——古尔德，W.科尔布
与官僚制和企业家模式相比，协同型政府更适应治理时代对政府角色和能力的要求。接下来需要考虑的问题是：如何识别和评价协同型政府，如何在理想描述与实际行动之间构架一座桥梁，为构建协同型政府提供理论和方法论指导。
第一节 协同型政府的实现：理论的推衍
协同型政府是对政府存在样态与运行方式的抽象描述。事实上，不存在纯粹的、理想化的协同型政府和完全不协同的政府形态，也不能简单地说哪个政府是协同型政府，哪个政府不是协同型政府。一般情况下，政府的存在样态和运行方式往往处于两种极端境界之间。政府之间的差距不是协同型政府与非协同型政府的质的差异，而更多属于协同状态和协同结果的度的差别。从理论上，协同状态和协同结果的实现受到若干关键变量的影响。
一、协同型政府的构成要素
协同型政府强调将政府视为一个有机系统，内部各部分之间，以及政府与其它主体间通过各种交往和互动实现协同状态和协同结果。协同状态本质上在于组织间政策和管理的协同性，协同结果涉及组织间交往和互动所实现的资源协同和服务协同的效应。政策协同与管理协同、资源协同与服务协同既是协同型政府的核心要素，也是表征和评价协同型政府的重要依据。其中，政策协同和管理协同是协同型政府的状态维度，资源协同与服务协同是协同型政府的效应维度。
（一）政策协同与管理协同：协同型政府的状态维度
协同型政府是主体间相互配合、相互促进的一种状态。这种状态具体表现为政策间相互兼容和配合，业务单元和管理流程间顺畅无阻和相互促进，即政策协同和管理协同。
政策协同可以表现为以下几个方面：政府内部层级间政策的协同性，不同部门间政策的协同性，不同政府间政策的协同性，以及政府与市场和社会提供公共服务过程中的政策协同性。衡量政策协同性的标准包括：政策兼容性、政策匹配性和政策延续性。首先，政策兼容性是指，不同层级、部门，不同政府所颁布的具有关联性的政策间相互协调，而非相互冲突。政策间协调性差、相互矛盾甚至相互冲突的现象，在不同层级政府间表现为下级政府执行上级政策或制定地方政策时与上级政府的政策精神相互冲突，导致上下级之间政策相互矛盾。在不同部门间主要表现为政策部门化和部门利益导致不同部门间“政策打架”。在我国现行立法和行政管理体制下，一些国家政策和法律法规由相关行政部门起草提交立法机关和行政机关审议，大量宏观政策和部门规章分由相关部门制定并贯彻执行。这不可避免地存在潜在问题，即国家政策部门化。国家政策部门化除了导致权力部门化、权力滥用、缺乏监督等问题外，还存在一个较为突出的矛盾，即部门间“政策打架”的现象。甲部门出台的政策和乙部门已经存在的政策相互冲突，导致执行过程中无所适从，或者甲部门政策制定和执行过程受到乙部门已有政策的不合理的、负面的牵制。在不同地方间，政策冲突表现为不同地方政府对于跨越行政区划边界的公共事务所制定的政策间相互冲突。例如，交通管理中，机动车营运等同一交通管理问题在不同地方分由不同的管理部门、采取不同的管理方法，导致政策间相互矛盾，管理对象无所适从。第二，政策匹配性是指，不同层级、部门，不同政府所颁布的具有衔接性或关联性的政策之间相互配合，以保证政策的顺利执行。在不同层级政府间，政策匹配性主要表现为下级政策能够充分保证对上级政策和精神的落实。在不同部门间表现为，同一管理流程的不同政策环节在不同部门间相互衔接、配合，以保证政策的顺利实施和管理流程的顺畅。在不同地方间表现为，跨越行政区划边界的政策间相互衔接、配合，保证政策在不同地域间顺利执行，增强政策执行的效果。
管理协同是指政府自身管理，以及政府实施社会管理过程中各管理主体和环节间相互配合，保证管理顺畅，并力图降低管理成本、提高管理效能的一系列方法。政府作为一般组织，具有保证其内部结构与运行机制协调性，降低自身管理成本和提高管理效能的职能；作为公共组织又具有保证社会管理效能，提高公共服务水平，节约社会管理和公共服务成本的职能。这些职能的实现有赖于政府自身管理协同性，以及政府外部关系协同性的增强。协同型政府首先必须是机构协调、运行顺畅的政府，即政府内部结构和运行机制的协同性。主要表现在层级之间、部门之间分工合理、关系理顺；能够有效克服越位、错位和缺位等现象；在面临共同问题时能够相互配合、协调合作。大部制改革将功能相近的部门进行整合，其宗旨就在于不断提高政府结构的协同性，进而实现政府运行机制的协同性。政府社会管理的协同性既包括社会管理过程中不同层级、部门管理手段、管理方法和管理过程的协调配合；也包括与其它主体的和谐共处和相互配合。政府与其它主体的关系主要包括国家政府间关系、地方政府间关系、政府与市场、社会间关系。政府外部关系协同性主要表现为协调性、有序性和互助性。在管理过程中，必须不断提高管理者的素质和协同能力，着眼于整合资源、协调利益。政府外部关系的协同性是政府内部结构与运行机制协同性的行政生态环境，政府组织结构的调整与运行机制的安排必须适应外部关系协同性的需求。同时，政府内部结构与运行机制的协同性又是政府外部关系协同性的基础。在管理公共事务和提供公共服务的过程中，不同层级、部门，不同政府间，以及政府与企业和社会团体间的协调配合，离不开政府内部结构和运行机制的固有安排。以地方政府间管理协同为例，正如戴维·罗森布罗姆和罗伯特·克拉夫丘克指出的那样，“美国行政国家的复杂性和破碎性，一方面是美国经济与社会生活日益复杂性的反映，同时也是联邦制本身的结果。”[196]联邦制国家的复合共和制安排所形成的多中心体制正是地方政府间横向关系错综复杂、摩擦与矛盾突出的一个重要原因。管理协同与政策协同往往相互关联、密不可分，很多情况下管理不协同往往来源于政策层面的相互冲突。以区域一体化中地方政府间合作为例，其目的就在于适应经济一体化的需求，打破行政区行政，通过地方政府间利益协调和协商，调整各自的政策选择，或对彼此的政策和执行机制相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应，促进资源和要素的自由流动，以及资源共享和优势互补。这一过程正是实现地方间政策协同的过程。在政策协同的基础上，还应制定和实施统一或对接的区域管理和服务标准、区域监督与评估机制等，逐步实现区域内的管理协同。
