第一节 现代印度多元化建构模式的选择

    一 印度种族文化的多样性

    印度是在殖民主义废墟上建立的最大的南亚新兴国家，也是当今世界最具有种族文化多样性的国家之一。印度的多样性大致可以概括到四个方面：人口、宗教、语言和种性。

    从语言上说，印度最大的语言集团是印地语集团，全国有40%人口的母语是印地语，另有15大语言集团，以其为母语的人各自达千万以上。此外，印度还有数以百计的地方方言和55种以上的文字语言。根据印度人口统计局1981年的统计，如果将使用者在1万人以下的小语言略去不计，印度的语言还有106种之多。

    印度也是世界上最具宗教多样性的国家。其中最大的两个宗教是印度教和伊斯兰教。根据印度2001年的人口普查，印度教教徒约占全国人口的82%，穆斯林占全国人口的12%以上。此外，印度还有一些信奉其他宗教的人口，其中基督徒约2.3%，锡克教徒约2.0%，以及佛教徒和耆那教教徒约1.2%。[1]

    印度社会多样性的另一个重要表现，就是它根深蒂固的种姓制度。早在古代史上的吠陀时代，印度就形成了最初的婆罗门、刹帝利、吠舍、首陀罗四个种姓，以及四大种姓以外的贱民。在长期的历史过程中，种姓制度变得更加复杂，衍生出许许多多的亚种姓。在独立之前，印度社会呈现出高、中、低三大种性范畴的基本分野。前三个种姓，即婆罗门、刹帝利和吠舍构成了高级种姓，垄断着社会主要政治、社会和经济的权利；第四种姓首陀罗成为中间种姓，由农民、手工业者和军人组成，是社会的普通民众；在四大种姓之外的贱民，处于社会的最底层，从事着最卑贱的职业，没有任何法律地位，被高级种性视为不可接触者，受到社会的排斥。

    此外，印度还有约占总人口8%的部落人口。部落人口主要集中在印度的中部和东北部。学术界对印度部落人口，没有一致的认识。以往，人们从纵向的社会发展角度看待部落人口，认为他们处于原始社会末期的部落联盟阶段，在经济形态上属于农村公社。目前，大多数学者从横向的社会文化分野的角度认识部落人口，认为他们是地处边远山区在文化上既不属于印度教社会也不属于穆斯林社会的一些族群。部落人口的种族和语言非常复杂，在经济生活和社会习俗上没有明显的种姓制度的痕迹，与周围的印度主流社会形成比较鲜明的区别。但部落人口中也存在着很大的差异。比如印度东北部的阿萨姆人、博多人等，有明显不同的语言和风俗。有学者因此反对将他们称为部落人口，认为这个称呼不能反映他们的真实情况。相对于后来进入印度的雅利安人和其他人口而言，他们应该被称为土著人口才合适。

    从自然地理上说，印度的多样性也极其明显。印度全境分为德干高原和中央高原、平原及喜马拉雅山区三个自然地理区。这种自然地理，在一定程度上阻碍了地区之间的交往，把印度人口分作具有不同宗教和文化特性的几大部分：南部是印度教流行之地，居民多是印度教徒；西北部居民多为穆斯林；中部和东北部地区居住着大量的部落人口。在最南端的泰米尔纳德地区，居住着泰米尔人，他们在两千多年里，一直保持着与北印度相区别的自我意识和自己独特的语言。

    印度宗教、种姓和人口的多样性，既有自然地理上的原因，也有人文历史的原因，并且与现代世界殖民主义体系有直接的联系。从人文历史的角度说，南亚次大陆从来没有一个统一的历史。无论是古代旃陀罗笈多时代的孔雀王朝，旃陀罗笈多二世时代的笈多帝国，还是中世纪突厥人建立的德里苏丹国和莫卧儿帝国，都没能实现对南亚次大陆的政治统一，更不要说在整个印度推行统一的宗教和文化。直到英国殖民统治之前，印度一直存在着多样化的社会共同体和多样化的语言文化集团。彼此之间有着比较鲜明的文化边界。英国对印度的征服和统治，把整个南亚次大陆都纳入殖民统治之下，冲破了印度社会长期保持的自然经济，打破了地区闭塞的局面，也在一定程度上改造了印度社会，传播了现代思想，并且为整个印度斯坦提供了一个通用的交往媒介——英语，造就了次大陆最早的一代具有现代思想的知识分子，促进了统一的印度意识的兴起。

    但是，英国的统治并没有在印度形成统一的政治和文化。由于殖民者力量有限，无力对广袤的印度次大陆进行全面的军事征服和统治。为了防止被征服者的联合反抗，阻碍印度民族主义意识的形成与发展，英国殖民者在印度刻意采取了直接和间接两种统治方式：在直接军事征服的地区，设立行省进行统治，称作英属印度；而对藩属国则采取了间接统治方式，让一些印度王公作为“印度土邦”保留在自己的监控之下。这种分而治之的统治形式，既可以利用印度本地的王公贵族进行统治，在当地印度人民与英国统治者之间保持一种缓冲，又可以利用印度王公互相掣肘，坐收渔翁之利。当时的一位殖民官员罗斯将军就直言不讳地说，“我们让一部分印度人反对另一部分印度人，以此保持着对他们的控制，我们还将这样做下去。印度种族之间天生的对抗是我们保持强大的一个重要因素。必须保持这种分裂精神的完整和活力，因为，如果整个印度都站起来反对我们，我们如何能够持续下去”。[2]

    二 印度多元文化道路的选择

    1947年，当印度人民挣脱英国殖民统治、建立起独立的印度共和国的时候，它面临的就是这样一个两种统治体制并存的局势。除了直接统治的英属印度的孟加拉、孟买、马德拉斯、联合省、中央省、旁遮普、西北边省、阿萨姆、比哈尔、奥利萨和信德11个省外，还有遍及全印的584个土邦。其所辖人口有9318万，约占了当时全印人口的1/4；总面积71万平方公里，约占全印面积的2/5。[3]这些土邦不仅保留着王公贵族的传统特权，在内部事务上各行其是，享有很大的自主权，而且各自为政，在边界上设关立卡，对往来货物征收过境税。1935年，英国议会还通过了一个《印度政府法》，在承诺对印度进行联邦制改造的同时，允许各土邦自行选择是否加入印度联邦。该法案虽因印度人民的反对没能实施，却给独立后印度统一国家的建构制造了极大的麻烦。1947年印度独立时，很多土邦的王公贵族都图谋画地为牢，保持自己的独立王国，抗拒加入统一的印度国家。独立之初的印度面临的激烈的种族冲突和巨大的分离压力，追根溯源，都与此法案的恶劣影响有关。

    例如，东北部的那加人（Nagas），就与刚刚诞生的印度现代国家讨价还价，以十年之后独立作为加入印度联邦国家的条件。在印度政府断然拒绝这一要求之后，那加人又不断地发动各种类型的地方武装叛乱，直到2000年前后都没有最后平息。[4]

    位于西北部的查谟—克什米尔情况更是如此。查谟—克什米尔地方原来是英国控制下的克什米尔土邦的管辖范围，其居民大多数为信奉伊斯兰教的穆斯林，但土邦王公哈里·辛格却是印度教徒。1947年印巴分离时，信奉伊斯兰教的查谟居民希望加入巴基斯坦，印度则竭力争取该地并入自己的版图。王公哈里·辛格原打算保持独立，但是遭到来自巴基斯坦方面的部落武装力量“自由克什米尔”的打击。从王公家族利益出发，哈里·辛格向印度求助，作出加入印度的决定。此事直接导致了印巴之间的第一次战争。结果，印度军队控制了克什米尔土邦2/3的地区，在那里建立了查谟—克什米尔邦。然而，从独立到现在，围绕着该地归属的民族冲突始终没有平息。1987年，当地穆斯林政党在地区选举中，还提出过脱离印度与巴基斯坦境内的克什米尔人合并的主张。[5]

    要在这样一个被政治、宗教、语言和社会的差异弄得四分五裂的人口中间创造一种统一的民族意识，要在这样一片土地上建立一种能够平等代表所有族群的国家制度，是独立后的印度面临的最大挑战。而如何在这样一个具有深刻差异性的地域上建立起一个具有凝聚力的政治共同体，创造统一的国家认同，就成为印度建国者们殚精竭虑的首要问题。围绕着独立后的印度将建成一个什么样国家的问题，印度社会存在着很多分歧性的声音。

    呼声很高的一种声音，是印度教教派主义提出的建立一个以占人口绝大多数的印度教徒为基础的印度教国家的主张。他们认为，既然巴基斯坦已经建立了一个伊斯兰国家，那么印度也应该建成一个印度教的国家，以印度教文化为认同基础。印度的穆斯林要证明自己对国家的忠诚，就要放弃自己文化的异质性质，接受印度化。持这种同化观点的，不仅包括激进的印度教教派主义团体，如当时颇有影响的国民志愿服务团和印度教大会，也包括当时社会上的一些知名人士。

    另外一个比较有影响的声音，是遵循古典自由主义模式，抹去所有与社会身份有关的差异性，建立一个世俗的、无差异的公民国家。持这种主张的人认为，所有人都应该作为国家公民，获得作为国家公民所应得的平等权利。因而不必考虑人的种姓和社会归属，只需承认所有人都是具有平等法律地位的公民就可以了。

    在上述两种呼声之外还有一种声音，那就是保持印度文化的多样性，建立一个包括全体印度人民在内，并且承认其文化的国家。持这种观点的人主要是当时国大党及其重要领袖，诸如甘地、尼赫鲁、帕特尔等人。

    身为国大党主席、独立后担任新政府总理的尼赫鲁，坚决反对用各教派主义的观点解释印度历史，建构印度国家。他创造了一种把印度文化多样性与印度解放融于一体的现代民族主义的历史叙述结构，强调印度是次大陆所有不同群体和不同宗教的世俗性统一，其中的每一个群体都为印度文明做出了独特的历史贡献。尼赫鲁坚持，印度教及其成就只是构成印度伟大性的源泉之一，此外还有许多其他的成分，也对印度的伟大性做出了贡献。如土耳其皇帝、传统科学等。[6]印度历史上所有伟大的统治者，诸如阿育王、笈多王朝、阿克巴和好几位莫卧儿皇帝，都曾试图建立一种政治框架，将次大陆的文化多样性统一起来。这些历史事实表明，印度人有能力在“多样性中保持统一”[7]。因此，现代印度也应该建构成这样的保护文化多样性的国家。曾为印度独立做出杰出贡献、在独立后出任尼赫鲁政府副总理的萨达尔·帕特尔（Sardar Patel）将军也明确表示：“我不认为将印度斯坦建成一个印度教国家是可行的。我们千万不要忘记，还有许多少数族群，保护他们是我们基本的责任。这个国家必须是所有人的国家，不论他们出身于什么种姓，信奉什么教义。”[8]

    以甘地、尼赫鲁、帕特尔等为代表的国大党政治家们与印度教教派主义建立印度教国家的主张进行了针锋相对的斗争。他们坚决主张，多样性无论对于印度历史还是建构中的印度民族，都占据着核心地位。印度民族国家的构建，必须与进步解放的启蒙计划相结合。在印度，即便所有人作为公民都享有基本的政治和公民权利，仍然不足以解决千百年历史遗留下来的社会问题，特别是人口较少的小文化群体的命运问题。他们很可能会遭受到来自主流文化和强势宗教的强大的同化压力。因此，现代印度国家建构的最佳选择只能是，承认所有人既是国家的公民，同时也是特定文化共同体的成员。所有人都有政治参与权，但同时也有保持自己文化的权利。印度民族应该成为一个大家庭。印度所有的宗教、语言和种族集团在印度民族大家庭中都应该享有平等的地位，任何一个集团都不能独占国家机器。个人的宗教、种性、语言和社会背景不应对其作为国家公民的身份构成任何影响，也不影响公民权利的实施。在印度出生或加入印度籍是公民权的唯一法律标准。[9]

    由于建国时期那一代国大党政治家们的远见卓识，以及他们所坚持的世俗主义多元文化的立场和对教派主义的坚决抵制，印度得以摒弃当时世界流行的一族一国的均质化建构模式，选择了一种不同的国家建构模式，即包容差异和多样性的模式。1950年1月26日印度议会通过的《印度共和国宪法》，就明确了这一主张。由是，印度成为当今世界最早走上多元文化道路的国家之一。

    三 多元建构模式选择的原因分析

    当西方自由主义理论还在提倡中立和无视差异的原则时，印度就已经承认少数族群的权利和文化差异的价值。这在当时是对主流思想的一个大胆挑战。新兴印度国家之所以最终选择这样一种文化多元主义的模式，原因有以下几点。

