——列宁
第一节 协同型政府的挑战
协同型政府的要素及实现机制分析，只能说明协同型政府的可能性，而非必然性。从理想描述回到实然状态，协同型政府的实现并非朝夕可成。协同理论源于自然科学中的协同学观点和企业管理中的战略协同理论。尽管哈肯的协同学被称为“横断科学的明珠”，被认为对社会科学中的现象具有普适性的解释和指导功能，但社会现象具有不同于自然现象的独特特征，其复杂性和不确定性远远超过自然现象。尽管在企业管理中，协同被看做是多元和规模经营企业必修的课程，但公共领域中组织和个人行为动机和行为方式又具有不同于私人领域的诸多特点。协同理念从自然科学和企业管理理论移入到公共领域，会面临更为复杂的挑战和困境。
一、政府行为的复杂性
协同型政府的首要挑战在于，社会科学特别是公共领域内个体和组织行为的复杂性，使得协同型局面的形成与协同效应的实现变得不易把握。协同型政府的理想状态并不总能如自然科学中所描述的自组织规律那样自发形成，也并非企业管理中战略协同理论所论述的那样，单纯依照有形成本和收益的计算来衡量。正如亚当·斯密在《国富论》中指出的，“在人类社会的大棋盘上，每个个体都有其自身的行动规律，和立法者试图施加的规则不是一回事。如果它们能够相互一致，按同一方向作用，人类社会的博弈就会如行云流水，结局圆满。但如果两者相互抵牾，那博弈的结果将苦不堪言，社会在任何时候都会陷入高度的混乱之中。”
社会科学的复杂性主要源于人类行为的复杂性。人类行为受到多种复杂因素的影响，呈现出难以揣摩和预测的一面。从远古先哲到现代理论家，都无法确凿地断定人类行为的唯一影响因素和机制。边沁指出，人在本质上是趋乐避苦的，人的“动机本质上不过就是在某种形式下发生作用的苦和乐罢了”。“自然把人类置于两个至上的主人——‘苦’与‘乐’——的统治之下。凡是我们所行、所言、所思，都受他们的支配，凡是我们所做一切设法摆脱他们统治的努力，都远足以证明他们的权威之存在而已。”[219]休谟说，“每个人都应该被假定是一个无赖，并且在其所有的行为中除了私利外就没有别的目的了”。[220]但他同时又认为，理性与人们行为之间并没有完全等同的关系，理性乃是而且应当是情感的奴隶，除了为情感服务并服从情感之外，绝不能冒称其他功能。在影响和决定人类行为的诸因素当中，情感和习惯往往发挥了更大的作用。休谟指出，“习惯就是人生的最大指导。”[ 大卫·休谟，等.人类理智研究[M].上海：商务印书馆，1957:43.◢制度经济学认为，人是追求自身效用最大化的理性经济人。治理专家卡蓝默却说，“人类社会不仅为利益所驱动，同时也为愿望和激情所驱动”。[221]
如果我们相信人类的行为动机源自于理性的需求，进而需求又是多面的。梅奥的霍桑试验指出，人们不仅追求经济利益，还可能更关注人际关系。马斯洛认为，人的需要是有层次的，包括生理需要、安全需要、感情和归属需要、尊重的需要和自我实现需要。奥尔德弗的“生存、关系、发展”理论，麦克利兰的成就需要理论，赫茨伯格的双因素理论都说明人类需要的复杂性。如果我们相信人类的行为动机源自于理性的需求，进而人类对需要的权衡也是极为复杂的。弗鲁姆认为，人类的动机取决于目标可能实现的几率和对此行为的效价。亚当斯的公平理论认为，员工的行为受到相对报酬和绝对报酬的影响。如果我们相信人类的行为动机源自于理性的需求，进而由于能力、信息不完全等因素的限制，人类的理性又是有限的。马丁·霍利斯（Martin Hollis）说，“几乎所有的教科书都没有直接阐释理性经济人。理性经济人的潜在假定存在于投入和产出、刺激和反映之间……我们不知道他要什么。但我们知道，无论他要什么，他会不顾一切地以最大化的方式得到它。”显然，“经济人”要实现利益的最大化，必须具有完全理性。阿罗却说，有限理性就是人们的行为“是有意识的、理性的，但这种理性又是有限的。”西蒙认为，完全理性不符合人类行为的现实。科斯也说，“大多数经济学家都作这样的假设，即人是理性地追求最大化的。在我看来，这个假设既没有必要，也会引人误入歧途。”诺思总结说，“人类行为比经济学家模型中的个人效用函数所包含的内容更为复杂。有许多情况不仅是一种财富最大化行为，而是利他的和自我施加的约束，它们会根本改变人们实际做出选择的结果。”最后，如果我们相信人类的行为动机源自于理性的需求，进而个体理性是否能够实现集体理性也存在争议。亚当·斯密认为，个人理性会导致集体理性，即帕累托最优。“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠夫、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们自理的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。”“看不见的手”即市场会使个人追求自利的行为达到促进社会公益的结果，即个人理性导致集体理性。相反，“公有地悲剧”、“囚徒困境博弈”、“集体行动的逻辑”却证明了个体理性导致集体非理性的现实。
