——恩格斯
2009年3月19日，广州、佛山两市市长在广佛交界的佛山市南海区签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个对接协议，简称“1+4”框架协议。这标志着广佛同城化建设的正式启动，也表明广佛地方政府间合作进入新阶段。从协调、合作到实现资源共享、优势互补的协同局面和协同效应，广佛都市圈和同城化建设中，两市地方政府间合作经历了历史性跨越，并将成为中国地方政府间合作的典范。
第一节 广佛同城化建设的背景
广州与佛山分别是广东省的第一大、第三大城市。两市文化同根同源，自古一家。在历史上，广佛两地辖区基本上都属于南海、番禺两县管辖，相同的历史、文化，成为广佛同城的重要基础。两市土地总面积11181平方公里，占珠三角九市的34.5%，城市人口1233.7万人，占珠三角九市的42%。两地城市在空间上连片分布，都市圈内城镇密布，城市间的边界日渐模糊。目前，广佛接壤边界长约200公里，路网衔接60多处，不到10平方公里就有一个城镇。尤其是南海东部的黄岐、平洲等地区已与广州的芳村区、荔湾区连为一片，并融入了广州城区发展之中。[246]
广佛两地产业相关、生活相依，经济互补明显，交流与合作历史源远流长。特别是近20年来，在交通、通讯设施日益便利的条件下，缘于经济结构的差异性和比较优势的互补性，两市民间交往日益密切，已形成一张网络。市民到对方城市去购物、旅游、拜访亲友，家住广州工作在佛山或者家住佛山工作在广州的情况，对两地市民来说早已是家常便饭。广州白云、荔湾、番禺与佛山的南海、顺德等地，某些地段已难分彼此，日趋同城化，两地市民早就在心理上将对方认同为一家人了。
广佛两地的基础设施网络已初步成形。交通路网已直接连通：105国道、325国道、324国道、广佛高速公路、广三高速公路、广佛铁路、芳村至南海的公路等路网已将广佛两市紧密地连为一体；佛山南海区的信息宽带网已与广州市区的信息宽带网连网；广州的供水网已进入南海区，并向南海部分镇域供水；广州的大型基础设施（如白云国际机场等）直接辐射和服务佛山市域。已启动建设的广佛地铁、广州东二环、广州华南快速干线、广州国际航空港、深水港等也直接辐射和服务佛山及整个珠三角地区。
在珠三角经济一体化蓬勃发展的机遇期，两地合作虽日益频繁，但仍面临着诸多的问题。传统管理体制和经营体制依然存在，市政公用事业单位对政府过分依赖，缺乏竞争，造成了市政公用行业管理水平不高，产品和服务数量不足，质量和水平难以提高。不同的经营模式和企业体制，造成两市基础设施难以实现资源共享，也难以通过竞争促进城市基础设施服务质量的提高。广佛两地基础设施在规划、建设和管理上与城市化的发展水平很不适应。特别是在财税制度上互相制约，在公用事业等方面行政分割市场。广佛都市圈基础设施的内部发展不平衡，环境基础设施滞后，导致环境污染严重。据有关研究表明，广佛都市圈内各城镇的供水、燃气、配电设施等城镇发展前提性基础设施的供给大于需求，而污水处理率、垃圾焚烧率相对偏低。广州每天的污水排放量至少在200万吨左右，而经过污水处理的不到50%；佛山目前全市污水排放量约为每天230多万立方米，但目前已建和在建的污水日处理能力只有约60万立方米，中心城区城市污水处理率也仅有50%左右。[247]
2008年12月，国家发展和改革委员会颁布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》赋予珠三角两大战略定位：“探索科学发展模式试验区”、“深化改革先行区”。这不仅是对以往珠三角改革发展实践的肯定，更是对其今后继续探索创新的期许。《纲要》明确指出，“应以广州佛山同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，积极稳妥地构建城市规划统筹协调、基础设施共建共享、产业发展合作共赢、公共事务协作管理的一体化发展格局”。“先行先试”的“尚方宝剑”在手，为珠三角在重要领域和关键环节的改革发展提供了强有力的政策保障。[248]
第二节 广佛同城化建设的进程