    一是出于领土完整和国家稳固的考虑。1947年印巴分离，不仅使南亚次大陆一分为二，变成了两个国家，而且导致了大规模的居民交换和剧烈的社会冲突。无数的村庄成为废墟，许多原本和睦的居民刀枪相向，超过100万的人口在跨越边界的大迁徙中死亡。民族分离、国土肢解带来的巨大灾难迫使印度人不得不考虑如何防止民族再次分离、领土碎化，巩固新兴印度国家的统一。鉴于穆斯林社会分离另建巴基斯坦的教训，鉴于印度社会存在严重分离因素的现实，独立后印度面临的第一个严峻挑战就是，建立怎样的一个政治框架才能把如此多样的种族、宗教、语言和文化集团都包容在内，并且在他们中间创造出一种政治凝聚力和对新兴印度国家的向心力？如何协调差异和多样性之间的关系，在语言文化和宗教信仰上都存在明显差异的人口集团之间建立平等和睦的关系，防止种族冲突，避免国家分裂？对这些问题的深刻思考，促使印度选择了包容差异和多样性的国家体制。

    二是当时印度已经形成的一种整体的印度民族意识。英国殖民主义统治的两个世纪，为印度各族人民创造了一种共同的历史经历，这就是遭遇殖民压迫的共同历史。不管印度的人口多么复杂，地区差异有多么的悬殊，各个共同体之间有多么的不同，共同的殖民地经历使他们有了一种共同的情感和目标，在反对英国殖民统治争取独立的斗争中结成了紧密的联系，并且建立起了一种印度民族的认同意识，把自己想象为同呼吸共命运的同一个民族。这种共同的历史经历和共同的命运意识，使印度许多民族主义者期冀建构一个共同的未来，建立一个将所有印度人联合在一起的统一的印度民族的国家。

    三是印度现代政党国大党的重要影响，以及国大党领袖对印度社会状况的清醒认识和深刻洞察。在领导印度各阶层人民反对殖民主义、争取印度独立的长期斗争实践中，国大党及其领袖们已经注意到印度内部的多样性，并且努力从一种整体性的立场出发，代表所有印度人的意愿，与英国殖民当局进行谈判和交涉。他们期望独立后的印度能够将不同种姓、不同宗教和不同阶级的人民结合在一起，在保持文化多样性的同时建设一个强大统一的印度国家。这样一种在长期斗争中培养起来的印度整体意识，以及它在领导印度独立的长期斗争中在人民中建立起来的崇高威望，使国大党能够在国家建构模式选择上发挥重要作用。国大党领袖们建构一个包容文化多样性的统一印度国家的设想，对独立后包容文化多样的印度宪法框架的制定起到了决定性作用。在尼赫鲁、帕特尔直接领导下的制宪工作，把对多元化的保护直接贯穿到了宪法草案的起草之中。

    四是独立前后印度社会对印度未来的深入讨论，以及由此达成的对印度文化多样性的深刻认识。在印度宪法形成之前，印度社会各界通过分析其异质性和碎片性而达成了共识。新兴的印度国家必须保证社会层面上的多元化和政治层面上的统一同时共存。[10]在英国殖民体制下长期生活的体验迫使印度人意识到，个人不仅仅是一个公民或自由自在的自我，而且是带着某种集体身份和利益进入公共舞台的，在一定程度上受到文化共同体的限制。因此，印度独立概念不能抹掉集体的身份认同。如果印度人民有什么不得不带入新印度，而又不能影响印度国家统一的遗产的话，那就是这种多样性。

    在这种共识基础上，独立后的印度人民选择了国家政治体制上的联邦制和议会民主制。通过联邦的建构实现国家对族群、宗教和文化多样性的保护和包容，并且在议会民主制框架下针对四种不同的差异集团设计了多种多样的制度和政策，用以把具有巨大差异的印度各个族群打造成一个对印度国家具有统一的政治认同和向心力的现代民族。

    第二节 印度联邦制度及其特点

    一 集权和分权并存的印度联邦制度

    从最一般的意义上说，联邦制是在同一个政治空间中存在两个或两个以上自治共同体的情况下的政治安排。其最突出的一个特性，就是联邦政府与各联邦单位在本质上或政治上不构成从属性的上下级关系，各自拥有宪法赋予的权力，而不是来自另一层政府的授权。在立法、司法、行政和税收方面直接与自己的公民打交道，直接由公民选举产生。

    印度的联邦制设计不同于一般联邦制的独特之处，在于印度联邦不是由独立的各邦联合组建的联邦国家，而是由一个统一的中央政府对境内具有文化差异的地区分邦而治的结果。作为联邦国家基本政治单位的各邦，不是历史上既有的拥有司法行政系统的独立政治单位，而是印度国家为了对具有巨大地区性差异的印度人口进行有效管理而有意进行的一种制度设计。印度联邦的政府，不是“各邦的联邦政府”，而是“各邦的联合政府”。曾担任宪法起草委员会主席和法律部长的安姆贝德卡（Babasaheb R.Ambedkar）博士，解释了印度选择联邦制设计的重要意义。他说，“重要的是，‘联合政府’（union）这个词的使用是经过深思熟虑的……尽管为了方便管理而将这个国家和人民划分为不同的邦，但是，这个国家仍然是一个整体，其人民仍然是生活在一个具有单一来源的单一主权之下的单一人民”。[11]

    这种自上而下的联邦制，一方面有着一般联邦制的分权特点，权力在中央和各联邦单位之间进行分配，中央政府的权限和地方行政单位的权限，都有法律条文的明确限定；另一方面，它也带有中央集权色彩的指令性特征。联邦政府与各联邦单位之间存在着明确的从属性上下级关系。在印度，中央政府在宪法规定的权力分配体系中享有至高无上、不受置疑的巨大权力，它不仅有权命令和控制各邦，有权决定各邦边界的划分，甚至有权废止各邦的自治并解散其政府。《印度宪法》第356—357条规定，在地方法律与宪法不一致的情况下，总统有权停止地方立法机构。宪法赋予总统的这种特殊权利，被称作总统裁定权。中央政府也拥有邦长的任命权，通过这个方式影响地方的立法。[12]这种看似矛盾的制度设计，不仅与印度的具体国情有深刻的联系，而且也在印度的政治生活中发挥了重要的作用。

    印度国家现有的35个单位（28个邦和7个中央直辖区）的行政建制，大部分都不是在历史上遗留下来的行政边界上建立的，而是中央政府为了方便中央和地方两个层次的管理，应对国内各个文化差异集团的各种诉求，缓和因语言文化差异而产生的各种矛盾和冲突，不断地对地方行政单位边界加以调适和重划而逐渐定型的。作为联邦基本单位的各个邦，有的是由原来英属印度的行政单位直接转变而来的，如北方邦，就是在英国统治时期的英属印度的联合省改名而来；有的是对旧的土邦进行改造而来的，如特里普拉邦，该邦在印度独立前一直就是一个土邦，1947年印度独立后废黜了封建王公，成为印度的一个邦；还有的是对一些小土邦进行整合改造组建而成的新邦，如印度第二大邦拉贾斯坦邦，就是在整合印度西部众多小王国的基础上新建的。而且，印度联邦制下的各联邦单位的行政区划也不是一成不变的。中央政府有权对各邦的边界进行重划，设立新的邦。现有的35个地方行政单位，不是一蹴而就的，而是中央政府根据形势的需要不断调整和重新组建的结果。

    “划邦而治”固然体现了印度联邦制度的集权型特点，但在中央和地方两级政府管理权的分配上，印度联邦制却保留了明显的分权特征。1950年颁布的《印度宪法》，在联邦中央政府和地方联邦单位之间的权力行使和利益分配上，都进行了明确的划分。宪法规定，印度政府在97项政治事务上具有绝对控制权，地方政府在66项有关各邦政治、经济和社会等方面具有绝对的或共同的控制权。这些具体的规定，都罗列在被称为“联邦清单”的两个权力分配一览表中：其中之一清楚地列出了联邦国会在包括国防、外交、货币、所得税、消费税、铁路、船运、邮政及电报等方面的权利；另一个则具体地罗列了邦立法机构拥有立法权的事务范围，其中包括公共秩序、警察、公共保健、通信、农业、博彩业、娱乐和财产的捐税、销售税及货物入市税等内容。此外还有联邦国会和邦立法机构双方共同拥有立法权的一些事项，包括电力、报纸、刑法、结婚和离婚、印花税、工会及物价控制等。此外，在不属于中央绝对控制或与地方共同控制的领域，中央政府也拥有权威。1983年萨卡利亚（Sarkaria）委员会以后，中央和地方政府开始共同管理既不属于中央管控，也不专属于地方行政单位的其他领域的事务。

    相对一元化国家体制，印度各邦的权力要大得多。地方总督不仅可以任命地方政府的部长，还可以根据他们的意愿解散地方议会，批准议案使之成为法律，向印度总统提交议案，并且可以建议总统在某些事务上运用总统裁定权。[13]

    印度联邦制的这个重要的特色，还体现在它的议会民主制和二级议会议员构成的设计上。《印度宪法》规定中央和地方实行两级议会选举制度。联邦的立法机关由总统、人民院和联邦院构成。人民院议员由全国公民普选产生，联邦院议员除了12名由总统直接提名的议员外，其余皆由各邦立法机构直接推荐。邦一级的立法机构是邦长和邦立法院。如今，印度35个行政单位中，除了7个直辖区以外，其余的28个邦，都有各自的立法机构。

    这样一种联邦制度和联邦二级议会选举制度的设计，一方面搭建起了地方政党进入联邦上院的桥梁，为地方性政党参与联邦政府和联邦的立法提供了大量的机会；另一方面也控制了地方性政党在联邦下院的席位（一般来讲各邦在联邦下院的席位不超过4%），使任何一个邦都没有足够的力量掌控下院，只能通过合作的方式参与中央政府和国家事务。这就在很大程度上避免了地方势力做大对中央和国家统一造成威胁的局面。同时也促进了地区性政党的发展，使他们更关注区域内的问题及其解决方法，迎合区域内选民的意愿，以便在地区选举获胜或赢得地区议会和政府中更多的席位。地区精英们为了争取区域内少数民族的选票，往往将区域内的少数民族的利益纳入他们的议题。这就比较有效地阻止了狭隘的利益集团在地区层次上进行种族动员、迫害少数民族的情况发生。

    这种既有联邦分权制特征又带有明显集权倾向的联邦制度，看似矛盾，却恰恰是印度联邦制度设计所追求的效果，也是现代印度既包容了文化多样性，又避免了由多样性带来社会疏离负面作用的奥秘所在。分权和划邦而治的目的，不是为国内各个民族提供一个区域自治的有效框架，而是为了在一个广袤的具有明显地区性文化差异和分离因素的领土范围内建立起强有力的现代国家行政统辖权的一种制度创新。新的国家在英国殖民者遗留下来的两种不同统治体制的废墟上，建立起了统一的行政管理，将殖民地历史上遗留下来的大量土邦、边境自治地区和英国直接统治的各省纳入一个统一的国家政治体制之中，通过中央和联邦单位这样两级管理的行政框架，将地区差异包容到现代印度的政治体制之中，既容纳了印度社会明显的种族文化多样性，避免了国家四分五裂的可能性，又杜绝了较小规模的语言文化集团遭受到来自大族群强制同化的可能，满足了不同集团在语言文化和土地资源管理等方面的自治要求，从而化解了统一和分离之间的张力，有利于在多元社会建立起平等的文化关系和对统一国家的政治认同。

    二 印度联邦制度的非均衡性和多层级性

    印度的联邦体制的另一个显著特点，是它的非对称、不均衡性。非对称、不均衡性的特点来自我们在前面讨论过的印度人口文化的多样性以及地区之间的巨大悬殊。诚如一些学者所说，地区差别没有对印度独立产生多大的影响，却对印度独立后采取的非集权化体制有很大的影响。[14]印度联邦制的非对称性、不均衡性在联邦单位的规模、权利和政策等方面都有突出表现。

    首先，在联邦单位的面积、人口、边界的制定上都存在着不均衡。在印度，各邦管辖的地域范围很不一样。最大的邦中央邦（Madhya Pradesh），面积达308144平方公里，占印度全国总面积的1/10还多，人口超过7569万（2011年），包括了宗教和语言的多样性；而最小的果阿邦，面积3702平方公里，人口仅有100多万。

    非均衡性的第二个表现，是权力分配的不均衡。印度的各个联邦单位并不具有同等的权利。印度没有按照一般联邦制流行的方法，在各联邦单位之间采取平行的权利分配，让各邦享有同样的权利。而是根据各邦不同的特点，授予其不同的权利。在35个联邦单位中，就有邦（states）和联邦直辖区（union territories）的区别。前者有立法和决策权，后者仅有行政权。在28个邦中，权利范围也不一样，不是所有的邦都拥有同样的决策权。中央政府根据各邦内的人口构成和文化状况等具体情况，给予不同的邦不同的权利。一些邦由于其特殊的社会和历史等原因，被授予特殊的权利。这些特殊的权利包括政治上的特殊代表制，法律上的特别司法管辖权等。在那些部落人口呈地域性聚居的邦，还采取了多层级的联邦制度，即在联邦单位之内设立一些带有特殊自治色彩的专区。