（二）服务协同与资源协同：协同型政府的效应维度
战略协同理论指出，衡量协同效应的标准在于，在给定投资水平下可能增加的收益，或者在既定的收益水平下联合运作可以使公司节约的成本。[197]在公共领域内，这种增加的收益即公共利益的最大化实现，主要通过公共服务水平的提高得以实现，我们称其为服务协同；在保证公共利益和公共服务水平的前提下，通过联合、合作等方式达到公共资源的共享和整合，实现资源的最优利用，是协同型政府的又一衡量标准，可以将这一结果称为资源协同。
联合和合作的最终目的是实现整体功能大于部分功能之和的效应。对此黑斯廷斯也指出，治理中伙伴关系“成功的关键是资源的协同增效作用，或者说由于众多伙伴共享资源而非单干而得以增加的价值”。[198]对政府而言，这种增加的价值主要通过公共服务质量的提升得以体现。例如，电子政务把政府或部门间业务相互关联起来，其最终目的是为了实现一站式服务的整体效应。协同型政府所体现的服务协同效应表现为：通过公共服务提供主体间相互关联和合作，提高公共服务的整体性和连续性，避免由于部门或地方功能分割导致公共服务碎片化。因此，服务的整体性和连续性、服务的高效性和便捷性，以及服务的人性化是衡量服务协同的标准。运用这一标准我们可以在公共领域的实践中观察到协同与不协同的现象，以及协同的程度。以农民工社会保险政策为例，这一政策从根本上是政府为实现基本公共服务均等化，保障弱势群体基本公共服务需求而推行的政策。但在政策实施初期，由于农民工流动性和社会保险政策地方性等原因，社会保险基金无法在不同地方间自由流动，导致农民工享有的社会保险服务缺乏连续性，社会保险基金转移过程中的手续繁杂，服务过程缺乏便捷性和人性化。政府社会管理和公共服务中的多头管理现象也是服务协同度低的一个突出表现，公民办理同一项业务往往需要经过多个管理部门的审批，由于部门间缺乏协调配合、整合服务的机制，审批手续的办理需要极为复杂的流程和较长的时限，这在很大程度上影响了公共服务的高效性和便捷性。
资源的最优化利用是评价协同型政府的又一重要标准。正如L.蒂比亚纳（L.Tubiana）和J.-M.瑟维利诺（J.-M.Severino）在《全球公共财产，世界治理和发展公共援助》中说，“治理体系的合理性在很大程度上取决于公共财产的有效使用”。[199]一般认为，资源就是指自然界和人类社会中一种可以用以创造物质财富和精神财富的具有一定量的积累的客观存在形态，如土地资源、矿产资源、森林资源、海洋资源、石油资源、人力资源、信息资源等。
按照存在形式，资源可以分为有形资源和无形资源。安索夫指出，协同模式的有效性部分地源于规模经济带来的好处。例如，通过提高设备利用率、共用销售队伍或统一订货等手段，有可能使两地企业的成本都得到降低。[200]安索夫的协同概念公式也说明了，在一定的投资总额下，协同模式可以通过降低销售成本、运营成本等达到节省资源的目的。这种规模效益是对有形资本的最优利用和节约。与此相对，安索夫还指出，协同也可以包括其他一些比较抽象的好处，即无形资源的共享。例如，管理者知识和经验在不同企业间的移植和共享。伊丹广之则认为有形资源的协同仅是一种“互补效应”，而将无形资源的共享称为“协同效应”。伊丹广之对无形资源协同的理解包括商标、顾客认知度、技术专长、企业文化等。[201]在公共领域内，政府的诚信度和影响力、政府执行力、行政文化、社会的信任状况、公民社会参与公共事务的能力等都可视为公共领域的无形资源。而自然资源、基础设施、行政成本等都可视为有形资源。从再生性角度资源可划分为再生资源和非再生资源。再生资源，即在人类参与下可以重新产生的资源，如农田，如果耕作得当，可以使地力常新，不断为人类提供新的农产品。非再生资源，也称耗竭性资源。这类资源的储量、体积可以测算出来，其质量也可以通过化学成分的百分比来反映，如矿产资源。从资源利用的可控性程度，可划分为专有资源和共享资源。专有资源：如国家控制、管辖内的资源。共享资源：如公海、太空、资源等。从资源的归属可以划分为公共资源和私有资源。一般认为，公共资源是具有非排他性的资源，指在国家或地区范围内，在法律上不属于个人或组织的全部资源，（如公路、桥梁、河流、港口、水源、航道、森林、矿藏、空气、阳光、文物古迹、自然景观、文化典籍、科技成果等。事实上，公共资源是一个模糊的概念，其模糊性主要源于“公共”一词的模糊性。按照公共性的范围，公共资源可以分为全人类范围内的公共资源、国家范围内的公共资源、区域范围内的公共资源和地方范围内的公共资源、组织范围内的公共资源。
卡蓝默说，“过去的50年中出现了两大变革：一个是人类活动对生物圈的影响日益增长，一个是知识的革命。这两件事使我们必须以一种新的角度去审视旧的课题。”[202]卡蓝默所说的“新的角度”实际上是强调人们必须以新的眼光理解“资源”。其一是对不可再生资源的合理开放和利用，二是指知识、经验、文化这些无形资源的共享和增值。因此，协同型政府所体现的资源协同效应，不仅应关注一般意义上人力、财力、物力资源的协同，还应包括对不可再生资源的合理开发和利用，以及对无形资源的共享和增值。在此基础上，资源协同主要表现在四个方面：一是避免“公有地悲剧”等资源过度开发和破坏的现象。例如森林、矿产、水等自然资源和生态资源的过度开发。一种物品，如果不具有排他性，则每个人出于自己的利益考虑，就会尽可能多的去利用它。如果该物品具有竞争性的特点，它很可能很快就会被过度的使用，从而造成灾难性后果。