从“广佛都市圈”、“广佛同城化”概念的先后提出，到“1+4”框架协议的签订，再到一系列共建共管项目的推进，广佛同城化建设中的地方政府间合作经历了酝酿、启动、推进和拓展阶段，取得了明显成效，并具有较强的长线预期效果。
两地共建项目紧锣密鼓，“一小时都市圈”逐渐成型。2005年9月12日，广佛新干线工程正式破土动工，预计2007年2月建成通车。[249]2007年6月28日，广佛地铁动工，全线通车后，广州到佛山全程只需要49分钟。2009年1月10日，海怡大桥工程正式奠基动工。作为广州和佛山合作兴建的南番大道项目的重要组成部分，海怡大桥建成后将成为广州番禺区和佛山南海区之间的首条陆上通道。[250]2009年3月17日，佛山四航广明高速西樵至更楼段全线主体工程基本完成，6月正式通车，高明到广州新白云机场仅需40分钟。[251]
政府间交流日益频繁，合作共识逐渐清晰。2000年11月30日，广州市市长张广宁率队访问佛山并达成建立热线联系机制的共识。广州市提出建设广佛都市圈的概念设想；佛山则针对广州城市空间发展战略中的“西联”内容，明确提出“东承”战略。[252]2003年，广佛联合举行了两次“广佛区域合作与协调发展研讨会”，发出了“建设广佛都市圈正其时”的呼吁，并从理论上为广佛都市圈作了充分准备。[253]2005年，两地共同举办“广州·佛山区域合作发展论坛”，再次对提高双方合作的层次与水平，提高广佛都市圈的核心地位等问题进行了研讨。[254]2005年，广州市市长张广宁率团到佛山考察，两地就合作问题形成若干共识。2007年，第四届“广州·佛山区域合作发展论坛”在佛山举行，围绕“广佛经济合作战略若干问题”、“广佛都市群区域合作发展的同城化整合”、“广佛产业合作”等三个课题展开细致探讨。[255]2007年，广佛两市团委签订《广佛两地青年工作合作框架协议》，确立了两地共青团今后在志愿服务、促进青年创业就业、预防青少年犯罪等方面的长期合作关系。每一次沟通和交流都对合作范围、合作主体、合作主题等进一步明朗化起到了重要的推动作用。[256]
两地围绕交通、民生等方面的管理改革先试先行。2008年10月1日起，广州、佛山市籍车辆试行车辆通行费年票互通。广州市籍的机动车辆凡购买了广州市有效年票，往返佛山市五区内所有（共19个）收费站时，只要出示有效年票缴讫凭证就可以免缴车辆通行费。同样，佛山市籍的机动车辆凡购买了佛山市有效年票，往返广州市中心城区的23个收费站时，只要出示有效年票缴讫凭证就可以免缴车辆通行费。[257]2009年3月2日开始，佛山电视台新闻综合频道、影视频道、公共频道以覆盖广佛为目标进行新的节目播出调整，软硬件全面升级。[258]
基础设施共建、政府间会晤增多、社会管理改革逐步推进，广佛同城化建设呼之欲出。2009年3月19日，广州、佛山两市市长在广佛交界的佛山市南海区签署了《广州市佛山市同城化建设合作协议》及两市城市规划、交通基础设施、产业协作、环境保护等4个对接协议，简称“1+4”框架协议。[259]这标志着广佛同城化建设的正式启动，也表明广佛地方政府间合作进入新阶段。
“1+4”框架协议签订以来，广佛同城化建设主要围绕基础设施建设、教育、医疗和社会保障、环境保护、社会治安等方面展开。
交通方面，2009年12月29日，西起荔湾区，东至黄埔区的广州地铁5号线开通。从此，沿线的上班族出行至少比以前快半小时，由于该线的西端终点站滘口紧连南海区，因此它也能使南海区一带的居民受惠。这意味着广佛同城迈出了重要的一步。[260]2009年底，广佛道路客运同城化37线路改造基本完成，改造有利于改变广佛班车编码混乱现象，方便市民坐车。[261]2010年4月，广佛地铁首通段全线贯通。[262]
教育方面，从2009年10月开始，广大市民将可以在广佛两地的教育局网站上有限度地浏览两地的部分试卷，广佛两地的9间院校也已开始拟定未来“广佛生”的指标。这意味着在不远的将来，广佛两地，尤其是处于接壤地区的荔湾区、南海区的学生将可以自主决定自己在两地中的哪一地学习。[ 陈超颖.广佛中考会考或同一考卷[N/OL].南方网，（2009-05-17）[ 2009-05-17].
