一个新词犹如在讨论的园地里播下一粒新的种子。

    ——维特根斯坦

    政府改革是以人们对环境的认识为基础，不断适应变化的范式选择过程。当旧范式的缺陷随着时间的推移和环境的变迁变得越来越明显时，一个新的范式就会应运而生，并逐渐取代旧的范式。政府在治理时代的现实情况表明，面对新时代的挑战，需要重新审视政府的存在样态和运行方式。相对于程序化运作的“机器政府”与竞争型互动的“企业家政府”而言，治理时代，政府更需要像一个活的生物有机体，不断与内外环境保持互动和平衡。在此背景下，政府不应固守权力中心和竞争思维，而应以开放的胸怀顺应合作治理的主流趋势；不仅要关注自己机构的事务，承担规定性职责，更应与其他政府和其他主体建立密切联系；不仅要善于寻求和参与合作，更应善于在合作中起到主导作用，凝集力量、整合优势，把政府和非政府的资源有效连接起来。借助协同学理论和企业管理中的战略协同理论，我们将实现了这一形态转变的政府称为“协同型政府”。

    第一节 协同型政府的涵义

    协同型政府是一个偏正复合词。“政府”一词通常有广义和狭义之分。广义的政府是指包括立法机关、行政机关、司法机关在内的，行使国家权力的所有机关。《布莱克威尔政治学百科全书》对政府的定义是“政府是国家的权威性的表现形式。其正式的功能包括制定法律、执行和贯彻法律、以及解释和应用法律。”[98]狭义的政府是与国家立法、司法机关相区别的行政机关。2002年出版的《现代汉语词典》对政府的定义是“国家权力机关的执行机关，即国家行政机关，例如我国的国务院（中央人民政府）和地方各级人民政府。”[99]本文所探讨的政府是指狭义的政府。所关注的问题是政府的存在样态和运行方式，与官僚制政府、企业家政府的范畴基本一致。协同型政府与官僚制政府和企业家政府形态的不同之处在于“协同”一词的修饰和限定。因此，理解协同型政府必须首先理解“协同”。

    一、协同的涵义

    协同是日常生活中经常使用的词语，与协调、合作相关，但又不仅限于协调和合作的范畴。本文主要借用辞源学、协同学和战略协同等理论来阐述协同的概念。

    （一）协同概念的语言学阐释

    在汉语语系中，协同一词古而有之。《辞源》中将协同解释为：和合，一致。《汉书·律历志上》：“咸得其实，靡不协同。”《后汉书·桓帝纪》：“激愤建策，内外协同。”[100]协同反映的是事物之间、系统或要素之间保持合作性、集体性的状态和趋势。和合思想是中国儒家文化的精髓，“中国古代管理思想强调和谐，主张协同，追求和谐的境界，使矛盾和差异的双方协调统一，共同构成和谐而又充满生机的世界。”[101]

    协同的英文单词“Synergy”来自于希腊语“Synergos”，是指一起工作。“syn”表示“together”，即在一起引起的协调与合作。表面上理解，协同与协调、合作等概念极为相近。但这一单词的后一部分“ergy”表示“working”，即组织结构和功能。那么，“Synergy”不仅有协调合作之意，而且强调协调、合作产生的新的结构和功能，强调协调、合作的结果。

    （二）协同概念的战略学观点

    一般认为，最早提出协同概念的是美国著名战略专家安索夫（Ansoff）。上个世纪60年代是众多公司规模不断扩大、业务不断多元化的一个时期。为了适应多元经营模式的需求，安索夫在1965年出版的《公司战略》一书中，阐述了基于协同理念的战略。安索夫认为，公司在决定是否进入新的产品市场，以及哪些领域可以为公司提供最佳机会时，必须考虑四种战略要素：产品市场范围、发展方向、竞争优势和协同。[102]协同概念的最简单理解就是2+2=5的效应，即整体价值大于各独立部分的简单总和。[103]借用投资收益率，安索夫进一步解释了这种价值增值的来源，即“协同模式的有效性部分的源于规模经济带来的好处。”[104]

    假设一种产品可带来S元的年销售收入，为生产这种产品而发生的人工、材料、日常费用、管理费用和折旧等方面的费用成本为O元，而在产品开发、工具、设备、厂房和存货等方面的投资为I元。这样，产品P的年投资收益率ROI为：ROI=S-O/I。

    公司的整体销售收入可以写成：St=S1+S2+……+Sn

    整体运营成本为：

    Ot=O1+O1+……+On

    It=I1+I2+……+In

    公司整体的投资收益率就为：（ROI）t=St-Ot/It

    如果各种产品之间不存在任何相关性，那么，上边这些公式就成立，其各自总体的数值可以通过简单加总的方式求得。

    但大多数公司中都存在着规模效益。如果一个公司有能力运用产品与市场的组合，来降低运营成本，公司整体的投资收益率会高于各部分投资收益率的简单相加。即（ROI）S>（ROI）t

    安索夫认为，只有当企业与被收购企业之间业务和资源实现了良好匹配才能产生协同效应；只有通过这种匹配实现了低成本运营或价值增值才能认定为实现了协同效应。这为企业多元化经营和兼并、收购的战略决策提供了依据。按照安索夫的观点，协同是企业与被收购企业之间匹配关系的理想状态；是一种评价联合效应的手段。[105]除了有形资本的协同外，安索夫认为，“一个企业中积累的知识和经验应用于其他新的企业，如果新企业的管理和决策由此得到改善”，也可以产生协同效应。[106]

    日本战略专家伊丹广之（1980）对安索夫的协同概念进行了比较严格的界定，他将资源分为实体资源和隐形资源，进而把安索夫的协同概念分解成“互补效应”和“协同效应”两部分。伊丹广之认为，只有当企业开始使用它的隐形资源时，才能产生真正的协同效应。按照伊丹广之的观点，“通俗地讲，协同就是搭便车，当从公司的一个部分中积累的资源可以被同时且无成本地应用于公司的其他部分的时候，协同效应就发生了。”[107]

    罗伯特·巴泽尔（Robert Buzzell）和布拉德利·盖尔（Breadley Gale）（1987）认为协同是相对于各独立组成部分进行简单汇总而形成的企业群整体的业务表现。[108]如企业群中的各个企业由于能够分担某种业务的成本，规模效益将使每个企业的成本都低于其单独运行时所承担的成本，从而使得企业群中联合运作的企业比单独运作的企业能够取得更高的盈利能力，即实现协同效应。

    总之，战略学中的协同概念旨在强调部分之间相互匹配的理想状态，强调资源最优化利用和整体功能的放大。笔者认为，这种协同效应既可以来源于有形资源的互补，也可以来源于无形资本的共享。

    （三）协同概念的物理学观点

    将协同学作为一门独立科学进行研究的是德国著名物理学家赫尔曼·哈肯。按照哈肯的观点，协同（Synergy）是指系统的各部分之间互相协作而产生的整体效应或集体效应[109]，这种效应可以使整个系统形成个体层次所不存在的新的结构。在解释激光产生的原因时，哈肯指出，以前所发表的种种理论都把激光解释为一种放大效应，认为激光器仅仅起了一种放大器的作用。而事实上，激光之所以与普通灯光不同，很重要的是，在激光器里大量原子的发光过程中，发生了系统结构的突变。即，在某一瞬间，所有的原子似乎受到“某个精灵”的指引，自发地集体行动起来，形成了单个子系统所不具备的、新的宏观结构，系统由无序变为有序。用哈肯的话来说，普通光与激光的区别在于，前者仅仅产生“噪声”，而后者的产生物犹如“小提琴发出的单音”。哈肯的协同观点，不仅强调整体功能的放大，而且注重新的有序结构的产生；不仅在于量的积累，更加注重质的飞跃。

    经过物理学、生物学、化学，以及社会科学中大量复杂系统演化过程的验证，协同论的客观性与普适性获得广泛证实，产生了巨大影响，被称为“横断科学的一颗明珠”。[110]随着人类问题的日益全球化、复杂化，传统的线性思维无法给出具有说服力、指导力和预见性的解释。协同学概念及相关理论为认识复杂系统的演化规律提供了重要途径，成为社会科学研究中一种新的视角和方法。

    （四）协同概念在公共领域的应用

    国内公共领域中，协同概念的应用主要包括“协同政府”、协同治理、政务协同和政府组织协同性等。

    1.“协同政府”

