规要求的权力坚决予以调整；要按照简政放权的精神，该削减的削减，该限制的限制，该下放的下放，在此基础上制定并向社会公布权力清单。二是依法规范并公开权力运行流程。要遵循权力运行的一般规律，坚持减少层次、优化流程、提高效能、方便办事原则，依法公开省、市、县、乡政府及其行政首长以及县级以上人民政府工作部门及其负责人的行政决策权、审批权、执法权等职责权限、法律依据、法定程序，制成表格和权力运行流程图向社会公布，促使隐性权力公开化、显性权力规范化。

    政务公开的内容包括除国家保密规定之外的所有信息和文件。2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化政务公开加强政府服务的意见》，要求转变政府职能，推进行政权力运行程序化和公开透明；按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息。坚持方便群众知情、便于群众监督的原则，拓宽工作领域，深化公开内容，丰富公开形式，创新政务公开方式方法，推进新政决策公开，推进行使权利公开透明运行，深入实施政府信息公开条例。坚持公开是原则、不公开是例外，凡是经济社会发展重大事项、群众普遍关注事项、涉及群众切身利益事项、容易发生腐败问题领域和环节的事项，都要做到及时公开，提高权力运行的透明度。

    推进各领域办事公开制度化和规范化主要包括厂务公开、村（居）务公开和公共事业单位办事公开。厂务公开，2002年《关于国有企业、集体企业及其控股企业深入实行厂务公开制度的通知》，2012年《企业民主管理规定》等，对厂务公开的责任主体、原则、事项、内容等，都做出了明确规定，推进了厂务公开制度化和规范化。村务公开，中共中央办公厅、国务院办公厅1998年印发的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，2004年印发的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，以及2010年修订的《村民委员会组织法》，就村务公开的内容、形式、时间和基本程序等，都做出了明确规定，进一步健全了村务公开制度。与此相应，在城市社区，各级基层群众对居务公开进行了多种形式的探索。公共事业单位办事公开制度化和规范化，包括公共事业单位的职能权限、服务范围、工作标准、人员岗位职责、行为规范、办事依据、办事时限、办事流程、办事结果、收费项目、收费依据、收费标准，向社会承诺的服务事项、标准、违诺责任及处理办法、法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本，对工作人员违规违纪违法的处理规定、便民服务电话、监督部门电话、关乎民生的重要信息、与人民群众切身利益相关的信息等，公用事业单位办事公开的形式多种多样，例如对于特别重要的信息采取召开新闻发布会、接受媒体采访等形式向社会公布。

    延伸阅读

    检察工作越公开就越有公信力

    “在信息化时代，检察工作越公开就越有公信力，越是及时主动公开，就越能促进公正执法、赢得群众信赖。”5月22日至23日，最高人民检察院检察长曹建明在江苏检察机关专题调研深化检务公开改革时强调，各级检察机关要进一步增强深化检务公开改革的责任感和紧迫感，把握好改革的基本要求，以执法办案信息公开为核心全面深化检务公开，不断提高检察机关执法司法公信力亲和力。

    2013年10月，根据中央关于进一步深化司法体制和工作机制改革的要求和部署，高检院制定了《深化检务公开制度改革试点工作方案》，在北京、黑龙江、上海、河南、四川、甘肃六省（市）共71个检察院部署开展为期一年的深化检务公开改革试点工作。半年多来，试点工作稳步进行，取得明显成效。同时，一些非试点省份根据中央司改部署和省级党委要求，认真执行高检院方案，积极主动开展深化检务公开工作。

    高检院方案对深化检务公开改革制度建设提出明确要求，各试点院高度重视，把制度机制建设摆在突出位置，制定出台了案件办理查询制度，法律文书说理和公开制度，公开审查、公开答复制度等一系列制度措施，使检务公开工作更加制度化和规范化。建立检务告知制度，是各地拓宽检务公开渠道的普遍做法。广东省检察机关严格执行权利义务告知制度，通过向诉讼参与人发放告知书，对检察机关不受理、不提请抗诉或不予抗诉的各种情形进行告知，对不利于申诉人的法律后果进行风险提示。河南省检察机关在门户网站、微博、微信设立了案件查询系统告知栏，在检务公开大厅醒目位置设置“检务公开告知栏”，充分保障当事人的知情权、参与权、监督权。

