后佛朗哥时代的西班牙，被看作世界上通过非集权化实现民主化的成功范例。[2]它在保持一元化国家体制的同时，也改变了传统的中央集权政治，实行了向地方下放权力的区域自治制度，并且通过区域自治的形式满足地区性民族主义的自治诉求，实现对多元文化的包容与保护。本章希望通过对西班牙区域自治制度的研究，来了解现代西班牙如何在保持文化多样性和维护国家的统一之间实现平衡的。
第一节 多民族的西班牙国家及其政治体制的嬗变
历史上，西班牙领土上曾居住着许多族源非常不同的居民。有半岛原有的伊比利亚人，来自西欧的凯尔特人和哥特人，还有公元7世纪来自北非的摩尔人。711—1429年，摩尔人曾统治伊比利亚半岛达8个世纪之久。在反抗摩尔人统治的长期历史过程中，伊比利亚半岛上原有居民逐渐发展起了一些反抗中心，先后建立起了一些独立于摩尔人统治的基督教小国，如加利西亚王国、阿斯图里亚斯王国、莱昂王国、卡斯提尔王国、纳瓦尔王国、加泰罗尼亚伯国、阿拉贡王国等。在这些王国的基础上形成了一些具有独特语言和文化的地域性民族集团。如卡斯提尔人、阿拉贡人、安达卢西亚人、加泰罗尼亚人、巴伦西亚人、巴斯克人、加利西亚人、加那利人、莱昂人以及北方牧人帕西埃戈人（Pasiegos），马拉戈托人（Maragotos），扎达的瓦卡罗人（Vacaros de el Zada）等。他们构成了巴斯克、加泰隆、加利西亚、巴伦西亚和西班牙语五大语言集团。14—15世纪，卡斯提尔王国崛起，通过征服、兼并和联姻等途径，逐渐整合了除葡萄牙以外的整个半岛，把摩尔人的势力全部赶出了伊比利亚半岛，建立起统一的西班牙国家。由于卡斯提尔王国在现代西班牙统一国家建立过程中发挥了重要的主导作用，以及伴随着卡斯提尔政治优势而来的语言文化优势，现代西班牙文化是在以卡斯提尔文化为核心并整合了其他民族语言文化的基础上形成的。这里面无疑暗含着卡斯提尔文化潜在的霸权。但是，在漫长的历史过程中，一些地区和民族在接受卡斯提尔政治统治的同时，也受到了卡斯提尔语言文化的影响，在长期的交往互动中，把自己和自己的语言文化融入一个更大的社会生活场景之中，从而逐渐地发展起一个新的、内涵更丰富的西班牙文化。
19世纪末20世纪初，当民族国家主旋律唱响整个欧洲之时，在西班牙，仍然保持着明显民族认同和民族文化，并且要求民族政治和文化权利的地方，有加泰罗尼亚、加利西亚、巴斯克、阿斯图里亚斯和加那利群岛等地区。解决这几个地区与马德里的关系，将这些具有明显可见的民族边界以及明确自治主张的地区包容到统一的西班牙国家之中，使其在保持其文化特性的同时，树立明确的西班牙认同，成为现代西班牙国家建构的一个最重要的任务。
从伊莎贝拉和费迪南时代起，西班牙王国便采取了一系列的政策，对其居民的行为进行整合，特别是在观念和信仰上，实行了强制性的统一。其中包括对其臣民实行严厉的宗教政策，驱逐摩尔人和犹太人，对皈依基督教的摩尔人和犹太人进行严格的甄别，历史上臭名昭著的宗教裁判所，就发生在这个时期。尽管如此，马德里对王国境内的所有地区也没有形成绝对的权威。巴塞罗那、瓦伦西亚、巴斯克等拥有长期独立历史的地区，并没有真正形成对马德里的向心力。马德里虽然是西班牙的政治首都，在地理上也是伊比利亚半岛的中心，具有重要的战略意义。但是它从来没有获得像巴黎之于法国、伦敦之于英国那样的压倒一切的统治地位。而且在经济上比之加泰罗尼亚的巴塞罗那和巴斯克的毕尔巴鄂等首府城市，也显得闭塞和落后得多。但是，近代西班牙海外帝国以及西班牙海上霸权所带来的各种殖民利益，却成为维系马德里与其他地区政治联系的强有力的纽带。随着西班牙海外殖民帝国的不断扩张，西班牙王室逐渐地将海外殖民利益的分配扩展到卡斯提尔以外的阿拉贡、巴塞罗那、瓦伦西亚等地，允许这些地方的居民移往美洲殖民地，经营殖民地贸易，从西班牙海外扩张中分得一杯羹。从帝国霸权和海外殖民地得到的好处，在一定程度上促进了这些具有不同文化传统和地方利益的地区对西班牙的认同，顺理成章地形成了一种西班牙人的身份，并且对马德里的权威听之任之。
18世纪末19世纪初，拿破仑的铁蹄踏上了西班牙的土地，将马德里变成为法国的傀儡，并且公然在马德里广场枪杀反抗法国侵略者的西班牙爱国志士。反抗波拿巴的斗争促进了在国家和地区两个层次上的民族觉醒。西班牙各地纷纷建立了地方自治委员会（洪达）。随着拿破仑帝国的破灭，西班牙各地的民族运动更加高涨，并且逐渐具有了政治的形式。加泰罗尼亚等地的地区性民族主义就是在这个时候兴起的。
1873年2月11日，在自由宪政和民族原则风靡欧洲的历史形势下，西班牙爆发资产阶级革命，推翻了波旁王朝的统治，建立了历史上第一个共和国。但是，随着1874年12月波旁王朝的卷土重来，短命的第一共和国在阿方索十二世登基的复辟声中垮台。1898年，美西战争失败，西班牙丧失了美洲贸易的主要出口地古巴和波多黎各，在美洲的大片殖民地以及亚洲殖民地菲律宾均落入美国之手。帝国的衰落严重地影响了加泰罗尼亚、加利西亚等地区的一些城市的商业利益，对马德里的不满急剧上升，要求改革和自治的呼声不绝于耳，各种区域性民族主义运动迅速高涨。
1931年4月，西班牙再次爆发共和派的民主革命，建立起第二共和国。加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚等地方的民族主义在西班牙议会中公开亮相，表达了要成为政治民族乃至国家的愿望。在随后制定的第二共和国宪法中，加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚获得地方自治权利，并且相继制定了自己的自治条例。但是，风起云涌的社会主义运动和地区民族主义运动对分权的诉求，遭到了保守主义势力的恐惧和仇视。双方之间的对抗很快引发了西班牙内战。
1939年3月21日，佛朗哥军队占领马德里，推翻共和政府，建立起独裁统治。第二共和时期制定的宪法被废除，刚刚建立的代议制民主制度遭到破坏。佛朗哥颁布了“一切权力归国家元首”的法令，将立法、行政和司法大权集于一身，独揽了内阁各部部长，所有军、政要员甚至主教的任命权，一切法律、法令皆由他亲自批准。西班牙进入了黑暗的无宪法阶段。在佛朗哥独裁统治的前期，即1936—1956年这20年，除法西斯政党长枪党以外，其他一切政党均遭取缔，一般意义上的社会活动都被禁止。共产党员和进步人士遭到逮捕和枪杀，大批民族民主人士流亡欧洲或拉丁美洲。在社会文化领域，佛朗哥实行了严格的高压政策，禁止使用除了西班牙语以外的任何语言，对使用巴斯克和加泰罗尼亚以及其他语言的人进行严厉镇压。这种高压独裁统治，严重激化了国内矛盾。原来一些地区性民族主义政党纷纷转入地下，开始从事秘密的抵抗活动。在佛朗哥统治的后期，即1956—1975年期间，欧洲正在发生的变革冲破了高压统治的层层阻力，渗入西班牙。在风靡欧洲的福利国家的大潮流中，西班牙实行了医疗和公共服务等社会福利计划，高等教育也得到发展，在经济上也由农业国变成了工业国。随着公民平等意识的深入人心，反对独裁专制的地区性民族主义也更加高涨，地区层次上出现了以武力推翻佛朗哥统治、建立自己独立国家为目标的秘密组织，并且活动频繁。其中就有1959年巴斯克地区出现的秘密激进主义组织埃塔。在20世纪70年代初，埃塔曾经得到巴斯克大多数居民的支持。[3]
就是在这样的历史形势下，西班牙迎来了历史的转折。随着佛朗哥时代的结束，西班牙走上了政治体制改革之路，在全国进行了权力下放和区域自治的民主化探索。
第二节 1978年宪法和现代西班牙政治体制的确立
从1975年佛朗哥统治结束到1978年宪法颁布，这个时期是现代西班牙从独裁封闭走向民主开放的过渡时期。由于佛朗哥统治时期废除了原来的自治制度，废黜了执政党以外所有其他政党，所以在独裁体制刚刚结束之时，全国的政治力量处于分散混乱状态，军方力量影响很大，甚至可以左右议会的讨论和决议。
就是在这样百废待兴的局面下，西班牙开始了现代政治的重建工作。1976年西班牙重新开始了多党政治，许多在独裁时期遭到废黜的政党得以恢复。包括巴斯克、加泰罗尼亚和加利西亚三大民族地区的民族主义政党也从地下走向地上，作为现代西班牙政治生活中的基本政治元素，参与了西班牙民主化的进程和国家制度的重建。
但是，在未来的西班牙向何处发展，国家体制应该作何种改革，是继续实行集权统治，由中央集中所有权力，还是将国家权力在中央和地方之间进行分割，向地方放权，让各地实行区域性的自治等问题上，不同地区、不同政党都有不同的主张，并且表达出多种不同的诉求。
归结起来，当时社会上存在的各种分歧性意见，主要可分为三大派别：一派主张政党的更替不能影响国家的体制，应该保持自18世纪以来西班牙国家的中央集权传统；另一派主张民族地方应该以自治的模式进行管理，如巴斯克和加泰罗尼亚（当时并没有提到加利西亚）；而大多数人则主张建立分权政治，在全国普遍实行区域性的自治。这些意见分歧表明，在当时，西班牙社会并没有对未来西班牙政治形成一个统一的设想。各种主张众说纷纭，莫衷一是。