    一般来说，享有特殊权利的邦在人口和文化上都具有少数民族的特征。最典型的就是查谟—克什米尔邦（Jammu and Kashmir）。《印度宪法》第370条允许查谟—克什米尔邦有自己的宪法，印度国会对该邦的权力仅限于外交、防务和交通事务方面，其他所有方面的事务都由该邦的立法机关自行掌管。查谟—克什米尔邦的这些特权来自该邦加入印度时与联邦签署的加入协议。根据该协议，查谟—克什米尔邦保留除了外交、防务和交通以外对该地区所有政治、社会、经济事务的决策权。从国家安全的地缘因素出发，印度政府害怕按照宗教少数民族居住地区划分行政区域，为穆斯林宗教少数民族建立单独的联邦单位，可能会导致他们在一个地方变成相对多数，提出与印度分离加入巴基斯坦的要求，特别是在与巴基斯坦交界的地区。因而对穆斯林少数民族的区域自治采取了特别谨慎的抵制态度。[15]查谟—克什米尔邦在印度联邦体制中是一个明显的例外。该邦是印度唯一一个穆斯林人口占主导地位的邦，它所拥有的特殊决策权，带有某种程度的区域自治的意味。究其原因，与该邦特殊的地理位置以及历史和现实相关联。1947年印巴分离后，围绕着该地的归属，不仅印巴之间发生过多次的武装冲突，地区内部也爆发过史无前例的社区暴力。

    另一个典型的例子是米佐拉姆邦的设立以及中央政府与米佐拉姆邦签订的专项协议。米佐拉姆邦位于印度东北部，原来属于阿萨姆邦。其主要居民为信奉基督教的米佐人，有着与阿萨姆人迥然相异的风俗和文化。1959—1960年，阿萨姆地区发生大饥荒，阿萨姆邦政府在向灾区发放救济品时，没有注意米佐人的风俗，侵犯了米佐人独特的社会风俗和宗教习惯，引起米佐人强烈的不满，大规模的民族冲突由此而起。为了平息冲突，联邦政府同意将米佐人居住的地区从阿萨姆邦分离出来，组建一个自己的邦。1986年印度政府与米佐人签订了一项专项协议，建立了米佐拉姆邦，并给予该邦大量的财政补助。这种安排平息了米佐人与阿萨姆人之间的冲突，也为米佐人提供了一个发展自己文化的空间。

    米佐拉姆邦的例子表明，文化共同体对地域管辖权的要求和自治的要求可以在不破坏民族国家统一的情况下得到满足。在很多情况下，创建一个政治和文化上具有一定程度自治的单位，为文化差异的族群提供在联邦框架内和平对话及协商的途径，就可以在很大程度上化解分离的张力，避免剧烈的社会冲突危机国家政治的稳定和社会的安宁。2000年，印度中央政府出于同样的目的，又重新划定了一些邦的边界，设立了三个新的邦：在原来比哈尔邦的南部建立了新的贾坎德邦；在原来中央邦的东部建立了恰蒂斯加尔邦；在原来乌塔尔邦的西北部建立了乌塔兰契尔邦。

    与米佐拉姆邦情况相似的，还有西北部地区的几个姊妹邦，即阿萨姆邦（Assam）、阿鲁纳恰尔—普拉德邦（Arunachal Prades）、梅加拉亚邦（Meghalaya）、曼尼普尔邦（Manipur）、那加兰邦（Nagaland）、特里普拉邦（Tripura）等。给予这些邦非对称性权利不是因为中央政府与它们之间也有类似于查谟—克什米尔邦那样的政治协议或条约，而是为了保护这些邦的文化差异，让这些邦内的部落共同体能够根据它们自己的意愿持续其特殊的生活方式。为此，《印度宪法》第371条A款和G款专门授予那加兰邦和米佐拉姆邦一些特殊的权利，在涉及其特殊的社会习俗、习惯法，以及公社对其土地和资源的拥有、转移等方面自行管理的权利，并且在教育、公务员、司法、治安、宗教等领域拥有决策权。除了上述这些邦之外，安得拉邦、果阿邦、古吉拉特邦、锡金邦等，也陆续享受到这些权利。

    非对称性的联邦安排是在特殊的少数民族聚集地区的属地管辖权和文化共同体的特殊地位这两个原则基础上运行的。这种非对称性联邦单位的设置，既尊重了印度的历史，又满足了少数民族对其长期居住的地方拥有一定自治权利的诉求，给予他们一定程度的政治权力管理他们自己的事务。从而起到了在统一的联邦结构内包容文化多样性、减少由于文化差异而引起民族冲突的几率、化解民族集团之间以及少数民族与国家之间可能产生的张力的功效。在这种制度设计之下，“少数民族不把印度国家想象为敌人。少数民族的权利诉求往往发生在联邦单位即邦和地区层面上。而邦和地区层面的少数民族要求承认和保持传统生活方式的诉求和统一的印度认同并不矛盾”[16]。尽管建立在地区文化认同基础上联邦单位高度关注地区性的少数民族的命运，但是他们很容易与印度认同和平共处。一般来说，地区集团和精英们最初的诉求往往是要求给予邦或地区更多的政治权力，只有当这个要求不能满足时，或者是在他们发现国家对其要求置若罔闻、干预了民主制度的有效运行，或者系统化地误解他们时，才会产生与国家对立的情绪。“在其他情况下，少数民族的民族情绪并不一定对印度国家的统一构成威胁。”[17]

    联邦单位边界的确定，往往占据着以联邦制解决文化差异问题的核心。这个问题的解决，直接关系到语言文化少数民族在聚居省份内构成人口的比例以及他们的权利，因此一直是一个容易引起争议的热点问题。但是实际上，无论联邦制国家还是准联邦制国家内，不仅联邦单位的边界与少数民族成员居住边界一致的情况是很罕见的，联邦单位中居民的绝对单一性也是罕见的。印度的情况也不例外。虽然印度的联邦单位的设置和区划，都力求尽可能地减少地方行政区划内的族群冲突，为具有差异意识并提出自己政治诉求的地域性少数民族提供必要的政治空间，但是各个邦内仍然存在着大量的地域性少数民族。这种状况的存在，是印度各邦内种族民族冲突仍然不断发生的一个原因。应对这种局面，印度联邦制度又在各邦之下设计了层级式的行政管理制度。这种制度也被称作多层级联邦制。

    多层级联邦制也可以称作准联邦制度（sub-federation）。其显著特征是，各邦作为联邦政体构成单位的同时，内部也有另外一级的以地区委员会形式存在的政治和行政机构。

    在印度东北部的一些地区，多层级联邦制普遍存在。这些地区人口状况比较复杂，部落居民和非部落居民共存，山地部落和平原部落同在。多层级联邦单位的设立，有利于所有共同体都在联邦议会和邦议会里有自己的声音。比如，为了协调阿萨姆邦内山地部落的关系，1969年，在阿萨姆邦内建立了梅加拉亚自治州。1971年梅加拉亚获得了独立邦的地位，成为一个与阿萨姆邦平行的联邦单位。还有，阿萨姆邦为了满足居住在平原地区的部落人口博多人的要求，在1993年建立了博多地方自治委员会，在阿萨姆邦内为博多部落提供了一个制度化的自治机构，有权管理包括教育、族群和文化以及社会经济等38个方面的事务。[18]东北部各邦如梅加拉亚邦、特里普拉邦、米佐拉姆邦、阿萨姆等邦内，都有这种类似的少数族群的地方自治委员会。后来，地方自治委员会这类的制度安排还普及到印度其他地方。如西孟加拉邦的尼泊尔人，比哈尔邦的部落地区，以及克什米尔的佛教徒地区，都建立了地方自治委员会形式的地方自治。这些地方自治委员会给从前没有得到承认的文化集团赋予了政治合法性，为他们提供了表达自己诉求的政治舞台。[19]地方自治委员会在诸如征税、立法和行政管理上具有一定的权限，可以制定自己的法律，设立自己的法院，使用自己募集到的资金推行自己制订的发展计划等。

    印度多层级的联邦制度是在克服邦内的族际冲突以及适应族群的承认要求的过程中设计出来的，没有固定的政策和模式。在多层级联邦制下，少数族群的社区既作为一种划定的区域实体而存在，同时它也作为一个邦或地区的一部分而存在，参与邦的事务，并且在邦内机构有自己的代表。聚居的少数族群在各自的自治单位中成为相对多数，在有关其独特文化和生活方式的事务上有一定程度的自治权，这就使少数族群的精英有一定的机会和权力影响邦内主要文化和政治事务的决策和政策制定，并且有机会获得有价值的资源和地位。这种多层制设计，把不同族群之间的矛盾和权利诉求都留在了地方联邦单位的层面上，在地方联邦单位的制度框架内化解了族群之间的张力，减少了少数族群与国家发生直接对抗的机会，因而在一定程度上消解了地区性少数族群与印度国家之间在统一与分离之间的张力。

    三 按语划邦的联邦制设计

    印度联邦制另一个显著特点，就是按语划邦的建制设计。联邦制度的设计本身就是为了消解统一国家和多元文化之间的张力。化解这一张力的途径之一，就是按照人口的文化特性和地区差异划定联邦单位的边界。如前所述，印度社会的多样性表现在多个方面，既有人种上的，也有宗教上的，还有语言上的和种姓上的。选择何种因素作为确定联邦单位区划的标准，令联邦缔造者们颇费脑汁。最后，在权衡了各种因素的利弊之后，印度确定了以语言为标准的邦界划分原则。而这一标准的确定，主要出于以下多方面的考虑：

    首先，在印度，宗教和种姓差异深入社会生活的各个方面，遍及全国各个地方，地域性特征不是特别突出，因而不适合作为地方行政区划的标准；而语言集团却带有比较明显的地域特征，印度绝大部分的地区差异，如南部、东北部和中央地区的地区差异，在很大程度上都是通过语言差异表现出来。

    其次，语言是人类共同体最显著的表征。语言流通的范围，基本上与共同体活动的范围相吻合。按语言边界划分邦的边界，不仅与现实生活中的人口边界大致吻合，也有相当程度的可操作性。印度社会主要的语言集团都有自己大致的分布范围，并且彼此间有一定的界线。按语划邦的制度设计，既可以通过使地区民族主义合法化来化解地方民族主义与国家的张力，也可以减轻因邦内不同文化集团要求自己的语言文化权利而产生的自治或分离的压力。比如，在泰米尔纳德邦、古吉拉特邦或者卡纳塔克邦，语言和文化认同比较一致。希望问鼎邦内权力的地方政党就可以通过保护地方文化的提案和政策唤起邦内民众共同的文化自豪感，满足人们在语言文化上的自治要求，从而大大减少地方精英利用语言文化进行政治动员的几率，也减少了邦内外发生语言冲突的几率。

    再次，以语言为基础划定联邦单位，也有助于在地区之间和地区内部跨越宗教和种姓差异。印度教徒、穆斯林和基督徒以及各个种姓的人分布在许多邦。但是信奉同一宗教、出身同一种姓的人们并不一定讲同一种语言。以语言集团的分布作为确立邦界的基础，就避免了将宗教和种姓政治化的可能性。在以邦为单位的联邦政治体制下，政治权力是按照地方获得的，比如立法机构的席位。这就不仅有利于社会各个阶层在邦内的合作与整合，也减少了宗教和种姓作为全国性政治动员的资源的几率。有利于国家和地方两个层次上的社会整合。

    最后，印度按语划邦的联邦制能够获得成功的另外一个因素，就是英国殖民统治给印度留下的历史遗产：在整个印度都通行的英语，特别是在上层社会和知识分子中间。由于英语的通行，使印度在印地语之外还有一种能够为各邦民众所能接受、能理解的通行语言，这就在很大程度上克服了由于按语设邦带来的各邦语言不通以及由此产生的沟通障碍，有利于邦与邦之间的沟通和理解。语言是交往的前提条件，交往使互动成为可能，广泛而深入的交往互动必然导致更大的理解，促进邦与邦之间的合作。如果说，不列颠在印度的殖民统治还给印度留下了一点积极影响的话，那么，除了对印度传统社会结构的颠覆之外，英语对印度民族凝聚力以及印度社会的现代化所产生的作用，也应列入其中。[20]

    选择以语言同一性作为联邦制下各邦特性的基础，对于联邦中央政府提高自己和平处理政治冲突的能力，具有相当大的积极作用。但是，按语设邦的制度性选择，并不仅仅是出于印度政治家们的远见卓识，更多是源自人们在实践中逐渐获得的共识。在独立之前和之后的很长一段时间里，包括尼赫鲁在内的政治家们都曾担心，以语言为基础设定邦的边界，可能会增加邦与邦之间的疏离因素，不利于全印度的社会整合。和世界上一些国家利用统一的官方语言构建民族认同一样，印度的政治家们也曾力主在全国推广印地语，把它当作唯一的官方语言。但是，强制性的官方语言政策在印度国家建构实践过程中行不通，遭遇到各地非常强烈的抵制。在一些地方发生了捍卫语言权利的暴力性质的群众动员，甚至提出分离的要求。严峻的现实使人们认识到，在像印度这样一个语言多样化社会，无视人们的语言差异，强制推行一种语言作为官方语言，不仅不利于社会整合，反而会引起社会张力，甚至威胁到国家的统一。而按语划邦，承认不同人口集团之间的语言差异和文化权利，则可能减少围绕着语言使用所产生的张力，有利于社会的整合和国家的稳定。最早根据语言确定邦边界的安得拉邦，就是作为对该邦内因为语言问题发生的社会骚乱的回应而建立的。安得拉地区位于印度的南部，多数居民讲泰卢固语，原来属于马德拉斯省的管辖范围。独立之初印度政府实行强制政策推广印地语，引起了南部多地民众的强烈不满，多种形式的反抗运动此起彼伏，甚至提出了“绝食到死”的口号。这种局面迫使印度政府改弦更张。1953年，印度政府根据安得拉地区讲泰卢固语地区人民的要求，将原来马德拉斯北部的泰卢固语地区组成安得拉省，改名为安得拉邦，并允许该邦在教育和政府事务上使用泰卢固语。