]2010年2月，广州下发《关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作的意见》，明确以后凡在广州居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入来源的来穗务工就业农民，可为其6～15周岁的同住子女申请接受义务教育。[263]
医疗与社会保障方面，2009年4月17日，广州市卫生局领导班子来到佛山，与佛山市卫生局签订《广佛医疗卫生事业同城发展合作协议》。预计2010年1月1日起，两地共19家医院可实现医学检验检查结果互认通用。[264]2009年11月3日，广佛两地劳动保障部门就医保同城化进行了进一步磋商，广州在佛山市的8家定点医院初步确定。[265]2010年2月，医疗同城进一步推进，广州买医保佛山可以看病报销。[266]
治安与司法行政方面，2010年2月，广佛两地警务协作取得阶段性进展，广佛跨市办案，“打一个电话可搞掂”。[267]2009年4月21日，广东省安全生产应急管理综合试点工作动员电视电话会议召开。在佛山分会场，副市长李子甫提出佛山市应急工作可与广州联动。[268]2009年5月26日，广佛两地司法局局长在广州签署《广佛司法行政工作合作框架协议》，两地司法局在法律援助、法律服务等领域达成共识。今后，佛山市民也可在广州申请法律援助。[269]
生态环境与旅游等方面，2009年5月10日，广佛同城化环保专责小组在广州召开联席会议，两地环保部门联手治理水污染和空气污染，重点做好亚运会空气质量保障和广州西部水源整治等方面的工作计划。[270] 2009年6月，广佛两地林业部门初步拟定《广州市佛山市同城化建设林业绿化发展合作协议》。主要合作内容包括构建一体的林业绿化生态体系、构建联动的林业生态产业体系、构建互助的森林保护防控体系、构建共享的林业科技支撑体系。[271]2010年1月6日，南番顺旅游联盟成立两周年庆典暨旅游推介会在顺德举行，首先拟精心挑选2—3个客源市场，在当地开展户外推介与媒体推广，宣传三地旅游资源，打造旅游形象。[272]
第三节 广佛同城化中地方政府间合作的经验与展望
《广州市佛山市同城化建设合作协议》签订一年以来，两地交往合作日益密切，同城化效应逐渐显现。结合前文中协同型政府的理论阐述，可以进一步总结出广佛同城化建设中地方政府间合作的经验和问题。同时，地方政府间合作从量变到质变，从初级合作到高级合作，需要一个循序渐进的过程。可以以这些经验和问题为基础，提出未来广佛同城化建设的展望。
首先，共同利益是广佛两地政府间合作的根本动力。广佛两地在整体实力、经济发展、社会管理和公共服务等方面的共同利益较为明显，这是两地政府间合作的根本动力。从提高竞争实力和竞争优势方面，广佛同城化建设之前，广佛两市的GDP总量达12500亿元人民币，超过澳门，直追香港。如果把广佛两地看作一个省级行政单位，则其GDP总量将排在全国各省（自治区、直辖市）的第八位。从产业结构整合、升级方面，广州具有发达的制造业，佛山则具有发展服务业的潜质。广佛两地产业上具有较强的互补性，有利于实现双赢。从降低社会管理与公共服务成本，提高公共服务整体水平来看，年票互认、医保卡互通、联合办案等均有利于改善公共服务水平，降低社会管理和公共服务成本。从城市长远发展来看，同城化建设有利于拓展广州的地理空间，缓解广州市人口过于密集与城市容纳能力有限之间的矛盾，同时改变区域内经济和社会发展水平的不均衡。对此，郭艳华也指出，广佛同城一是减少了一定的生活成本。二是促进了两地经济互补，可谓“珠联璧合”，佛山的制造业可以依托广州相对发达的服务业获得较快发展，广州的服务业也寻求到了更广阔的市场空间。三是对于抽疏广州中心城区过密的人口有极大的好处，拓展了广州的地理空间，使广州过于拥挤的居住结构会有一定程度的缓解，可以缓解广州中心城区人口密度过高的问题。[273]