从1975年佛朗哥去世到1977年议会选举之前，西班牙社会各种力量围绕着这些分歧性意见展开了大讨论，各种观念诉求、各种政治派别经过两年多的辩论、互动和博弈，逐渐就西班牙的历史和未来形成了基本共识：西班牙是一个具有多种文化特色的国家。历史上实行过绝对集权制，也曾尝试过联邦制，但都失败了。重建的西班牙国家应该在国家体制上进行新的探索，解决好政治共同体的权力分配问题。为此必须坚持三个原则：第一，保持西班牙国家的完整；第二，坚持民主化方向，继续已经发展起来的社会公共福利政策；第三，实行分权和地方自治，通过自治和分权的方式，保持多样化，将各种区域性民族主义的诉求包纳到西班牙国家新的管理模式之中。
经过各方长期而艰难的讨论和协商，1978年，一部为西班牙人普遍接受的民主宪法终于产生。宪法确立了三权分立原则，新的西班牙将组建为包括议会、政府和法院等国家最高权力机构的议会君主制国家。国王作为超越多党政治之上的仲裁权力而存在。
宪法规定，议会是国家的立法机构，拥有制定立法，审批国家法律、国际条约、国家财政预算以及监督政府工作的权力。议会由众议院和参议院组成，众议院350个议席，由普选产生，主要负责国家重要法律文件的审议和通过；参议院由各自治区议会委任的51位代表和直接选举产生的208名议员组成，具有地方代表院的性质，主要负责地方关系和地方性事务的协调。凡合法注册政党皆可参加选举，在选举中获得3%以上选票的政党进入议会。议会的这种组织原则，为地方性政党进入议会开辟了道路，也为地区事务的讨论和地区诉求的沟通与博弈进入国家政治过程提供了制度化的场所和渠道。
在国家体制上，宪法制定了一个在全国实行区域自治制度的框架性原则。通过自治共同体的组建，将行政权力在中央和地方之间分割。宪法规定西班牙是一个一元化的民主国家，在统一的西班牙国家基础之上实行区域自治制度，国家权力在中央和自治地方之间进行分配，原来由国家直接掌握的一部分权力由中央下放到地方自治共同体。宪法还承认那些在历史进程中被整合进西班牙王国的地区和历史民族享有自治的权力。宪法第49条就中央和自治共同体之间的权力以及法律与行政机关的职责进行了明确的划分，将国家行政权力分为三个范畴：国家拥有的权力、自治区拥有的权力，以及中央和地方共同拥有的权力和职责。同时也在中央和地方权益上进行了划分，明确了国家利益，自治共同体的利益，并且强调自治共同体的一些权力和利益不受侵犯。
根据司法独立的宪法原则和中央—地方自治共同体的层级性制度框架，西班牙国家建立了中央和地方两级司法机构。中央层次的最高法院是国家最高司法权力机构，对议会负责，下设民事、刑事、诉讼、社会、军事5个法庭。各自治共同体设立包括民事和刑事法庭的地方法院。为了减少发生冲突的可能性以及在产生冲突时可以及时协调解决，在最高法院之外，西班牙还设立了宪法法院，负责解释宪法和对宪法执行情况进行监督，协调各个自治共同体之间的行为，裁决中央政府和各自治区之间以及各自治区法律之间的冲突和抵触，调停各方因权限问题发生的争执，防止违宪的行为发生。此外，对中央政府和地方自治政府行政权力的行使也建立起了监督管理制度。
根据1978年宪法设计的国家体制和各种制度，创造了现代西班牙政治中的协商、分权、制衡和权力监督等多种机制。通过对差异的制度性包容，对文化多样性的包容，以及各种利益集团之间沟通协商的民主制度的建立，创造了一个更高层次上的政治统一。
1978年宪法和它所确立的西班牙政治体制，既是各种力量和主张互相博弈的结果，也是在多种选择多种计划中作出的艰难抉择。1978年宪法是一部分权的宪法，仅仅从这个意义上讲它没有什么新的创意，因为分权是世界上很多国家的政治实践。宪法的创新精神体现在它对差异性的承认，以及它对如何通过制度的创造实现对差异性的包容所进行的认真考虑和探索上。自治共同体就是这种探索过程的产物。区域自治制度的设计与实践，在保持了国家平稳持续运转的同时，缓解了近五百年来伊比利亚半岛持续存在的分裂与统一的张力，推动西班牙国家从集权统治向分权国家的转变。
1987年宪法确立了区域自治共同体制度，但是对如何建立自治共同体、如何制定自治共同体的章程，自治共同体的形式，自治共同体行政区域的划分，却没有设置具体的标准，对各共同体自治的性质，也没有具体的界定。因此，如何组建自治共同体，如何制定自治共同体的自治条例，以及如何实行区域自治，在很大程度上都留给了各个地区自行探索。从这个意义上说，现代西班牙的区域自治制度，在很大的程度上是各个自治共同体的公民根据其对自治的理解建立起来的。其中包含了很大的灵活性、差异性和创造性。
区域自治原则确定后，各地就如何实施区域自治、自治章程如何制定等问题展开了激烈的争论。在这个过程中出现了两种不同的观点：一种观点是要求全国所有地方都组织在名为自治共同体的大区之中，各大区实行区域自治，通过自治保持各自的差异和地区的独特性；另一种观点则主张同化个体之间的差异，全国所有的自治共同体都拥有同样的权力。经历了一个艰难的抉择过程，西班牙国家终于形成了它的非均衡性区域自治制度。即西班牙的50个省组织到17个大区之中。大区由具有共同历史和文化特征的毗邻省份、岛屿地区以及在历史上曾是一个地区单位的省份组成。作为自治共同体，大区拥有自行管理的权力，各自设有行政机构、地区议会、政府委员会、高级法院和公务员队伍。大区政府的组成遵从分权原则：立法会议按照比例代表制由普选产生，其中必须有自治共同体的每一个地区的代表。自治区政府行使执政管理的职能，自治区主席由立法议会提名，西班牙国王任命。自治共同体的政府、议会、行政安排、权力划分、与中央政府的关系有明确的规定。自治区议会负责制定、通过自治区法规，选举自治区政府主席，监督自治区政府的工作；自治区政府由主席及下属部长组成，负责本地区的行政管理工作。自治区最高法院，位于国家最高法院之下，服从全国最高法院。
作为自治共同体的大区可以制定自己的《自治条例》（Statutes of Autonomy）。《自治条例》是自治共同体的基本法，包括了政治共同体的权力、义务和管理方式等内容。如规定了自治区的官方语言、自治区议会的选举、自治区政府首脑及官员的产生、政府部门的设立和管理权限，人员规模、各个部门的运作方式、自治区以下的地方行政单位的权限等。
由于历史的原因，加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚这三个历史民族聚居地区，保留了比较浓郁的地方文化传统，带有区域民族集聚的特征，并且有确切的民族认同。因此，1978年宪法把它们界定为与其他地区不同的历史民族（historical nationality），承认这些自治共同体历史上的一些特殊权力，并且可以根据时代变化就其实施范围和方式与中央政府进行协商。宪法还授权它们通过快捷程序获得自治权力。三个自治共同体自行制定的《自治条例》，经由西班牙国会多数票通过，成为自治共同体的法规，在自治共同体行政区域内实施。以后，经过投票表决，安达卢西亚又成为第四个拥有高度自治权的自治共同体。
根据宪法，加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚三个自治共同体，享有比另外其他自治区更大的自治权。自治共同体政府，具有比其他自治区政府更多的职能，如自治区主席可以自行确定地区选举日程，各自拥有自己的正规警察队伍，如巴斯克自治共同体的Ertzaintza，纳瓦尔的Policía Foral和加泰罗尼亚的Mossos d'Esquadra。而其他自治共同体则不享有此项权力。[4]这样，这三个自治共同体便与其他自治共同体之间有了明显的区别，具有了民族区域自治的含义。
这种在一元化国家框架下实施的非均衡性区域自治制度，是当代西班牙国家体制最具原创性的特点之一。区域自治制度最值得关注的地方，就是通过地方自治条例的制定和实施，把自治从抽象的权利概念转变成为可操控的政治行为过程。
在西班牙宪法中，虽然承认自治共同体自治的地位，并且给予地方自治的权利，但是并没有规定自治的方式以及自治共同体的权能和义务。无论在国家层面上还是在地方层面上，如何建立自治制度，如何在各个自治共同贯彻实施自治权力，都没有先例可循。鉴于这种情况，西班牙国家采取了一种现实而开放的态度，对自治的权力和内容，以及自治条例的模式都不设定具体的目标，而是将自治法案的制定和具体的政策措施的设计都下放给自治共同体，由各个地方针对自己实际情况自行设计，自行发挥创造力。允许不同自治共同体在自治形式和实施步骤上的不同。这种开放精神为自治制度的创立提供了一个很大的能动空间。各个自治共同体在制定自己的自治条例时，也从自身特点出发，充分发挥了想象力和创造力。在最大限度地保持自治共同体文化特性和各个共同体之间差异性的同时，公民最基本的权利，如语言文化权利和信仰自由也都在自治章程中得到保障。