协同型政府中，资源协同首先关注的是保护这一类容易被无限制、掠夺性开发的资源，即通过不同主体间协商、谈判，达成共识和约定，保证资源的合理开发和利用。二是避免重复建设所导致的资源浪费。例如基础设施、产业基地、组织机构的重复建设而导致的人力、物力和财力的浪费。这一点在部门间和地方政府间竞争思维下较为突出。通过政府部门间以及不同政府间的沟通和协商，对基础设施、产业结构和组织结构进行统筹安排，有效避免重复建设所导致的资源浪费。三是通过共享和整合达到资源最优化利用的效果。例如，基础设施的共享，组织结构的整合等。美国和北欧以及广大法语地区发起的“工业生态运动”，为了有效保护环境，在同一地方区域内，在各种经济活动之间进行互补工作。其方法是某些部门的垃圾应成为另一些部门的原料。四是通过交流与共享，实现信任、文化、能力等无形资源的积累和递增。例如，知识、信息、关系、创造性、智慧、博爱、经验和社会资本。卡蓝默指出，知识与通常的产品和服务性质完全不同。在分享的时候，知识不是被分割了，而是增长了。两个人在分享知识的过程中都丰富了自己。这与传统经济思想相去甚远。[203]“即我所给予的也留给自己，而别人给我的我拿来丰富自己。从逻辑上，这种财富不应当属于市场，而属于协同互惠：我得到是因为我给予。”[204]再这四种资源协同中，前两个方面是为了实现资源的节约，后两个方面是为了实现资源的增效。
资源协同与服务协同、政策协同与管理协同是表征和评价协同型政府的核心要素。首先，资源协同和服务协同是主体间通过多种形式的关联与合作所要实现的最终目标，也是衡量协同型政府绩效表现的最直接标准。只有实现了资源的最优化利用和公共服务水平的提高，才能说这一政府是协同型政府。第二，资源协同和服务协同的效应更深层次的来源于政府内外不同主体间政策的协同性和管理的协同性。也就是说，只有主体间实现了政策和管理过程的有效协同，才可能实现资源的最优化利用和公共服务水平的提高。政策协同、管理协同是协同型政府的运行过程和状态，资源协同和服务协同则是协同型政府的最终结果和外在表现。
二、协同型政府的影响因素
根据哈肯的协同学观点，协同状态和协同效应的实现是必然性和偶然性相统一的过程，整个过程会受到某些关键变量（用协同学的语言表述为序参量）的影响。找到这些关键变量并适时促成变量的积累，对协同型政府的实现具有理论指导的意义。总体而言，协同状态和协同效应的实现离不开协同的意愿、协同的资本和协同的保障三个因素。协同意愿从根本上来自主体间的利益共识和价值共识；协同资本主要包括资源和要素的匹配性，以及合作主体的协同能力；协同保障来自制度的约束和伦理的约束两个方面。因此，可以将协同型政府看做是利益共识、价值共识、资源匹配、能力匹配、制度约束和伦理约束的函数。
（一）利益共识
马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”制度经济学认为，互利是交易的起点，自愿交易的初衷和理想预期，必然是或者至少大致是帕累托有效的。战略协同理论也指出，协同是对称性的，参与者在联合和合作中获利是协同行动的起点，也是评价协同效应的重要标准。利益相容性是个体之间、组织之间合作和集体行动的出发点。当主体认识到彼此间具有共同的利益，或具有相容性利益时，合作和集体行动才有可能。相反，如果主体认为彼此间利益不相容，甚至相互冲突，协同行动则很难实现。利益共识是实现协同型政府的根本动因。
利益是公共领域极为复杂的基本观念之一。政客和官僚的利益？政府或部门的利益？政府或部门所代表的公众利益？政府与合作主体的共同利益？政府与合作主体所代表的公众利益？抑或全社会、甚至全人类的公共利益？为了使复杂问题易于把握，我们需要对利益进行划分。从利益拥有者的角度，可以分为个体利益、共同利益和公共利益。个体利益是人类行为最直接的出发点，但他并不能必然带来合作行为和协同效应。公共利益是人类行为的终极价值，但根据奥尔森的观点，不特定的人所享用的公共利益是不现实的。与这两种利益相比，共同利益既是能够撬动合作杠杆的支点，又是具有现实性和可行性的。奥尔森对集体利益作了区分，一种是相容性的，另一种是排他性的。[205]相容性集团就有可能实现集体的共同利益[206]，即相容性利益是形成共同利益的基础。对共同利益的共识性越强，合作行为和协同效应越容易实现。
一般而言，利益共识的达成可能基于主体对共同面临的挑战和问题的反应，也可能基于主体对关联和合作可能带来的合作收益的预期。也就是说，问题的压力和利益的交集是利益共识的重要来源。
（二）价值共识
价值关涉“应当”的问题。每个人会根据需求、偏好、利益等对事物给出主观认定；同时，价值引导个体对共同利益的要求。即在利益相容的前提下，主体关于利益取舍的价值观是影响合作和集体行动的重要因素。当人们面对多种行为选择时，有了价值要求，会有助于避免行为的盲目性和束手无策。从这种意义上，没有价值共识就很难形成合力。主体间关联和合作行为的产生并不仅仅是利益博弈和利益选择的过程，也同时是价值博弈和价值选择的结果。协同型政府的实现不仅源于主体间对相互依存关系的认识和对共同利益的追求，也源于对政府的存在样态、运行方式等方面的理念与价值选择。
价值是一个宽泛的概念，在协同型政府的构建中，价值选择是在几个对立统一的价值判断间寻求均衡并达成共识的过程。这些对立统一的价值判断包括：对不同利益的价值选择、公平与效率的价值选择，以及以物为本和以人为本的价值选择。首先，对不同利益的价值选择影响利益共识的达成，并引导利益共识向有利于整体利益、长期利益和公共利益的方向发展。一方面，价值选择影响人们对合作的认识，对完成任务后所得收益的价值取舍。另一方面，合作主体间就共同利益达成共识的基础上，仍要面临局部利益和整体利益，短期利益和长期利益，经济利益、政治利益和社会利益之间的价值选择。第二，在主体间为实现共同利益而进行的关联和合作过程中，必然遇到公平与效率之间的价值选择。这种公平不仅包括合作参与者之间的公平，而且包括合作收益者之间的公平，以及合作者与非合作者之间的公平。一方面，由于政府公共性的基本特征，政府作为参与者的合作行为承担着更为复杂的责任。合作收益者不单是参与合作的政府，而且包括合作后利益受到影响的公众。另一方面，合作参与者之间所形成的相对封闭的“利益集团”会对非合作参与者的利益造成外部性影响。第三，在以物为本和以人为本之间的价值选择和共识影响协同型政府的人文关怀。