第二，政府领导者的战略思维、创新意识和共赢观念，是地方政府间合作的重要推动力量。在全球化竞争压力和区域一体化并行的发展趋势下，国家发改委适时颁布了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008－2020年）》。《纲要》从珠三角地区发展的高度，对广佛同城化建设给予的战略指导。提出“继续发挥珠三角地区特别是经济特区的‘试验田’和示范区作用，以行政管理体制改革为突破口，深化经济体制和社会管理体制改革，健全民主法制”，在重要领域和关键环节赋予珠三角‘先试先行’的权利和责任，无疑是对其最大的肯定和支持。[274]广佛两市政府领导者，对各自优势和劣势、共同的压力与利益交集充分认识和把握，跳出竞争的短视思维，寻求共同利益的结合点；以《纲要》为契机，勇于创新，先试先行，提出合作共赢的指导思想。这些都是地方政府间合作的关键因素。对此，汪洋多次指出，广东靠改革开放起步，也靠改革开放起飞；靠改革开放赢得今天，也只能靠改革开放开创未来。[275]
第三，加强沟通和交流，充分协商、谈判是地方政府间合作的必经途径。信息不充分和信息不对称，往往是合作难以实现的重要症结，而充分的交流、沟通，协商、谈判则是达成合作共识，促进协同局面和协同效应的重要途径。“1+4”框架协议签订前后，广佛两市地方政府领导者会晤和交流频繁。两市市长互访，提出建设广佛都市圈的概念设想和“西联”、“东承”战略；“广佛区域合作与协调发展研讨会”、“广州·佛山区域合作发展论坛”对两地区域合作问题和合作模式进行广泛交流和探讨。这些交流和磋商都在关键时刻对广佛同城化建设起到重要的推动作用。两市在充分协商和谈判的基础上签订“1+4”框架协议，也为广佛同城化建设的启动起到了标志性和实质性作用。参观考察、访问、论坛、研讨会等是地方政府间沟通、交流的重要途径。协议、联席会议、协调委员会、专项小组等是政府间交流和协调的组织形式。
第四，引导局部利益向整体利益、短期利益向长远利益、共同利益向公共利益的转化，是保证地方政府间合作效能的重要条件。抛开局部利益看整体利益，抛开短期利益看长远利益，是达成利益共识和合作共识的关键。在两地发展研讨会上，专家学者和佛山政府领导多次提出，广佛同城要着眼全局、着眼长远，要解决短期利益损失和长期利益预期间的矛盾。比如年票互认，在短期内会造成两市财政性收入的减少；医疗和社保互通，会造成某些医院收入减少；通信取消两地间长途通讯费，造成两地电信收入减少，从而减少政府财政收入；等等。[276]汪洋指出，要强化广佛同城效应，促进珠三角地区区域经济一体化。继续按照“错位发展、资源共享、优势互补、合作共赢”等原则，进一步密切与广州的联系和合作，加快建立两市交通设施、产业发展、环境保护、社会管理等领域的协作推进机制，为珠三角一体化率先探索、率先突破作出典范。[277]引导共同利益向公共利益的转化，是避免地方政府间合作的负外部性，保证政府行为符合公共利益原则的重要方面。这主要体现在两个方面：一是保证合作成果惠及广佛两地居民，真正为百姓带来利益和实惠；二是避免广佛同城化形成的相对封闭的“利益集团”，对周边其它城市的负面影响。
第五，合作是有条件的，在借鉴广佛同城化中地方政府间合作经验的过程中，必须充分考虑到地缘、文化、基础设施、产业结构、要素流动等客观条件的规律性，避免盲目合作。广佛同城化建设之所以推进顺利，其中一个重要原因是两地合作具有历史和现实的客观基础。两地地缘紧邻、文化同根同源，这是两地合作的历史基础。两市间基础设施日臻完善，“一小时都市圈”逐步成型，这是两地交流和合作的物质保障。产业结构上广州制造业发达，但城市容纳能力有限，服务业发展潜能受限，佛山可借助城市的空间优势发展服务业，但制造业落后于广州。产业结构的互补性是两市共同利益的重要来源。改革开放30年和珠三角区域一体化下，两市民间合作、资源和要素流动频繁。特别是近20多年来，在交通、通讯设施日益便利的条件下，两市民间交往日益密切。市民到对方城市去购物、旅游、拜访亲友，家住广州工作在佛山或者家住佛山工作在广州的情况逐渐增多。两地市民已在心理上将对方认同为一家。这些都是两市同城化建设的客观基础。
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