在西班牙，中央权力下放的过程和地方自治制度的创设过程是相伴而行的。分权的原则体现在宪法中，但更重要的分权过程和实际内容则体现在自治制度的建设中，贯穿于自治共同体自行制定的自治章程中。二者同步进行，彼此作用，其程度之深入、范围之广大，远远超出了当年宪法设计者的想象和预见。
自治制度的确立，以及中央向地方自治政府的权力下放，经历了一个由点到面的渐进过程。在巴斯克、加泰罗尼亚、加利西亚这三个地区具有明显民族文化特性的地区，最先开始了建立自治制度和分权的试点工作。在宪法精神的鼓舞下，这三个在第二共和国时代曾拥有过自治权力、制定过自治条例的地方，自动地拥有了自治的地位，建立起自治共同体。国家鼓励他们在宪法框架内大胆地进行自治的尝试，程度可以更深，步伐可以更快。于是，巴斯克和加泰罗尼亚在1979年便率先通过了《自治条例》。随后，加利西亚也于1981年通过《自治条例》。与前二者要求全方位自治不同，加利西亚的《自治条例》表现出比较温和的特征，只要求行政和公共管理上的自治。这一点成为后来建立的其他自治共同体的基本原则。
紧随这3个自治共同体之后，其他地方也都建立起自治共同体。截至1983年，西班牙全国建立起17个自治共同体。中央政府和17个自治地方政府共同管理国家的分权模式也逐步建立起来。在农业、渔业、文化、公共事务、地区管理等方面，自治区都获得了较大的权力。西班牙在政治和公共管理上有了巨大的变革。自治区政府拥有的权限包括自治区领土内的所有事务的管理，包括城市化管理等。宪法第149条第一款规定，城市管理属于自治共同体的权限范围，自治共同体可以自行规划城市化，国家不得干预自治区的城市发展规划的制定与实施，如建筑等行为涉及自治共同体的关系，自治共同体有权提出自己的意见和要求。
在教育领域，西班牙也落实了宪法规定的分权体制。有关教育领域的法律法规和教育管理事务，由国家和自治共同体两级分管。其中由国家法规管理的部分占55%，地方上制定的教育法规占45%。国家管理的部分主要包括6—12岁的中小学义务教育体制，义务教育以外的职业教育和高等教育的基本原则等。此外，中小学教学的学时和基干课教学内容也由国家制定统一的标准。但是，在教育管理、教学方法和地方文化教育等方面，西班牙的17个自治区，都享有自治权力。各个自治共同体政府都设立专门的职能部门，如教育部或教育委员会，并建立了一系列专门从事促进地区文化教育事业发展的非政府组织，专门负责自治共同体的地区教育事业和民族语言与文化的发展。
到1992年，西班牙形成了相对团结并且有一定成效的自治体系，各个自治共同体都建立起比较完善的自治机构，有自治区自己的议会、基本的行政机构和公务员队伍，全国共有数百万的自治区行政管理人员工作在各级自治岗位上。自治区和全国的议会制度也逐步完善，人民有了表达自己政治诉求的制度化渠道。在这个过程中，国家也充分注意到了自治共同体之间的差异性。各个共同体在法律上地位平等，但在实际权利的分配上则不一致，视具体情况而定。最早确定自治共同体地位的巴斯克、加泰罗尼亚、加利西亚这三个自治区，带有明显的民族区域自治的特色。无论是在宪法中，还是在其自行制定的自治条例中，都有一些专门针对其地方差异的特殊条款，承认并保留了这些地区历史上遗留下来的一些特别的权利。其他14个自治共同体则基本上享有同样的自治权利。这种非均衡性的权力分配，成为西班牙国家体制的一个显著特点。
第三节 民主化进程和加泰罗尼亚地区民族主义的消长
一 加泰罗尼亚地区民族主义的由来及其诉求
加泰罗尼亚地区（Catalonia）是位于西班牙东北部的一个三角形地带。包括巴塞罗那、赫罗纳、塔拉戈纳和莱里达四省。在地理上，加泰罗尼亚背山面海，其西面和南面连绵不绝的山脉把它与伊比利亚半岛的中部地区隔开，而面向地中海呈开放之势。因此，历史上加泰罗尼亚地区与法国的联系比与西班牙半岛内陆地区的联系更紧密。8世纪末，在阿拉伯帝国向伊比利亚半岛的扩张中，加泰罗尼亚一度落入摩尔人之手，但为时很短。公元801年，法王路易一世征服巴塞罗那。公元809年，威弗雷多·埃尔·维略索伯爵发动反对法王路易一世的起义，把加泰罗尼亚变成查理曼帝国统治下的一个独立的伯爵领地。[5]11世纪，随着拉蒙·贝伦格尔一世（1035—1076）即位，加泰罗尼亚这一名称正式见于历史。在12世纪出现的《熙德之歌》中，加泰罗尼亚人被称作“法兰克人”。[6]12世纪，拉蒙·贝伦格尔伯爵四世与阿拉贡公主联姻，并获得了阿拉贡国王的封号。加泰罗尼亚随之与阿拉贡联合，是为阿拉贡历史上的加泰罗尼亚王朝。从此，加泰罗尼亚不再作为一个独立的伯国而存在，成为阿拉贡王国的一部分。1469年，阿拉贡国王费尔南多与卡斯提尔女王伊萨贝拉结婚，阿拉贡与卡斯提尔两王国由此合并，加泰罗尼亚成为西班牙王国的一部分。
与西班牙的合并，对加泰罗尼亚的历史产生了两方面的重要影响：一方面，加泰罗尼亚作为一个具有悠久历史并且封建化程度很高的地区，没有被阿拉贡和卡斯提尔同化，而是保持着自己的自治机构，享有免服兵役、免缴战争税的特权，在几个世纪之中，始终保持着对自己的语言文化以及与半岛内陆地区不同的经济和生活方式。加泰罗尼亚的首府巴塞罗那，不仅城市历史比马德里更为古老，手工业经济也非常发达，从中世纪以来始终是西地中海上重要的工商业城市。凭借着发达的海陆交通，加泰罗尼亚在很长的时期内垄断着西地中海的贸易，与意大利共同构成了中世纪欧洲三大工业区域之一：西地中海经济区；另一方面，它也从并入西班牙王国中获得了新的发展机遇。16世纪以后，随着大西洋新航路的开辟和美洲殖民，欧洲的商业贸易路线发生转移，西地中海经济一时衰落下去。而地处地中海西岸的加泰罗尼亚却得以凭借西班牙的世界性殖民霸权，把自己的经济活动扩展到美洲，与古巴、波多黎各等地建立起经常性的贸易往来，继续保持着雄厚而又富有生气的经济实力。
17世纪末18世纪初，在社会习俗上深受中世纪欧洲非集权化城市自治传统影响的巴塞罗那，曾经为抵制马德里的中央集权意图而不惜接受法王路易十三的保护，遭到了西班牙国王腓力五世的严厉镇压，加泰罗尼亚的自治机构也被废止。[7]19世纪，加泰罗尼亚地区经历了工业革命，纺织和酿酒业基本上实现了工业化，成为西班牙国家工业化程度最高、经济最发达的地区之一。在欧洲民族主义甚嚣尘上的大环境中，加泰罗尼亚也兴起了蓬勃的民族复兴运动。但是在当时，加泰罗尼亚民族主义者只是在政治上提出了自治的要求，并没有脱离西班牙建立独立国家的计划。精于市场行为的加泰罗尼亚中产阶级既需要西班牙巨大的国内市场也需要西班牙海外殖民帝国所能带来的经济利益，需要马德里中央政府提供的贸易保护。他们清楚，在当时绝大多数国家实行贸易保护主义、民族国家各自为政、市场处于割据和相对封闭状态的情况下[8]，脱离西班牙只会给加泰罗尼亚的工业和市场带来损害，阻碍地区经济的发展。而留在西班牙国家，不仅可以利用西班牙国内市场获得地区发展的更大机会，还可以利用其庞大的海外帝国获得更多的利益。在这种乐观的价值判断之下，加泰罗尼亚民族主义运动保持了一种开放的心态。在1892年著名的“曼雷萨基本文件”（Bases de Manresa）中，民族主义者所表达的核心诉求是要求在联邦制基础上组建西班牙，允许加泰罗尼亚拥有完全的内部管理权，包括拥有自己的货币和以合作的方式进行国防。只把国防、外交、海关和地区间交通留给联邦政府。当时出现的各种民族主义的组织和报纸，都没有脱离西班牙建立独立的加泰罗尼亚国家的要求，而是要在统一的西班牙国家中“争取按照自己的基本法律生活的自由”[9]。由此可知，当时加泰罗尼亚民族主义打造加泰罗尼亚认同、争取自治的目的之一，是要通过复兴民族文化、实现民族自治，来摆脱代表保守落后的农业—军事和教士集团利益的马德里的控制，提升加泰罗尼亚地区和加泰罗尼亚文化在西班牙的地位。加泰罗尼亚的中产阶级认为他们在整个西班牙是最有效率的，如果能够把加泰罗尼亚地区当作改造整个国家的基地，带动整个西班牙国家的“加泰罗尼亚化”，即现代化[10]，则可以大大提升整个西班牙的地位以及在国际市场的竞争力，使加泰罗尼亚可以在强大的西班牙国家框架内享受一个由他们掌握的西班牙市场，并且得到国家关税的有效保护。[11]