价值选择和价值共识的达成一方面受到利益驱动的影响，另一方面受到组织文化和社会心理因素的影响。
（三）资源匹配
资源匹配一方面指主体间资源的相关性和互补性，另一方面指合作主体所掌握的人力、财力、物力资源与所要实现的合作之间的匹配性。资源匹配对协同型政府的影响在于，主体间资源的匹配性是达成利益共识，实现互惠合作的基础；同时又是为合作储备能量，保证合作顺利进行的保障。首先，资源协同是协同型政府的核心要素之一。合作主体间资源的匹配性包括两种情况：一是主体间所掌握的资源具有相关性，可以通过资源整合和资源共享的方式，实现规模效益和成本分摊，进而达到资源协同的效应。二是主体间所掌握的资源具有互补性。当主体间资源具有相关性时，可以通过互惠交换，使合作各方各补所缺、各取所需，实现资源的优化利用。换句话说，只有具备资源相关性或互补性的客观条件时，才能使主体意识到彼此间共同利益的交集和相互依存的关系。主体间资源的匹配性是达成合作共识，实现资源协同效应的客观基础。其次，合作过程中需要具备的基础设施和人力、财力、物力资源也是保证合作顺利进行，并实现协同效应的保障。如主体间交通和通讯等基础设施的完善程度是合作的必要物质条件；信息技术的发达程度是主体间交往的必要手段；主体间谈判、协商和共建需要一定的人力、财力和物力的支撑；等等。需要指出的是，包括规范、信任和关系网络在内的社会资本也是资源匹配的重要方面，它在建立合作关系，达成合作共识，促进集体行动的有序性和有效性方面发挥着潜移默化的功能。总之，主体间资源的匹配既是合作主体间达成合作共识的客观基础，又是协同效应得以实现的基本保障。
（四）能力匹配
能力的匹配主要指合作主体自身能力对实现协同状态和协同效应的匹配性。不同形式的主体间关系，对主体提出不同的能力要求。协同型政府以合作和集体行动作为主体间关系的基本向度，如何识别合作机会、创造合作的条件、促成合作关系，在合作中协调利益、求同存异，以及如何保证合作和集体行动的有序性和有效性对政府能力提出更高要求。这些能力至少包括战略规划和战略部署的能力、协商谈判和协调利益的能力，相互配合和协同行动的能力等。
战略规划和战略部署的能力是识别协同机会的必要条件。依照协同学的观点，协同型政府的构建过程中，主体间通过关联和合作实现协同状态和协同效应的过程，是必然性和偶然性相互作用的结果，是影响合作的各种要素间非线性相关的复杂过程。战略协同理论也认为，在众多企业间的兼并和整合过程中，成功与失败的关键在于经理们对公司所面临的机遇、挑战，自身的优势、劣势，以及对企业间合作所能带来的收益和所需成本的战略思考和权衡。掌握合作的规律性，分析挑战、机遇，及自身的优势和劣势，识别合作的机会，预算合作的收益和成本，需要领导者具备较强的战略规划和部署能力。协商谈判和协调利益的能力、相互配合和协同行动的能力，是合作关系得以实现、合作过程得以顺利进行的能力保障。合作共识是在主体间具有相容性利益的基础上实现的，但在相容性利益的前提下，主体间仍不可避免地存在相互冲突的利益。通过协商、谈判甚至妥协，达成求同存异、互惠互利的合作契约，并在合作过程中保证彼此遵守契约，相互谅解，是协同状态和协同效应得以进行的关键。
（五）制度约束
协同型政府是使命驱动和灵活应变的政府，但这并不说明协同型政府的构建中，可以排除制度的约束功能。卡蓝默在《破碎的民主》中指出，作为影响主体行为的规范，规则和契约并不完全等同。合作所需的制度主要包括两个方面：一是影响和限制合作行为的一切既定规则。二是主体间通过协商、谈判所达成的合作契约。规则一般来自整个政府体制内已有的规则体系，来自上级政府为规范合作行为而制定的一系列制度规范。在主体间自主、自发的合作过程中，规则起到规范主体合作行为、协调主体间利益关系、有效防止合作失败风险的功能。契约是合作主体在协商、谈判，博弈甚至妥协基础上签订的口头或书面协议。在合作中，契约起到约束主体行为、保证主体履行责任、降低监督成本和失败风险的功能。协同型政府以合作和集体行动为主流行动机制，实现井然有序、相互促进的合作状态才能实现资源和服务的有效协同。而井然有序的前提在于合作主体在既定的规则和契约范围内，各自执行其权力、履行其职责。没有完善的规则和具有法律效率的契约，就不能避免主体行为的盲目性和合作“背叛”的出现。同时，只有通过规则限制合作行为的负外部性，才能保证合作向着有利于公众利益和公共利益的方向发展。
（六）伦理约束
卡蓝默说，“伦理和治理是相结合的，犹如一枚钱币的两面。首先是因为在两种情况下都要重申目标比手段更重要。其次是因为如果没有伦理基础，就没有和平的、当然更没有民主的治理了。”[207]“伦理远不是治理这块蛋糕上的一点樱桃，而是治理不可分的部分。”[208]可以说，人类行为不仅受到制度的约束，而且受到伦理的约束。并且，协同型政府以合作和集体行动为行动机制，以使命为驱动，以灵活应变为行为特征。在协同型政府构建中，伦理的约束往往比制度的约束更为重要。这些伦理观念至少包括信任、责任和公共精神。首先，信任是合作的润滑剂。在以合作为公共行动机制的公共领域和府际关系中，信任当属主体间合作的首要伦理要求。这一观点在帕特南、科尔曼、布迪厄、福山等人关于信任的论述中都可找到依据。尤斯拉那的《信任的道德基础》则将信任分为基于策略的信任和基于道德的信任。策略的信任是主体基于自身利益考量的态度，道德的信任则更多受到主体价值观念的影响。