同理，如果我们认为人类的行为动机源自于情感，进而情感也是极为复杂的，包含着道德、信仰、价值观等多重因素。进一步讲，如果我们相信人类行为是理性和情感共同作用的结果，那么，环境所形成的场的力量又是作用于人类理性和情感的重要因素。例如，在主体间目标一致、且面临共同的压力时，主体间可能基于利益的考虑选择合作。或者，当团体中已经形成了固定的氛围，团体动力会改变个别人的行为方向，使之从众于其他人的行为。卢因团体动力理论中提出的“场论”，正说明了这一点。无论正式组织还是非正式组织，组织内的规范都会对成员产生压力，团体的内聚力和士气也会对人们的行为产生影响。
总之，我们可以把人类行为比喻成一只陀螺，陀螺的表面是由各种颜色填充而成（理性、情感、环境三种因素的细分），但当其旋转起来时，我们只能看到其整体性的外在表现，而无法分清某一行为究竟出于何种动因。如果一定要探究何种动因的影响更大，就必须追问关于人性假设的争论。经济人更看重利益的权衡和预期，社会人更看重关系，道德人更基于内在的信仰和价值观。但这种理解同样是模糊的，任何一种人性假设的理论都具有以偏概全的缺陷。基本上可以将人类行为理解为理性与情感共同作用的结果，这种作用同时离不开环境所形成的场的力量。在某种程度上，我们也可以将理性理解为人类对利益的权衡、预期和取舍。可以将情感理解为态度或观念范畴，包括人的道德、信仰、价值观等。可以将环境理解为任务压力、团体动力、文化，以及包括信任、网络、规范等在内的社会资本。当个体面临集体行动和合作选择时，其复杂性会呈几何级数增长。正如克罗齐耶和费埃德伯格所说，“当一个人开始从集体——行动的视角来进行观看，人们的行为便既不表现为社会互动的逻辑产物或必然产物，也不表现为有待解决的问题结构的产物。引发集体行动的手段和策略，因此就不再能够被视为某种显而易见的存在，抑或是自然而然的存在。”[222]在集体行动中个人理性导致集体非理性的现象比比皆是。
同时，个体行为与组织行为并不具有贯穿始终的一致性，这使得组织行为的理解和把握更加困难。组织行为是个体行为的延伸，又并非个体行为的简单叠加，它有时是个体行为的此消彼长，有时又是个体行为的相互助长。例如，从整个组织的视角来看，合作会给参与其中的组织带来共同的利益，但由于组织的体制与运行机制，或者组织领导者缺乏协同观念和协同能力，很可能使组织在已经满足协同条件时却错失机会。
政府作为一种社会现象，有远比自然现象更加复杂的特征。作为一种公共组织，政府行为承载着比私人组织复杂得多的利益关系和责任机制，政府中的利益因素、文化因素、体制因素、能力因素等与私人组织相比，都更加复杂。这使得政府协同管理的过程中，将面临比自然科学和企业管理更加复杂的挑战，涉及更为复杂的问题，而在短期内无法寻求“高杠杆解”。
二、协同行动的困境
协同本质上是通过多种形式的关联实现“合作剩余”[223]的过程。协同型政府从根本上离不开多元主体间的合作和集体行动。然而，在很多情况下，即使“人们一定懂得，只要人人为了共同利益而合作，那么，所有人都会从中受益”[224]，但事实上，由于短视利益的驱使和信任观念的缺乏，个体理性并非总能带来集体利益的帕累托最优。关于合作和集体行动的困境，理论家们早已进行了广泛的讨论。早在18世纪大卫·休谟（David Hume）就借用比喻描述了集体行动的基本困境：你的玉米今天熟了，我的明天也可以割了。让我们来做件双方有利的事吧，今天我给你干，明天你来帮我。我这可不是发善心，我知道你也不是。因此，我不会为了你的利益而费心尽力，我帮你干是为了我自己，是期望得到回报。我知道，要指望你感恩戴德，也是徒劳的，是会令人失望的。如果，我让你自己干，你也如此对待我，季节过去了，这样，我们俩因缺乏互相信任和保障，都失去了丰收的果实。[225]