第一次世界大战期间，加泰罗尼亚的工业从西班牙国家的中立政策中获得大量好处，向战争双方出口其工业品。伴随着西班牙向摩洛哥的扩张，加泰罗尼亚的工业主们又把那里变成了它的市场。在20世纪初，加泰罗尼亚中产阶级掌握着西班牙同美洲殖民地和前殖民地最有利可图的贸易。在这种民族认同与工业利益的紧密结合中，加泰罗尼亚民族主义并不谋求分离和独立。在1916年的大选中，加泰罗尼亚主流的中产阶级政党Lliga的口号就是“大西班牙”[Per l'Espanya Gran（For the Great Spain）]。20世纪二三十年代，加泰罗尼亚左翼的梦想也是在大西班牙联邦制下的自由加泰罗尼亚。20世纪30年代，左翼政党加泰罗尼亚共和党赢得大选，倡导在自治共和国基础上的西班牙联邦国家。但是，联邦制在西班牙政治文化中始终没有占据主导地位。在第二共和国政府的压力下，加泰罗尼亚接受了在一元化国家下的自治地位。第二共和国宪法承认了加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚三个地区的自治地位。1932年9月，加泰罗尼亚通过了自己起草的自治条例。由于内战的爆发，加泰罗尼亚自治的进程遭受挫折。内战之后，佛朗哥建立其独裁统治，在文化上采取了国家主义的高压政策，取消了加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚的自治权力，禁止了加泰罗尼亚语、巴斯克语和加利西亚等语言在公开场合的使用，并且对加泰罗尼亚民族主义知识分子进行了残酷的迫害和镇压，使加泰罗尼亚民族主义转为地下秘密抵抗的形式。
佛朗哥统治结束后，西班牙开始了民主改革进程。原来处于地下状态的政党和民族主义运动合法化，进入公开的博弈状态。1978年12月29日，经过各派政治力量两年多的广泛协商，西班牙通过了民主宪法。宪法在政治权力的分配上吸收了第二次世界大战后欧洲国家民主政治的精华，确立了现代西班牙的议会君主制，并且通过了自治法。翌年10月25日，根据地区公民投票结果，加泰罗尼亚建立了加泰罗尼亚自治区，通过了加泰罗尼亚的自治条例。
加泰罗尼亚自治条例规定，加泰罗尼亚作为具有民族性的地区，根据西班牙宪法组成自治共同体，制定加泰罗尼亚自治条例实行自主管理。自治条例作为加泰罗尼亚自治区的基本法，位于西班牙宪法之下。
自治区建立以来，加泰罗尼亚获得了越来越多的自治权利。加泰罗尼亚自治区政府在文化、环境、通讯、交通、贸易、公共安全、地方政府等方面拥有绝对的司法管辖权，并且在教育、公共卫生和司法领域与西班牙政府分享权力。根据宪法，西班牙有全国统一的刑法，但民法则由地方制定。加泰罗尼亚和纳瓦尔、巴斯克一样，是全西班牙拥有最高司法自治权的地区。不仅有自己的民法体系，还有自己的地方警察队伍（Mossos d'Esquadra）。加泰罗尼亚地方警察起源于18世纪，1980年后得以恢复，1990年后规模扩大，取代了西班牙国家警察在地方上的职能。
自治法实施以来，加泰罗尼亚民族主义运动内部发生了很大的变化。主流的民族主义政党放弃了要求独立的立场，把诉求目标转向了争取更大的自治。在2010年自治共同体地方议会选举中，民族主义政党和组织共获得50.03%的选票。其中，坚持宪政立场、主张在西班牙国家框架内为加泰罗尼亚自主发展争取更大自治权利的民主联盟（Convergence and Union，CiU）占了重要的比例。该联盟由两个最大的带有民族主义性质的政党加泰罗尼亚民主统一党[Democratic Convergence of Catalonia（Convergència Democràtica de Catalunya CDC）]和加泰罗尼亚民主联盟（Democratic Union of Catalonia，Unió Democràtica de Catalunya）组成，从1980年自治共同体建立到2003年一直是加泰罗尼亚自治区的执政党。2010年再次获得执政地位。而包括独立联盟（Independence Rally）、加泰罗尼亚左翼共和党（The Republican Left of Catalonia）、加泰罗尼亚独立团结工会（Catalan Solidarity for Independence）等在内的要求独立的政党总共只获得了11.56%的选票。尤其是2009年10月3日建立的以追求独立、建立加泰罗尼亚主权国家为目标的激进民族主义选举联盟“独立联盟”，仅仅获得1.28%的选票，甚至没有能够进入加泰罗尼亚议会。[12]民主联盟重新执政，激进独立派政党人气的低迷，清楚地表明了加泰罗尼亚民众的态度。与2003年独立派获得的16.5%和2006年的14.08%选票相比，可以看出来极端的独立派政党的支持率呈下降趋势。
二 目前的张力
传统上，加泰罗尼亚地区民族主义与马德里中央政府之间的张力，主要是在“承认的政治”和权力的分配两个方面：即要求国家在法律上承认加泰罗尼亚的民族地位；要求在更大范围扩大自主权，特别是扩大财政自主权。
第一种诉求属于西班牙国家的体制和法律的范畴。西班牙虽然实行了区域自治制度，给予加泰罗尼亚地区自治的地位，但是始终没有在法律上明确承认西班牙是多民族国家，以及加泰罗尼亚的“民族”地位。2004年，西班牙工人社会党（Partido Socialista Oblelo Esparol）首脑萨帕特罗（Fose Luis Zapatero）在赢得大选建立联合政府后，曾经表示进一步权力下放，给巴塞罗那更大的自治权，并且修改中央与加泰罗尼亚的财政安排，缩小了加泰罗尼亚对国家税收贡献与国家财政拨款之间的差距。萨帕特罗还表示，愿意在“各民族的西班牙”（Spain as a“Nation of nations”）的概念框架中进行改革，把西班牙各地的地区民族主义主张整合到“各民族的西班牙”的概念之中。但联合政府中的其他政党拒绝承认西班牙多民族国家的性质，坚持西班牙是一个一元民族国家，反对针对诸如加泰罗尼亚和巴斯克这样的历史民族地区制定特殊政策。[13]2004年“3·11”事件发生后，西班牙政府态度有所转变，表现出越来越集权化倾向，“拒绝在英国和比利时等欧盟成员国正在发生的权力下放”[14]，在向自治共同体放权的道路上大幅度退缩。
2005年，加泰罗尼亚议会对自治条例进行了修正，将加泰罗尼亚定义为一个民族（nation）。2006年，加泰罗尼亚公民投票通过了对1979年加泰罗尼亚自治条例的修改，并且在2006年8月9日生效。但是，西班牙国会拒绝了加泰罗尼亚的要求，将它又改回（nationality）。关于这次投票，民调显示有73%的人口赞成。然而，有分析家指出，实际参加投票者仅仅为有公民比例的48%。这种史无前例的高弃权率，间接地表明加泰罗尼亚民众对民族身份和独立的诉求的热情和兴趣正在降低。
除了“承认的政治”以外，财政权力分配是加泰罗尼亚地区与西班牙国家之间分歧最大的问题。加泰罗尼亚地区一向是西班牙经济最发达的地区，其人口占西班牙全国人口的十分之一，但向国家上缴的赋税额度却占了全国税收总收入的20%以上。由于经济发达，得到国家以转移支付和平衡基金等方式的回馈也比较少。这种状态造成加泰罗尼亚人心理上的不平衡，认为自己对国家的贡献大，得到的回报却少。在西班牙，经济和发展水平与加泰罗尼亚差不多的纳瓦尔和巴斯克两个自治区，享有宪法明确规定的自主税收权利。这种自主税收特权，来源于历史上巴斯克人所享有的权利，一向为加泰罗尼亚所觊觎。加泰罗尼亚自治区也想得到与巴斯克自治区同样的自主税收权利，但一直没有得到国家的认可。西班牙政府认为，加泰罗尼亚地区与巴斯克和纳瓦尔地区的经济发展状况和管理方式在历史上就有不同，现在也没有必要将其拉平。这个因素在很大程度上影响了加泰罗尼亚与马德里中央政府的关系。在加泰罗尼亚，要求政治体制改革、扩大地方自治权的呼声始终不绝如缕，要求财政自主权的呼声更高。2006年6月17日，加泰罗尼亚举行了关于扩大地方自治权的公民投票，结果赞成比例达到了73.9%，可见民众在扩大自主权上的一致立场。
近年来，加泰罗尼亚与西班牙政府在财政上的矛盾愈显突出。随着全球性经济危机的加深，加泰罗尼亚政府也面临着严重的财政赤字，负债高达400亿欧元，相等于加泰罗尼亚的总产出值的五分之一。加泰罗尼亚政府希望中央政府能够给以财政支持以偿还债务，冲销赤字。但西班牙中央政府本身也面临财政困难，无法满足加泰罗尼亚的要求。财政张力成为加泰罗尼亚人独立情绪持续高涨的重要原因。加泰罗尼亚人普遍认为，如果加泰罗尼亚能够脱离西班牙的管治，就可以在经济政策和财政收入上，有更大自主权，有助于加泰罗尼亚走出经济困境。
随着欧洲一体化进程的深入，加泰罗尼亚民族主义又增加了新的内容，即提升加泰罗尼亚语言的地位，使之成为欧盟的官方语言，并使加泰罗尼亚成为欧盟一个选区的愿望。这个新的诉求，与要求西班牙国家承认加泰罗尼亚的民族地位的诉求结合在一起，成为加泰罗尼亚地方主要民族主义政党的纲领和计划的一部分，见诸《巴塞罗那宣言》和《巴塞罗那自治政府报告》等地区民族主义的文献中。[15]表现出欧洲一体化进程对欧洲地区民族主义的深刻影响。