    各地坚持把完善民意收集转换机制作为重点，积极引导群众参与检察工作。许多检察院采取发放征求意见函、制作问卷调查等形式，征求人大代表、政协委员及社会群众对检察机关的意见建议。

    在制度建设中，各地牢牢把督查考评机制建设抓在手上，通过这一机制分解任务，推动工作落实。上海市检察院制定重点项目推进表，明确检务公开五大类20项具体工作时间节点和责任部门，以项目化方式有序推进。甘肃省检察院出台检务公开任务分解意见，以部门为单位将需要公开的事项及相关保障工作细化为58项任务，对检务公开作出量化、硬性要求。

    高检院方案提出七项“主动公开”和四项“依申请公开”事项，各试点院把加强执法办案过程中的信息公开作为重点，积极推动检务公开内容从检察职能的公开向检察权运行公开转变，从政务性、事务性公开向诉讼性公开转变，从执法结果的静态公开向办案过程的动态公开转变。同时，各地积极推进检察公开审查、听证答复工作。北京市检察院在侦查监督领域就不批准逮捕听证、逮捕案件羁押必要性审查听证进行探索，在控申检察领域开展刑事申诉案件公开审查，促进了严格公正执法和案件息诉化解。

    此外，各试点院不断完善检察文书说理制度，增强了不捕和不起诉决定的权威性和公信力。在深化检务公开改革中，各试点院利用互联网、微博、微信、手机报等新媒体，积极改造检察门户网站，搭建网络公开平台，整合资源构建检务公开实体平台，依托案管中心建立案件查询平台，为群众提供便捷高效的信息公开和服务。许多检察院建立了集控申接待、预约接待、案件查询、法律咨询等功能于一体的“一站式检务公开大厅”；在门户网站设置案件查询、律师阅卷预约、检察人员违法违纪举报等版块。江苏省三级院开通117个门户网站、138个官方微博、30个官方微信公众号、16份手机报，每天发布数千条检察信息，有力地提升了检务公开的效果。

    各试点院还把检务公开与检察宣传密切结合，促进了公开的常态化。上海市检察院为“微粉”定制开放日，邀请“微粉”参观，“360度”了解检察工作。在推进检务公开中，便民利民始终是各地坚持的一条原则。高检院办公厅负责人说，以执法办案信息公开为核心全面深化检务公开，拓展了公开的范围，强化了公开的措施，对于更好地发挥检务公开制度的效能、促进检察机关严格公正文明廉洁执法，必将起到重要的推动作用。

    摘编自：《检察日报》，2014年6月30日。

    3.如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督？

    党的十八大以来，中纪委在党中央领导下，采取了一系列举措，反腐败工作取得了显著成效。在现行体制下，党政主要负责人也就是“一把手”责任重大，权力也相对集中，如果对自身要求不严，组织监督不到位，就很容易出问题。党中央高度重视加强对“一把手”的监督，出台了一系列的问责和制度规定。习近平在十八届中纪委二次全会上特别强调要加强对“一把手”的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权，权重不谋私。

    同时通过执政党与参政党之间的监督和人民政协的民主监督，对国家宪法和法律法规的实施情况、执政党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况、执政党党委依法执政及党员领导干部履行职责和为政清廉方面的情况进行监督，主要通过座谈会、协商会，大会发言、提案、视察、调查研究、社情民意信息、参加有关部门组织的调查和检查活动、担任特约监督员等形式。