    泰米尔纳德地区建邦的原因也是同样。泰米尔纳德地区原来也属于马德拉斯省管辖范围，主要居民泰米尔人是古代印度达罗毗图人的后裔，讲泰米尔语。印度政府强行在全国推广印地语的措施，引起了泰米尔人的强烈不满，并导致多次大规模的暴力冲突，严重时甚至提出了同印度分离建立泰米尔人独立国家的分离诉求。[21]为了缓和这种矛盾，1956年，印度政府重新划定联邦单位，撤销了马德拉斯省，根据语言边界建立了泰米尔纳德邦。之后，泰米尔人在新建邦内构成了人口大多数，得以通过邦的立法保护其语言和文化权利，将泰米尔语定为该邦的官方语言。围绕着语言文化权利而发生的冲突基本平息，要求同印度分离建立独立国家的分离主义诉求也逐渐销声敛迹。

    以后，按语划邦的办法又推广到北方地区，用于解决北方各邦存在的语言文化差异问题。1963年，印度将东北部喜马拉雅山脉那加人居住的地区从阿萨姆邦分出，另行组建了那加兰邦。1966—1973年，印度政府根据阿萨姆邦语言和宗教的多样性，以及阿萨姆邦内部落民众反对将阿萨姆语定为官方语言而举行的多种请愿活动，采取了重新划分联邦单位的措施，按照当地的语言文化边界，将梅加拉亚和米佐等具有文化独特性的地区从阿萨姆邦划出，升级为平行的联邦单位。截至目前，印度大部分地方和东北部的7个部落邦的管辖范围，都是根据语言边界确立的，每个邦都有自己的官方语言，在语言教育方面拥有一定的自主权。

    总体来看，以语言为基础的联邦制是联邦政治原则和务实态度相结合的产物。按语划邦原则成为具体的制度和行政实践，是在20世纪四五十年代以语言为基础的社会动员发生以后。语言邦的实践，使人们习惯了多种官方语言并存的现实，在一定程度上减缓了多种语言之间为争夺主导地位而展开的激烈竞争。如今，印度实行印地语和英语同为国家官方语言、各邦又有各自官方语言的政策。国家承认印地语之外其他15种语言的地位。所有重要的政治力量都不再要求全国使用单一语言。这种语言政策和按语划邦的做法，既在一定程度上减少了邦内民众之间在语言问题上发生冲突的几率，又减少了语言邦和中央政府之间围绕着官方语言地位而产生的矛盾，缓和了围绕着官方语言确定而产生的张力和紧张局势。有学者认为，对语言差异进行的联邦制安排，是印度最成功的实验。自从建立语言邦以后，20世纪五六十年代印度各地因语言问题频繁发生冲突和骚乱的现象基本绝迹。以语言为基础的地区文化在印度获得了合法性，并且由于语言邦的建立而得到繁荣发展。[22]

    以语言为基础划定各邦范围的方式选择，在一定程度上减少了语言与其他社会范畴的政治关联性，减少了以其他因素进行政治动员的暴力行为的发生。一些专门研究印度制度的学者指出，这样的制度安排“抑制了跨邦人口的政治运动。在未来的政治结构中，地区和部落是突出的力量，而种姓在政治和社会生活中的空间只会越来越小。政治家们过去可以利用印度社会的三个种姓范畴动员选民，现在他们则不得不在联邦制度化的激励和约束机制内运作”[23]。

    同时，按语划邦的方法，也增加了印度联邦单位的数量。这种现象一方面使各个联邦单位的代表在联邦下院拥有席位的比例减小，在无形中削弱了地区性政党在国家层次上的影响力；另一方面，因为联邦上院议员是由地区立法机关选举产生的，这也提升了地区立法机构的权威，把一些语言文化集团之间的竞争留在了联邦单位的层面上，并且由此强化了地方与中央之间的政治联系。

    语言邦的安排也带来了一些新的问题，即邦内也存在的多种语言和文化现象对邦级语言同化要求的反抗。邦内的语言同化也遭遇到宪法和各种保证文化多样性的机构的反对。即便在1956年地区重组之后，一个邦里面包括多种语言和宗教人口的现象也很普遍。各邦之内都存在着与邦内官方语言不同的少数民族集团。这种现象引起了许多新的问题需要考虑：中央政府的事务采取何种语言？地区内不讲该邦官方语言的那些少数民族怎么办？他们与邦的关系如何处理？对此，印度宪法制定了一些具体的规定，对这些问题采取了一定的缓冲措施：首先，中央政府的事务采取全国通用的官方语言——印地语和英语；其次，各邦少数民族都享有自己的语言权利。《印度宪法》第29条和第30条规定，所有儿童都可以接受母语初级教育，各邦政府不得歧视任何有教育意义的教学语言；《印度宪法》第351条还规定设置一个专门的少数民族语言官员负责监督少数民族语言文化权利执行情况。最高法院还宣布少数民族语言学校不仅可以用少数民族语言教语文和文化课程，还可以用少数民族语言教任何课程。[24]当然，这些少数民族语言文化保护措施，只能在一定程度上缓解邦内围绕语言问题产生的张力，但是并不能彻底排除各邦内存在着的主导民族主流文化对少数民族的语言和文化的同化压力。

    印度选择联邦体制的一个重要原因，就是担心在政治上承认少数民族并且赋予少数民族政治权力可能会导致国家的分裂和碎化。希望通过联邦单位的设立，将保护文化多样性的任务地方化，尽量避免区域性的民族自治。但是，建立在同一语言基础上的联邦单位的创建，使一些占据了相连地域的语言集团，在事实上形成了某种意义上的区域性管理的自治模式。这一模式在实践上打破了印度拒绝民族区域自治的初衷，使印度的联邦制带有了一些新的特点。

    第三节 包容差异促进平等的特殊机制设计

    语言只是多样性中的一个方面，解决了语言问题并不等于解决了所有因为文化差异和认同而产生的矛盾和冲突。在印度，属于同一语言集团的人，往往不一定属于同一宗教集团，而且也不属于同一个种姓。按语设邦的制度，并没有从根本上改变各邦之内都有大量种族、语言和宗教上的少数民族、有着多种多样的利益诉求这个现实。这些诉求既有经济上的，也有政治和文化上的。对此，印度设计了多种多样的制度机制来应对，其核心是通过权力配置和获得权力途径的设计来保护多样性，解决不同利益集团之间的诉求差异。

    一 防止民族隔阂的选区制度设计

    印度联邦制不同于其他国家联邦体制的另一个重要内容，是它在议会代表的广泛性和选区设置上的独创性方面。1857年印度人民反英大起义之后，英国统治者为了拉拢印度上层，在印度人民中间造成公正的假象，从1861年开始吸收印度人参加总督立法会议。1892年又实行了立法会议改革，增加立法会议成员中印度人的席位，并扩大了立法会议的职能。1935年，英国议会批准《印度政府法案》，在印度建立自治政府并设立由选举产生的省级立法机构。在印度自治政府和省级立法机构产生的途径上，实行了选举制度，并降低了选民的财产资格，给了印度人民选举的权利。但是，为了能够强化对不同宗教和社会阶层的控制，利用宗教、种族和文化的差异制造分裂，防止印度社会联合起来反对英国殖民统治，以实现其分而治之的目的，殖民当局在选区设置上采取了特殊的方法，根据宗教、职业、种族等因素划分选区，如印度教徒选区、穆斯林选区、锡克教徒选区、欧裔选区、地主选区、商人选区等。

    独立后，印度的政治家们意识到，单独选区制度是英国人实行分而治之的一种殖民主义政治实践。这种用宗教、族裔和职业来划分政治单位的单独选区设计，让不同宗教文化和社会背景的人在自己选区单独投票和竞选的制度，不利于各种背景的政治家超越社区视角从全国的角度考虑问题，不仅会导致政治议题狭隘化，也容易造成不同选区之间的隔阂与分裂。在1947年独立之时，这样的选区设置就曾为穆斯林政治家提供了不必诉诸印度教徒就可以单独行动的制度化诱因，直接导致了印度和巴基斯坦的分裂，活活肢解了这个国家。这种旧的选区和政治单位划分方法，是印度现代国家和民族建构的大敌，很容易成为印度国内穆斯林和印度教徒之间矛盾和对抗的因素。新的印度必须全力消除任何利用宗教进行选举和社会动员的可能性，彻底废除英国统治时期不同宗教社区设立单独选区的制度，而代之以新的混合选区的方法，让所有公民无论其宗教信仰如何，都能够在同一选区内参加选举，在有关国家公共事务的管理上各抒己见。[25]

    本着尊重差异和文化平等的原则，独立后的印度，在保证统一完整的国家体制的前提下，进行了尊重文化多样性、促进多元文化集团成员参与共同的社会生活的探索，在制度上创设了一些新的机构，保证印度各民族都可以平等地参与国家的公共事务和政治决策过程。1947年1月24日，印度建立一个基本权利咨询委员会，讨论独立后印度人民的基本权利，其中就包括来自全国各地的少数民族代表。当时著名政治家葛文·巴拉哈·庞特（Govind Ballabh Pant）详细地报告了该咨询委员会的人员构成：委员会由72名成员构成，其中12名代表全国各个部分，其余代表少数民族、部落和从前受排斥的地区。少数民族代表的分配如下：孟加拉、旁遮普、西北边境省、俾路支斯坦和信德的印度教徒有7位代表，比哈尔邦、北方联合邦、马德拉斯、孟买、阿萨姆邦和奥利萨邦等省的穆斯林也同样有7位代表，列表种姓有7位代表，锡克人有6位代表，印度基督教徒有4位代表，印度祆教徒3位，英裔印度人3位，部落地区和列表种姓13位，以上共50位，另有10位由总统提名产生。[26]这样的人员构成，保证了社会各个阶层、各文化集团的有效参与，具有比较广泛的代表性。同样，负责起草独立宪法的国民代表大会中也包含了各个阶层和各个少数族群的代表，他们的诉求和主张也通过这样的渠道进入到宪法讨论之中。

    独立后颁布的《印度宪法》，能够公开宣布印度是一个多元文化国家，承认宗教文化少数民族各自的存在，给予所有文化集团在任何公共场合表现其不同生活方式的权利，并且把他们的多样性文化诉求包含在国家的制度安排之中，与宪法起草委员会的广泛代表性有很大的关系。《印度宪法》正式确定的保护文化多样性原则，不仅使少数民族可以按照自己文化和习俗生活，不必被迫同化于强势的多数民族的文化，而且还提供了防止文化同化的制度措施，赋予少数民族保护自己和促进自己独特生活方式的权利。这对当时公认的自由主义实践是一个巨大的突破。《印度宪法》中将不同民族都包容到国家建构过程中的创意，为新兴国家提供了一种凝聚因素，使少数民族对国家产生了一种平等的归属感。正是这种平等的归属感使印度能够战胜多种多样的分离因素，保持着国家的统一。

    印度独立后所走的多元文化道路既不是殖民地时代的制度延续，也不完全是为了适应独立后的政治形势而实施的实用主义的权宜策略，而是一种开创性的探索。它说明，统一、民主和多样性不是彼此对立冲突的价值，而是可以互动共存、彼此促进的因素。在印度，文化多样性不仅得到普遍的承认，并且是印度国家不可或缺的、值得人们珍视和发扬的基本特征。

    二 保护多样性的宗教政策

    历史上，印度不仅是印度教、佛教、锡克教等多种宗教的发源地，而且也一次又一次地接纳了许多外来的宗教，如伊斯兰教、波斯教、犹太教和基督教。独立时期的印度次大陆就是这样一个多种宗教同时存在、彼此之间差异明显、各种宗教在社会生活中又根深蒂固、有着强大影响力的多元社会。

    然而，1947年的印巴分治，给南亚次大陆留下了永久的伤痛。摆脱英国殖民统治获得独立之日，也是次大陆遭遇历史上最大分离灾难之时。随着1947年8月15日以蒙巴顿方案为基础的《印度独立法》的付诸实施，原本经历了同样殖民统治历史、争取到同样独立命运的印度次大陆，被分割为印度和巴基斯坦两个国家。分离不仅制造了1200万—1500万人口背井离乡跨越边界的大迁徙，还导致了穆斯林和印度教徒、锡克教徒之间史无前例的宗教仇恨和疯狂仇杀。边界两边大量村庄被毁坏，无数生灵遭涂炭，在这个过程中失去家园和生命的确切的人口数字，直到今日都没有人说得清楚。