加泰罗尼亚的语言加泰隆语属于罗曼语系。与西班牙语以及法国南部的奥克语和其他语族的语言关系密切。12世纪时曾经是阿拉贡王国的官方语言。现在的加泰隆语使用范围很广，通行于法国的鲁西荣地区、安道尔，西班牙的东北部、巴利阿里群岛，以及意大利撒丁大区的阿尔盖罗谷地。涉及西班牙、法国和意大利三个欧盟成员国，而且是欧洲袖珍小国安道尔的官方语言，使用人口接近或超过1000万，在欧盟位列第十大语言。但是，加泰罗尼亚只是西班牙的一个自治区，尽管加泰隆语流通的地区广泛，根据欧盟设定的以国家为取向的官方语言标准，却不能成为欧盟的官方语言。加泰罗尼亚民族主义者认为，如果独立建立加泰罗尼亚民族国家，那么加泰罗尼亚语便可以名正言顺地成为欧盟官方语言，加泰罗尼亚也就能顺理成章地成为欧盟的一个选区，获得更大自由，在自己和欧洲的事务上有更大的发言权。这种理想和抱负暗合并且超越了加泰罗尼亚等欧盟框架内的无国家民族的“地区的欧洲”的主张和向往，也是加泰罗尼亚民族主义运动内在的动力。
2010年6月28日，西班牙宪法法院重新审定加泰罗尼亚自治条例修正案，承认加泰罗尼亚是个民族，但是仅仅具有历史和文化意义，而不具有法律意义。西班牙民族依然是宪法承认的唯一具有法律地位上的民族。[16]宪法法院的这种裁决，可以看作在马德里中央政府和加泰罗尼亚自治地方既有立场上的一种调和。
2012年9月11日，即纪念加泰罗尼亚于1714年被西班牙国王腓力五世征服的民族节日——沦陷日，大量加泰罗尼亚人在巴塞罗那举行游行，表达对西班牙债务危机带来的负面影响以及西班牙中央政府推行的财政紧缩措施的严重不满。2013年9月11日，加泰罗尼亚民族主义者又发起“加泰罗尼亚之路”运动，号召参与示威的人群沿着历史上的奥古斯塔大道的路线组成一个400公里长的人链，以争取加泰罗尼亚独立。这些活动说明，加泰罗尼亚地区民族主义和西班牙中央政府之间的张力，还没有得到有效的缓解。
第四节 巴斯克民族主义：张力和消解之道
一 巴斯克问题的由来和巴斯克民族主义的诉求
西班牙著名历史学家萨尔瓦多·德·马达里亚加认为，巴斯克地区（Pais Vasco）作为一个单位，是现代创造物。他认为，历史上只存在阿拉瓦、吉普斯夸和比斯开三个“省区”和纳瓦拉“王国”；位于法国边界另一侧的三个有语言关联地区：巴塞—纳瓦雷、索莱和拉博德。巴斯克语中用来指巴斯克地区的词汇“埃斯卡迪”（Euzkadi），完全是一个新造的词汇。[17]与加泰罗尼亚濒临西地中海的开放性地理局势不同，巴斯克地区位于西班牙的北部，背山临海，地理上处于一种封闭状态，这既阻隔了它与外界的交往，也使它保持了更多的地方特性。历史上，巴斯克人曾对西哥特人、罗马人和摩尔人的入侵进行过殊死抵抗。在中世纪，巴斯克诸省属于卡斯提尔王国的一部分，但却保持着一种自治传统和封建特权，免服兵役、有自己的税收体系、享有与国王协商缴纳赋税数额、与欧洲和世界各地的通商、可以在西班牙其他地方设立海关的特权。历任西班牙国王在即位时都要宣誓维持这些固有的权利。17世纪，西班牙君主试图加强中央集权，废除历史上的特许权利，但却效果有限。直到19世纪70年代，巴斯克一直享受着这些特权。在那以后，又以一种变化了的形式持续到现在。[18]
除了地理因素外，语言也是一个影响巴斯克人与外界交往的一个重要因素。巴斯克语既不属于罗曼语系，也不属于任何一种欧洲语系，是一种非常特殊的语言。其服饰和习俗也与周边其他民族明显不同，并且表现出类似犹太人那样的比较强烈的内聚力，从不甘于外族统治。巴斯克人也愿意标榜自己血统的纯正，常常吹嘘自己贵族的起源和身份。
传统的巴斯克经济活动主要为农业和渔业。近代以来，由于铁矿资源丰富，巴斯克地区发展起比较先进的机械制造业，成为西班牙经济发展的中心之一。重要城市毕尔巴鄂，在经济上具有强烈的竞争力。19世纪，巴斯克地区经济发展，工业化水平提高，传统的社会结构和生活方式受到了工业化的强烈冲击。社会生活发生了显著的变化，地方政治开始突破传统的领袖制度（Cacique），出现了一些新的地方性政党。在风靡欧洲的民族主义浪潮中，这种政党也成为地方民族主义运动的核心[19]，提出了民族主义的政治诉求。
与西班牙其他地区性民族主义运动不同的是，巴斯克民族主义最初产生于受到现代工业化威胁的前资本主义古老社会对现代化的反抗。随着工业化和城市化进程的深入，巴斯克地区传统的以农业和渔业为主的经济结构发生了变化，传统农耕社会的生活习惯被打破，失地农民被抛入劳动力市场，外来移民显著增加。这些变化，给下层民众的生活带来了压力，也因此引起了他们的不满。民众把由工业化带来的这种社会变化误解为外来因素所致，将它归之于马德里中央集权统治的结果，由此形成了反对马德里、仇视外来因素的心态。这样一种封闭和仇外的心态，对巴斯克民族主义的形成以及民族主义的目标和诉求，产生了重要的影响，加剧了巴斯克民族主义的孤立倾向，使之表现出与加泰罗尼亚开放的现代化的公民民族主义不同的特点。
从一开始，巴斯克民族主义就将自己存在的理由建立在与西班牙完全对立的立场上。他们把巴斯克与西班牙的关系解释成为一种被占领和被殖民的关系。认为巴斯克是一个被外国占领的地区，被占领的证据和结果就是大规模西班牙外来人口的迁入，西班牙语和西班牙事物的泛滥所造成的巴斯克语言边缘化，以及巴斯克本土精英不断地流亡国外等。从这个思路出发，巴斯克民族主义者最初制定的战略就是拒绝承认西班牙统治的合法性，拒绝所有西班牙的事物，拒绝参加西班牙的政治生活，把驱逐外来占领者、捍卫巴斯克文化的纯粹性当作追求的目标。[20]1895年建立的巴斯克地区最大的民族主义政党巴斯克民族主义党（Partido Nacionalista Vasko，PNV），就持这种立场。
20世纪20年代，一方面因为要适应巴斯克社会内部发生的社会变革；另一方面由于西班牙国家本身的变化，巴斯克民族主义运动内部也发生了分化，出现了各种不同的派别。主流的民族主义政党巴斯克民族主义党（PNV），根据外部局势变化修正了自己的战略，采取了比较务实的态度处理与西班牙国家的关系，在独立和自治之间摇摆不定。佛朗哥独裁统治时期，禁止除人民党以外的一切政党的政治活动。巴斯克民族党被迫转入地下。1959年著名的激进主义组织“埃塔”的建立，是巴斯克民族主义运动史上的一个重要分水岭。从此，巴斯克民族党不再是巴斯克民族主义唯一重要的代表，其地位和立场受到了来自“埃塔”等激进民族主义组织的挑战。
二 1978宪法和巴斯克民族主义问题的解决：社会效果和存在问题
1975年佛朗哥死后，西班牙开始了民主化的进程。国家采取了一系列的民主化措施，承认各政党和工会的合法地位，为所有原来处于地下的政党提供了合法性。包括“埃塔”在内的佛朗哥时代被视为非法组织的政党，都获得了与政府对话的机会。
针对当时西班牙存在的各种地区民族主义的诉求，1978年颁布的《西班牙宪法》在第二条使用了“在统一的不可分割的西班牙国家之内保证民族和地区自治”这样的术语，含糊地承认了多元民族存在的事实，重申了巴斯克是西班牙民族不可分割的一部分。宪法的这种表达，意味着巴斯克与西班牙之间有一种层级关系，巴斯克人是西班牙民族的有机组成部分。1979年12月成立了包括三省在内的巴斯克自治区。巴斯克自治区制定的法规（The Status of Autonomy of The Basque Country）也把巴斯克定义为一个nationality，意思是构成西班牙民族的一部分。这样，通过1978年宪法和自治共同体的成立，西班牙在巴斯克问题上建立起了一种法律框架：在赋予巴斯克地方自治权力，包括立法权以及一些远比其他地方大得多的权力的同时，将自治地方的权能限制在宪法框架之下。这种宪法框架一方面用法律的形式满足了巴斯克的自治要求，把巴斯克民族主义的政治诉求置于宪政框架之内，在给予巴斯克地区充分自治的同时，坚持西班牙统一的不可动摇，褫夺了分离主义运动的合法性和社会基础；另一方面又通过自治共同体的特殊安排，承认了巴斯克地区的独特性，对巴斯克地区适当放权，以保持其独特的社会文化的发展空间。
民主化进程和自治共同体的建立，成为巴斯克民族主义运动新的分水岭。坚持分离主义立场的极端民族主义政党“埃塔”拒绝了对话的机会，制定了更加强硬的路线。在1978年宪法颁布后，仍然采取不合作的态度，拒绝参加西班牙的任何政治活动，不与西班牙政府发生任何联系。并且要求巴斯克民族党（PNV）以及其他民族主义组织与它联合组成争取独立的民族阵线。甚至在1986年西班牙加入欧盟之后，“埃塔”的这种极端态度也没有丝毫的改变，反而变本加厉，对采取与国家合作立场、赞同自治的人士施以暗杀等暴力手段，从而使自己畸变为恐怖组织，在西班牙社会变得越来越孤立。
与“埃塔”强硬的独立路线不同，巴斯克民族党在后佛朗哥时代采取了一种温和的态度，明显地拉开了与“埃塔”的距离。民族党承认并接受西班牙国家的合法性，在西班牙政府承认巴斯克独特的民族文化和政治认同、愿意让渡部分权利以保证巴斯克民族文化发展的条件下，参加了西班牙的政治生活，成为巴斯克地区的主流政党，在宪政框架内与马德里展开互动，争取实现巴斯克民族主义的目标。