制度经济学中关于合作困境的三种模型也很好的说明了个体理性往往无法实现集体理性的事实。哈丁描述的“公有地悲剧”模型中，牧民无法限制其他人放牧，如果只限制自己，就会吃亏。然而，每个人都在个人理性的驱使下过度放牧会摧毁大家赖以生存的整个牧场。这一模型暗含着一个逻辑，“任何时候，只要许多人共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化”[226]曼瑟尔·奥尔森在“集体行动的逻辑”中，阐述了集体行动随组织规模扩大而可能性降低的现实。如果大家共同合作，每个人都会受益。但是，当动力刺激不足或缺乏外在强制时，就会有人采取“搭乘车”行为，并且随着合作规模的扩大，“搭乘车”越发难以控制，最终导致合作失败。这一逻辑表明，即使是在相容性利益集团中，人们是否能够达成共识，协同行动，也是值得怀疑的。“如果一个集团的所有个人在实现了集团目标后都能获利，由此也不能推出他们会采取行动实现那一目标，即使他们都是有理性的追求自我利益的。实际上，除非一个集团人数很少，或者除非存在强制或者其他某种特殊手段，以使个人按照他们的共同利益共事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[227]在“囚徒困境博弈”模型中，弗勒德、德雷希尔、塔克等更是提出了个人理性与达成合作之间的悖论。作为对局者，两个嫌疑犯的基本选择是合作或者背叛。两个对局人在不知道对方选择结果的情况下，力图选择对自己有利的策略和行为。在给定的条件下，博弈的结果总是不管对方怎样选择，一方选择背叛总比选择合作能够得到较高收益；但双方背叛行为导致的最终结果却是双方收益都远远低于合作收益。[228]这一模型表明了即使认识到共同利益的情况下，由于信息不对称、沟通障碍、缺乏信任和合作的伦理基础，合作仍会面临困境。“这些模式……极为有效地告诉我们，完全理性的个人，在某些情况下，如何会做出从全体当事人的角度看是‘非理性的’行为。”[229]
走出集体行动困境的出路有三条：其一，制度的维度。通过制度建构，增强主体间信息的对称性，为谈判和协商提供良好的前提，形成责任分担与利益分配的较优模式。其二，伦理的维度。通过伦理的建构增强人与人之间、组织与组织之间互信的力量。如果存在道德主义的信任，每个人都信任不确定的他人，那么合作就容易得多。但现实中信任的积累并非短期内能够达到，且大部分社会成员的信任都是基于策略而非基于道德主义的信任。其三，重复博弈的维度。通过反复博弈、重复合作，主体间逐渐形成行为动机与行为强度的基本模式，并不断积累包括信任在内的社会资本，合作有望逐渐走向正轨。但这一重复博弈的过程往往需要一个漫长的过程，且在这一过程中各种情况下，各种原因和形式的失败所带来的成本和风险是不可避免的。可以说集体行动是一个难解又必须面对的谜团。人们明知其无法低成本、深层次的解决集体行动的困境，但又必须在尽可能的情况和尽可能的范围内，去尝试解决这一困境。从另一方面来说，我们寄希望于这三种途径来解决集体行动的困境，但在公共领域中，这三种维度存在的问题，正是公共领域中集体行动困境的重要症结。他们包括体制的障碍、信任的障碍、政绩博弈的障碍。
首先，体制的障碍是政府内外主体间协同行动困境的首要原因。与哥德史密斯的观点类似，政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式设计的，而不是为适应性协同型政府的广泛合作和灵活性设计的。卡蓝默也曾指出，既定的行政体制不会自动考虑到挑战之间的关系，也不会考虑各种因素之间的关系，更不会考虑不同层次之间的关系。由于体制中往往存在一些相互矛盾的要求，可能影响主体对相互依存关系的认识；如果体制是按照鼓励竞争的原则进行绩效评价和奖励，可能导致主体间利益分割，从而影响主体间利益共识的达成；政府组织自上而下的制度设计和运行规范，可能影响下级政府之间协同行动的自由度；横向体制中不同地方、不同部门、不同行业的行为标准存在较大差异，可能影响协同行动中目标和行为规范的一致性；体制中的等级因素使得上下级之间、政府与社会之间的信息不对称，可能影响主体间合作博弈过程中的平等性基础；监督机制的缺乏可能导致对协同机制中的负面影响缺少有效的控制和约束；等等。体制的障碍对协同型政府的整个过程都可能产生负面的影响。
尽管为了适应经济发展与公共问题的诉求，各国和各级政府的管理体制始终处于不断变革的状态，但大多数改革缺少对治理和对政府协同性的根本性认识。尽管治理理论强调打破二元对立的思维，但现存体制中二元对立的现实仍然客观存在。首先，国家与市场的对立，或者说公与私的对立客观存在，权力关系和信息的不对称影响了政府与市场和社会间合作交往中利益共识的达成与信任的积累。其次，规则的确定性与治理时代对政府行为灵活性的需求之间的对立和紧张持续存在，适应需求而随时采取合作行为的灵活性和自由度受到限制。第三，负有责任者与无责任者之间的对立使得“共同责任”难以形成。“看起来明确的责任概念渐渐使公共机构之间、公共机构与私人机构之间的合作变的非常困难。不同体制各有其独特运作的逻辑，而不同逻辑的体制难以相互协调，“[230]加重了结构的混乱。人们试图通过专设机构来解决问题，而这些专设机构常常具有加强每个部门、地方区域防卫的倾向，很难对矛盾和纠纷作出公平、合理的仲裁和调节。总之，突破体制瓶颈既是协同型政府旨在实现的目标，也同时是协同型政府实现过程中必须面对的现实问题。