    解亚红在《“协同政府”：新公共管理改革的新趋势》一文中，将“Joined-up Government”一词翻译为“协同政府”。后来的大部分关于“Joined-up Government”的文献，也基本沿用这种翻译方式。台湾学者则将该词翻译成“协力型政府”。“Joined-up Government”，“泛指整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的‘超级部门’，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作”[111]。其基本原则包括兼容和整合。“兼容是指政府决策要具有外向性和公平性，并且是跨越部门边界的；整合是指在解决综合性的社会问题时中央与地方、决策部门与执行机构要跨越正式的组织界线，采取合作的方法。”[112]尽管文中指出，“这种合作是全面的，包括公私部门之间、政府与非政府之间、政府部门之间、中央与地方之间的合作等”[113]。但从英国工党政府“Joined-up Government”的观点、原则、举措，以及改革后来发展为整体性政府（Holistic Government）和整体性治理（Holistic governance）来看，“Joined-up Government”一词更多指政府内部横向部门间、决策与执行部门间的整合、兼容与联合行动。对此解亚红也指出，1997年以后英国工党在这方面的改革主要围绕统一决策和加强部门与执行机构的合作两个目标来进行，二者直接针对的是政府的“碎片化”。[114]因此，本文认为这种发生于政府内部的改革，强调整合、兼容与联合行动的改革措施，应更准确的翻译为“联合行动的政府”。

    2.协同治理

    国内“协同治理”一词较早见于采访和会议纪要中专家学者的零散观点。复旦大学桑玉成教授“把政府与人民的这种‘合作共事’关系视为现代政治文明进程中的‘官民协同治理’取向。认为，“‘官民协同治理’的本质在于提倡将人民视为管理的主体，视为国家的主人，并以此来承担对于公共事务的责任。[115]孙鸿烈院士“强调管理并非仅是政府所为，它还包括非政府组织和机构的参与，以及民众的参与。”中国科学院地理科学与资源研究所副所长李秀斌研究员评论称，“孙鸿烈院士提出了一个值得人们高度重视的理念，即‘协同治理’（Governance）的理念”。[116]这些观点中的协同治理主要指涉政府、非政府组织、公民等共同参与公共事务的多主体合作，可以理解为“合作共事”或者“合作治理”。

    近年来，有学者从“协同”与“治理”两个概念出发，对协同治理概念及内涵进行了阐述。陆世宏认为，协同治理理论的内涵包括：治理主体多元性、治理权威多样性，以及机构之间的自愿平等与协作。[117]何水认为，“所谓协同治理，是指在公共管理活动中，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素在网络技术与信息技术的支持下，相互协调，合作治理公共事务，以追求最大化的管理效能，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。”[118]刘光容将政府协同治理定义为：“为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等多元合法治理主体在一个既定的范围内，运用公威、协同规则、治理机制和治理方式，共同合作，共同管理公共事务的诸多方式的总和。”[119]以上关于协同治理概念的论述近乎等同于治理理论所强调的平等、合作、多中心和网络化的观点，没有实现对治理理论的超越和发展。

    郑巧、肖文涛指出，“协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，货币、法律、知识、伦理等作为控制参量，借助系统中诸要素或子系统间非线性的相互协调、共同作用，调整系统有序、可持续运作所处的战略语境和结构，产生局部或子系统所没有的新能量，实现力量的增值，使整个系统在维持高级序参量的基础上共同治理社会公共事务，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的。”[120]内涵包括：治理主体的多元性、治理权威的多样性、子系统的协作性、系统的动态性、自组织的协调性、社会秩序的稳定性。该观点认识到了协同治理价值理性的一面，对前几种理解的不足之处，有一定程度的超越。此外，孙磊也提出，协同治理强调系统的协同性、系统演化的动态性、秩序形成的自组织性。[121]

    总的来说，目前学界对协同治理概念的认识尚不确切、也不深入。特别是部分论述将协同治理等同于治理或合作治理，而未超越治理理论的已有内涵。

    3.政务协同

    政务协同主要是指电子政务协同，最初源于电子商务协同，以及协同软件的开发与利用。是“以更好地服务于公众为目的，以政府及其部门和工作人员的电子政务协作为核心，通过营造政务协同文化，加强技术、组织、制度等方面的协同来强化政务信息资源的共享、优化政府工作流程，提高政府效率的一种方法”[122]。中国电子政务示范工程总体专家组专家、国家行政学院教授汪玉凯教授在《2006 年中国电子政务建设和发展展望》一文中指出，“协同政务将继续引领电子政务建设的潮流”。[123]

    朱虹博士在电子政务的学科背景下提出“网络环境下的政府公共服务协同”。是指“通过科学的管理思想和相关的技术实现政府业务流程的重组优化和规范化，综合利用各种信息网络技术实现交互式网上办公，并最终使电子政府公共服务能以公众需求为驱动，各职能部门间能高效协同工作，政府与公众有效地互动，从而有效提升电子政府的公共服务水平”[124]。

    4.政府组织协同性

    华奕曦基于我国政府组织中存在的“机构臃肿、设置重叠、职能交叉、人浮于事、效率低下”[125]等现象，提出政府组织协同性的研究。华奕曦将政府组织的协调性定义为，“国家行政机构系统内部各子系统之间相互关系的‘协调作用’。这种协调是组织系统内部各部门之间、各层级之间、成员之间以及行政运行各环节之间经过协调、平衡，从彼此或大多数对象的利益出发，合理地进行协调，达到协作、协力、和谐、一致，从而提高政府组织行政效能，最大限度实现行政目标的行为”[126]。

    （五）协同概念的其它应用

    随着信息化与网络技术的普及，通过软件开发实现管理协同的理念应运而生，成为协同概念应用范围较广的领域。在这里，协同的本质就是打破资源（人、财、物、信息、流程）之间的各种壁垒和边界，使它们为共同的目标协调运作，通过资源最优开发、利用和实现价值增值。这一概念，指出了子系统间协调运作的理想状态，也指出了资源最优化利用的协同效应；同时，这一概念强调打破壁垒和边界是实现协同状态和协同效应的前提，又指出协同的目的是实现价值增值。信息化与网络技术的普及，以及对信息孤岛现象的反思，是协同概念应用于软件行业的背景。

    国内企业管理研究中对管理协同进行研究的代表人物是潘开灵和白烈湖，他们给出的协同概念，强调整合、协作的一致性与和谐性，以及在某种模式支配下，事物或系统不同于原来状态的质变过程。[127]

    本文认为协同概念在本质上主要涉及以下层面：首先，当用于表示主体间合作、集体行动的行为和过程，或表示主体间关系时，协同是一种积极的、广泛的、灵活的、高度融合的合作模式。强调整合实体资源，或共享隐形资源的合作方式。第二，当用于表示主体的存在样态及行为结果时，协同是一种状态，强调部分之间的合作性、集体性和匹配性。是合作程度最高、最和谐的一种状态。其核心特征在于：以共同目标为动机，而非一己私利；不拘泥于具体形式，而在于相互啮合、不可分割。同时，协同更是一种结果，是部分之间相互联系所产生的整体效应或集体效应。这种效应既包括整体功能的放大，也包括产生新的、有序结构的质的飞跃；既可来源于组织合并等结构上的根本调整、实体资源的整合和隐形资源的共享，也可来源于一般意义上的关联和协调。各种相互联系的方式都可能产生协同，判断协同的标准不在于具体的联系形式，而在于是否形成了彼此啮合、相互依存的状态，是否实现了系统功能的放大，或者是否产生了新的有序结构。本文“协同型政府”中的协同概念，即指政府内部各部门之间，政府与其它主体间通过各种关联方式所实现的协同状态和协同效应。第三，协同有时也用于表示一般意义上的集体行动，经常与合作混用，并不对其协同行为、协同状态和协同结果做特别的强调。

    二、协同的相关概念

    我们经常发现，某些词语的使用必然涉及到一系列相近词语。在非专业领域，很多时候，相近词语可以通用或混用，这是可以理解的。但在专业层次上，这会给交流带来麻烦。在协同概念的使用中，人们就会很容易联想到几个相关词语：协作、协调、合作。因此，需要对这些概念进行简要阐述，并将其与协同概念做出必要区分。