    然而，如此大规模的居民迁徙也没有给印度带来宗教的统一性。在1947年分离之前，印度有大约1亿的穆斯林人口。分离后，南亚次大陆上大多数穆斯林聚居之地根据协议都划到了巴基斯坦一边，许多混居地方的穆斯林也自行移往巴基斯坦。即便如此，仍然有3500万左右的穆斯林留在了印度，成为印度国家最大的宗教少数民族，而且在很大程度上仍然处于地域性聚居的状态。分离不仅造成了印巴两国之间长期的紧张局势，双方围绕着边境地区的领土归属发生了多次武装冲突；也造成了国内印度教徒、穆斯林和锡克教徒之间的仇恨和不信任，使宗教少数民族问题变得更加复杂、更加敏感，并且还受到国际地缘政治因素的强烈影响。

    在这种严峻局面下，既要保证国家的统一和稳定，不至于因人口中间明显的宗教差异而导致国家的四分五裂，又要保持宗教和文化的多样性，协调不同宗教之间的关系，使之能够在新的国家政治框架之内和平相处，对新兴国家无疑是一个巨大的挑战。

    为了避免宗教问题可能对印度领土统一和社会安宁构成威胁，印度国家的缔造者们一方面确立了世俗主义的基本国策；另一方面注意宗教在印度社会中的重要影响，采取了包容宗教多样性的政策，并且利用多种宗教在地域分布上的广泛性，特别设计了非地域性的宗教政策，以避免宗教社团间发生剧烈的暴力冲突，维护既有领土的完整和国家统一。这种包容性的、非地域性的宗教政策的核心内容有这样几个方面：

    第一，坚持世俗国家的原则，对所有宗教保持中立。国家不设官方宗教，保留对各宗教内部事务进行干预的权力；第二，保护宗教多样性。承认多元宗教共同体的存在，尊重不同宗教信徒在生活方式上的差异。保护宗教社团的信仰和文化自由；第三，保留宗教上的属人法，承认宗教法在宗教社区实施的权利；第四，在允许宗教少数民族教育机构存在与发展、允许各邦政府对这些教育机构提供财政资助的前提下，禁止公立学校设立任何形式的宗教课程；第五，采取严格的政教分离立场，杜绝给宗教团体以政治权利的任何行为，杜绝以宗教标准划分行政单位的边界，废除旧有的按照宗教差异设置的选区。

    在这样的政策体系下，印度的各个宗教社会得以继续存在，所有宗教共同体都获得了信奉和传播自己宗教、自行处理宗教事务以及与宗教事务相关的社会文化事务的权利。各宗教团体有权建立、管理自己的机构，诸如慈善基金会、学校等机构。学校还可以在自愿基础上对学生进行宗教教育，并获得邦的财政资助。所有宗教背景的公民都可以按照自己的意愿维持自己独特的生活方式和文化。同时，新兴国家还废除了英国统治时期根据不同宗教背景分配政府岗位的做法，所有宗教背景的公民都有同样获得公职的权利。

    印度的这种宗教政策，是在对印巴分治后发生的种族和教派屠杀的惨痛历史痛定思痛的反思基础上制定的。它充分地考虑到当时的国情和地缘政治的影响。其目的既包含了消除穆斯林等少数民族对宗教信仰被强制取消或同化的恐惧、结束社区骚乱、促进不同宗教社区和平共处的权宜性考虑，同时也包含了尊重差异、保护文化多样性、将各宗教背景的人口集团都整合到统一的印度民族之中、在更高层次上创造一种共同的印度认同和统一的印度民族情感的考虑。这种宗教政策的实施，取得了以下的社会效果：

    首先，《印度宪法》承认印度四大宗教社会，以及建立在四大宗教社会基础上的属人法（Personal Laws）。这样，印度绝大多数的人口，都有了可以被识别的身份，即印度教徒、穆斯林、基督徒或者祆教徒。不论这些教徒生活在什么地方，都有自己的法律身份。并且可以保持与自己共同体的联系。在所有涉及家庭的事务上，个体都处于自己所在共同体的属人法的管辖范围内。通过这样的方式，不同宗教共同体的生活方式和文化差异在法律承认和保护的前提下得以延续。

    其次，这种宗教政策与按语划邦的实践相结合，把对差异的保护转变为一定意义上的共同体文化自治，满足了各教派民众的宗教信仰自由和宗教团体存在发展的诉求，也杜绝了宗教共同体获得地域性自治权的可能，把宗教信仰严格地限制在社会文化领域，降低了宗教与政治发生直接联系的机会，减少了激进宗教团体利用宗教进行全国性和地域性政治动员的几率，消除了宗教因素对国家统一和领土完整的威胁。

    再次，印度国家并没有对宗教团体放任自流，而是保留了对宗教内部事务进行干预的权力。对各个宗教中存在的有悖于现代人权原则和平等原则的陈规旧习进行了强有力的干预。特别是对印度绝大多数人口信奉的印度教的属人法进行积极的干预和改造。独立后的印度继承了自梵社、圣社以来的印度教改革的传统，对印度教的一些陈腐陋习，诸如童婚、男女不平等、种姓制度等，进行了积极的干预。

    包容多样性的宗教政策，对建构统一印度认同起到了一定的作用。一个明显的证据是，独立之后的印度没有出现类似印巴分治之前的全印穆斯林联盟那样的要求分离的穆斯林政党。大多数的穆斯林都认同于印度国家，在联邦议会选举中投票支持主张宗教多样性的政党。即便在穆斯林政党获胜的邦，执政的穆斯林政党在总体上也是温和的，要求实行民主政治制度。在一定程度上实现了当初废除英国风格的单独选区、实行混合选区的预期。

    但是，不容否认，印度国家的宗教政策、其世俗化国家的构想，和印度宗教生活的现实之间存在一定的抵牾。宗教仍然在印度社会生活中保持着强大的影响力。一些宗教少数民族保持了他们的宗教认同和宗教属人法，宗教少数民族的教育机构也持续繁荣，宗教对社区群众依然具有巨大的动员力量。以宗教为背景的印度教徒和穆斯林之间的冲突和社会骚乱近年来时有发生，在20世纪八九十年代，不仅发生频率很高，其激烈程度也令人震惊。

    三 破除种姓制度重建现代社会秩序的努力

    传统上，印度是一个严重的等级社会。在印度占主导地位的印度教将社会分成四个种姓：婆罗门（祭司和学者）、刹帝利（武士）、吠舍（商人），以及首陀罗（农民、手工业者）。随着时间的推移和经济的发展，种姓制度又与社会分工和分层结合起来，逐渐发展起各种行业各个领域的亚种姓，渗透到社会生活的方方面面。有人统计，在独立前后，印度社会的各种种姓已多达几千个，并且形成了上、中、下三大种姓集团。上层种姓包括了婆罗门、刹帝利和吠舍前三个种姓的人；普通军人、农民和一般性手工业者构成了中间种姓，最下层的种姓就是贱民，他们被看作“不可接触者”，位于社会的最底层，从事着最不受尊敬的职业，诸如清理垃圾废物、制皮、制造劣酒，以及用低级不洁材料制作器物等。各个种姓有不同的社会分工和等级特权，种姓越低权利越少。最下层的“不可接触者”，甚至被排除在法律保护之外。

    独立之后，印度宪法明确规定废除以种姓为基础的社会等级，特别是贱民制度。但是流行了千百年之久并且被宗教神圣化了的种姓制度，其社会影响根深蒂固，不可能因为法律的颁布在一夜之间风消云散。不同种姓之间依然存在着严重的社会隔阂，高级种性的人依然掌握着社会主要的政治和文化权力，在经济上也处于社会的高端，享受着充分的社会和经济的权利。中间种姓和低级种姓依然受到高级种姓的排斥和歧视，处于社会的下层。低级种姓更是构成了印度边缘化人口的主体。这种局面严重地阻碍了社会成员之间的真正平等，严重地阻碍了印度国家的现代化整合。2004年，笔者出席在印度城市加尔各答举办的世界人类学民族学联合会的一次中期会议，在加尔各答大学巴利冈学院（Ballygunge Science College）的路口，看到街头上竖立着一块标语牌，上面写着，“民族高于宗教、肤色和种姓”（nation comes before religion，color and caste）。这条标语一方面表现出印度打造现代国家的努力，从另一个方面也说明，古老的种姓制度在现代生活中仍然有很大的力量，仍然是现代国家民族建构的严重障碍。

    为了从根本上改变旧的等级社会，将新印度建设成平等的公民社会，独立以来，印度政府设计了各种制度机制，采取了被称为“肯定行动”的各种促进社会平等的政策和措施，提升低级种姓成员的政治经济和社会地位。首先就是制定列表种姓，对其采取积极的扶持和帮助政策。

    所谓列表种姓，是印度政府发明的一种新的称呼，以此取代原来对贱民阶层带有侮辱性的“不可接触者”的称呼。印度独立以来，在全国范围内对原来属于“不可接触者”的贱民人口进行了广泛的社会调查，将原来被视为“不可接触者”的贱民阶层列入政府帮扶对象的范围。被列入政府专门设计的帮扶计划的原下等种姓，便称为列表种姓。对他们，政府实行了一系列扶持和保护的“肯定行动”，意在提升低级种姓的社会地位，改变他们在社会中的弱势状态，帮助他们以平等的身份进入正常的印度社会，促进社会平等。

    列表种姓的权利促进保护机制的内容，是通过各种政治的、社会的和经济的途径，努力提升列表种姓的社会地位。独立后的印度主流社会舆论认为，列表种姓是印度社会千百年的歧视与偏见的牺牲者。列表种姓集团是在种族隔离和排斥状态下最受歧视的处于社会最底层的集团。对他们，当务之急就是废除既有的社会偏见，使他们能够和其他社会成员一样获得应得的资源。为此，印度宪法明确规定彻底根除贱民制度。列表种姓一词的创造就表明了政府的这个决心。除了法律上的明确条文以外，政府还采取了强有力的干预手段根除歧视贱民、将其边缘化、排斥于社会生活之外的社会习俗，对列表种姓采取了很有力度的扶助政策。

    扶助政策之一是帮助他们尽快改变现状，积极参与国家的政治生活。宪法特别规定，自宪法生效之日起，在十年之内按照列表种姓的人口比例，为其在人民院和邦立法院预留一定的席位。通过这样的特殊安排，提升列表种姓的政治地位，使他们能够作为平等的印度公民，参与社会公共生活和国家的政治决策过程。根据1951年的人口普查，列表种姓的人口有5100万，占当时印度总人口的15.3%。在1952年举行的第一次大选中，就有70位来自列表种姓的议员根据宪法规定的比例进入了人民院，第一次作为平等的公民享受到参与国家管理和政治决策的权利。

    除了在政治上的特殊安排之外，国家还采取了经济和社会的措施，在教育和公职方面也实行了预留配额制度，使列表种姓成员能和其他社会成员一样，获得受教育和担任国家公职的机会。第一次大选之后建立的尼赫鲁政府，开始为列表种姓在政府机关保留一定的公职份额（按照其人口比例为15%）。并且规定公营企业的人员编制和教育部门的奖学金，都要为列表种姓成员保留一定的份额。此外，政府还在“五年发展计划”中设立专项拨款，用于改善列表种姓地位和现状。

    为了根绝种姓制度在社会生活中根深蒂固的歧视和偏见，切实保障废除贱民制度的法律的落实，1955年，印度政府颁布了《不可接触制（犯罪）法》，把歧视原贱民的行为列入犯罪行为，加以法律处罚。

    除了列表种姓这个社会最弱势群体以外，20世纪60年代以来，在其他中、低级种姓的要求之下，“肯定行动”也扩展到了他们中间。中、低级种姓认为他们也受社会上的高级种姓的压迫，也应该享受国家的扶助和倾斜性优惠政策。并且给自己取了一个新的名称：“其他落后种姓”（OBCs）。尽管印度社会对这些中、低级种姓是否和列表种姓所受到的压迫同样残酷，是否应该享受国家的扶助政策有不同的意见，中央政府也不认为对他们进行全国性扶助和优惠政策的理由很强，但是这些中间种姓还是利用民主制下其人口基数的因素，影响了印度政治权力的分配，在各邦争取到一些针对他们的“肯定行动”计划，在很大程度上扩展了政府倾斜优惠政策的比例和力度。

    最先在地方上对邦政府施加压力，促使邦政府对中间种姓实行肯定行为的，是南部的一些邦。自20世纪60年代以来，南部的一些邦，诸如卡纳塔克邦，接近50%的政府公务性岗位留给了列表种姓和中间种姓。在泰米尔纳德邦，也从开始的预留比例25%上升到近50%，在喀拉拉邦，中间种姓的预留名额也占到了40%。