在它看来，信任更多是一种乐观的精神，是一种道德信仰。有了信任，利益共识和价值共识才更容易达成，主体间的合作互动才更为顺利，协同状态和协同效应才更容易实现。第二，“无边界”、使命驱动和灵活应变等基本特征，决定了协同型政府的构建中，规则与竞争两种机制发挥作用的空间是极为有限的。而以合作作为主体间关系和公共行动机制时，需要将责任摆在非常重要的位置。需要指出的是，按照卡蓝默的观点，这种责任不仅指通过既定的组织结构和规章制度所规定的，用以防止权力滥用和责任缺失的消极责任，更强调内化为合作主体基本伦理观点的积极责任。第三，协同型政府是达到了政策协同和管理协同的状态，并实现了资源协同和服务协同效应的政府。但这些协同状态和协同效应最终是为了实现治理时代的人类理想——善治。所谓善治就是使公共利益最大化的管理过程和管理活动，公共利益是善治社会的目标，也是协同型政府的价值选择。共同利益是合作的基础，是主体间达成利益共识的前提。那么，如何引导共同利益向公共利益的过渡，是协同型政府的重要任务。在主体间互动和关联的过程中，只有以公共精神为伦理准则，处理好局部利益与整体利益，个体利益、共同利益与公共利益的关系，才能使合作的行为和结果真正服务于社会、服务于大众、服务于长远。
三、协同型政府的实现机理
从影响因素来看，协同的意愿、协同的资本和协同的保障是影响协同状态和协同效应的重要变量。协同意愿受到利益共识和价值共识的影响；协同资本包括资源匹配和能力匹配；协同的保障包括制度约束和伦理约束。就这些影响因素的作用而言，利益共识和价值共识是主体间相互关系的影响因素，居于各影响因素的中心；在利益共识和价值共识基础上，资源匹配和能力匹配是主体间相互作用的客观基础和必要条件；制度约束和伦理约束是在前两个维度、四个变量基础上，进一步规范主体行为，最终实现协同状态和协同效应的保障。
从动态的实现机理来看，可以把协同型政府的实现看做是以问题压力和利益交集为起点，通过利益共识和价值共识，建立起主体间相互依存的关系；经过充分博弈和相互作用，达到政策协同和管理协同的状态；最终实现资源协同和服务协同的动态过程。整个过程是一个包含着“输入—处理—输出”、循环往复且可逆的环路。一方面，当一次循环顺利完成时，利益共识和价值共识得到深化，合作所需的资本和能力得到积累，制度和伦理规范不断完善。在面临新的机遇和挑战的情况下，会进入下一次循环，合作的范围、深度和广度得到拓展，并进一步提高政府内外关系的协同性，以及政府行为的回应性和灵活性。另一方面，当这一过程的某个环节出现问题而无法继续时，会返回到上一环节，重新进行所需能量的积聚。
首先，当主体间面临着共同的发展机遇或任务压力，资源和要素具有相关性或互补性时，主体通常会意识到自身任务的完成离不开其它组织的合作和参与，意识到主体间相互依存的关系。当这种相互依存的关系达到一定状态时，利益共识得以达成，合作有了原初动力。利益共识的达成也会受到主体价值选择的影响。但价值共识的达成需要是一个渐进的过程，共识的强度是在合作过程中不断积累起来的。第二，在利益共识和价值共识的基础上，主体间会通过各种方式实现沟通和关联，通过协商、谈判，相互博弈和妥协建立起互惠互利的合作关系。这些合作关系包括，资源整合和共享关系、资源互补和交易关系，共同完成任务的联合行动关系，以及政府将一部分任务外包给其它组织的外包关系等。在谈判、协商，确定合作方式和合作方案的过程中，可能会存在争论和冲突，但这种冲突一般是有益的。经过反复磋商、博弈和妥协，冲突可以得到化解。在其它条件给定的情况下，资源的匹配性程度和合作主体的协同能力在主体间相互作用的过程中起到重要作用。第三，通过相互作用的过程，政府内外主体间会建立起政策协同和管理协同的互动机制，实现主体间集体行动的协同状态。政策协同和管理协同的互动机制和协同状态下，资源整合和共享、资源互补和交易、联合行动和外包等合作顺利完成，资源协同和服务协同的效应得以实现。第四，资源协同和服务协同为主体或社会公众带来的合作收益，会对下一次或更广范围内的合作起到激励作用。在整个过程中，信任、规范、网络等社会资本获得积累；平衡公平与效率、人和物，以及不同利益间关系的过程也对主体间价值共识的深化起到推动作用。合作会从主体、范围和深度等方面继续拓展，并逐渐实现政府内外主体间更深层次的相互促进、协同行动的局面，以及政府行为的灵活性、回应性等协同效应。通过这样的往复循环，协同型政府得以实现。当然，整个过程中制度和伦理规范的约束功能，是保证合作朝着有利于协同状态和协同效应发展的保障。
第二节 协同型政府的实现：以中国地方政府间合作为例的现实考察
从实践中，协同型政府需要通过政府间合作、部门间整合与协调，以及政府与社会合作等途径来实现。本文仅以中国地方政府间合作为例，从动因、策略及其实现过程三个方面说明每一个层面的关联和合作既符合协同型政府一般规律，又具有其自身的规律性和特点。
一、地方政府间合作的动因
从宏观层面上，工业社会向后工业社会的转型、全球化与区域一体化的推进、市场经济体制的发展和完善、政府由管制型向服务型政府的转型是我国地方政府间从竞争走向合作的宏观背景。从中观层面上，随着地方经济和社会发展水平的提高，交通运输、信息通信等基础设施建设日臻完善，资源和要素流动的广度、频度、自由度不断加强，公共问题的跨界性与复杂性日益凸显。这些变化集中体现为地方间关联度、依赖性的不断增强与相对稳定的行政区划界限之间的矛盾，成为地方政府间从竞争走向合作的根本动力。宏观和中观层面的背景和动力反映了地方政府间合作的必然性，而在微观层面上，具体的合作实践中，仍然存在着各自不同的诱发因素和推动力量。对这些诱发因素和推动力量的分析恰恰是认识和理解我国地方政府间合作多样性与规律性的着眼点。