    （一）合作概念的理解和运用

    合作是现代社会使用频率极高的词语，但专门对其进行概念阐释的研究并不多。《辞源》中，合作指两人或两人以上共同创作。诗关雎疏：“（南朝梁）沈重云：按郑（玄）诗谱意，大序是子夏作，小序是子夏毛公合作。”[128]《现代汉语词典》对“合作”的定义是:互相配合做某事或共同完成某项任务。合作是个人与个人、群体与群体之间为达到共同目的，彼此相互配合的一种联合行动。在本体上，合作可以分为“团体模式（Group mode）”和“个人模式（ Individual mode）”:前者又称为“我们模式（We-mode）”，行动者的行动出于“团体共同使命”；后者又称为“我模式（ I-mode）”，行动出于“私人目标”。[129]可见，合作概念指代的是联合行动、共同完成，这一行为和过程本身，而对联合行动的方式、动机，主体间目标和行为方向的一致性，资源和要素的匹配程度，以及合作所实现的结果，并未做出明确规定。协作、协调、协同都可视为合作的不同形式；协调和协同均可视为合作的不同状态和结果。这种意义上，用合作来描述主体间的相互关联，是比较宽泛的。

    （二）协作概念的理解和运用

    协作概念来源于生产领域的“分工协作”思想，其实质是将制造完整产品的整个劳动分解成更加明晰和单一的作业任务并由不同的人分头完成，产品的完成将是由这些不同的任务或劳动再集合起来的结果。协作最基本的特征就是各个独立劳动的组合搭配。[130]

    1876年，亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中指出，“虽然在没有严格劳动分工的时代就存在简单的协作，但劳动分工则是对协作提出了更高要求”。[131]这一观点确立了工业革命以来，以分工为基础的管理模式。马克思（Karl Marx）在《资本论》第一卷中指出，进入资本主义后，由于社会分工的发展，协作得到了很大的发展，而“协作”在“历史上和逻辑上都是资本主义生产的起点”[132]这加速了单个资本向联合资本的转化，促进了资本主义古典企业向现代企业的过渡。以切斯特·巴纳德（Chester Barnard）为代表的社会系统学派，以社会学的观点来研究管理，把企业组织中人们的相互关系看成是一种协作的系统。他的“协作系统的结构开始于分离而独立的个人，注意到个人除非同其他人在一种相互作用的社会关系中连接起来，否则就不能发挥作用，正式组织的协作使团队力量能够扩大到个人能做的范围之外”。[133]

    可见，从逻辑上讲，协作与分工是相互对应、密不可分的两个概念。分工是生产任务的起点，协作是在分工情况下，完成生产任务的必要条件。建立在工业社会劳动分工基础上的协作，自然具有机械性、程序化的意味；且主要指涉统一生产过程中，不同劳动者、不同生产环节之间的合作关系。

    （三）协调概念的理解和运用

    协调，就是正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现。协调的主要特征在于，在集合个别劳动要素的基础上，进一步考虑这些劳动要素间的配合。

    法约尔在《一般管理和工业管理》一书中提出有关企业经营的六个职能。其中在管理职能中提出了协调，认为“协调就是指连接、联合、调和所有的力量”，[134]在法约尔看来，协调是一种平衡行动，使支出和收入相等，使设备适合于实现生产目标，以及确保销售和生产之间的协调一致。卢瑟·古利克（L.Gulick）则认为协调就是为了使企业各部门之间工作和谐、步调一致、共同实现企业目标的职能。[135]梅奥认为，现代大工业必须解决三大任务：一是将科学和技术应用于物质资料生产；二是系统化地建立生产经营活动的秩序；三是组织工作，其实质是在工作集体中实现合作与协调。[136]

    可见，协调可以指涉行为，即为了正确处理组织内外关系，或解决摩擦和冲突所采取的协调行为。协调也可以指涉主体间关系的状态，只要不冲突和配合得当就可以理解为协调。协调这一概念具有一定的被动性。比如国民经济各个部门必须协调发展，它在本质上是力图避免各部门间的冲突和摩擦，是对现状的默认，和现有秩序的维持，缺乏创造性思维和对新事物的敏感把握。协调具有一定的工具性特征。例如，区域经济协调发展，是为了实现发展的可持续性和共同富裕，协调是为了避免冲突、摩擦所采取的行为，或是为了实现各自目的而必须保持的状态。协调也具有一定的临时性特征。例如，就某一事件，需要协调各部门的意见，协调行为一般发生在需要合作或出现问题的情境下，协调状态也并非一种永久的状态，协调状态的终止或打破大致有两种可能：一种是由于无法协调而导致关系的破坏，另一种是任务结束而无需协调。

    （四）协作、协调、协同、合作在概念辨析

    关于协同与协作、协调、合作概念的区分目前尚未有系统研究。关于协同与协调的区别，刘光容认为，协调是配合得当的意思，是处理事物的一种方法。而协同侧重强调双方或几方在同一时刻具有相同的地位、不可替代的作用和同心合力相互依存、相互配合的关系；它强调系统内部各个子系统或者各个部门之间的合作而产生的新的结构和功能。[137]潘开灵等人认为，与协调的思路有一定差别，在探讨协同要素之间的关系时，更多的是研究要素构成的整体效应，而对单个要素之间的联系的分析较少。[138]

    根据几个概念的内涵及一般应用范围，我们可以做如下区分：首先，在这四个概念中，只有协同具备强调结果和效应的涵义，而协作、协调和合作均可视为主体间联系的方式，以及为实现协同这一结果所进行的努力。第二，协同和协调具有表示主体间合作状态的意味。此时，只要处理得当，消除摩擦和冲突，主体或要素间和谐共处，均可视为协调。协同则强调主体或要素间不但要消除冲突和摩擦，而且要通过井然有序的集体行动，起到相互促进的作用。可见，协调是一种消极的状态，协同状态则更加积极。第三，当这些概念用于表示主体间行为和过程时，可以理解为：协作、协调、协同均是合作的具体行为和过程，但三者在形式和程度上存在质的差别。协作与协同的区别在于：协作是一种简单的集合，协同则强调合作的融合度与复杂性；协作是一种机械的配合，协同则强调合作的灵活性和人性化；协作是一种程序化的组合，协同则强调合作的不确定性和主观能动性。协调与协同的区别在于：协调建立在各自利益基础上，较为看重短期利益得失，旨在解决具体的矛盾和问题，属于被动的、局部的、问题导向的合作模式。而协同以共同利益为动机，以相互啮合、相互促进的良好关系为导向，是一种积极、主动、立足长远的合作行为。协同作为行为和过程时，与其他相关概念的本质区别在于集体行动的自发性和行为过程的自组织性。

    三、协同型政府的内涵

    我们将协同型政府定义为，在公共事务治理过程中，政府（部门）与其他主体（包括其他部门和其他组织），协同行动，形成井然有序、相互促进的治理结构，并能实现资源最优化利用与公共利益最大化实现的政府。首先，协同型政府强调合作治理中，集体行动的自发性及治理过程的自组织性。众多子系统像受到某种“精灵“的指引，自发朝着共同的目标集体行动。[139]常态化下，协同型政府能够按部就班、默契协作，发挥各方优势。非常态化下，自组织性表现出较强的应变能力，为回应不确定性事件争取时间。第二，协同型政府强调治理结构与集体行动的有序性。政府内外、上下各部分之间不再是各自为政、杂乱无章，而是井然有序、相互啮合。这是合作治理的最理想状态，也是实现治理效果的根本保障。第三，协同型政府强调治理结果的有效性。只有实现了单个子系统无法实现的功能，产生了单个子系统不具备的宏观结构，方能认定合作治理有效。这正是协同型政府的价值所在。

    协同型政府是一个作为整体的、均衡的、自我调解和相互支持的系统。第一，协同型政府首先是一种理念，是具有协同观念和协同文化的政府。信任与合作是协同型政府处理组织间关系的核心价值观；面对不确定性因素和分歧时，以整体利益和大局为重，通过积极、主动的协调，求同存异、解决问题是协同型政府的行动指南。第二，协同型政府是一种状态，是主体间通过各种关联和互动方式所实现的相互促进、相互配合，资源和要素良好匹配的状态。不同子系统间摩擦和冲突减少，政策相互兼容和配合；推诿、扯皮和相互抱怨的现象减少，管理过程顺畅、和谐。系统中各部分在自觉完成各自职责的同时，与其它主体相互补充和配合，共同解决治理中的难题。政策协同和管理协同是协同型政府运行状态的基本特征。第三，协同型政府最终表现为一种结果，是实现了资源最优利用和公共利益最大化实现的政府。各种联系都可能产生协同，判断协同型政府的标准不在于具体的联系方式，而在于是否实现了资源的最优利用与公共利益的最大化实现。第四，协同型政府的运行状态和行为结果需要通过新型的组织间关系得以实现。政府内部层级之间、部门之间、条块之间，政府之间，政府与市场和社会之间，不再是彼此独立或相互排斥，而是相互依存、相互影响，共存于利益相容的系统中。任一主体的行为都对其它主体完成任务的过程具有重要的影响。在共同利益基础上的合作和集体行动是实现协同型政府的途径。