    20世纪80年代以来，北印度各邦的政策也开始发生变化。由于获得了选举上的票数砝码，中间种姓成功地推动了肯定行为计划扩展到列表种姓和部落以外。他们由此也得到了很大的好处。超过50%的政府岗位和政府财政资助的教育机构的比例，留给了过去受歧视的种姓。这项政策大大地降低了其他种姓的竞争能力。增强了得到预留名额种姓的竞争能力。20世纪90年代，中间种姓也被列入中央政府“肯定行动”受益者名单中。如今，中间种姓在公共部门和政府资助的教育机构中的比例是27%，这项由高等法院动议的政策，因为与宪法精神一致而得到支持。

    就针对列表种姓的扶助而言，“肯定行动”的效果是很显著的。从理论和实践上说，它是一种具有社会纵向整合意义的“平权行动”，用一种差异的方式给予被歧视者和在现实社会生活中处于不平等的弱势地位的群体和个人以同等的尊严和机会。这种“肯定行动”一方面提升了列表种姓的地位，在法律上赋予并保障了列表种姓的合法地位；另一方面也意味着对传统高级种姓所享有的特权的否定和拒绝，不仅具有改造等级社会的意义，也“创造了穿越社会边界的政治共同体发展的动力”[27]，是现代国家对传统的社会等级进行整合改造的必要和有效的手段。

    “肯定行动”原本是针对存在着严重等级秩序和社会歧视的现实而制定的临时性的权宜之计，目的是矫枉过正，帮助在社会上处于弱势的人获得一种正常的社会地位。因此，它属于一种权宜性的社会政策，应该有一定的时间限度。独立后第一届政府将其实行年限定在十年，甚至以后又延长至二十年也是合理的，可以接受的。但是，一旦原来的弱势群体通过国家扶助进入正常状态，拥有了平等的政治法律和社会地位，这种扶助性的“肯定行动”就实现了其设定的目标，继续实施的前提和意义就不复存在。无限制的延长其时限，或任意扩大其施行对象和范围，不仅不会再取得促进社会公平的正面效果，反而会造成已经平等的社会成员之间新的逆向歧视，违背了其追求社会公平正义的设计初衷，不仅不利于社会的整合和团结，也会对正常的社会生活造成负面的影响。

    有学者通过调查研究指出，“肯定行动”的实施，特别是“肯定行动”扩大到中间种姓后，婆罗门等高级种姓的特权和在社会上优越地位已经不复存在，在政治领域、政府部门和公营企业事业单位的强势地位已经大大削弱了。20世纪60年代以来，大量的婆罗门迁出了南部邦，进入了私人领域，在德里、孟买等商业化大城市经营商业成为商人。大量婆罗门的迁移不仅改变了南部邦政府人员的构成，也影响了孟买等城市与南部的关系，甚至导致60年代末70年代初孟买发生了严重的“反南方运动”。直到现在，南方的官僚队伍中缺少婆罗门出身的人还是很明显的。还有一部分婆罗门出身的知识分子技术精英迁往国外，在英国和美国的大学理工科任教或就业于国外的软件公司。这对于印度的经济的发展和技术的提高不能不说是一个极大的人才损失。[28]近年来，印度社会有越来越多的人对“肯定行动”的扩大化提出质疑。人们认为，宪法颁布半个多世纪以来，印度社会已经发生了巨大的变化，原来处于低级种姓的社会地位已经大大提高。继续实行这一政策，并且将它扩大到越来越多的中间种姓，就人为地增强了一部分种姓人口在社会生活中的竞争力，造成了对其他种姓族群的新的不公，导致高、中级种姓族群的边缘化，制造新的族群矛盾和社会分裂的隐患。2016年2月，印度哈里亚纳邦处于列表种姓之外的贾特种姓为得到国家和哈里亚纳邦给低种姓族群的福利（包括增加在政府部门工作以及上大学的名额）而举行的维权示威活动演变为大规模的骚乱和族群冲突，造成10人死亡100多人受伤的惨剧，就是“肯定行动”扩大化的一个明显的负面后果。

    不仅如此，“肯定行动”扩大化也直接、间接地将种姓制度这种古老的社会习惯带进了现代印度政治生活，使之成为印度政党进行政治动员的一种重要的社会资源，对印度政坛风气的转变产生了深刻的影响。由于肯定行为的大力扶持，中、低级种姓的社会地位得到改善和提高，大量中、低级种姓的人员接受高等教育，进入政府公务员队伍和公营企业。地位的提升使其在个人事业上获得成功、跻身于中产阶级行列的同时，也激发了他们参与政治的积极性。中、低级种姓成员利用其人口基数大的优势，横向地组织起来，建立起自己独立的政党，与国大党展开竞争，角逐印度执政党的地位。

    在印度独立之初，列表种姓主要是国大党的支持者。虽然国大党的领袖多数来自高级种姓，他们能够获得列表种姓的支持，一方面是因为他们是“肯定行动”最早的设计者；另一方面也是因为当时农村盛行保护和被保护人的关系，作为臣仆的下等种姓的人们还依附其主人之下。独立后的半个世纪，印度政坛已经发生了“翻天覆地”的变化。独立之初国大党一统天下的局面已经彻底改观。以低级种姓为基础的政党不仅上升到显著地位，而且在中央和地方都获得了执政党的地位。

    1984年成立的大众社会党（BSP），最典型地反映出印度政坛的这种变化。大众社会党主要由列表种姓成员组成，表现出一种鲜明的中产阶级立场。自建立以来，大众社会党的力量迅速壮大，在1996年、1998年和1999年的全国选举中分别获得了4.0%、4.7%和4.3%的选票。目前已经是印度第四大党，排在国大党、人民党和印度共产党（马列）之后。在1990年地方选举中，大众社会党在印度最大的邦——北方邦获得了20%的选票，削弱了国大党在该邦的传统优势。此后的1996年、1998年和1999年全国选举中，该党在北方邦得到的选票都超过了国大党。

    研究者认为，大众社会党的成功依靠的是“肯定行动”在列表种姓中创造的大量中产阶级。他们占据了绝大多数的政府部门。随着经济状况和政治地位的提升，列表种姓的诉求也发生了变化，从过去的要求改善生存条件转变到现在的要求获得社会尊严。低级种姓的政府官员很难突破传统的国大党中高级种姓政治家占据着大多数党内要职的组织结构。不满于政治上的从属性，列表种姓开始进行积极的横向动员，建立自己的政党，争取议会的席位，为获得社会尊重和实质性的政治权力采取行动。大众社会党就主要是中、低级种姓为了反抗高级种姓在社会生活中的潜在优越性而建立的。该党提高社会政治地位的诉求，得到了许多出身于中、下层种姓的新中产阶级的支持，党的财政在很大程度上就来自他们的捐助。党的影响也在北印度一些邦迅速扩大。借助于议会民主制度赋予的参与政治的机会和权利，低级种姓得以进入印度的政治舞台，在国家政策方面发挥越来越大的影响力。由于种姓制度本身是印度教的一部分，低级种姓政党的崛起，使具有印度教民族主义背景的一些政党通过联盟的方式获得国家的执政权力。如20世纪70年代末以来多次在选举中击败国大党、通过政党联盟进行执政的人民党联合政府。这种变化，也潜移默化地影响到印度政坛风气的变化，从独立之初的多元开放姿态，转向越来越带有教派主义的色彩。在一些印度教徒占多数的邦更是如此。

    四 对部落人口的特殊制度安排

    部落人口占印度总人口的8.1%，是最不为外界所知、但却具有重要意义的社会范畴。印度学者和政策制定者们从来没有对部落民或部落给出一个一致的定义，也没有在对这些部落与印度国家的关系上形成一致意见。一般来说，印度的部落人口是泛指印度教徒和穆斯林以外的社会共同体的统称。这些部落人口主要集中在印度的东北部和中部，在人种、语言上和周围社会形成明显区别。在历史上既不属于吠陀传统的印度教社会，也不属于伊斯兰教传统的穆斯林社会，在社会经济和宗教仪式上也没有明显的社会分层。如在北部喜马拉雅山脉生活的属于汉藏语系的噶罗人、属于傣族支系的阿萨姆人，以及属于蒙古人种的那加人等。部落人口在印度的社会结构中始终处于边缘地位。现代印度国家面临的一个重要挑战，就是如何解决这些部落共同体融入现代印度民族的问题。

    独立之后，国家对部落进行广泛的社会调查，摸清部落人口存在和分布的情况，将其列入国家采取专门的保护和扶助措施的部落人口范畴，并冠之以“列表部落”。这一点与国家对列表种姓的态度是一样的。目前，印度的列表部落有4000多个。有学者认为，这个数字高于实际存在的部落数。因为有许多部落被分隔在不同的邦、在不同邦的部落名单中有重复登记的现象。一旦部落成为列表部落，无论其文化属性如何，他们都会得到国家的政策保护。

    印度现行的部落保护政策，包括这样一些内容：

    首先是对部落民作一些联邦体制的安排。印度国家承认部落特殊的生活方式，并且作为一种文化差异加以保护。根据部落人口的规模和分布，印度设置一些专门的部落邦。东北印度的6个邦，就是先后在部落人口占居民大多数的地区建立的，其边界也是根据部落人口的分布划定的。如1963年建立的那加兰邦、1972年建立的曼尼普尔邦、梅加拉亚邦和特里普拉邦、1987年升格的米佐拉姆邦等。给予这些部落邦按自己的习惯法和特殊的社会和宗教习俗自我管理的自治权利。

    其次，对部落地区实行了一些特殊的保护制度。其中最典型的就是隔离性保护制度。隔离性的部落保护制度是从英国统治时期对待部落地区的特殊方式发展演变而来的。殖民地时代，英国对印度的部落共同体采取的是隔离性政策（protective segregation）。对部落居住地区划定界限，给予部落人口一定的自治权，让居住在隔离线内的部落共同体自行管理自己的事务，不允许外来者进入。印度独立之后，在某种程度上沿袭了这种对部落人口进行的保护性隔离政策。在部落邦内的一些地区，划出拒绝接纳或部分拒绝接纳外来人的特殊保护地区，以便保证部落人口对其土地深林等资源的权利，保护它们脆弱的部落经济和生活方式。

    这种封闭性部落保护制度，类似于美洲一些国家对印第安人采取的保留地制度。保留地内实行自治，禁止外来移民的移入，以防他们改变保留地的人口结构和生活方式。这种方法在起到一定保护性作用的同时，也带来了很大的负面影响。在印度，一些邦采取了这一类的保护性政策，使邦内很多原本脆弱的部落共同体得以避免了大量外来者进入导致的外界压力而生存下来。而在另外一些没有对部落共同体采取隔离性保护的邦，比如特里普拉邦，部落人口在总人口的比例中持续下降，从1874年的64%到1981年的28%。来自邻近地区特别是孟加拉的外来移民占据了该邦人口的70%。阿萨姆邦的情况也是如此，大量外来移民及其后代占据了该邦人口的半数以上。近年来，该邦部落民与不断增多的外来穆斯林移民发生了多次各种原因和形式的暴力冲突。如1983年因地方议会选举发生的部落人口与穆斯林移民之间的流血冲突，造成2191人死亡。2012年7月，该邦博多部落的土著人口又因为外来穆斯林侵占了自己的土地、剥夺了自己的生计而与穆斯林移民发生流血冲突，并且波及孟买等地。冲突造成了80多人死亡，400多个村庄化为灰烬，40万人无家可归。

    表面上看，外来移民极其复杂种族和宗教问题是造成阿萨姆邦冲突频发的主要原因。然而，深入分析起来，问题的根源则在于隔离性保护制度没有从根本上解决部落地区的发展问题。隔离性的保护确实在法律上保证了部落人口对土地森林资源的占有，但是却无法使他们摆脱贫困。特别是没有能够帮助部落人口摆脱低下落后的生产方式、变革生产方式和经济结构，减少人们对土地资源的依赖，以适应人口和经济社会发展的需要。众所周知，印度是世界上人口仅次于中国的人口大国。独立以来60多年时间里，印度的人口增加了两倍多，从独立时期的3.8亿猛增到2011年的12亿。急剧增长的人口需要经济上的巨大发展来支撑。但是，由于政府对部落地区缺乏投入，使部落邦经济发展严重滞后。严重依赖土地种植茶叶的阿萨姆邦单一的经济结构，根本无法应对急剧增长的人口给土地资源带来的压力。在外来人口激增、土地压力越来越大的情况下，土著部落居民便将外来人口当作替罪羊，把沉重生活压力的原因转嫁到外来移民身上。这一点从2012年7月阿萨姆邦的暴力冲突主要是围绕土地资源展开就可见一斑。以博多土著居民为主的当地民众对穆斯林移民最大的不满是认为他们侵占了自己的土地。而穆斯林移民则认为他们同样是印度人，有权利使用印度的土地。其实，即便没有外来人口，印度部落邦近年来的人口增长和它落后的单一性农业经济结构之间也必然会产生张力，而且会越来越突出。对部落民采取的隔离性保护措施，只能保护一时，而不能保护久远。要从根本上改变部落地区的落后面貌，需要的不是隔离性的保护，而是开放边界，发展经济，促进部落地区与其他地区正常的经济交往，并且辅之以国家必要的经济援助，提升部落地区自身造血功能和区位特色经济优势。这一点是印度保护政策与中国和其他国家的少数民族地区发展政策明显不同之处。