第二，信任的缺乏对协同行动的影响不容忽视。信任是合作的前提和基础，没有信任，良好的合作关系很难达成，更不用说实现相互默契的协同状态。“随着越来越多的成员加入人际关系网和（或）物质赌注增加，信任就成为一个尖锐问题。各个组织要做到内部既有凝聚力又有适应性已经不易；要使它们各自的运作保持统一和独立，同时又要与其他组织在物质、社会和空间—时间多方面相互依赖，和谐共存，就更加困难。“[231]在政府与非政府组织的合作中缺乏信任而导致无法协调和协同失败的现象较为明显。特别在自然灾害、公共卫生事件等危机发生时，政府与非政府力量之间的合作往往由于企业和公民社会对政府诚信度和危机控制能力缺乏足够的信任，协同行动、共同应对危机的能力会受到极大影响。信任问题不仅涉及到政府自身的诚信度和能力问题，而且涉及到全社会公民文化和社会资本的客观事实。信任的培养也并非单纯依靠经济发展，或简单依靠宣传和教育即可实现。因此，缺乏信任所导致的集体行动困境并非短期内能够克服。正如卡蓝默所说，“变化最慢的并不是机构和法律，而是各种表征和思维方式以及相关的社会群体。”[232]
第三，官员的政绩博弈也是影响政府内外主体间协同行动的重要障碍。利益是主体行动的根本动机，也是影响协同型政府的重要因素。与私人组织相比，政府内外主体间利益关系更为复杂。尽管协同型政府倡导并积极鼓励行动主体将个人和局部利益上升为共同和公共利益，但由于合作主体自身利益最大化的根本动机，以及对短视利益的偏好，容易产生主体间合作动机不足和合作关系紧张。从经济人假设的自利性出发，政客和官僚、政府或部门的利益驱动是较为现实和较有说服力的解释。官员既是地方、部门和公众利益的代理人，同时又具有自身利益的追求。在政治领域中，对政绩和升迁的追求是官员较为关注的利益。“正如公共选择理论所强调的，政客和官僚自身利益是理解非市场进程的一个重要因素。”[233]由于官员短期政绩与公众长期利益并不总是相一致。当二者冲突时，官员的政绩驱动便成为合作和集体行动的一大难题。官员往往更看重经济效益而忽视社会效益，更看重短期政绩而忽视长期利益，更看重特定集团的利益而忽视公共利益。当政府与内外主体间的交往与合作中掺杂进政绩博弈的因素，协同行动将变得更加复杂。地方财政与经济利益所导致的“诸侯经济”和愈演愈烈的“地方保护主义”、嵌入在经济竞争中的地方政府官员之间的政治晋升的博弈等现象很难在短期内解决。
三、协同效应的“陷阱”
协同型政府的根本意义在于，协同行动比单独行动和竞争行为更有利于人类福祉的最大化。但这种愿望并非所有情况下都有可能，也并非只要合作就能够实现。战略协同理论将关联和合作无法实现协同效应的现象称为“协同的陷阱”。协同并非企业间关系的最佳选择，不是所有的协同行动都能够实现利润的增加和成本的节约，协同的效果可能是正，也可能是负。在协同型政府的构建中，协同效应的陷阱是指合作和集体行动的效果远未达到资源最优化利用和公共利益最大化实现的效果，或是协同行动的效益小于为此而付出的成本。
“协同效应的陷阱”可能有以下几种情况：首先，对协同价值的错误判断，或对其它地方和政府部门协同效应的盲目跟风，可能导致“海市蜃楼”的协同。即表面看具备协同效应，但事实上协同效应是不存在的，协同的成本甚至大于协同所能带来的收益。第二，确实具备实现协同效应的可能，但由于现实情况决定了并不具备实现协同的条件，导致协同缺乏现实基础，出现“空中楼阁”的协同。例如，参与主体间存在巨大的能力差异，无法实现优势互补和资源匹配；体制的障碍导致参与主体在合作过程中不具备必要的裁量权，无法对协同过程中的不确定性因素做出及时决策；文化和社会资本不符合协同行动的要求，合作过程中缺少足够的信任；等等。第三，具备协同价值和基础条件，但由于领导者和管理者协同能力不足，影响了协同效应的实现，导致“眼高手低”的协同。例如，缺乏协同机会识别与预先价值评价等方面的方法和技术，或协商谈判能力不足等，错失导致协同机会，或影响协同的效果。第四，对主体间相互依存关系以及协同行动的好处缺少足够的认识，仅仅迫于上级安排或舆论压力而采取协同行动，可能导致“形式主义的协同”或“象征性协同”。
除了在协同行动的困境中所指出的障碍因素外，协同陷阱的深层次原因主要源于两个方面：一是政府领域内协同效应评价的复杂性。二是政府领导和管理者的能力障碍。