    与90年代以来西方新一轮政府改革所倡导的联合行动的政府、整体性政府和网络化治理相比，协同型政府的独特之处在于：（1）联合行动、整体性治理和网络化治理是实现协同型政府的具体联系方式；协同型政府则是这些联系方式所要达到的状态和结果，是联合行动、整体性治理和网络化治理的价值和灵魂。（2）协同型政府不仅局限于这些联系形式，多种联系形式都可以实现协同。协同型政府并不一定是联合行动的、整体性的和网络化的，在无须或无法形成联合行动、整体性和网络化模式时，协同型政府仍具有很大的作用空间。

    我国政府改革中倡导的服务政府、有限政府、法治政府、诚信政府和透明政府是从价值取向、权力范围、运行依据等不同侧面对政府理念的描述，与协同型政府所描述的存在样态和运行方式不属于同一层面。就协同型政府与这些政府理念的关联而言，协同型政府旨在实现善治，其中包含着更好的提供公共产品和公共服务；同时，协同型政府也只有包含有限政府、法治政府、诚信政府和透明政府的特征，方能实现主体间协同行动的理想状态和善治的最终结果。

    四、协同型政府的外延

    内涵是对事物特有属性的反映；外延则是具体的、具有概念所反映的特有属性的那些事物。协同型政府是对政府内外、各要素间协同状态及结果的集合性描述，是对治理时代政府存在样态和运行方式的理想化预期。但在现实世界中，这种理想模式必然要落实和表现为具体的协同内容或实现方式。为了树立起统合的观念和思维方式以引导政府改革的方向，我们从分别和分散进行的政府改革中，抽象出趋同性特征，定义为“协同型政府”。但为了便于观察和分析具体的协同实践，还需要将协同型政府这一宏观框架，打散成一个个具体的“碎块”，以描述其各方面、各层次上的表现，进一步理解其外延。“拆分”一个宏观模型有不同的方法，本文拟从以下几个维度呈现出协同型政府的“影像”：

    从状态-结果的维度，我们可以把协同型政府的构成要素和现实表现描述为：资源协同、服务协同、政策协同、管理协同。其中，资源协同和服务协同主要强调协同型政府要实现的结果；政策协同和管理协同是政府内外各种联合和合作所追求的理想状态是实现资源协同和服务协同的必要条件。从结果角度，协同型政府的价值在于最小成本和最大化公共利益。战略协同观点认为，联合和合作的最终目的是实现整体功能大于部分功能之和的效应。对于政府而言，这种增加的价值主要通过公共服务质量的提升得以体现，我们将这一结果称为服务协同。例如，电子政务把政府横向部门间业务关联起来，其最终目的是为了实现一站式服务的整体效应。最小成本主要涉及资源的优化利用，在不影响公共利益和公共服务水平的前提下，通过联合、合作等方式达到公共资源的共享和整合，从而节省公共资源。可以将这一结果称为资源协同。资源可以细分为有形资源和无形资源；人力资源、物质资源、社会资源；可再生资源、不可再生资源；分享后减少的资源、分享而不会减少的资源，以及分享后增加的资源。从过程角度，为了实现资源协同和服务协同，需要不同主体间政策和制度的有效协同，我们将其统称为政策协同。同时，在执行政策和管理公共事务的过程中，需要实现管理协同。这包括政府内部管理的协同和外部管理协同。

    协同型政府的实现有赖于政府内外关联协同性的提升。不同层面的政府间、政府与社会间的关联和互动是实现协同型政府的必经途径。从内部-外部的维度可以将这些协同性表现划分为内部结构的协同性和外部关系的协同性。在政府内部，垂直结构、职能机构和矩阵结构是常见的组织结构类型。（尽管网络化是近来日益受到关注的新型组织结构，但这种结构正是由各种横向、纵向和矩阵结构交叉构成的。）按照纵向-横向的维度，协同型政府在纵向上表现为不同层级政府间互动关系和运行状态的协同性；在横向上表现为不同政府部门间业务往来的协同性；实施纵向垂直管理的部门，往往会与所处层级政府间发生横向联系，在这种矩阵结构中，会涉及到“条块”之间的协同性。在政府的外部关系上，主要有两种宏观的关系类型：一种是政府、市场、社会间交往和关联的协同性，另一种是跨越地理边界的不同地方政府、不同国家政府间关系的协同性。

    协同型政府最终通过主体间各种交往和关联方式实现。这些交往和关联方式包括：合并、联盟、联合行动、以及项目合作等。最为深入的联系方式莫过于组织合并，将不同组织或不同部门合并为一。当然，在政府改革中，这一协同方式不常发生，且可能涉及更多方面的挑战和改革成本。类似大部制等政府机构改革、县市合并，或城市合并等地方行政区划改革、省管县的财政体制改革是这一联系方式的具体体现。战略联盟是当下较为时兴的一种为实现协同而采取的联系方式。这种联系方式的案例包括：欧盟、区域一体化进程中的都市圈、同城化等等。联合行动应用范围较广。例如，英国为促进一站式服务而采取的联合行动，流域综合治理中的地方政府间合作，部门间联合执法行动，等等。项目合作是较为常见的政府（部门）间，以及政府与其他组织间的联系方式。例如，全国各地支援四川建设的各项援建项目、政府与企业和科研单位的合作开发项目等等。除上述指出的正式性联系外，协同型政府还涉及到日常或非正式的协调和联系方式。

    第二节 协同型政府的特征

    克里斯托夫·兰多（Christoph Landau）和安东·埃希巴赫（Anton Aeschbacher）将组织划分为三个因素：“目标”（想要达到的结果）；“自我”（行动者本人）；“他人”（与达到目标有关系的其他人）；三个要素及其相互关系构成了组织分析的六个维度。[140]这一观点为分析组织存在样态和行为提供了框架性启发。参照并修改这一框架，我们可以对协同型政府进行如下维度的组织分析，即组织目标、组织间关系、组织行为及组织风格。每一维度的特征都需要与官僚制政府和企业家政府作比较分析。与官僚制和企业家政府形态相比，协同型政府在组织目标维度上体现为善治的政府，在组织间关系维度上体现为无边界的政府，在组织行为假设维度上体现为“社会人”政府，在组织行为动机维度上体现为使命驱动的政府，在组织行为方式维度上体现为灵活应变的政府，在组织文化和风格维度上体现为“外向型”政府和“魅力型”政府。

    一、善治的政府

    分析组织的最根本出发点在于组织的目标和价值判断，即这一组织以何种目标作为行动的使命，以何种愿景作为终极关怀。传统官僚制政府遵循公共行政时期的使命和价值判断。权力中心、职责同构、非人格化，官僚制政府的基本原则从本质上根源于政治—行政分离和政治中立的价值取向。对此，汉密尔顿指出，“立法过程中可以有不同意见和议论，但行政机构如果没有统一的指挥，一个能做出大家都得接受的最终裁决的人，就不能有效地工作。此外，一个行政人员可以自己承担他或她的行为责任，一个单一的权力中心意味着单一的责任中心。”[141]这一观点可以说是对官僚制政府政策执行功能的强调。在这一原则的指导下，评价官僚制政府的价值标准不在于顾客的满意，也不在于全社会福利的增加，而在于对政治和政策的坚决执行，即便是在政治和政策偏离公共利益的情况下也同样如此。正如登哈特指出的，行政本质上是对政治和政策的执行，“关注的是程序、将政策转化为行动以及办公室管理”[142]。

    企业家政府并未从根本上推翻官僚制政府的政治中立原则，但它反对官僚制政府注重过程和繁文缛节的做法，提出政府应注重行政的实际效能和结果；反对官僚制政府惟上级命令是从的做法，提出政府应像企业一样，以公众作为顾客，更多关注顾客的需求，以提高顾客满意度作为其行动准则。奥斯本等人认为，“官僚主义的政府由于不衡量效果，也就很少取得效果。它们在公共教育上花的钱越来越多，但是考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在为接受救济的人举办职业训练上花的钱越来越多，但是福利救济开支却不断增加。它们在警察和监狱上花的钱越来越多，但是犯罪率继续在上升”。[143]在注重结果和提高政府行政效能方面，企业家政府以业绩测量作为促使政府提高效能的重要手段。奥斯本和盖布勒提出业绩测量对提高政府效能和顾客满意度的一系列逻辑：“业绩测量能够推动工作”；“若不测定效果，就不能辨识成功和失败”；“看不到成功，就不能给予奖励”；“不能奖励成功，就有可能是在奖励失败”；“看不到成功，就不能从中学习”；“看不到失败，就不能纠正失败”；“展示成果，能赢得公众支持”。[144]可见企业家政府的业绩测量措施的最终目的是赢得顾客的满意和支持。企业家政府同时提出受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。指出“民主政府是为它们的公民服务而存在的……（但）大多数美国政府却都是顾客盲……这或许是对官僚制政府的最终控告吧”。[145]“靠拢顾客”、“全面质量法”、“把顾客放在驾驶员座位上”、“把受机构驱使的政府倒转过来”、“使用方便、透明度，以及整体论”等等，是企业家政府为满足顾客需求，提高顾客支持度所做的努力。