    考虑到隔离可能会使这些部落失去发展的机会，印度也采取了一些社会整合政策，将部落整合为印度联邦体制的一部分。在这一方面，比较典型的就是在政治上为列表部落成员设计了特殊代表制。当时讨论这个问题的代表们坚持，如果不为这些部落共同体设计特殊的代表制度，他们就会停留在隔绝孤立状态，无法参与公共事务。因此，国家进行了专门的努力，在不破坏其文化特殊性的前提下，帮助部落共同体平等地进入国家的公共生活。国家对部落地区的选举做了专门的特殊安排，为它们设立了保留性选区（reserved constituencies）。在保留选区内的所有公民都可以参加选举投票，但是只有部落成员和原来的“不可接触者”才能够成为竞选者，竞选保留区的代表和国家公职。

    为了使部落人口更好地融入现代社会，参与到国家的公共生活中来，印度还特别制定了预留制度，保证部落成员接受国家高等教育、出任国家公务人员的机会。在印度，部落人口占全国总人口的8.1%，国家就按照这个比例在高等教育、各级政府公职、国会和邦议会中给他们预留了相应比例的席位和名额。其中，联邦一级的席位是在全国的基础上保证的，各邦的席位则由各邦部落人口在该邦人口中的比例来决定。

    印度还设有宪法授权建立的部落咨询委员会（Tribal Advisory Council，TAC），专门为负责部落和地区发展事务的地方长官和政府部长提供咨询。《印度宪法》第339条授权委员会定期报告列表部落的福利和政策执行情况，《印度宪法》第164条授权中央邦、奥利萨邦、比哈尔邦等拥有大规模部落人口的中印度各邦的邦政府建立部落福利部。这些机构在部落、邦和国家之间建立了直接的制度性联系。

    此外，在部落邦内实行了地区自治委员会制度。部落邦建立的原因是该邦人口的大多数是部落的成员。但是，并不是一个部族的成员就构成了该邦人口的大多数。真实的情况往往是一个部落邦内居住着几个部族的民众。因此，在部落邦内，又实行了一定的自治委员会制度。在东北部的一些邦，如梅加拉亚邦、特里普拉邦、米佐拉姆邦和阿萨姆邦，还设有专门性的地区自治委员会（Autonomous District Councils，ADCs），以保证人数虽少但相对集中的部族在发展计划和法律保护上的发言权。地方自治委员会在诸如征税、立法和公正的行政管理上具有一定的权限。他们可以制定自己的法律，设立自己的法院，使用他们自己制订的发展计划上募集到的钱。最早的地区自治委员会建立于1952年，现在，梅加拉亚邦、特里普拉邦、米佐拉姆邦和阿萨姆等邦内都有地方自治委员会。东北各邦的地方自治委员会后来普及到印度其他地方。西孟加拉邦的尼泊尔人、比哈尔邦的部落区，以及克什米尔的佛教徒地区都建立了地方自治委员会模式的地方自治。这些地方自治委员会赋予了以前没有得到承认的文化集团政治合法性，给他们提供了表达自己诉求的政治舞台。这一点，在前面的联邦制设计一节中，我们已经有过讨论。

    随着时间的推移，对部落人口进行的这种制度安排，产生了几种不同的效果：

    首先，对于部落民融入印度国家起到了一定的作用。在部落相对集中的东北印度各邦，虽然部族之间各种类别的暴力冲突还在发生，如印度教徒—穆斯林之间的冲突、印度教徒和部族之间的冲突，以及部族与部族之间的冲突等。但是，关注这一地区的学者们已经发现，独立以来北印度政治发展经历了两个积极的变化：其一，从1947—1971年以来，暴力冲突的程度得到极大地缓解，特别是在每次重划邦的边界以后都有明显的间歇停息；其二，印度独立后的第一个25年里，暴力冲突的目标往往直接指向分离，而第二个25年中的冲突则往往诉求包容。在东北印度，所有的人口集团都接受了印度的观念，他们之间的冲突对抗只是在于融入印度的途径方法上。[29]我们在前面讨论的阿萨姆邦部落人口与穆斯林移民之间的冲突，就其性质上讲，也是围绕着经济利益和资源分配展开的，不涉及各自对印度的认同。

    其次，这种制度安排也促进了部落民众融入现代印度的公共生活。在部落人口居多的邦，直接诉诸部落情感的政党在邦议会选举中获胜，有利于部落民众自主决定邦内经济社会的发展。在部落民众仅为少数的邦，这种安排就保障了部落人口在政治上的代表权利和经济上的各种机会。在地方议会选举的制度下，部落人口在邦议会中的代表及其票数，也会影响到邦内其他集团的利益，因而也使他们成为其他集团游说的对象。这就不仅培育了部落人口的参政经验，而且促进了他们与邦内其他集团之间的交流，从而也牵制了利益集团之间的博弈，使他们不能不考虑多方面的利益关系而有所自律。在一些情况下，列表部落之间也会发生争取联邦政府和邦政府用于促进列表部落利益的具体资源而展开的竞争，从而加强了部落人口之间的交往和联系，促进了邦内集团学会彼此间的协商、让步、竞争与共处，也有利于邦议会中的地方精英超越狭隘的集团利益，建立一种邦的认同。

    第四节 印度模式的制度功效及其面临的新挑战

    现代印度是在英国殖民统治遗留下来的政治疆域上重建的。英帝国的统治为现代印度国家的建构提供了一个想象的空间。在这样一个原本没有统一文化的广袤疆域中存在的地区多样性、种族多样性、语言多样性和宗教文化的多样性，使印度现代国家的建构过程充满了各种差异集团之间的竞争和博弈。作为当今世界最具有文化多样性的国家之一，现代印度建构国家认同和民族认同的努力，具有很典型的意义。

    尽管印度政府尽量地避免称呼国内多样性的种族文化集团为民族，但是其境内存在着许多不同的民族却是不争的事实。很多中国学者认为印度独立之后没有进行过类似中国那样的民族识别，这实际上也是对印度国情缺乏深入了解的浅表认识。在印度，人口的差异性不仅表现在种族文化上，而且更表现在宗教、语言和种姓方面。独立后的印度国家，根据社会既有的宗教语言和种姓的边界，将印度社会区分为建立在宗教、语言、种姓和部落差异基础上的四种社会，在法律上对这四种社会实行了不同形式的保护政策。与中国民族识别不同的是，印度没有单独提出少数民族和民族区域自治这个概念，而主要通过将语言集团联邦化和文化自治实现对具有不同文化特性的区域性文化集团和多元文化的保护。在个别邦，又通过承认部落差异、建立专区的方式，对邦内的部落少数民族给予了一定的区域自治权利。

    促使印度采取这样一种包容差异的制度设计的原因有很多。其中之一是对印度国情的清醒认识和审慎对待。印度人口之间的巨大差异，明显地表现在宗教、语言、种姓和部落生活等各个方面。其中，语言和部落差异具有地域集中的特点，但宗教和种姓差异却广泛存在于全国各地。因为语言是一个民族的显性特征，按照语言边界划邦而治，将语言和部落集团联邦化，实际上已经具有某种程度上的民族区域自治的含义，将人口的多样性以及文化的多样性包容到国家的联邦制结构之中了。

    受风靡世界的民族国家潮流的影响，独立后的印度也曾追求过打造一个现代印度民族的目标。在印度独立进程中一直起领导作用的印度国大党的政治家们，就一再地强调印度是一个民族，与真纳提出的印度有印度教徒和穆斯林两个民族的观点大相径庭。独立之后，目睹了印巴分离所引起的种族暴力悲剧的新国家的建构者们，为避免国家的再次分裂，既不愿意将印度内部存在着的不同族群称作民族，也不愿意承认分治后的印度依然存在着的穆斯林少数民族聚居地区，极力避免给予穆斯林少数民族地域管辖权。这些因素，决定了印度没有选择民族区域自治制度，而是创造了按照语言和部族边界建立联邦单位的联邦制度。通过语言和部族集团的联邦化，创造了制度的包容性，为多样性的文化提供了制度空间，缓解了具有文化差异的主体民族与少数民族之间的张力，以及国家政治统一与民族分离之间的张力，收到了与民族区域自治制度异曲同工的效果。

    印度的实践证明，任何事情都不是绝对的。文化和政治边界的重合在某种情况下是不可避免的，在政治上给予具有地域特性的不同文化集团一定程度的自治，并不必然威胁到国家的统一。地域性的语言认同和族裔认同与国民认同之间的关系并不一定是竞争性的，处理好的话，是可以共生的。承认各个地域性的语言文化集团的权利，不仅不会妨碍国民认同，而且还可以在一定程度上增进国民认同，在各族人民中间培育起对国家的归属感。在印度，以共同语言为基础的地方联邦单位的建立，不仅为在全国层面上属于边缘地位的语言集团提供了得以存续发展的大环境，使一些语言有了自己的家乡，获得了更好的发展。此举不仅有效地保护了语言文化的多样性，也满足了人民的情感需要，减少了少数民族精英以语言文化为由在地方和国家层次上进行政治动员、挑战国家政治合法性的机会和动机，削弱了民族国家内部潜在的冲突根源。

    从政治学的角度来分析，印度的联邦设计，包含了多种现代政治机制，其中既包括了包容机制、平等参与机制、协商机制，也包括了国家调控机制和社会干预机制。体现了现代政治的共享原则和现代国家的主导作用。

    首先，印度的联邦制度设计强调多样性和差异的政治意义，把多样性放在民族建构的中心地位。通过按语划邦的联邦制设计，通过分权制度处理地域性的文化差异，协调不同地域性民族集团之间的关系，以及他们与中央的关系，印度既保持了领土的完整和政治的统一，也确立了比较牢固的印度认同。不容否认，印度自建国以来，围绕着语言和宗教等方面的冲突不断发生，其规模和激烈程度也堪比世界上许多民族问题多发的国家和地区。但是，考虑到印度建国时所面对的内部小国林立、民族众多，语言宗教集团数不胜数，离心因素严重存在的复杂局面，印度在总体上还是维持了国家的和平与稳定，在相当大的程度上消解了分离主义运动，成功地避免了国家的分裂。在宗教、语言、文化上具有巨大差异性和明显多样性的国民中间创造了一种印度国家认同。而印度国家之所以能够控制和减少分离运动，追根溯源，与它在国家制度设计上实行了尊重和包容多样性的民主联邦制度是分不开的。[30]

    其次，在宗教领域，现代国家采取了严格的世俗主义态度，对所有的宗教一视同仁。除了在法律上确立宗教自由的原则、容许多元宗教的存在之外，国家还充分考虑了宗教集团成员作为印度社会组成部分平等参与国家公共生活和决策过程的问题，通过议会制度、选区设置和议员选举制度来解决具有不同宗教文化背景的族群在国家和地方公共生活和组织决策中的代表性问题。废除了英国殖民统治时期实行的不利于社会团结的的单独选区制度，确立了共同选区的原则，在各级立法机构中给宗教少数人口留一定的名额。避免了单独选区的弊端，促进了具有不同宗教文化背景的政治家们对狭隘的本民族本集团利益的超越，从国家和联邦单位整体利益出发提出他们有利于选区共同利益的目标纲领、议案。宗教自由、各教平等的原则，顶住了来自穆斯林、印度教徒和锡克教徒的“宗教民族主义”的各种压力，成为印度政治文化的一部分。近年来，印度教民族主义虽然势力坐大，并且逐渐获得了印度的权力，但是它却无法完全改变独立之初由印度宪法奠定的政治文化传统，它所主张的民族同化观点仍然没有能够占据印度意识形态的主流，无法用其熔炉观念扭转印度宪法确立的包容性多元文化国家的基本方向。

    再次，在保证所有宗教社团都享有宗教和文化自由、保留了宗教属人法的同时，也没有把宗教作为私人领域放其自流，而是采取了一些积极的社会干预政策，对宗教中不符合现代政治原则的内容进行了革除和改造，破除了一些与现代平等的人权观念相悖的旧习俗。特别是废除与印度教联系根深蒂固的种姓制度和贱民制度等社会改造政策，最典型地表现出现代国家通过对社会变革过程施加干预来包容多样性、影响统一国家建构和发展道路的立场。贱民是与印度教信仰相关的一种社会习俗，国家根除贱民制度、废除种姓制度，实际上是对印度教宗教和习俗的一种干涉。最近50年来，印度高等法院采取了比较严厉的干预手段，破除种姓制度造成的社会不公正。这些法律制度和政策，不仅有利于包容文化差异，消除歧视偏见和社会陋习，也促进了社会平等，大大提升了低级种姓的社会地位，收到了纵向社会整合的功效。同时，国家也代表大多数人的意志，对印度教的属人法进行了改造，废除了一些歧视压迫妇女的旧习俗，为建立一个平等公正的现代社会进行了种种努力，虽然在这方面还有许多工作要做。