首先，从合作的诱发因素来看，现有地方政府间合作主要来自两方面因素：一是为对经济和社会发展中面临的共同压力和突出问题的被动回应，可称为“回应性动因”；二是对区域经济和社会发展机遇的积极、主动的开发，可称为“开发性动因”。（1）“回应性动因”。生态治理中的地方政府间合作、区域综合治安管理中的地方政府间合作、重大疫情和传染性疾病等公共危机事件中的地方政府间合作，都是为回应经济和社会发展突出压力和问题所采取的合作行为。基于这一动因的地方政府间合作行为多具有被动性、局部性和任务性特征。以长江流域治理中的地方政府间合作为例，由于长江流域横贯我国西南、华中、华东三大经济区，干支流涉及19个省（自治区、直辖市），流域的整体性和人为行政区划分割间的矛盾、排污的外部不经济性，使得上下游地方政府在无强制力协调解决环境问题的博弈中难以合作，在跨行政区水资源管理和水污染防治中低效甚至无效。从长江流域生态污染问题凸显，到地方政府间通过谈判、协商最终达成合作共识，并采取共治共管的行动，整个过程经历了相当长时期的博弈和反复磋商，甚至必须经由上级政府、媒体等第三方力量施加影响才得以实现。基于这一动因的合作一般是仅涉及生态环境治理等任务的局部性合作。明确目标任务和责任主体是回应性合作中较为关键的环节。（2）“开发性动因”。例如，区域一体化、城市群发展、同城化建设中的地方政府间合作是适应经济和社会发展而采取的主动合作。基于这一动因的合作行为多具有主动性、战略性和全局性特征。以武汉城市圈发展中的地方政府间合作为例，合作以《武汉城市圈总体规划》为指南，对武汉城市圈的地位、作用及未来的发展目标进行总体性战略规划，并从基础设施、产业发展规划、区域统一市场、城乡统筹建设、资源和生态环境五个方面对城市圈发展中地方政府的合作内容和任务进行总体部署。
第二，从合作的主导和推动力量来看，现有地方政府间合作主要来自于两个方面的推动力量：一是地方政府的自发力量，可称为“自发性动因”；二是上级政府的引导、规划、协调甚至强制力量，可称为“诱导性动因”。一般而言，“当合作成本或交易成本较低，或从共同提供的公共物品中所获得的预期收益大于预期成本时，地方政府间倾向于自发性合作；当协商成本高时，地方政府缺乏共同提供公共物品的激励，中央政府可以通过统一的意识形态诱导地方政府间的合作，来满足公共物品的供给。”[209]（1）“自发性动因”。基于自发性动因的合作是作为合作参与者的地方政府以官员个人利益最大化、政府及所辖区集体利益最大化为动力自发建立起合作关系的过程。自发性合作便于合作参与者间充分协商、谈判和博弈，从而更有利于形成互惠互利的合作关系。但在地方政府间合作的相关法律法规等配套机制尚不健全的情况下，自发性合作容易出现合作不规范的现象，特别在合作参与者力量对比悬殊或信息不对称的情况下，不易解决合作的交易成本问题，且不易形成公平合理的合作格局。（2）“诱导性动因”。由于参与合作的地方政府间没有领导和被领导的关系，在信息不对称、交易成本高等情况下，地方政府间缺乏共同提供区域内公共物品的激励，难以形成合作关系或难以达成合作共识。此时的合作往往需要来自上级政府的推动和协调力量。特别是与美国等联邦制国家相比，中国地方行政管理体制下，地方政府经济和社会发展的独立性和自主性相对较弱，中央或上级政府在地方政府间合作中扮演着较为突出的角色。在目前我国范围较广、规模较大的地方政府间合作中，不需要中央或上级政府干预力量的合作仍属少数。诱导性合作由于具有“权威”的比较优势，能够有效避免过度竞争，保证地方政府间合作的战略性和规范性，并在合作参与者之间无法形成公平博弈的情况下，起到调节和公正作用，有效降低合作的交易成本。但诱导性合作不利于发挥地方政府间合作的自发性和自主性，在采取规划和强制等措施时容易忽视地方政府的实际情况，导致不切实际的“一刀切”式做法。同时，在发挥引导和协调功能时，容易导致“寻租”等不公平现象。
二、地方政府间合作的策略
合作从根本上说是主体间通过建立相互作用关系实现合作收益的过程。主体在合作过程中的相互关系和合作收益的获得方式可以作为分析地方政府间合作策略的两个基本维度。一般而言，主体在合作过程中的相互关系可以分为单向依赖和双向互赖两种；主体的合作收益可能来源于资源整合，也可能来源于利益交换。那么，地方政府间合作可以大致划分为以下四种策略：基于资源整合而形成双向互赖关系的合作策略，可称为“共享型”合作策略；基于利益交换而形成双向互赖关系的合作策略，可称为“互补型”合作策略；基于资源整合而形成单向依赖关系的合作策略，可称为“吸纳型”合作策略；基于利益交换而形成单向依赖关系的合作策略，可称为“补偿型”合作策略。
（一）“共享型”合作策略
“共享型”合作策略的核心特征在于，主体通过资源整合和利益共享促成双方共同福利的帕累托最优；主体在合作过程中处于基本平等和相互依赖的地位。规模效益和成本分摊是资源整合的具体方式和过程。广佛同城合作中两地共建基础设施、共同规划产业结构和城市发展、共同管理公共事务和共同治理生态环境，正是通过规模效益和成本分摊实现资源整合和共享的过程。东北三省通过签订《东北三省政府立法协作框架协议》[210]建立起三省政府间利益分享和调节机制，也是“共享型”合作策略的典型。“共享型”合作策略中，主体间所掌握的资源具有较强的同质性而非互补性，合作中主体间不存在明显的强弱对比关系。但一般而言，这种合作策略往往容易受到信息不完全的影响，导致“囚徒困境博弈”的现象，合作关系和合作共识不易达成；合作过程中也容易受到“搭乘车”心理的影响，陷入集体行动的困境。因此，这一合作策略的规划和实施过程中，需要通过充分的协商、谈判和信息沟通，明确主体间的权力归属、利益分享和责任承担方式，并建立起完善的监督和激励机制。必要时，需要上级政府通过政策诱导、资金支持和政绩激励等方式发挥引导功能。
（二）“互补型”合作策略