与营利性组织不同，公共领域的最大特点就在于其成本和收益难以衡量。首先，无论公共治理或是政府行为，都很难用简单的经济指标衡量产出。帕特南在《使民主运转起来》中指出，“创立一个新的政治制度既不是快速的也不是容易的。最终，成果不应以年来衡量，而应该以年代来衡量。”[234]“即使是成功的新制度，它在公众中的合法性也只是逐渐树立的。”[235]“要清楚地看到一个新制度对文化和行为产生显著的影响，常常需要经过几代人的时间。转瞬即逝的潮流和个体参与者的怪异言行都可能掩盖更深刻的发展趋势。”[236]协同收益的衡量涉及一个个具体的协同措施，指出统一的衡量标准就更加困难。第二，如何看待成本也是衡量协同效应的重要维度。战略协同理论指出，关联总要涉及成本，因为关联或多或少地都要求业务单元以某种方式修正它们原有的行为模式。这种成本可以分为协调成本、妥协成本和刚性成本。[237]制度经济学指出，交易成本涵盖着所有成本和不利因素。[238]科斯学派经济学家关于交易成本的观点对协同问题提供了两点启示：第一，在考虑协同成本时，不应仅考虑为实现协同而产生的运行成本，而应考虑到与协同有关的所有成本和不利因素。第二，在重视协同效应的同时，不应忽视协同效应的外部性，即特定主体间的协同行动不仅影响到协同参与者的利益，同时可能影响到参与者以外其它主体的利益。这就为考虑协同局面的排他性提供了理论来源。政府行为的成本考量比私人组织要更加复杂，更加需要区分短期效益和长期效益，经济效益和社会效益，有形成本和无形成本，显性成本、隐形成本和潜在成本，等等。
战略协同理论指出了几种盲目协同的现象，包括：有时是因为盲目追求根本不存在的协同效应而造成的；错误的分析判断或低劣的实施手段是导致失败的主要原因；尽管潜在的协同效应是显而易见的，甚至不同主体间已就这种协同效应达成了共识，但这些协同效应却是可望而不可及的，总是无法真正实现；等等。但总体而言，盲目协同的最重要原因在于政府领导者与管理者协同的能力不足。管理协同型政府需要与管理官僚制和企业家政府不一样的能力。但在由官僚制和企业家政府向协同型政府转型的过程中，这种能力并不是天然具备的。例如，协同型政府的灵活性，要求领导者甚至是最基层的管理者，都要具备临时性决策和灵活应变的能力。但习惯于深思熟虑或请示上级的官僚制政府作风，与这种临时性决策和灵活应变的能力间存在差异，甚至冲突。协同型政府需要领导者和管理者具有较强的协调沟通能力，特别是感召其他主体通力合作的魅力。但真正具备这样能力的领导者并不多。
四、协同局面的悖论
协同局面是对政府存在样态及运行方式的理想描述，但协同并非万能之物，理想化的协同局面同样可能存在风险和悖论。这些风险和悖论主要包括：其一，稳定性悖论。协同局面并非一旦形成便稳定持久，在不确定性因素和机会主义倾向等作用下，合作主体随时可能放弃协同或“背叛”。同时，在一个相互影响、相互依赖的体系内，任何一个组织的绩效不良或者任意两个组织之间的关系破裂，都会危害到合作网络的整体绩效。因此，协同局面是一个“脆弱”的体系，而非一劳永逸、持久稳定的格局。为了维护协同局面的稳定性，必须通过制度设计规范主体间行为，通过利益协调机制，增强主体间相互依赖的利益牵制，通过文化融合等方式，形成主体间行为风格的趋同性，等等。但从另一方面，长期稳固的、相互依存、相互牵制的主体间关系可能成为创新和自主行动的新障碍。当协同主体的任何行动都不再只涉及单个主体的偏好和利益，而是具有广泛的外部性，影响到协同体系内其他主体的偏好和利益时，它的行动必然会受到牵制。无论是正式制度、非正式制度、自我约束或其它主体施加影响，主体间的相互牵制会造成协同体系的新的“僵化”。其二，开放性悖论。开放性是协同型政府的一个重要特征，即不同主体间形成开放、协作的系统。但这种开放性是相对的，对于参与主体以外的其它成员而言，却是封闭性的。协同局面在根本上形成了共同利益的“集团”，使资源和要素能够在“集团”内自由流动，从而达到相互促进和价值增值。协同是在利益相容集团内部的协同，但封闭性的相容性利益集团一旦形成，却会导致对集团以外组织或成员形成新的保护主义，导致新的排他性。同时，协同效应的外部性，也使得特定主体间的协同行动不仅影响到协同参与者的利益，同时可能影响到参与者以外其它主体的利益。协同局面的排他性不仅包括横向维度上对利益共同体以外其它主体的排他性，也包括纵向维度上当代人的利益对后代人利益的排他性。其三，安全性悖论。协同型政府的一个重要价值在于，在行政生态高不确定性、高风险性的环境下，协同局面是一种“一损俱损、一荣俱荣”的组织间关系形态，主体间通过集体行动的合力，提高抵御风险的能力。然而，从另一方面这恰恰同时增加了风险和损失的系数。协同型政府强调主体间通过合作和集体行动，实现比单独行动和竞争行为更大的收益，且付出的社会总体成本更小。这意味着扣除交易成本后的合作博弈所达到的均衡利益解要优于非合作博弈。但合作均衡解是不稳定的，由于观念、能力的限制，甚至特定集团利益的驱使，有些以实现协同为目的的协同很可能是盲目的，甚至联合行动的成本大于其所带来的效益。协同效应和成本难以测量，更给盲目协同提供了不易被察觉的优势和可乘之机。任何一方都有打破均衡而追求短期最大化利益的动机，最终招致的是“两败俱伤”。协同型政府像一个由不同齿轮相互啮合的整体，运转起来会形成强有力的漩涡，诸多事务或诸多组织卷入这一漩涡，产生身不由己的连锁效应，甚至牵一发动全局的风险。一旦由于外力或自身原因，整体中某一环节出现微小差错，会殃及协同体内所有的行动主体。由于协同型政府中主体间具有极强的依赖性，协同程度越高，出现问题时的风险可能越大。