    同时也通过法律监督的方式来对主要领导干部行使权力进行制约和监督。通过人民代表大会及其常委会，监督“一府两院”的工作，即：全国人大监督宪法的实施；地方人大保证宪法、法律、行政法规和上级人大决议的遵守和执行；各级人大对“一府两院”的工作是否正确执行宪法法律，是否正确执行党和国家的方针政策，是否符合人民群众的根本利益以及“一府两院”的组成人员是否尽职尽责等情况进行监督。同时县级以上人民政府设立行政监察机关，负责本行政区域内的行政监察工作，对本级人民政府和上一级行政监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。审计机关依法对政府及其各职能部门的财政收支，对国有的金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。人民检察机关一方面通过刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的监督来体现法律监督，另一方面检察院也通过对国家机关及其工作人员职务犯罪的侦查、起诉，来实现对国家机关及其工作人员的监督。人民法院是国家的审判机关，它通过行使国家审判权来解决纠纷。人民法院主要通过刑事、民事和行政审判实现对国家机关及其工作人员的法律监督。此外，党的十八届三中全会指出，运用和规范互联网监督。当前，网络问政、网络参与、网络社会管理和网络反腐等舆论监督形式纷纷涌现，监督力度和效果不容忽视。

    延伸阅读

    做好“一把手”的工作

    习近平总书记曾经强调：“一把手是关键。一把手以身作则并有力推动班子切实贯彻中央精神很重要。”作为一个地方、部门的领导核心，一把手除了承担巨大的责任，还需要具备与职位相匹配的素质和德行。否则，就容易陷入腐败的泥潭。“一人说了算”，早晚要出乱子。近年来，关键岗位违纪违法问题易发多发，其中，一把手腐败案件增多。据有关媒体报道，在所有受纪律处分的党政机关县处级以上干部中，一把手比例占总数1/3以上，厅局级以上干部中，一把手比例更高。一把手对一个地区、单位的主要工作起着统领全局的关键性作用，加上权力过度集中，极易产生“一言堂”、“一支笔”、“一人说了算”等问题。更有甚者，公权私用，肥了一家。江西省委原书记苏荣，在担任主要领导职务的近10年间不仅自身腐败，还纵容家人亲属利用其影响力寻租，搞家族式腐败。

    监察部副部长郝明金在接受中央纪委监察部网站访谈时曾表示，近期查处的国有企业腐败案件，其中一个特点就是部分企业一把手涉案，形成系统性腐败案件。国有企业资本雄厚，居行业优势地位，掌握着稀缺市场资源，这自然而然成为社会竞相“围猎”的对象。特别是企业的一把手权力比较集中，又缺少监督制约，很容易产生腐败问题。由于一把手“失守”，影响和连带企业多名领导人员倒下，最后的结果是查处一人端出一窝“硕鼠”。

    一些存在问题的一把手通过在人事上的话语权构建关系网络，提拔深谙“潜规则”的人，而那些真正应该受到重用的人才就容易被压制。

    同时，部分一把手公权私用、主导决策，也给党和国家造成了巨大损失。江苏省苏州市高新开发区保税物流中心管理办公室原主任黄承风曾号称：“我是保税物流中心的一把手，我有决定权。”结果，其因受贿1150万元被判处无期徒刑，没收个人全部财产。

    绕过条文规矩、充当“潜规则”的信徒与拥护者，失德、失信、失节，一把手腐败会对干部队伍的信念和价值观造成严重负面影响。这股负能量也会蔓延到社会各领域。

    在中国纪检监察学院科研部副教授贺夏蓉看来，当前一把手腐败的核心问题，集中在“权力”和“监督”这两个关键词上。“现实中，不少一把手集决策权、执行权、监督权于一身，拥有决策话语权、主导权、决定权，没有将集体领导和个人分工负责的民主集中制要求落到实处。”贺夏蓉认为，正是因为权力得不到有效的分解和制约，致使一把手权力过度集中，自由裁量空间过大，“暗箱操作”变得容易。

    巡视工作对发现腐败尤其是一把手腐败起到了重要作用。2013年中央巡视工作动员暨培训会议强调，要强化对党组织领导班子及其成员特别是一把手的监督，运用机动灵活的巡视工作方法，提高对领导干部报告个人有关事项抽査的针对性，坚持到领导干部担任过一把手的地方“下沉一级”了解情况。2015年初，中央巡视工作领导小组成员、办公室主任黎晓宏表示，2015年省区市巡视工作要把地市县一把手作为巡视监督的重点，强化对一把手的监督，防止“带病提拔”。

    同时，党的十八届三中全会也提出，规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。

    可以看到，针对一把手的监督难题将从各个角度破题，切实防止一把手成为“一霸手”。

    摘编自：《中国纪检监察报》，2015年5月29日。

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