    小结

    总体来看，印度包容差异协调分歧的政体和机制的设计，在实践过程中确实取得了一定的功效。但是，随着时间的推移，印度社会在这些制度机制的作用下发生了深刻的改变，这些制度机制设计之初的社会背景已经大为改观了。经历了半个多世纪的变化，原来那些使这些机制具有合理性的因素已经不复存在了，不加修改的继续沿用不仅不再具有积极的意义，甚至会产生负面的影响。最典型地表现在“肯定行动”上。随着印度社会中、低种姓的地位的提升，人们对“肯定行动”的利弊和权宜性也进行了深刻的反思，对“肯定行动”是否应该继续提出了疑问。近年来，包括低级种姓出身的政治家在内的有识之士都认为，有必要改变印度国家的这种肯定性的照顾政策，促进民族间公平竞争，促进民族的正常发展。

    出身于列表种姓的著名政治家坎施·拉姆（Kanshi Ram）就曾表示，“肯定行动”给列表种姓的东西已经足够了。在北方邦，500名行政精英中，有137名来自列表种姓。他认为，“‘肯定行动’对一个跛脚的人是有用的，但是对一个想用自己的双脚走路的健康的正常人来说却是一个善意的阻碍。列表种姓现在应该做的是通过选举争取权力，因为获得政治权力将会自动地改变行政精英的构成。因此，现在是使民主政治的博弈更加公平的时候了”。[31]

    印度社会对“肯定行动”的反思说明，任何制度和政策都有一定的权宜性和时效性。都和其所处的社会生态环境和所要解决的问题有深刻的关联。任何政策行为在空间上都不是放之四海而皆准的，在时间上也不是没有限制的，只能在一定的历史环境中产生效用。超出了这个历史范围，就会发生负面的影响。“肯定行动”在历史上曾经起过的积极进步作用不应该抹煞，但是在现实中的负面作用也不能忽视。因此，适时的调整改变不仅是必要的，而且是必须的。当然，制度的变革和政策的调整过程肯定不会一帆风顺。会发生意见分歧，引起新的矛盾，甚至导致新的冲突。这里面当然有对变化了的国情的认识，也有既得利益集团对已习惯了的优惠政策和既得利益的不舍，还有在既有政策中失去了传统特权和优势的人的抱怨与不满。在这种情况下，国家需要做的是对国情的重新调查，对政策的重新审视，以及在这个基础之上根据社会环境的变化对政策进行的适当调整和改进。没有这样一个过程，因循守旧，故步自封，原本具有积极意义的政策将会变成新的桎梏，妨碍在变化了的社会中的平等和公正，走向政策制定初衷的反面。印度国家需要面对的这个问题不是孤立的，而是在很多国家都存在的普遍现象，是世界上所有的国家都需要考虑和正视的。

    印度实践还说明，制度设计是重要的，但社会变革的成果并不完全是由制度决定的。制度设计并不能解决一切问题。诚如一些学者所说，“解决与种族多样性有关的政治问题，我们确实需要考虑适当的制度设计，但是我们应该把制度看作几个能够对我们所预期的实际后果产生影响的主要变量中的一个。此外还有其他重要的变量在起作用”。[32]

    这些变量，既包括人为的因素，也有社会传统的因素。良好的制度设计如果不能很好地贯彻执行，就无法产生预期的效应。比如，印度政府与查谟—克什米尔签订的《查谟—克什米尔协议》规定，该地加入印度，成为印度联邦国家的一部分，而国家给予该邦一定程度的自治。然而，在后来的历史实践中，这个协议被束之高阁，印度政府多次动用总统裁定权干预该邦的事务，并直接任命该邦的总督和地方政府成员，损害了该邦的自治权力和在协议基础上建立的政治互信，在某种程度上也加剧了冲突。

    除了制度设计本身以外，一个社会的政治文化传统对制度实施的效果也会产生很大的影响，起到促进或妨碍的作用，严重时甚至导致一些制度设计在实践过程中发生畸变。其中，执政党内部结构和政党领袖的个人作风，都是影响制度效果的一个因素。比如，在尼赫鲁时期，社会氛围比较宽松，放权政策也比较到位。查谟—克什米尔邦也得到比较高度的自治，并且按照语言分布重新划定了邦的边界，在很长一段时间内都比较稳定。而英迪拉·甘地的个人风格专权强硬，对地区和官员的任命控制很紧。在她执政的14年中，使用总统裁决权干预地方事务达41次。地方的权利得不到很好的尊重，社会矛盾也很突出。她本人就死于锡克教徒因对政府的不满而谋划的刺杀行为。

    更重要的是，在印度，所有这些机制基本上是属于政治领域的。政治制度对于保障社会公正是重要的，但是不是唯一的因素。除了政治的因素外，民族问题的解决还需要有在经济和社会文化等各个方面的作为。印度的情况最典型地说明，民族问题是社会总问题的一部分，解决民族问题决不能仅仅限于在政治领域发力，还需要在政治以外的更广阔领域作出多方面的努力，特别是在于民生问题息息相关的经济和社会领域。在关系到民族生存的经济发展领域措施不力，同样也得不到民众的满意和认同。

    就印度来说，在破除以种姓制度为核心的社会等级制度这样的纵向整合方面，可以说是取得了很大的功效，但缺乏由联邦主导的地区平衡机制这类横向整合机制，是印度联邦制度的一个最大缺陷。在印度这样的地区性差异特别突出的国家，各邦在经济发展水平上很不一致，存在着巨大的贫富悬殊。联邦政府应该做的一项重要工作，是促进地区之间的经济联系和平衡发展，缩小地区之间在经济发展水平上的差异。遗憾的是，在印度，财政权是在中央和地方政府之间分配的。中央政府财政支出的一半以上用于地方政府的花费，大多数以补助金和贷款的形式转移到地方。中央的转移支付款项的多少主要根据人口和地方收入的多少。富裕地区由于上缴中央财政的数额多，得到的转移支付也比贫穷地区多。负责转移支付和补助金的国家规划委员会，在对地方拨款时主要考虑的是地区实现中央目标的能力，而不考虑地区之间差别的平衡问题。这样的财政制度，缺乏类似中国和西班牙、加拿大等国家都有的地区平衡机制，不利于缩小地区之间的贫富差距。

    地区发展的不平衡，各邦之间的贫富悬殊，部落邦经济持续落后，不仅严重地拖了印度经济和社会进步的后腿，也是各邦之间彼此疏离、土著居民与外来移民之间冲突频发的一个很主要的原因。2012年阿萨姆邦的博多部族与外来人口之间的流血冲突，归根结底与这种政策缺失有很大的关系。

    同时，由于“肯定行动”的扩大化带来中间种姓和低级种姓在印度社会影响力的迅速扩大，近年来，以印度教为核心的宗教民族主义呈现明显上升势头，由此带来的印度教教派主义和穆斯林教派主义的相互攀升，给印度社会的安宁带来的持久威胁。一些极端的印度教教徒认为国家对宗教事务采取的干预政策偏袒伊斯兰教，对印度教的事务和印度教的属人法进行了严厉的干预，却没有对伊斯兰教的属人法和传统习俗进行有力的干预。宗教上的少数民族受到了纵容，他们的自治得到了保护，而多数人社会的事务却遭受国家过多干预，遭受到不公正对待。[33]印度教民族主义政党印度人民党公开宣称，印度最初就是印度教徒的土地，印度教赋予了印度独特的身份认同。印度教应该在印度国家和民族建构居于核心地位，其他宗教应该同化于印度教这个印度文化的核心。所有印度公民，无论是否印度教徒都可以享受法律地位，但是必须把在政治上和文化上形成印度命运放在首要地位。同一的印度特性（Hindutva）应该成为衡量是否可以纳入民族国家的唯一的标准。[34]一些印度教徒极力把相对较为宽松的地方群体改造为强硬的民族群体，强化与穆斯林“他者”的界限。[35]

    20世纪80—90年代，印度教教派主义围绕着阿约迪亚神庙表现出来的极端强硬态度，造成了印度教教派主义和穆斯林教派主义的急剧攀升。拉·甘地执政时期对印度教教派势力的过分温和，没有及时制止印度教教派主义在阿约迪亚神庙问题上的过激要求，导致事态的恶性发展，直至1992年印度教徒摧毁了巴布里清真寺，把教派冲突推向了登峰造极的地步。这些极端行为说明，在印度人口数量上占压倒性优势的印度教，在国家的政治和社会生活中还具有相当大的影响力，宗教集团之间的冲突和摩擦在相当长的时间内还会持续存在。宗教极端主义依然是印度社会和谐与稳定的最大障碍。要想让各种宗教适应现代社会，各个教派之间彼此和睦相处，现代国家必须付出更多的努力，在法律、教育、社会活动和宗教行为方面进行正面引导和严格的规范约束，绝不能采取消极的中立，对教派主义自由放任，更不能为了获得选票而随波逐流。

    注释

    [1]Census of India（2001：Table 23），See in Reynolds，Andrew，The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.441.

    [2]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State，In Kymlicka”，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，p.290.Oxford Scholarship Online：February 2006.

    [3]此处具体的数据来自当时印度土邦调查委员会的报告。转引自林承节《印度近现代史》，北京大学出版社1995年版，第65页，页下注1。

    [4]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict Through Decentralization，2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，124-125.

    [5]林承节：《印度史》，人民出版社2004年版，第393—394页。

    [6]杜赞奇：《从民族国家拯救历史——民族主义话语与中国现代史研究》，王宪明译，社会科学文献出版社2003年版，第67页。

    [7]杜赞奇：《从民族国家拯救历史——民族主义话语与中国现代史研究》，王宪明译，社会科学文献出版社2003年版，第204页。

    [8]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State.In Kymlicka”，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，Oxford Scholarship Online：February 2006，p.289.

    [9]David Stuligross & Varshney Ashutosh，“Ethnic Diversities，Constitutional Designs，and Public Policies in India”，In Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.432.

    [10]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State”，In Kymlicka，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，Oxford Scholarship Online：February 2006，p.294.

    [11]National Commission to Review the Working of the Constitution，Report 《印度联邦制：特征与进路》，见/article/default.asp？id=49417。

    [12]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，pp.128-130.

    [13]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，pp.128-130.

    [14]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，p.25.

    [15]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State”，in Kymlicka，Will & He，Baogang（Edit），Multiculturalism in Asia，Print publication date：2005，Published to Oxford Scholarship Online：February 2006，pp.288-313.

    [16]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State”，In Kymlicka，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，Print publication date：2005，Published to Oxford Scholarship Online：February 2006，pp.308-309.

    [17]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State”，In Kymlicka，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，Print publication date：2005，Published to Oxford Scholarship Online：February 2006，p.309.

    [18]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State”，In Kymlicka，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，Print publication date：2005，Published to Oxford Scholarship Online：February 2006，pp.306-307.

    [19]David Stuligross & Varshney Ashutosh，“Ethnic Diversities，Constitutional Designs，and Public Policies in India”，In Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，pp.447-449.

    [20]此处关于不列颠对印度统治的历史评价，参考了马克思的《不列颠在印度的统治》一文，《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社1972年版，第62—68页。

    [21]见何俊芳、周庆生编著《语言冲突研究》，中央民族大学出版社2010年版，第51—53页。

    [22]Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.448.

    [23]Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.448.

    [24]David Stuligross & Varshney Ashutosh，“Ethnic Diversities，Constitutional Designs，and Public Policies in India”，In Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，pp.439-440.

    [25]David Stuligross & Varshney Ashutosh，“Ethnic Diversities，Constitutional Designs，and Public Policies in India”，In Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，pp.442-443.

    [26]Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State”，In Kymlicka，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，Print publication date：2005，Published to Oxford Scholarship Online：February 2006，p.291.

    [27]Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.434.

    [28]Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.439.

    [29]David Stuligross & Varshney Ashutosh，“Ethnic Diversities，Constitutional Designs，and Public Policies in India”，In Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.452.

    [30]国外有许多学者持同样的看法，布兰卡谛·唐（Brancati Dawn）认为，就印度的国情来说，存在着数以百计的种族语言宗教集团，地区之间存在着巨大的经济悬殊，以及根深蒂固的种姓制度，印度独立以来的历史还算是相对稳定的。Brancati Dawn，Peace by Design：Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，p.21；另一位学者格普利尔·马哈简（Gurpreet Mahajan）也认为，当我们考虑关怀文化多样性、尊重差异的民主框架时，印度的经验无疑可以对理解多元文化结构的重要性和改善既有的多元文化主义的协调理论具有启迪意义。见Gurpreet Mahajan，“Indian Exceptionalism or Indian Model：Negotiating Cultural Diversity and Minority Rights in a Democratic Nation-State”，In Kymlicka，Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，p.288。

    [31]Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.450.

    [32]Reynolds，Andrew（Ed），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management，and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.431.

    [33]Will & He，Baogang（Ed），Multiculturalism in Asia，Print publication date：2005，Published to Oxford Scholarship Online：February 2006，pp.298-299.

    [34]林承节：《印度史》，人民出版社2004年版，第512、566页。

    [35]杜赞奇：《从民族国家拯救历史——民族主义话语与中国现代史研究》，王宪明译，社会科学文献出版社2003年版，第69页。

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