第二节 协同型政府的未来之路
协同型政府是对治理时代政府存在样态、管理理念、治理能力与工作方式的理想描述。同时，协同型政府的实现过程中，不可避免的要面对诸多挑战。认识到这些问题，我们需要针对协同型政府实现过程中的问题给出一些基本原则和方法论指导。
一、构建协同型政府的基本原则
协同型政府的构建最终要落实到政府内外各个层次、多种形式的关联和合作。基于协同型政府的内涵、特征，协同型政府的构成要素、实现机理，以及构建协同型政府中可能面临的挑战，在协同型政府的实践中应坚持四种基本原则：首先，平等互利的原则。由于各参与主体都有其相对独立的权益，协同行动中实际上是为了更好地追求和维护自己的权益。更重要的是，合作和集体行动必须给参与各方都带来比单独发展更多的收益。否则，集体行动就缺乏凝聚力和可持续性。因此，自愿、平等、互惠、互利是协同行动的基本原则。第二，优势互补的原则。在选择合作策略时应结合外部环境的挑战和机遇，对政府自身的优势和劣势进行系统分析。在此基础上，尽量选择能够实现优势互补的合作对象。在合作中，应注意发挥和扩大优势，缩小和弥补劣势。第三，协同增效的原则。协同效应是协同型政府的出发点和归宿。无论何种联系方式都可能实现协同效应，但不是所有的联系方式都能产生协同效应的必然结果。只有实现了协同效应的联系才是有效的。无论在选择协同伙伴、确定协同方案的过程，还是协同行动的具体实践，都应以协同效应的实现为根本。第四，循序渐进的原则。不存在也永远不会有建构协同型政府的最佳模式和立竿见影的路径。协同型政府的构建是客观性与主观性的统一，是必然性和偶然性的统一。主体间共同利益与相互依存的关系是经济和社会发展的客观和历史的决定，同时有赖于主体协同观念的培养，受制于既定行政体制、政策安排等因素的影响，不可能一蹴而就。利益共识的达成，主体协同意识和协同观念的培养需要经历渐进的过程。这决定了协同型政府的构建必须依照循序渐进的原则，通过一系列具体的合作实践，在实践中促进相互依存关系的深化，促进协同观念和协同文化的形成。
二、协同型政府的保障机制
无论从理论层面上，协同型政府的构成要素与实现机制，还是从实践层面以地方政府间合作为例的现实考察，都可以发现协同型政府构建过程中一些客观规律性。在这些客观规律性的指导下，应在实践中建立和完善政府内外各层次关联和合作的保障机制。这些机制包括：第一，政府内外主体间的利益协调机制。利益共识是协同型政府的源动力，利益相容性是达成利益共识的基础。但相容性利益并不是总能存在，在具备相容性利益的基础上，主体间的利益矛盾和冲突也是客观存在的。协调主体间利益关系，确定关联和集体行动后的合作收益，并重视最小受惠者的利益补偿，才能实现求同存异、各取所需的共识。第二，政府内外主体间集体行动的长效合作机制。从构建协同型政府的理论推衍中，包括规则和契约在内的制度约束是协同型政府的保障。选择适当的合作组织形式，遵循契约的规定，是地方政府间合作的重要内容。这些组织形式和规范最重要的功能在于构建合作的长效机制。合作和关联的组织化和制度化程度直接影响着主体在合作进程中的行为取向。组织化和制度化程度越高，合作越容易实现井然有序的状态，越容易实现协同效应。第三，协同行动的评价激励机制。协同状态和协同效应是协同型政府的核心要素，也是评价协同型政府的重要维度。井然有序的集体行动状态，资源最优化利用和公共利益最大化实现的协同效应是协同型政府的出发点和归宿。但“协同效应的陷阱”、协同局面的排他性等，要求对政府内外主体间关联和集体行动的状态和效能进行客观评价。这些评价包括来自上级政府的评价、来自合作主体自身的评价、来自公众的评价，以及来自专家和媒体的评价。同时，奥尔森从集体行动的困境出发，指出在合作中应对主体的行为表现给予选择性激励。激励机制既是激发主体合作动力、达成合作共识的重要依据，也是避免“搭乘车”等现象的保障。第四，协同行动的监督约束机制。监督约束机制主要针对三个层面的问题提出：一是避免集体行动的困境，二是避免合作主体间形成的“利益集团”对其它主体的负外部影响，避免变相的部门保护和地方保护。三是避免为政绩工程、不当合作等对公众利益的负面影响。