巴斯克民族党的主张明确表现在巴斯克自治条例之中。其核心，一是要争取西班牙政府和国会承认西班牙是一个由多民族组成的国家，承认巴斯克的民族地位，使巴斯克和西班牙国家的关系具有一种联邦性质；二是在权和利上与中央政府讨价还价，要求国家承认巴斯克在历史上享有的那种特殊的政治法律地位和特殊权利。19世纪，随着巴斯克地区并入统一的西班牙国家，这些特权受到一定程度的损害。恢复这些历史上的特权便成为巴斯克民族主义的既定目标。
自1978年《西班牙宪法》和《巴斯克自治法案》通过后，巴斯克地方与马德里的关系有了较大的改善。有学者认为，民主化进程消除了许多在历史上一直困扰巴斯克和西班牙国家关系的问题，对重建巴斯克认同产生了三个方面的良好效果：第一，巴斯克建立起包括政府和议会的政治机构，制定了《巴斯克自治条例》，在自治条例的框架内制定了自己的政策，有了自己公共事务管理和决策能力，并且建立起坚实的财政基础。而这个坚实的财政基础又反过来促进了巴斯克的复兴；第二，区域自治制度的实施，在一定程度上满足了温和的宪政民族主义运动的正当要求，在短时期内化解了巴斯克地方与中央的张力，法律制度的建设也使得把冲突控制在适当范围之内成为可能；第三，民主化、自治制度和权力下放，也使人们的观念和看问题的角度发生变化。一些原来认为纯粹是因为巴斯克与西班牙之间的矛盾所引起的问题，现在也能够从一个比较客观的角度来理解分析，认识到有些问题并不是外来的，而是巴斯克社会本身存在的，是巴斯克社会现代化过程中必然要出现的问题，有必要从一个发展的角度正视这些问题，迎接巴斯克社会现代化所面临的困难和挑战，而不是把所有问题的原因都推到西班牙国家身上，把矛头都针对马德里中央政府。这种积极的态度，为巴斯克自治区直面社会发展带来的变化、与时俱进地解决各种社会问题，提供了一个良好的观念前提。[21]
自宪法颁布和自治制度实施以来，巴斯克居民对西班牙国家的态度和巴斯克未来的看法有了很大变化。相当多原来支持地方民族主义的巴斯克居民已经转变为非民族主义者，认同于西班牙国家。也有相当多激进民族主义者放弃独立和分离的立场，转变到宪政民族主义立场上，参与到西班牙的民主化进程之中，希望在宪政框架内解决巴斯克地方与国家的关系问题。在巴斯克地区市政和地区选举以及全国大选中，宪政主义的巴斯克民族党总能获得微弱的多数，而坚持独立路线的“埃塔”、巴斯克团结党和统一人民党从未得到多数居民的支持。随着欧洲一体化的深入，西班牙又提出了把欧盟提出的主权共享原则贯彻到民族国家内部的主张，这在很大程度上消除了分离运动对国家统一构成的威胁。2001年的一项民意调查显示，以暴力手段追求巴斯克独立的极端民族主义组织“埃塔”受到绝大多数巴斯克居民的唾弃。在调查中，有62%的巴斯克人表示支持反对“埃塔”的社会运动。[22]2006年以来，“埃塔”多次通过媒体宣布放弃武装斗争形式的声明，也是分离主义在巴斯克社会越来越失去生存空间的一个明显的例证。[23]
三 目前的张力和挑战
民主化以来颁布的《西班牙宪法》以及根据宪法建立起来的区域自治制度，把巴斯克地区民族主义运动的活动导向了一个宪政轨道。在巴斯克自治区，政党对独立的追求已经减退了[24]，目前巴斯克地区民族主义运动的主要诉求是要求西班牙国家对其民族身份的承认，以及巴斯克在西班牙国家中的地位问题。其核心指向是西班牙国家政治体制，即西班牙应该是一个单一民族的中央集权式一元化国家，还是多民族的联邦制国家。
巴斯克民族主义者认为，无论是《西班牙宪法》还是《巴斯克自治法案》，都没有明确西班牙是一个多民族国家性质。《西班牙宪法》第2条只是承认民族差异的存在，并且用自治共同体（Autonomous Communities）这样一个中性术语混淆了民族与地区的概念，冲淡了对民族性的承认。此外，在现行西班牙政治体制下，巴斯克自治共同体在层次上显然低于联邦制下的联邦单位的层次，诸如比利时的两个民族集团所享有的法律地位，也低于瑞士联邦各部分的法律地位。这是巴斯克民族主义者对国家制度不满的一个最重要的原因。在这一点上，巴斯克民族主义的立场与加泰罗尼亚民族主义没有什么两样。
西班牙政府和巴斯克民族主义者之间的另一个张力，是在自决权的理解和行使上。1990年2月15日，巴斯克议会发表一个宣言，声称巴斯克人拥有自决权。这个权利包括公民有自行并且民主地决定其政治经济和社会地位的权利，有权决定它是否愿意与其他民族共享主权。宣言表示，《巴斯克自治条例》得到巴斯克公民的赞同，是巴斯克人民自由意志的合法表达。在自治条例的框架内，巴斯克人授权自己在一定的历史时刻诉诸自决权。[25]
2003年10月，由巴斯克自治区主席胡安·约瑟·伊巴拉特（Juan Jose Ibarretxe）主持起草的伊巴拉特草案，进一步提出了改革西班牙现行国家体制的意愿。该草案声称：第一，巴斯克人有自己独特的历史和社会文化传统，历史上居住在现在分属于西班牙和法国两国的七大领地，构成了一个自我认同的民族；第二，根据国际承认的民族自决权原则，巴斯克人有决定自己未来的权利；第三，接受自由联盟体制并不表示放弃巴斯克人历史上的权利，这些权利可以在任何时候根据人民的意愿收回。[26]
伊巴拉特草案一反过去要求中央放权的传统，要求在巴斯克和国家之间建立一种新的关系，即将巴斯克自治区与西班牙国家的关系转变为一种自由联盟（status of free association）的关系。在自由联盟的基础上，组成一个多民族的、非对称的复合国家。[27]使巴斯克自治政府的形式与巴斯克绝大多数人的意愿相一致。
为此，伊巴拉特草案提出了建立一个巴斯克和西班牙国家的双边委员会，巴斯克和西班牙国家在其中拥有平等的代表，负责建立协商、沟通与合作的机制，以便协调各自的行动的计划，建议成立一个由六人组成的西班牙宪法法院专门委员会以解决既已发生的冲突，其中三人由宪法法院选出，另外三人由巴斯克议会在巴斯克法官中选出。[28]
伊巴拉特草案承认西班牙高等法院作为最高司法机构对司法原则进行解释的权力，负责巴斯克与西班牙法院之间冲突的解决，以及国家在处理西班牙国籍、防卫、避难权、武装力量、生产、贸易和使用军队、应急措施、财政体系、关税税率、海运国际关系等领域的权力和功能，在这个前提下，要求给予巴斯克自治区在西班牙领土之外建立机构的权利；与国际机构签署协议和召开会议的权利；参加涉及语言、文化、和平、人权以及其他事务的国际组织的权利；在欧盟框架内发展地区关系和区域合作的权利；并要求西班牙政府创建合适的渠道，保证巴斯克参与地区利益的决策过程，诸如欧洲地区基金的计划和分配、在欧洲部长会议代表团中有巴斯克地方的代表等；国家在签署与巴斯克事务相关的国际协议时，须经由巴斯克政府的同意。[29]
与“埃塔”等激进分离主义运动争取欧盟无条件承认巴斯克是一个民族、由历史上的7个领地组成独立巴斯克国家的目标相比，伊巴拉特草案无疑是一种介于国家主义和分离主义之间的折中方案，表现出巴斯克宪政民族主义在国家体制上的一种让步，希望建立一种其特性得到西班牙国家承认并尊重的高度自治的联邦性政治模式。但是，这种自由联盟高度自治的提案，与马德里中央政府的意愿之间有很大的差距。2005年西班牙参议院以313 ∶29的反对票否决了该提案。之后，西班牙宪法法院以违宪名义否决了伊巴拉特关于巴斯克地区于2008年10月25日就独立问题进行全民公投的计划。
巴斯克自治区和中央政府就民族地位和自决权问题展开的博弈和互动说明，至少在目前，双方都不满足于对方让步的幅度，也不愿意在自己的立场上后退。西班牙议会和西班牙宪法法院对伊巴拉特草案的否定表明，目前的西班牙国家还不愿意明确承认西班牙多民族国家的性质，也不愿意将国家体制改变为平等的联邦制。
巴斯克民族主义在主权和自决这两个观念陷阱之中不能自拔，暴露出其政治立场和观点诉求上的暧昧、混乱和摇摆。在国际社会通行国家主权和领土完整的法律前提下，巴斯克作为西班牙国家的一个地区，其自决权限于决定其政府的形式、国家统治的形式以及其与中央政府的关系等内容。《西班牙宪法》承认巴斯克地方的自治权，并且在制度上将其设计为自治共同体，给予了除外交等事务以外的地方自治权力，这就为自己的统治奠定了合法性的基础。另外，巴斯克民族主义者对历史上遗留下来的封建特权的执着迷恋，也与日益变化的国际形势以及巴斯克自身社会的变革不相适应。事实上，这些特权中的很大一部分要么已经随着欧洲一体化的进程和时代的发展变得没有意义。比如参加与巴斯克地区有关的欧盟会议的问题，参加欧盟地区组织的问题，在布鲁塞尔设立地区办事处的问题，以及从欧盟直接获得地区基金等问题，已经随着欧洲一体化进程迎刃而解了；要么已经在自治共同体框架下得以解决，如自主收税和协商汇率已经在区域自治制度下得以保留。1978年宪法承诺国家承认并尊重这些历史上的权利，但同时又强调这些权利必须置于宪法的框架之下，在宪法条文的范围内根据形势变化酌情适用。[30]西班牙国家的这种态度不仅是可取的，也满足了巴斯克地区保持自己特殊性的要求。这就使巴斯克地区民族主义的一些要求变得无理和没有意义。