“互补型”合作策略中，合作双方的收益来源于互通有无和优势互补，主体在合作过程中处于基本平等和相互依赖的地位。以苏渝间地方政府合作为例，“不求所在、但求所有”，“不求所有、但求所得”，“优势互补、互利互惠、长期合作、共同发展”[211]是两地合作的基本原则。在此原则下两地积极开展产业、科技、旅游、物流等方面的合作，鼓励江苏企业到重庆投资兴业，同时欢迎重庆企业到江苏开展多种形式的合作，实现了资源互补和共同发展，并为推动长江流域协调发展做出了重大贡献。一般而言，在优势互补，合作双方相互依赖、地位相对平等的情况下，合作共识更容易达成。因此，“互补型”合作策略是四种合作模式中较常见和较容易实现的策略之一。通过协商、谈判，建立起互惠合作的关系，明确主体间的利益获得和责任承担方式是这一合作策略顺利推行的关键。
（三）“吸纳型”合作策略
“吸纳型”合作策略中，合作双方的收益来源于资源整合效应；合作主体在合作中的关系基本属于单向依赖关系。合作的最终目的是通过整合实力强弱不相当的主体，发挥实力较强一方的辐射和带动功能和实力较弱一方的辅助功能，实现合作主体间的资源整合和共享，从而提高公共产品和公共服务的供给效率、降低供给成本，或提升双方的整体竞争实力。上海都市圈、武汉城市圈等城市圈的建设可以视为“吸纳型”合作策略。上海和武汉作为核心城市，分别在其城市圈发展中起到辐射和带动功能，周边城市则在获得辐射和带动效应的同时，对核心城市起到辅助功能。这一合作策略中，由于主体间属于单向依赖关系，中心城市和周边城市间可能存在信息不对称的现象。应注意通过充分谈判协商，明确主体间在合作中的地位，并保障周边城市的合理利益诉求。温家宝总理在谈及大陆与台湾地区签订合作框架时就曾指出，应根据“平等协商、互利共赢、彼此照顾对方关切”的原则，充分考虑台湾地区民生问题，特别是中小企业和农民利益的问题。
（四）“补偿型”合作策略
“补偿型”合作策略中，补偿提供方的合作收益来源于补偿接受方的利益损失；补偿接受方的合作收益来源于补偿提供方的补偿和安置。合作双方在博弈和达成合作共识的过程中具有信息不对称和单向依赖的特点。避免资源开发和使用中的“公有地悲剧”现象，顾及最少受惠者或利益受损者的利益诉求，协调既得利益区域与利益受损区域之间的矛盾是这一合作策略的最终目的。但由于受到合作参与者之间力量悬殊或信息不对称的影响，公平的博弈格局往往不容易自发形成，且博弈过程的成本较高。这一特征决定了，“补偿型”合作策略一般需要上级政府的协调甚至强制力量加以推行。三峡移民安置工程中的地方政府间合作是较为典型的“补偿型”合作策略。为确保三峡工程建设中利益受损居民的切身利益，国家在三峡工程移民安置过程中实施开发性移民政策，以确保移民在搬迁后生活水平能得到提高和移民安置区长治久安。国务院相关部门相继出台了《关于开展对三峡工程库区移民工作对口支援的通知》、《长江三峡工程水库淹没处理和移民安置规划大纲》等文件。长江水利委员会在国家、湖北省和重庆市委托下，会同近百家科研设计单位和高等院校，历时两年多，完成了库区分县（市）移民安置规划、分省（市）移民安置规划和全库移民安置规划的编制工作。国务院移民工作会议提出移民工作“两个调整”的方针，大力提倡和鼓励农村移民外迁安置，并安排上海、浙江、广东等地接收安置三峡库区移民。整个过程中，中央政府发挥了较大的引导、规划、协调和强制力量。江苏太湖污染补偿中的地方政府间合作也是“补偿型”合作策略的典型案例。为解决太湖水污染和跨行政区域河流交界断面水质长期超标问题，更好落实“政府对本辖区环境质量负责”的法律责任，江苏省政府相继出台了《江苏省环境资源区域补偿试点方案》、《江苏省太湖流域环境资源补偿方案（试行）》等文件，明确了各市、县政府在流域环境污染中的责任及对流域下游地方的赔偿机制。发挥上级政府的引导、规划、协调和强制力量，明确合作过程中主体间利益获得和责任承当方式是“补偿型”合作策略成功的关键。
总体而言，合作策略的选择并非基于各种策略的优缺点的差异分析，而更多是地方政府对所辖区域内外环境和自身优势、劣势的审视，或上级政府对地方间经济和社会发展利益的整体规划和协调。但不同合作策略所面临的问题和需要注意的事项具有一定的差别。“吸纳型”和“交易型”合作由于主体间资源和要素具有较强的互补性，较容易达成合作共识。特别是“互补型”合作中主体间处于相对平等的关系，有利于充分博弈和协商，合作策略更容易实现。“共享型”合作策略中，主体间处于相对平等的地位，但资源同质性较强，容易受到“囚徒困境博弈“和“集体行动困境”的影响。需要明确主体间的权力归属、利益分享和责任承担方式，并建立起完善的监督和激励机制。必要时需要上级政府发挥引导和规范作用。“补偿型”合作策略中，合作双方处于力量悬殊或信息不对称的状态下，合作共识不易达成。一般需要上级政府的引导、规划、协调甚至强制力量加以推行。
三、地方政府间合作的过程
地方政府间合作共识和合作关系的建立，以及合作收益的实现还要经历协商与谈判、行动与调试和重复博弈等过程。整个过程既是顺应合客观规律的自组织过程，又受到合作主体和上级政府行为偏好和合作能力的影响。
（一）酝酿与触发阶段