三、协同型政府的能力培养
协同状态和效应的实现不仅取决于合作者的意愿，同时取决于能力。协同型政府的视野下，对领导者和管理者的能力要求与在其它环境下截然不同。哥德史密斯在网络化治理中指出，“评论员们经常说，如今的政府官员应该更像交响乐队的指挥而不是操练的军士。但是这种比喻还是有点过分简单化。实际上，除了交响乐队的指挥之外，如今的政府官员还应该像一名制定招聘条件并与音乐家们进行协商谈判的商业经理；一名将观众带向演出现场的市场营销人员。为了进一步深入研究这一类比现象，乐队的一半人可以比做是政府雇员，而乐池中像小提琴部分则可以被外包出去。受过高级培训的音乐家们不仅能够提出提高自身演奏水平的看法，还能提出完善同事演奏水平的各种看法。”哥德史密斯的观点事实上指出了新的治理格局中，政府的领导者和管理者必须适应不同于以往工作环境中的新的能力要求。“除了计划制定、预算编制、人员安置和其他传统的政府职责之外，还要求精通许多其他的工作任务，包括激活、安排、稳定、集成和管理一个合作网络等。”哥德史密斯进一步列出了网络治理环境下领导者的任务和能力清单。包括：宏观思考、教练、调解、谈判、风险分析、合同管理、处理非传统性问题的能力、战略思考、人际沟通、项目和商业管理、团队建设。
在构建协同型政府过程中，领导者需要具备较强的战略思维、系统思维、创新思维、协调能力、项目管理能力以及危机意识等。首先，政府领导者应注重培养系统思维，深入认识合作和集体行动的形成与演化规律，准确把握合作时机，不能冒进，也不能错失机会。第二，领导者更应培养战略思维，对政府内外主体间关系的发展趋势有前瞻性预知，为迎接高水平合作的挑战做出预见性的战略部署。第三，政府领导者还应培养创新思维，发挥对合作进程的助推作用。第四，协调合作是协同型政府的基本行为方式。为此，政府的领导者应具备谈判、协商和协调利益的能力。第五，协同行动的实践会落实到具体的协同项目，领导者为此应掌握更多项目管理方面的知识和经验。最后，当合作关系进入协同发展阶段时，一荣俱荣、高度融合的合作模式也将带来协同成本、协同风险等新的问题。政府领导者还应具备风险意识与危机意识，采取审慎的态度和精细化的管理方式确保合作的安全性与持续性。
四、协同型政府的文化塑造
“人类社会不仅为利益所驱动，同时也为愿望和激情所驱动”。[239]治理时代，这种愿望和激情应该是通过协同行动改善全人类共同的生活环境和未来。卡蓝默提出重建公共伦理和公共秩序，“使得全球社会和生活其间的个人能有一个祥和亲睦的美妙世界”。同时，组织的文化观绝不是一个可以随意摆弄的东西。而且，它不适用于组织对短期利益的追求，也不能为具体问题提供迅速的解决之道。由于组织文化深深地嵌在人们的思维、习惯和主观意识当中，改变它，通常需要一段很长的时间以及整个组织的共同努力。大部分学者认为，要真正地改变组织文化，少于5年是不行的，而且多数时候，它需要的时间远比5年要长。[240]协同型政府的行政文化应包含以下几种核心观念：第一，公共观念。2001年《人类责任宪章》的前言说，“地球是我们惟一的、单独的、不可替代的祖国。各式各样的人类属于活生生的世界，参与世界的演变。他们的命运是不可分的。”[241]公共观念深刻影响着主体对利益的认识，对应该与不应该等基本价值判断的共识。唯有以公共观念为基础的协同理念才能有效避免集体行动的困境，有效避免盲目协同、“背叛”等因素所导致的“协同效应的陷阱”，有效避免协同局面的排他性悖论。第二，信任观念。合作和集体行动是协同型政府的主流行动机制，而信任是合作中最重要的社会资本。方丹提出，“信任与交换一样都是一种社会关系，它可以作为协作行为的润滑剂”。[242]在缺乏合法宪章的情况下，人们一同工作是因为信任因素的存在。唯有建构起以信任为基础的公共伦理，合作才有可能绕过集体行动的困境，直取全人类福祉的最大化。反之，缺乏信任是不合作和合作失败的重要原因，也是协同型政府的天敌。信任的培养可以通过实践中的重复博弈获得，多次博弈、磨合，是建立信任和合作关系的重要途径。也必须认识到，反复合作能够增进人们之间的信任，但并不能解决所有的信任问题。应注重建立相互约束的机制，以使信任有得以维系的保障。同时，信任的建立也与宣传、教育等措施，以及全社会伦理基础的建构分不开。第三，契约观念。以契约为基础的相互制约是协同型政府各层面具体合作实践的保障。契约的约束作用不仅取决于对违反契约的惩罚，同时取决于领导者的契约观念。第四，责任意识。“责任是协议的轴心，是今天为建立一个共同的伦理基础的人类社会所能达到的”。[243]1998年经济学诺贝尔奖得主阿玛蒂亚·森认为，随着相互依存程度的增长，自然要考虑扩大相互之间的责任。[244]