    事实上，无论官僚制政府以执行为终极目标，企业家政府以顾客满意为价值判断都没有摆脱就政府论政府的缺陷，政府仍然是公共治理中的唯一主体，公众仍然是公共服务的被动接受者。这种模式从根本上说仍然是追求“好的统治”的善政政府，而非追求“好的治理”的善治政府。协同型政府是与治理时代相适应的政府形态，治理时代公共行动的愿景和价值判断在于善治，那么协同型政府同样以善治作为组织行动的基本目标和价值判断。所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，其本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。理解善治的精髓不外乎包括合作和集体行动的原则，主体间关系最佳状态的原则，以及通过合作和集体行动实现公共利益最大化的原则。而协同型政府强调集体行动的自发性和自组织性、主体间要素和资源良好匹配的状态，以及资源最优化利用和公共利益最大化实现的效应。这些正与善治的内涵内在吻合。协同型政府的重要特征之一是追求善治的政府，通过协调利益、整合资源，保证集体行动的秩序和多中心治理的有效性。这正是政府在治理时代的价值和合法性基础。

    二、“无边界”的政府

    理查德·斯格特指出，“组织在本质上是开放的系统，则其边界必须是滤网形，而不是甲壳形，因为只有这样才能吸收需要的成分，排除不恰当的或有害的成分。”[146]组织边界的管理是协调组织间关系的重要途径。“接受组织拥有边界的观点是一回事，确定这些边界是什么以及在哪里则是另一回事。”[147]不同时代和不同行政生态下，对组织边界的观念有所不同。20世纪较长一段时间里，经济与社会交往的广度、频度均处于较低水平，组织间边界和职责均可以明确规定，并按照既定的层级和部门严格执行。适应工业管理的一般思想，组织成功的关键要素在于规模、角色的清晰性、专业化和控制。官僚制政府同样因循着这些要素和原则。政府的角色和职能一定要明确，行政框架一定要权责明晰，内外行动主体间的纵向和横向边界一定要清晰可见，行动一定要遵循规则、恪守既定的边界和职责。在官僚制政府内部，支配关系是政府间纵向关系的基本假设，恪守边界、各司其职是部门间横向关系的基本原则。在此原则下，不同政府间、政府内部纵向层级和横向部门间界限森严、泾渭分明。政府（或）部门在由纵向层级和横向职能交织而成的矩阵框架内完成自身职责，而无需过多关注其它组织的任务和行动。在较长的一段时间内，这种组织间等级节制、权责明晰的原则一度成为政府行为的基本准则，并发挥着积极的功能。

    20世纪70年代以后新公共管理运动中，政府通过合同外包等方式将部分公共产品的生产职能交给企业，形成政府与企业间委托-代理关系。委托-代理关系实质是一种交易型组织关系，即一方付费，另一方提供服务。为了管理交易型组织关系，政府需要对公共与私人部门的边界进行管理，明确哪些是政府的职能，哪些可以交由市场提供，在此基础上进行跨边界合作。同时，引入竞争的改革措施形成了政府内部不同部门间的竞争型关系。对于竞争中的利益关系和矛盾，需要以边界为基础进行协调。跨边界合作和协调是企业家政府中的重要管理内容。

    总之，无论官僚制政府和企业家政府，相对分隔和交易型组织关系中，组织结构和边界始终作为组织管理的重要依据。正如阿什克纳斯和乌里奇等在《无边界组织》中指出的，“头脑里装着这些成功因素，管理者和组织理论家自然把组织结构看成了实现有效性的首要工具。他们讨论的是这样一些问题：我们需要多少管理层次？不同的管理层次应有怎样的签字权？适当的控制范围应该多大？集中与分散之间的最佳平衡是什么？我们要怎样描述和界定每一个职位并确定薪酬水平？我们要怎样组建工作场所和跨国经营？”[148]

    21世纪社会和经济的大变革中，各类组织“正在从铁板一块向可穿越的结构和流程转变，正在创造出某种新的组织形式：无边界组织”。[149]正如管理专家杰克•韦尔奇（Welch·J.）指出的，在传统意义上，企业以边界管理取胜，机构和业务严格划分，部分之间恪守边界，各尽其职。未来的企业则要靠无边界取胜，内部与外部种种围墙和藩篱全部推倒，各种障碍全部清除，使要素能够自由流通。[150]治理时代公共领域的行政生态与组织间关系发生了深刻变化。集中体现为，组织间关联度与依赖性的增强、组织边界的模糊、以及组织间资源整合与利益协调机制的变化。首先，组织间关联度和依赖性不断增强。一方面，随着经济和社会发展，公共事务的跨界性和复杂性日益增强，政府必须广泛借助多方力量方能应对复杂、棘手的公共问题。另一方面，全球化、区域一体化与资讯技术的迅猛发展，组织间交往日益密切和频繁。无论公共部门抑或私人组织，也无论公共组织中的任意部分，都无法脱离其他主体单独存在和单独承担其职能。“政府间的（intergovernmental）这一术语有了新的内涵，不仅包括政府上下级之间、不同政府之间，还包括政府与准政府之间，以及政府与政府之外的组织间种种互动关系。”[151]正如俞可平指出的，政治学领域，学者们关注的协调方式不仅跨越了传统的公私界线，而且涉及“错综复杂的等级组织”、平行的权力网络，或其他跨越不同级别政府和职能领域的机构之间形成的复杂的相互依存形式。[152]第二，组织边界的模糊。在整个社会宏观体系中，众多情况下，已很难分清哪些是政府应该做的，哪些是社会应该承担的；即使在同一政府体系内，也很难分清哪些是此政府的职能，哪些是彼政府的责任。正如戈德史密斯指出的，“在现实世界中，公共部门和私人部门之间的界限已经变得越来越模糊，拥有各种思想倾向的政府也都在与私人公司和非营利组织共同从事着越来越多的政府工作。”[153]“组织和部门的界线更多是概念而非事实上的区别。”[154]一位美国学者对此做过生动描述，“如果在公寓大楼里发现一只老鼠，那是住房检查员的责任。如果老鼠跑到一家餐馆，那就归卫生部门管辖。如果它跑了出去，死在一个小巷里，那就归公共工程部门管理”[155]。第三，组织间资源整合与利益协调机制的变化。前两种变化趋势导致组织间关系由纵向的控制逐渐转为横向的互动，传统的权威方式已无法实现各方利益的协调与整合；面临共同的外界压力与公共问题，传统的竞争思维已无法实现资源的整合与最优化利用。总之，治理时代公共事务的复杂性、关联度和高不确定性，使得固守结构和边界的思维无法描述现实中跨边界合作的激增和不确定性事件频发。要素自由流动的内在需求要求超越组织边界的束缚。正如毛寿龙所总结的，20世纪早期，人们认为联邦制的政府是夹心蛋糕式结构，其中“各层级政府单位的权力有明确的界限，并且有各自独立的运作系统”。后来，莫顿·格罗金斯提出，“政府间的关系更像是一个带有大理石花纹的蛋糕，虽然人们也能在其中发现不同的原料和味道，但各种元素是混合在一起的”。大理石花纹蛋糕的概念显然比夹心蛋糕更有助于我们对政府间复杂关系的理解。不过，20世纪60年代末，联邦主义者们又逐渐提出了一个新的比喻，即“木柱篱笆”。在这个比喻中，横栏代表不同层级的政府，单个木桩则代表卫生、交通或公共安全等具体的政策领域。这一比喻体现了现代政府间关系两个极为重要的特点：一是在很多问题上，各级政府的管辖边界是相互渗透的；二是与各级政府部门有关的大多数行为的核心是某一特定政策领域中的共同利益。[156]在此背景下，无边界组织的理念和思维适应了治理时代政府处理内外主体间关系的需求，成为协同型政府的又一特征。这一政府形态彰显的是一种崇尚合作的观念，一种突破单中心模式的思维，一种超越组织边界和地理边界协同行动的理想。无论科层制政府关注自身职责和企业家政府关注与他人竞争，都是将结构和边界管理视为管理的重要内容。协同型政府则打破了结构和边界的束缚，关注与其他组织的良性互动。在具体行动中也更致力于主动配合，而不是苛求和约束他人行为，更非狭隘地争夺资源。