首先，从合作诱发因素的分析中不难发现，地方间经济与社会发展中现实问题的积累，以及地方政府对利益交集的认知、对合作收益的预期是合作的重要前提之一。以长三角、珠三角等区域一体化进程中的地方政府间合作为例，随着区域经济社会的发展，地方间产业结构相似性增强、经济和社会交往日益频繁，要素流动的自由性与行政区划界限之间的矛盾不断强化，统一规划区域经济发展，打破壁垒、构建统一市场的需求得以显现。地方政府从行政区经济的弊端和现实问题中，逐渐意识到合作将为彼此带来可持续发展的收益时，地方政府间合作有了原初动力。其次，基础设施等物质条件的储备、地方间资源和要素的匹配性、前期合作经验的积累、地缘文化的积淀等是地方政府间合作的可行性来源。以广佛同城中的地方政府间合作为例，广佛两地辖区在历史上基本都属于南海、番禺两县管辖，具有同根同源的历史和文化背景；目前两市分别是广东省的第一大、第三大城市，GDP总和超过澳门，直追香港；辖区接壤边界长约200公里，路网衔接60多处[212]；同城化协议签订之前，两地已经在基础设施、公共安全等方面开展了不同形式和不同程度的合作项目；等等。这些都为两地政府间合作奠定了可行性基础。第三，当地方政府间合作的必要性和可行性达到一定状态时，还需要特定因素或特定事件的触发，方能使合作进入决策者的视野。这些触发因素可能来自上级政府的行政安排，也可能来自突发性事件的促动。例如，国家发改委《关于珠江三角洲经济和社会发展规划纲要》的颁布为广佛同城中地方政府间合作提供了触发因素和契机；深圳农民工退保潮事件使地方政府间合作解决农民工社会保险基金流动问题再次提上日程。总之，现实问题与利益交集的显现，合作基础的积淀都需要一个长期的过程，触发因素的出现也是地方政府间合作不可逾越的环节。
（二）启动与运转阶段
地方政府间合作经历了酝酿过程并具备触发因素时，将进入合作启动和运转阶段。通过沟通、磋商、协议等环节协调主体间利益关系，确定合作方案是这一阶段的重要任务。首先，参观、访问、论坛、研讨会等多种沟通方式，可以使合作意向，合作主体、范围、主题等进一步明朗化，促使地方政府间进一步达成合作共识。2003年，广佛联合举行了两次“广佛区域合作与协调发展研讨会”，发出了“建设广佛都市圈正其时”的呼吁，并从理论上为广佛都市圈作了充分准备；[213]2005年，两地共同举办“广州·佛山区域合作发展论坛”，再次对提高双方合作的层次与水平，提高广佛都市圈的核心地位等问题进行了研讨[214]；2005年，广州市市长张广宁率团到佛山考察，两地就合作问题形成若干共识；2007年，第四届“广州·佛山区域合作发展论坛”在佛山举行，围绕“广佛经济合作战略若干问题”、“广佛都市群区域合作发展的同城化整合”、“广佛产业合作”等三个课题展开细致探讨。[215]每一次沟通和交流都对合作意向、合作范围、合作主体、合作主题等进一步明朗化起到了重要的推动作用。其次，合作策略和合作方式的选择，一般要经过合作主体间反复谈判、协商和订立契约的过程。合作策略，是关于主体在合作中的地位、作用，合作收益获得方式和成本分摊方式的选择。谈判和协商是一个促进合作的过程，同时也是主体间反复博弈、充分互动的过程。合作方式是指主体间关联方式和组织形式。关联方式一般包括：项目合作、联合（专项）行动、伙伴关系、联盟，以及合并等。不同关联方式的选择决定了主体间合作的广度和深度。合作组织形式一般包括：会议、协议、制度和机构等。不同的合作组织形式决定了主体间合作的制度化和组织化程度，进而影响合作的规范性和可持续性。根据合作策略、合作方式订立合作契约是合作启动阶段的关键，也是合作开始的重要标志。合作契约一般包含着主体间在合作过程中权力运行方式、利益分配方式和责任承担方式的规定，是地方政府间合作的重要依据。2009年3月，广州市、佛山市共同签署了《广佛同城化建设合作框架协议》，明确了广佛同城化的指导思想、发展规划、近中期重点合作方向。优势互补，统筹协调两市各类规划，实现错位发展、功能配套，提升广佛整体竞争力，是对合作策略的具体规定。由两市市委书记、市长组成的“领导小组”；两市市长为联席会议召集人的“市长联席会议制度”；城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等相关领域“专责小组”则是对合作组织形式的具体规定。在此基础上，两市就城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个领域签署的《广佛同城化建设城市规划合作协议》、《广州市佛山市同城化建设交通基础设施合作协议》、《广州市佛山市同城化建设产业协作协议》和《广州市佛山市同城化建设环境保护合作协议》则是对《合作框架协议》的启动和具体落实。[216]
（三）磨合与调试阶段
合作方案的制定与合作契约的签订只是对地方政府间合作指导思想、基本框架的一般规定。在具体的合作过程中，遇到管理层面和操作层面的细节问题，仍须经历进一步的磨合和调试。谈判、磋商，甚至适当妥协，积极寻求解决办法，并对合作方案进行适度调试，是这一阶段的重要任务之一。以广佛同城化实施过程为例，《南方都市报》一篇评论中曾指出，广州和佛山毕竟作为不同行政区域的两个城市，要实现同城化，势必牵涉到诸多利益纠结，很多现实问题毋庸忽视。在推进同城化进程中，两市不得不面临很多利益上的痛苦抉择。比如年票互认，在短期内会造成两市财政性收入的减少；医疗和社保互通，会造成某些医院收入减少；通信取消两地间长途通讯费，造成两地电信收入减少，从而减少政府财政收入；等等。[217]同时，在操作层面上，年票互认、医保和社保互通、通信取消两地间长途通讯费等也需经历反复的尝试和调试过程。[218]
（四）评价与拓展阶段
首先，合作效能的评价是地方政府间合作不可缺少的环节。从合作主体来看，评价效能包括作为合作方的政府对合作效能的自我评价、上级政府对下级政府间合作的效能评价，以及公众、专家和媒体对合作效能的舆论评价。从评价维度和指标来看，经济增长、人民生活改善、环境保护等都是地方政府间合作效能评价的重要维度。其次，合作的深化包括合作主体、合作领域和合作深度的拓展。例如，广佛同城化建设在“1+4”框架的基础上，进一步开展其余5项公共领域的合作；将肇庆纳入同城化体系，开展“广佛肇同城化”建设；广佛医保互通从09年广州在佛山市指定8家定点医院实施医保互通，到2010年实现“一地参保可跨市报销”；等等。另外，逐步实现合作的组织化、制度化，逐步完善合作的配套机制和相关制度，也是将合作向纵深推进的重要环节。
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