此外，巴斯克要求成为与西班牙国家平行的联邦单位的主张，也是一个一厢情愿的逻辑错误。因为即便在联邦制下，也有一个联邦中央政府与联邦单位之间的层级架构问题。无论怎样特殊，巴斯克都是西班牙国家中的一个地方单位，同样具有特性的民族地区不止巴斯克一个。巴斯克不仅需要考虑与西班牙国家的关系，也需要考虑与西班牙国内其他民族和地区平行的逻辑关系，而不能凌驾于这些民族和地区之上。既然巴斯克承认欧盟的权威，并且愿意在欧盟框架下重建地区关系，那么，它首先需要接受欧盟的基本原则立场，即在国家框架内解决地区问题。欧盟一体化的现实为巴斯克问题的解决提供的唯一可能的思路，就是改变主权观念，接受多民族国家这个现实，在西班牙国家内通过宪政方式解决其地位和权力问题。不管巴斯克民族主义者与国家的愿望之间有多么大的差距，只要双方愿意在宪政框架下磋商谈判，愿意通过沟通协商解决问题，就有和平解决的希望。最终解决将诉诸双方的交往理性和政治智慧。巴斯克民族主义在这个问题上确实需要有与时俱进的眼光。
第五节 区域自治与加利西亚地区民族主义的消解
一 加利西亚地区民族主义的由来
加利西亚（Calicia）是西班牙的一个自治区，位于西班牙的东北部，由卢戈、拉科鲁尼亚、蓬特韦德拉和奥伦塞四省组成。历史上该地区曾是一个加利西亚王国。加利西亚的名称来源于凯尔特族的特拉西人。公元前137年古罗马军团征服西班牙时，特拉西人就是当地的居民。加利西亚语与葡萄牙语有较深厚的渊源，都来自拉丁语系。在1668年西班牙与葡萄牙分离之前，加利西亚语与葡萄牙语基本上没有什么区别。
和加泰罗尼亚、巴斯克一样，加西利亚地区也有着长期的历史和自己的语言文化，并且保持着自己的民族认同。加利西亚明确的民族诉求和地区利益主张，被西班牙历史学家称为加利西亚主义（Galicianism）。但是，加利西亚主义内部也还有主张和立场上的派别之分，一部分可以称作严格意义上的民族主义；另一部分则只能称作地区主义。
加利西亚民族主义运动最早发生在19世纪40年代。当时的加利西亚民族主义者诉诸中世纪加利西亚王国的历史记忆，追求复兴加利西亚文化。加利西亚王国的黄金时代是在12—13世纪，但很快就因为王国的分裂而消逝。分离之后，其南部乘摩尔人衰退之机向南扩展，形成后来的葡萄牙。北部地区则在公元1230年融入卡斯提尔—莱昂（Castilian-Leon）君主政体当中。卡斯提尔国王通过任命地方行政长官代其统治加利西亚。18世纪，西班牙日益集权化，加利西亚的政治权力和机构逐步丧失。19世纪，拿破仑军队侵入加利西亚。反抗拿破仑军队的斗争在一定程度上促进了加利西亚民族意识的觉醒。1916年加利西亚语言兄弟会的建立，标志着加利西亚民族主义的形成。“加利西亚主义”一词就是在这一时期出现的。加利西亚语言兄弟会既有来自社会中下层的成员，也有来自知识精英的成员。在以后的几十年里，该组织因为民族主义和共和主义者的加入而力量大增。
当此之时，加利西亚民族主义与马德里之间的张力，主要表现在经济、文化和政治三个方面。19世纪，随着欧洲工业化的兴起，地处一隅的加利西亚由于通讯和交通的困难，没有赶上现代化的步伐。不仅传统的家庭纺织业受到了加泰罗尼亚的机器纺织工业的严重冲击，畜牧业生产也未得到政府出口和税收政策的鼓励和保护，加上大量人口外移，造成了经济急剧衰落。这种状况引起加利西亚人对马德里的强烈不满。一个以保护加利西亚语言、争取自治的运动开展起来。第二共和时期，加利西亚曾经起草了自己的自治法案，并获得共和议会的批准。但是，内战的爆发阻碍了该法案的实施。佛朗哥独裁统治时期，加利西亚地区民族主义转入地下。1950年创立的加利西亚论坛是当时最有代表性的一个抵抗行动。
佛朗哥统治结束后，政党合法化，加利西亚地方政坛出现了许多具有民族主义性质的政党。其中最主要的有人民党、加利西亚社会党、西班牙工人社会党加利西亚支部等。这些政党的基本立场都是地区民族主义的，愿意称自己是加利西亚主义者，主张捍卫加利西亚的语言和文化，在《西班牙宪法》框架内争取地区利益和地区更大自治权。但在诉求上又表现出不同的取向。比较温和的民族主义政党要求官方承认加利西亚的民族地位，希望西班牙国家体制能够向联邦制转变；激进的民族主义政党则要求加利西亚独立。持这种立场的主要是一些地方层次的小党，在加利西亚自治区的议会中几乎没有声音。还有一些激进者有点泛民族主义的味道，要求将阿斯图利亚斯（Asturias）和卡斯提尔—莱昂等大区中的讲加利西亚语的城市并入加利西亚自治区。总的来说，加利西亚主流地区主义政党都倾向于西班牙统一，没有独立的要求。
加利西亚比较温和的民族主义政党和组织主要是加利西亚民族阵线（Galician Nationalist Bloc，NG）。加利西亚民族阵线是由加利西亚民族主义政党组成的永久性的选举联盟。其中包括左翼共产主义的政党加利西亚人民联盟（Galician People's Union）、加利西亚社会主义运动、左翼民族主义（National Left）等一些左翼小党和一些来自草根阶层的独立成员，建立于1982年。主要诉求是通过扩大加利西亚议会的权力来扩大加利西亚的自治权，采取切实行动捍卫加利西亚语言，支持西班牙向联邦制的转变。民族阵线曾经一度也持左翼激进立场，把争取加利西亚的独立作为其长期目标。但是在1990年吸收了地区主义的政党加利西亚联盟（Galician Unity，该组织是民族主义者和社会民主主义者的联盟）以后，放弃了要求独立的立场，转而支持在西班牙国家框架下的自治，并且开始标榜自己是一个爱国阵线。此后，民族阵线势力发展很快，从1997年选举仅获得议会一个议席，发展到2001年地区选举中获得25%的选票，成为加利西亚第二大党，在议会有17个议席。稍微领先于加利西亚社会党（PSDG）和西班牙工人社会党（PSOE）加利西亚支部。2005年地区选举中，民族阵线失去了4个议席，在排行榜上让位于加利西亚社会党，成为第三大党。并与加利西亚社会党组成联合政府，改变了之前一直由右翼人民党控制议会多数的局面。在2004年西班牙大选中，该党获得了208688张选票，占总选票的0.8%，获得了350席位的西班牙众议院中的两个议席。
从1990年到2005年，加利西亚的执政党一直是右翼人民党。自治区主席弗拉伽（Manuel Fraga）一方面采取强硬手段执掌地方大权；另一方面也大力促进加利西亚语言文化的发展。他的一个主要观点是在保持自己文化传统的前提下实现加利西亚现代化。2005年，由社会党和加利西亚民族阵线组成的联合政府，在加利西亚与中央的关系上表现出比较强烈的民族主义取向，力图修改1981年通过的《加利西亚自治条例》，将该自治条例对加利西亚的定位由nationality改为nation，即由原来的构成西班牙国民一部分的民族改为享有主权的民族。2010年，随着保守的加利西亚人民党重新执掌政权。民族主义者的这种努力被搁浅。
二 对加利西亚自治情况的考察
2011年4月3—15日，中国社会科学院民族学人类学研究所一行10人就西班牙的区域自治制度对加利西亚进行了考察。加利西亚公共行政学院前院长、西班牙议员，亲身参加《西班牙宪法》和《加利西亚自治条例》制定的法学教授梅兰博士（Jose L Meilan Gil）向我们详细介绍了《西班牙宪法》和《加利西亚自治法》的制定过程，以及自治政府的建立、运行和现状。
梅兰教授告诉我们，虽然1978年的宪法给予了自治共同体自治权力，随后颁布的自治法也对自治政府的建设和权力范围有所规定。但是，各个自治区的政府如何从中央接受行政权力，如何享受自治权，都是没有先例的。可以说，历史上没有任何一项法律权力像自治权那样抽象、不明确。把宪法中抽象的自治条文化作具体的制度现实，使之成为可操作的政策体系，经过了一个长期的再创造再设计过程，其中包含几个方面的工作：其一，自治章程的制定，自治条目及章程内容的确定；其二，自治概念以及自治区的权利所包含的实际内容，哪些与宪法一致，哪些与宪法冲突，冲突的问题如何协调解决等；其三，政府部门的设置和行政官员的数量；其四，经济领域的权力分割，哪些权力属于中央，哪些权力应该下放地方，属于自治共同体，这个方面的谈判，是一个非常艰难的过程；其五，最重要的是政治权力的分割，主要是行政权力的分割。这个方面的内容非常复杂。自治区与中央就行政权划分的谈判过程充满艰辛，在一些具体问题上很难达成共识。最后，通过多方长期的讨论和协商，终于形成了一个框架性协议，规定了自治的权力和自治的方式。在这个过程中，中央政府表现出的开放性给地区性自治共同体的建设留下了很大的创造空间，允许地方根据自己的情况在宪法框架内进行自由的尝试，由此形成了各个自治共同体各具特色的自治制度。正是对民族特性和地方文化的强烈认同感和自豪感，对地区利益的特别看顾，促使地区尽最大的可能争取自己的自治权利，在自治制度的建立方面发挥了巨大的想象力和创造力。离开了这样的活生生的历史场景和社会生活，再有能力的文人、法官和政治家们，也无法在书斋里完成这样复杂而又现实的制度设计。