    三、“社会人”政府

    非人格化是官僚制政府的重要特征之一。官僚制政府中的机构和人员信守价值中立原则，其职责在于对上级政策和决定的严格执行，而非对决策进行主观判断和选择。其自身并无独立的价值追求，即“组织的价值观可能会完全取代个人的价值观”[157]。西蒙将这种以执行政策为使命，而无自身价值判断的政府及其成员称为“行政人”。“行政人把组织目标作为个人决定的价值前提，对于他人对自己的影响极为敏感并有所反应，对自己与他人的作用有固定的期望，并忠实于组织的目标。行政人最显著和独特之处或许是：组织的影响不仅使他去做某些具体的事情，还使他养成了为实现组织的目标与他人合作完成所有必要工作的习惯。”[158]与经济人不同，行政人寻求满足而不是最大。此外，行政人满足于一种简化和不完全的世界观，认为由于人的局限性，他们所看到的世界永远不会像真实的世界那么复杂。登哈特指出，行政人追求满足，但只要有可能，就要使功利最大化。为了消除人类非理性行为的负面作用，组织将强迫个人接受组织自己的理性标准。为此，可以用组织的决定前提来取代个人的决定前提，或者以程式化的决定或标准化的操作程序来改造个人的行为。[159]总之，官僚制政府的行政人假设，具有价值中立、有限理性和行为程式化等特征，适应工业社会简单、机械的行政生态是公共行政产生以前“政党分肥”现象的规避。但机械的、非人格化的行政人假设，无法适应时代发展对政府行为灵活性的需求。

    新公共管理时期，制度经济学理论对官僚制政府的行政人假设进行了重新的认识。认为行政人如同“政治人”、“法律人”、“道德人”一样，是“经济人”在不同领域的特殊形式，也就是说“经济人”是行政人的本质属性。这一属性决定了行政人具有追求个人利益最大化和谋求个人政治效用最大化的动机。布坎南说，“简单而直接的观察表明，政治家和官僚……的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同。”也就是说，政治家和官僚与一般人比较起来，他们既不更好，也不更坏，他们也是追求个人利益最大化的“经济人”，所有的政治与行政活动都是在此基础上出现的。[160]由此，新公共管理时期，理论界认为行政人只不过是“经济人”在行政领域展示的另一种面孔，其本质属性仍然是追求个人利益最大化。经济人假设的政府及其成员的收益包括两个部分：一是物质收益；二是精神收益。尼斯卡兰认为，官员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。一个官员可能追求的目标包括：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构”。[161]

    治理时代，政府内外主体间关系及治理任务发生了深刻变化。政府不在是公共事务的唯一主体和权威，转而以多元主体合作的方式提供公共产品和公共服务。政府与其他主体间不再是支配或竞争关系，而是相互关联、相互依存的共有型关系。政府不仅要完成自身的职责，更应关注与其他主体间的关系。政府实现使命的关键，已不仅取决于制度设计的完善程度，也不仅取决于政府的竞争优势和所掌握的资源；而更多取决于是否能与其他主体保持和谐的合作关系，使主体间资源和要素相互匹配，信息得以共享，进而实现整体功能大于局部功能之和。如果要对协同型政府的行为假设做以重新定义，“社会人”应更适合治理时代政府行为的特征。“社会人”假设最早由梅奥提出。该假设认为在社会上活动的员工不是各自孤立存在的，而是作为某一个群体的一员，有所归属的“社会人”，是社会存在。人具有社会性的需求，人与人之间的关系和组织的归属感比经济报酬更能激励人的行为。“社会人”不仅有追求收入的动机和需求，他在生活工作中还需要得到友谊、安全、尊重和归属等。总之，官僚制政府的行政人假设追求执行的效率，企业家政府的经济人假设追求资源配置和公共服务的效率。而在复杂性和主体间依赖性迅速增长的条件下，协同型政府的“社会人”假设更关注内外主体间关系的和谐。

    四、使命驱动的政府

    传统公共行政时期，政府以执行决策为目标，以既定规则为依据。照章办事是保证政府执行效率的重要原则，也是评价政府行为的重要依据。为此，官僚制政府的行动由大量的官方文案为依据，为执行决策而制定的规则数量庞大。正如《改革政府》中借用一位官员的话所描述的那样，这些办事机构“几乎着迷于它手中的这本规章制度手册。如果你偏离规章哪怕一点点，它就给你指出。如果规章制度细则规定，螺丝应当3/4英寸长，而承办商用了半英尺长的螺丝，那么，它要求承包商把螺丝全部取出，加以更换”。[162]

    新公共管理运动时期，企业家政府以创新精神，倡导绩效和结果导向的政府模式，掀起了一场绩效改革运动。美国的《绩效结果法案》以法律形式规定了政府应实现的绩效水平，并规定了不同绩效水平的政府及雇员的奖惩标准。英国的绩效管理制度也在一定程度上为改善官僚制政府低效、浪费等弊端提供了巨大帮助。绩效成为驱使政府及雇员努力工作的行为动机和方向。但绩效驱动引发的“增长第一主义”成为部门间、地方政府间争夺资源和恶性竞争的“引线”，导致资源浪费和能量内耗，同时使不能带来明显经济效益的福利政策受到挤压，凸显出公平与效率间的紧张。

    总之，无论官僚制政府和企业家政府，无论规则约束型和绩效导向型的措施，都属于外在激励的范畴，很难内化于政府行为的内在动力，很难避免政府行为的目标置换。为了遵循规则、避免闪失，或是为了追求绩效、获得奖励，政府及雇员都能想到绕开规则或制造数字政绩的办法。且僵化的规则约束与绩效驱使的激励方式，成为政府内外主体间合作和集体行动的巨大障碍。

    治理时代公共事务的复杂性，以及主体间合作的客观需求，使得僵化的规则约束机制和绩效导向机制都无法适应不确定性的环境需求。将政府的行动目标内化为每一部门和每一位雇员的使命，是使政府行为符合人类福祉的重要动力。正如协同型政府的内涵所指出的，协同型政府强调政府与内外多主体间共同构成的治理结构的有序性，以及治理结果的有效性。这种有序性和有效性，在治理理论中，集中体现为良好的治理的愿景，即善治。政府的一切行动均围绕这一愿景展开。无论官僚制政府依照职责行事、依靠规则约束，抑或企业家政府依靠效率驱使和绩效激励，都仅是一种被动屈就的行为。协同型政府的目光不会为职责、规则、效率和绩效所遮蔽，而是眺望更远处良好治理的使命和愿景。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中指出，有使命感的组织效率超过照章办事的组织；办事又有成效，优于照章办事的组织；革新精神超过照章办事的组织；灵活性胜过照章办事的组织；士气高于照章办事的组织。[163]而在协同型政府中，使命驱动的最大优势在于，这种远大的目光和抱负会使政府发挥出更大的创造性和潜能，对公共事务的复杂和高不确定性做出积极有效的回应，是减小组织间摩擦和内耗，保证集体行动形成合力的重要依托。使命驱动并不代表政府会排斥职责和绩效，而旨在强调治理时代，职责和规则约束对现实情况的解释力降低，企业家政府强调经济人假设与竞争思维，绩效激励的结果极易导致组织目标置换。使命感驱动的政府能够在恪守职责，追求效率的同时，不偏离核心价值，从而使行动更有利于履行职责、提高绩效，并最终实现善治。