协同型政府的构建中，不仅包括政府内部不同层级和部门间的协同行动，也不仅包括不同政府间的协同行动，而且离不开政府与公民社会间的协同行动。公民社会是治理的基础，也是影响协同型政府的重要社会资本之一。公民精神才是衡量公民社会良莠的标准。协同型政府的构建中，应着力培养公民以下几方面的精神和品质：第一，权利意识。公民的第一要义，即公民角色区别于其他一切“民”称呼的最明显特征，就在于公民更珍视法律赋予的权利。公民权利包括平等权利、政治权利、人身自由权利、社会生活权利和社会经济权利，而其中首要的权利是公民的政治民主权利。当代美国政治科学家阿尔蒙德和维伯在关于政治文化的著名研究中也指出，公民文化是民主社会的基础，它是一种参与型文化，在其中，人们显示出较高的政治能力（人们知道如何以政治方式达成自己的意愿）和政治功效（人们感到他们拥有政治权力）。[245]第二，平等意识。公民精神意味着在我与他人之间存在着一种作为相互的普遍性。我与他人的相互承认，意味着我与他人都具有主体性，但决不是唯我的，而是互为主体的。这种相互的普遍性和相互承认即指平等。平等意识从其内容和普遍性而言，包括生命、基本权利和尊严的平等，包含着平等存在的意识和平等竞争的心态，意指我与他人具有平等的地位，自觉地为自己争得平等存在和平等竞争的机会。第三，责任意识。脱离公共政治道德的个人的意识觉醒，将对这个国家的政治生活构成毁灭性威胁。由此，公民精神在需要权利意识的同时，同样需要责任意识，需要社会关怀，需要公德修养。存在决定意识，现代化大生产创造的共同生活模式，反映在思想文化上就是鲜明和强烈的公共情怀，对集体、民族、国家，即对公共生活的关心。当这种公共情怀和社会责任内化为我们自觉的要求，内化为普遍行为的准则，这已经不仅仅是传统意义上的英雄概念所能够包蕴的了。第四，法制精神。法制精神说到底是依法办事的意识、遵守法律的意识。公民的权利和义务都必须在法制的模式下享有和履行，即法制是公民权利得到维护，义务获得执行的底线和保障。法制意识的提升意味着公民对权利的享有和对义务的履行逐渐成为一种习惯，这种习惯与公民的道德践履有着内在的一致。国家法律的确认和公民自我意识的确立统一于公民的法律身份之中，对公民法律身份的自觉是公民成熟的重要特征。第五，宽容精神。国家、市场、公民社会的同时存在，公民社会中不同个体、不同利益集团的同时存在，意味着公民社会，以及个体的公民都不是存在于超然的自我状态和无矛盾的理想状态中，开放性的现代社会，意味着任何个人、利益集团的行为都具有极强的外部性，不存在能令所有个体或所有利益集团都满意的协调利益、解决冲突的方案，而现代社会宽容与妥协应该成为解决矛盾冲突的重要途径。在现代社会中，公民只有具备了宽容精神，具备了真正意义上的奉献精神，才能避免道德的缺失。
公民精神的培育来自于外在的条件支撑、制度约束、伦理影响和内在的价值认同。政府在为公民精神培育提供条件支撑和制度约束方面具有不可推卸的责任，并在营造良好公民精神的伦理氛围方面具有扶持和引导作用。首先，政府放权是公民精神健康发展的必要前提。政府只有将某些属于公民自身的私的领域回归于公民，并逐步撤出一些公的领域，为公民社会介入公共利益提供机会，才能为公民社会的发展提供空间，为公民精神塑造提供可能。只有公民社会有机会决定自身事务，并参与公共利益的决策和实施过程，才有可能使公民精神获得锤炼和检验。第二，政府引导是公民精神健康发展的必备支持。公民社会能够与国家一起构成治理体系，公民社会也需要得到国家的主动支持和培育。公民教育就是发现公民，阐释公民的意义，明确与其他公民之间的纽带关系及其要求。使公民发现自己作为国家公民的意义和目的，培养公民的平等、自由、权利和义务观念。通过发现和满足其他成员的要求，培养公民的责任、法制和宽容精神。通过发现共同的价值追求，培养公民的公共情怀，成为具有独立精神和独立人格，珍视平等、自由和权利，忠于公共利益的公民。第三，政府规范是公民精神健康发展的必要保障。鉴于任何地方的公民社会都是由良莠不齐的成份组成，即便发达的公民社会中各种利益集团对权力和资源的争夺也势必影响公共利益的实现。因此国家在培育发展公民社会的同时，还要进一步优化它们的组织功能，通过制度安排来监督和规范公民行为，从而保障公民精神朝着积极的、具有时代特征的良性轨迹发展。从根本上说，还是要加快推进法制化进程，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，唯有如此，才能区分正义与非正义的界限，建立起公民守法精神的约束与激励机制。
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