    五、灵活应变的政府

    传统官僚制政府亦称科层制政府，即依据韦伯式的金字塔结构，纵向上将组织划分为严格的等级，命令自上而下传达和执行；横向上按职能划分为不同部门，部门间按既定的划分各司其职。严格依照层级制和职能划分运作的机器政府，减少了执行过程中的自由裁量和执行结果的不确定性，有利于政令统一和政策执行的精确性。这种金字塔结构是永久和稳定的，金字塔内的“公务员通常被看做一种终身的职业，凭借着一种‘社会契约’，公务员可以获得一定的收入以保障其职业的稳定（Hood and Peters，1994）。进入政府组织工作，有时看起来就像加入了一家日本公司，一旦成为其中一员，就会被终身雇用”。[164]官僚制政府也是高度制度化的，文官制度高度制度化、组织设计高度制度化、财务制度高度制度化、政策执行过程高度制度化。“照章办事”是官僚制政府的常用语。管制是官僚制政府的又一典型特征，下级对上级、公务员对政治家的政策命令坚决执行，不带个人色彩。“许多与政府相关联的问题，尤其是与政府官僚体制相关联的问题，实际上就是政治家进行控制和施行责任制的功能问题（Kaufman,1997;Walrers,1992a）。在任何生活中，政府部门一向是被管制得最严格的组织（J. Wilson，1989），尤其是在英美语系的民主国家。”[165]制度理论认为，社会性建构的观念体系和规范制度对组织产生了巨大的控制性影响，既控制其框架又控制其运作。[166]然而，正如张康之指出的，等级化的控制体系在解决问题时，必然会遇到一种复杂性的临界点，超出这个临界点，就不再有效，反而有害。[167]在治理任务增加和组织扩张本性的共同作用下，政府机构日益庞大，“官僚制变成一个巨大的机器，缓慢且笨重地在最初确定的方向上蹒跚前行。它仍然提供服务，或许数量与质量都不错。但其动作的速度与灵活性却在逐步下降。[168]“从根本上说，等级控制体系所适应的是一种较为简单的以及低度复杂性的社会状态。随着社会从弱复杂性向强复杂性、从低度复杂性向高度复杂性的转化，等级控制体系出现了全面失灵。”[169]整齐划一的方式无法有效解决复杂的政策问题。“惟一的出路就是解构控制，用社会运行机制的灵活性取而代之。”[170]张康之在《时代特征中的复杂性与不确定性》一文中指出，官僚制组织是在传统决定论哲学理念下而做出的组织制度和运行机制的安排，面对不确定的环境因素，惯有的独断性特征已经演变成无意义的话语“独白”，僵化与环境的不确定性之间形成了强烈反差，那种以稳定的“形式合理性”制度和运行机制去应对变化着的管理对象的方法，在环境的不确定性临界点上形成了桎梏。因而，官僚制组织模式需要在它的替代形式中延续自己的生命。[171]

    新公共管理运动的倡导者指出，“政府结构的制度化已经造成了政策优先顺序和治理风格的永久性，而且对社会已经产生了严重的消极后果”[172]；“即使组织及其政策所处的客观环境瞬息万变，以不变应万变的习性却依然存在”[173]；“恒久不变的政府结构，却是有效治理的障碍”。[174]新公共管理运动提出“弹性化政府”，主张“用弹性的管制方法和设置弹性的组织将比固定而永久的组织容易产生更好的结果”[175]。“弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。”[176]主要措施包括：将过去由一个大部门执行某种职能转而由几个较小组织完成，以增强其应变能力；将原来由政府承担的职能交给非政府和半政府组织；减少永久性组织，转而成立各种临时性组织，以解决短期及密集性的政策问题；利用完善的委员会或工作小组协调组织间关系，在组织内部或组织之间建立松散的网络系统，以增加协调管理的弹性；采取临时性任用制度，雇用外部人员，以消除其与社会价值和行动者之间的隔阂，并减轻供给正式雇员所带来的财政压力；在政策制定中采取实验性做法，勇于尝试创新的政策。[177]这些措施在一定程度上缓解了官僚制政府的僵化、刻板和低效，也同时带来了新的问题。大型组织的解体可能换来某种效率，却也可能因此产生重大损失，例如，由于协调减少而导致公共部门整体绩效的衰退；根据效率原则，代表弱势群体的组织往往最可能被裁撤；临时性组织虽然富有弹性和创意，但像其他组织一样，也会很快成为永久性组织；弹性的人事管理制度节省了支出，却可能损害公务员制度的价值，削弱员工的责任感和追求卓越的动机；组织间松散网络被质疑，对实现目标是否承担共同的责任，是否还能像其他组织那样有维持制度存在的欲望；等等。[178]总之，弹性化改革措施可能与政府责任、公民权利和公共利益等价值不相容，在增加政府行为弹性的同时，却缺失了不同行动者之间行为的一致性。

    埃莫里和特里斯特根据资源分配的方式以及域内组织被迫考虑其他组织行为的程度来划分环境，区分为四种：平静的、随机的环境（placid，randomized environments）。在这种环境里，域内组织所需的资源是不变的，并随机地在域内分配。平静的、集结的环境（placid，clustered environments）。在这种环境里，资源是不变的，但却是集结性的，因此组织的位置便成为生存的重要因素。混乱的、反应性的环境（disturbed，reactive environments）。在这种环境里，资源获得在一定程度上取决于组织自身的行为，因此，某组织的生存依赖于其针对竞争者的行为策略。暴乱性环境（turbulent environments）。在这种环境里，所有组织行为者都是相互关联的，因此，组织关系或网络本身就成为每个组织必须重视的因素。[179]莫兰说：“系统论的复杂性一方面随着元素的数量和多样性的增长而增长，另一方面也随着元素之间的相互关联……愈来愈具有柔性、愈来愈错综复杂、愈来愈少决定论特点……而增长。”[180]治理时代公共事务这一元素的数量和多样性，及其元素之间相互关联均成几何级数增长，公共事务的复杂性空前加强。复杂性同时增加了行政生态的不确定性，正如俞可平指出的，“治理意味着永远存在不确定性”。[181]肯尼斯·阿罗对不确定性给出这样的解释：“不确定性指我们没有对世界完整的描述，而我们完全相信这种完整的描述将是真实的。代替对世界完整描述的是，我们认为世界处于一系列状态中的一种或者另一种。世界的每一种状态是一个对所有相关目的的完整描述。我们的不确定性在于不知道哪一种状态是真实的状态。”应对不确定性的环境，需要具有不确定性的思维。灵活性是政府应对行政生态不确定性的必要组织能力。哈拉尔相信，灵活性将成为“未来与主导地位的结构形式的组织———由信息系统产生的网络。这些取代僵化的等级控制的网络是按允许不断改变相互联系的组织原则组织起来的，从而提供一种能够对付动荡环境的更强有力的控制形式。”[182]

    总之，在公共事务和组织关系错综复杂，行政生态环境高不确定性的情况下，再完备、周延的组织结构设计、权责关系划分和运行规则的表述，都无法穷尽所有情况下的行动准则。将治理任务分解成完美的、技术性的解决方案，按部就班地执行，已成为难以实现的设想。这种情况对政府行为的灵活性提出更高要求。而协同型政府以其集体行动的自发性和治理过程的自组织性，显示出极强的灵活性优势。就适应性和灵活性而言，协同型政府更像一种变形虫，随时根据环境变化做出灵活反应。在高度复杂和高不确定性的环境下，这是协同型政府超越以往一切政府形态的独特能力，也是协同型政府众多能力中最重要的一种。由于协同型政府坚持善治的目标与使命驱动的价值取向，在具有灵活性的同时，保证了与其它主体间在增进公共利益方面的一致性。

    六、“外向型”政府

    瑞士心理学家荣格（C.G.Jung）把个体性格划分为外向型和内向型。外向型和内向型是人的两大态度类型，即个体对特有情境做出反应的两种态度或方式。外向型的人，重视外部世界，爱好社交、活跃、开朗、自信、勇于进取，对周围一切事物都很感兴趣，容易适应环境的变化。内向型的人，重视主观世界，好沉思、善内省、常常沉浸在自我欣赏和陶醉之中，孤僻、缺乏自信、易害羞、冷漠、寡言、较难适应环境的变化。在现实生活中，绝大多数人是介于二者之间的中间型，或称为混合型。[183]组织行为本身也同样可能具有外向、内向抑或混合型性格特征。总体而言，传统官僚制政府具有“内向型”性格特征，协同型政府具有“外向型”性格特征，而企业家政府属于介于二者之间的“混合型”性格。

    传统公共行政时期，政府是公共治理的唯一主体，是社会财富和资源的占有者。在官僚制政府内部，可以通过既定的组织结构与运行机制实现资源配置，与其它组织和外部环境间更多处于相对分隔的状态。因此，官僚制政府更多关注控制和执行，关注政府垂直方向是否维护了权威，水平方向是否合理划分了职责，以及政府对外是否实现了对市场和社会的有效控制。总体而言，这是一种“内向型”组织性格。企业家政府则逐渐由关注自身转向关注如何为顾客提供高效、优质、低成本的公共服务，由独立完成使命逐渐转向与企业之间的合作。逐渐兼具了内向和外向两种性格特征，可以称其为“混合型”组织性格。

    资源依附学派代表人物费弗尔和塞尔兹尼克认为，没有任何一个组织是自给自足的，所有组织都必须为了生存而与其环境进行交换。获取资源的需求产生了组织对其外在单位的依赖性，资源的重要性和稀缺性则决定组织依赖性的本质和范围。[184]治理时代，公共事务的复杂性、主体间关联度和依赖性的增强，使得政府必须善于面对大量不同于自己的合作者，为协调矛盾、达成共识而做出更大努力。理查德·斯格特在《组织理论》一书中，从分析层次和研究视角两种维度对组织理论的发展进行划分。从分析层次来看，组织理论的发展经历了如下阶段：（1）社会心理学层次，即将组织视为一个环境，研究环境对于个体的态度和行为的影响。（2）结构层次，主要关注构成组织的各子机构，或考察各类分析性的组成部分。（3）生态层次，将组织作为运作于更大系统中的集合体。分析家们，要么考察具体组织或一类组织与环境的关系，要么考察作为相互依赖体系的各种组织之间的关系。从研究视角，斯格特按照组织的封闭-开放，和理性-自然两个维度，把组织理论分为：封闭理性、封闭自然、开放理性和开放自然四个时期。可以说脱离理论所存在的时代背景来考察理论的优劣，是武断的。任何理论的产生与发展，都是由特定历史阶段和环境的特征所决定的。治理时代，公共领域的行政生态呈现出开放性、复杂性、高不确定性特征。在政府内部，纵向层级和横向部门间处于平等和高度关联的关系中；联合行动越来越成为层级间和部门间行动方式的常态。在政府外部，不同政府间、政府与社会间共有型关系日益取代支配和竞争关系，协调合作的集体行动越来越成为组织间关系的主流。而这些关系和行为的变化最终指向治理结构有序性和治理结果有效性的善治目标。在此形势下，开放、自然和生态的理论观点更加适合时代的发展，关系成为治理时代政府必须高度关注的维度。正如戈德史密斯所说，“在今天互为联系的世界里，多个项目要与多级政府和成千上万的个体产生互动”，[185]政府管理的焦点已由如何管制和执行、如何管理和服务，向如何处理关系的问题转变。为此，“我们应该把系统的概念建立在整体的非集权式和非等级性的观念的基础上，建立在多样性统一的复杂性观念的基础上，并向多方面的整体开放。”[186]从组织行为的角度来看，协同型政府在各种共有型关系中，更加关注他人，关注与他人的良性互动，体现为一种“外向型”性格特征。

    七、“魅力型”政府

    根据韦伯的观点，组织形态包括传统型、魅力型和法理型组织。官僚制政府是法理型组织，依据权力和规则规范主体行为，协调主体间关系。韦伯认为，法理型组织是现代政府形态的典范。法理型组织的优势在于决策的统一性，行动目标的一致性，行为方式的规范性。泰罗的科学管理原则为这一组织形态的实现提供了技术支撑。基于工业社会生产方式的机械化，以及公共事务的简单明确化，法理型组织一直作为传统公共行政时期的组织方式。但随着公共事务的复杂性和跨界性的增强，通过技术方法设计出统一原则加以实施，以不适应新时代的要求。随着主体间关联度和依赖性的增强，趋于平等的组织间关系下，依靠权力影响力强制和制约其他组织行为的方式受到局限。正如张康之指出的，作为官僚制建构原则和思维方式的因素，将成为“古董”[187]。

    企业家政府主张像经营企业一样经营政府，依靠市场机制激发主体能动性，协调主体间关系，提高政府的行动效率、创造力和公共服务质量。市场机制主要包括价格机制、供求机制、竞争机制、风险约束机制、利率机制、工资机制等；其中最核心的是价格机制。林德布罗姆指出，“市场机制就是不通过中央指令而凭借交易方式中的相互作用，以对人的行为在全社会范围实现协调的一种制度”。在市场机制下，个体或组织行为以其自身效用最大化为出发点，这些分散化的行为在价格机制作用下得到协调。亚当·斯密指出“看不见的手”的原理，解释了为什么市场机制的结构是如此有秩序、市场机制为什么在配置社会资源方面是如此具有比较优势。但是，经过两个世纪的经验和思考，人们逐渐发现市场机制的局限性。同时，对于政府这一承载着公共性职能的组织而言，市场机制的适用范围也引起人们的思考。市场机制对于激励政府和私人组织提供公共产品的积极性和效率起到了重要作用，但这同时带来了一定的负面效应。鼓励主体以自身利益最大化为出发点，分散提供公共服务，使得同类公共服务的不同方面和不同环节出现多头管理现象，公共管理的碎片化问题突出。市场机制下，主体间为争夺资源而展开竞争，竞争性思维导致主体间人为制造壁垒，产生地方保护主义和部门保护主义。市场机制依据效率配置社会资源，一方面导致对社会资源过度使用的“公有地悲剧”现象；另一方面使弱势群体和无法直接取得经济效益的服务项目被排斥在公共服务之外，凸显出公共性和公平性问题。

    无论官僚制政府依据权力和规则，企业家政府依据市场和竞争协调主体间关系，均具有科学和技术的色彩。正如法默尔所说，“现代主义公共行政把公共行政看做是一门科学，看做一种技术，看做一种企业，看做一种阐释。”[188]根据比特·克勒-科赫和法布里斯·拉腊的认识，“治理的核心在于，公民们不尽相同的喜好通过治理所涉及的内容和手段体现到政治选择和措施当中，社会内部的各种利益因此转化为统一的行动，获得各个社会成员的同意和认同。”多中心治理格局中，政府的功能主要体现为：求同存异、形成共同理想；协调利益、达成让步和共识；整合资源、发挥各方优势；协同行动，保证治理的有序性。库伊曼和范·弗利埃特对“政府在治理中的任务”做了如下概括：构建（解构）与协调；施加影响和规定取向；整合与管理。[189]同时，无论官僚制政府依靠直接权力，企业家政府依靠资源所带来的间接权力，都属于权力影响力的范畴。平等、协商、合作的主体间关系格局中，依靠权力和规则约束主体行为的法理型政府，依靠市场和竞争协调主体间利益的企业家政府发挥作用的空间均受到缩减。[190]权力整合、竞争激励和规则约束等方式将让位于协调和合作，非权力影响力成为治理时代政府影响其他组织的重要影响力来源。如何赢得其他主体的信任与共识从而促成合作？在合作中如何影响其他行动者以保证集体行动的有序性和有效性？这些问题对政府的能力提出了新的要求。时代再次呼唤具有感召力、影响力、亲和力、凝聚力的政府，作为多元主体合作格局中的“长者”，以魅力型权威召集合作主体、协商合作事宜、协调主体间利益，协同型政府正是对这种要求的回应。依据韦伯的描述，“魅力”应该叫做一个人的被视为非凡的品质。魅力从根本上来源于其公众的承认，这种承认源于一种信赖，并经得起实际的考验。与理性有所区别，魅力可能是一种发自内心的改造，意味着能够改变最重要的思想和行动方向。[191]为此，政府必须具有战略和发展的眼光，“高瞻远瞩，超越一个个子系统的立场以思考和行动，避免不良的副作用，建立必要的机制以保证协调和效率”。[192]政府必须善于借助多级、多部门政府和非政府的力量，提高其处理公共事务、提供公共服务的能力。置身于治理环境中的政府必须学习一种“适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范”[193]。政府必须提升自身素质和凝聚力，以诚信、负责任的形象，获得合作主体的认可和信赖，并为合作主体树立起行动榜样，必须意识到“治理的艺术是将共同的原则解释为适合每一个特定的、实际的情况的艺术。”[194]必须给予治理主体充分的权力和发挥作用的空间，同时通过感召力和凝聚力集合多元主体的能量。

    总之，与官僚制政府和企业家政府形态相比，协同型政府从组织目标、组织间关系、组织行为和风格等方面表现出其自身的独特优势。协同型政府是对治理时代政府存在样态和行为方式的理想描述；也是对政府治理能力及绩效表现的价值判断。正如科层制作为传统公共行政时期组织模式的理想化描述一样，协同型政府更多是理念上，而非事实上的；是一种抽象的描述，而非具体的规定。但它为未来政府的存在样态和理想模式指明了方向，沿着这一方向，政府的价值、政府的业绩表现和公众满意度会获得提升和更多认可。正如罗伯特·考克斯（Robert Cox）所言“未来无法预见，但我们却能够构建一些有助于未来的知识，从而引导事物在众多貌似可行方案中，朝一个较满意的方向发展。”[195]

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