作为一个宪法承认的历史性民族，加利西亚自治共同体的自治条例不仅参考借鉴了内战前制定的1932年自治条例，而且还在保障人民权利的条款中，包含了有关移居海外的加利西亚人的国籍和权利问题。[31]自治条例规定，在加利西亚自治共同体境内，西班牙语和加利西亚语具有同等法律地位，不允许任何人因为语言使用而受到歧视和迫害。并且表达了希望通过自治来保持加利西亚语言文化和历史传统、保持加利西亚自然地理环境和特征的意愿。
在加利西亚，自治共同体的自治章程从确立到变成一个可操作的法律系统，经历了大约10年的时间。在这个过程中，自治共同体建立了一系列相应的职能部门，来贯彻实施由中央下放到自治共同体的行政管理权力。自治共同体的各个职能部门也经历了一个制度建设过程，将扩大了的行政管理职能落实到位。在这个过程中，自治共同体逐渐在实践中积累起了自治区的管理经验，学会了如何协调自治共同体与中央的全新关系。
自治制度实行30多年来，加利西亚的情况发生了很大的变化。这些变化表现在以下几个方面：
第一，建立起一套比较完善的地方自治制度机构和胜任自治制度的地方公务员队伍。为了适应自治共同体管理的需要，自治共同体建立了干部培养的专门机构。我们访问的接待方，就是加利西亚公共行政学院。在访问的十几天中，院长巴布罗（Pablo Figueroa Dorrogo）教授一直亲自陪同我们。据他介绍，1982年自治政府建立时，加利西亚自治共同体的全部行政人员不过十几人，如今自治共同体行政工作人员包括教育工作者已经超过两万人。自治区建立了比较完善的管理部门，有财政局、文化局、旅游局，对自治区财政监管的审计局等等，管理水平大幅度提高。在加利西亚，区域自治制度不仅是地区性的、文化性的，得到法律的保障，而且真正实现了家喻户晓、深入人心，得到民众的广泛拥护。自治也成为加利西亚政治生活中普遍使用的话语之一。
第二，推进了加利西亚自治共同体文化教育事业的发展。得力于国家在文化教育领域的放权，加利西亚地方的文化教育事业有了很大的发展。加利西亚自治政府建立了专门管理教育事业的部门——教育和大学管理部，设有部长和秘书长。还建立了非政府性的加利西亚文化委员会。委员会由15人组成，包括学校、博物馆等文化单位的人士。其职责是保护加利西亚文化遗产，规划和管理加利西亚文化事业的发展，宣传推广加利西亚文化，促进加利西亚文化的研究，并且还负责促进加利西亚语的发展以及与海外加利西亚语国家和地区的联系。目前，加利西亚自治共同体有政府全额资助的公立中小学校150所，公共学校的教师队伍达到了3.3万人。此外还有社会资源开办的50多所私立学校，拥有教师5000多人。加利西亚大区有维果大学，圣地亚哥大学和拉科鲁尼亚大学3所大学。其中，位于自治区首府的圣地亚哥大学设有加利西亚语言文学硕士学位，还有加利西亚语言文化研究中心。我们去访问的时候，学校正在准备设立加利西亚语言文学的博士学位。
第三，经济发展势头良好。得力于中央政府的大力支持，近年来加利西亚的经济一直保持增长势头。从1997年到2006年，加利西亚的经济发展速度超过了西班牙经济发展总体速度，其GDP发展速度一直保持在欧盟的平均水平之上。人均GDP增长在2%以上，2006—2011年5年内，加利西亚财政收入增长保持在1%。2011年政府财政赤字为6%。与加泰罗尼亚自治政府的40%的财政赤字相比，加利西亚的财政形势就更显乐观。
加利西亚地区经济的快速发展，既得利于西班牙与世界主要市场的紧密关系，也得益于西班牙现行的财政体制和发展计划。加利西亚地广人稀，经济不甚发达，人均财政收入低于全国平均水平。人口老龄化比较明显，公共医疗支出较大。所幸的是，加利西亚每年都能得到中央政府财政预算的支持，从国家的平衡发展基金中获得好处，并且还能得到欧洲一些特别基金会的项目支持。中央政府通过转移支付和地区平衡发展计划等方式给予的支持，保证了加利西亚在教育、医疗和公共管理等方面的公共财政支出。
第四，与中央的关系得到改善。这在很大程度上得益于现行西班牙体制给加利西亚自治区带来的直接好处。加利西亚从国家财政分配政策中获得了较多实际利益，因而对现行国家制度比较满意。除了社会党和工人党要求西班牙承认其民族地位的要求外，加利西亚地区在步调上基本同马德里保持一致，没有更多的放权要求。特别是2011年人民党重新当权以后，一改社会党和民族阵线党联合执政时期的立场，与中央政府的关系更为融洽。传统的加利西亚民族主义正在发生向地区主义的转变。在西班牙3个具有民族区域自治性质的自治共同体中，加利西亚是同马德里关系最融洽的自治共同体。
第六节 西班牙政治体制的特点、功效及原因分析
西班牙经验最可贵的地方，就在于它在制度设计和法律实践之间架起了一种桥梁，用一系列的法律制度填平了理想与现实之间的鸿沟，创造出了具有可操作性的制度机制，使自治成为一种现实，成为西班牙人政治生活中一种不可或缺的因素。
作为一种制度形态，西班牙的区域自治制度不仅是一个选择，而且是一种创造。它既深藏于其历史之中，又诞生于化解各民族地区与中央政府之间既有张力的现实需要之中，是西班牙人民政治智慧和创造力的结晶。1978年宪法确立的西班牙政体，以及各自治共同体的疆域范围，都与之前西班牙的历史有着深厚的联系。早在19世纪西班牙第一共和国建立之时，加利西亚、加泰罗尼亚和巴斯克就获得了自治地位。当时的宪法规定，西班牙是一个联邦制共和国，由各个自治州组成。1931年西班牙第二共和国宪法，也承认了加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚的自治权利。虽然第一共和国和第二共和国的宪法都没能够贯彻实施，但是这些政治遗产却始终影响着西班牙的政治生活，成为影响西班牙民主化进程中的一个极为重要的因素，为后佛朗哥时代的西班牙之所以选择分权和自治制度提供了一个结构性的解释。
现代西班牙的国家体制，虽然在形式上是一元化国家，但是，无论在国家的组织形式上，还是在中央政府的功能上，都带有分权主义的联邦性质。其制度设计中包含了规范国家和自治地区之间关系的机制，功能类似于联邦制国家。从联邦制的角度看，西班牙国家的组织形式，允许权力在中央和地方分割，明确划分了国家权力和地方权力，具有联邦制的典型特征。而从中央权力对地方自治共同体的监管来看，它又具有与联邦制迥然不同的一元国家特点。例如国会和宪法法院对自治共同体自治条例的审核权力，凡与宪法和国家法律相悖的地方，宪法法院和国会有权拒绝批准和予以驳回。另有在财政和经济政策上对自治共同体的宏观管控。表现出国家体制设计对一元化国家和联邦制国家特点的兼容。
在西班牙，分权体制和区域自治制度是相辅相成的。分权不仅意味着横向的行政、立法和司法的三权分立，还有纵向的国家权力在中央和地方两级之间的分割。一般来说，在任何有着中央—地方层级架构的国家，都存在着中央和地方之间的权力分配问题。地方精英们总是追求地方利益最大化，而中央政府则是努力将地方权力限制在最小的范围。实行分权和地方自治的国家就更容易在权力运作上产生分歧和冲突。这种分歧和冲突既包括政治体制和法律系统之间的矛盾、不同地区与国家之间在经济利益方面的矛盾，还包括法律实施过程中由于社会文化差异而导致的技术手段的冲突等。解决这些冲突的关键，是根据地方结构特点寻找中央和地方都可以接受的合适的点与合理的度。西班牙处理这些张力和矛盾的方式，就是在分权体制和区域自治以及中央权力之间寻找一种折中和平衡。它的分权主要集中在行政权力的分割上，而政治、经济权力在很大程度上仍然保留在国家手中。放权在使地方权能不断拓展增强的同时，也没有削弱国家的权力和功能。中央政府依然掌握着很大的权力，并且通过法律和财政等手段，保持着对各个自治共同体的有效控制，只不过国家的职能和责任范围发生了变化，由原来事无巨细的直接管理，转变为宏观调控、政策指导和法律监督，以及对自治共同体行为和相互关系的监督和协调，通过中央地方的层级性政府机构和权力职责的分配实现对国家的有效管理。
一般来说，分权体制最容易产生的技术性问题，是对权利的理解和权限的划分。虽然宪法对国家的管理权和自治区的管理权范围有明确的划分，但是，相对丰富多彩的现实生活，法律上的划分永远都是不完备的，总有一些权限不清楚的地方，而问题和冲突恰恰就最容易发生在共同管理的领域。为了防止分权体制下因各级政府权限不明、管辖范围错位或内容重合以及各自治共同体之间的利益矛盾而导致的矛盾和冲突，西班牙专门设立了解决这类问题的仲裁机制。其中最重要的一个机构就是宪法法院。宪法法院负责解决国家和地区之间的法律纠纷，裁定地方法律或行为是否违宪等。此外，自治区的国土规划、市政设计与国家整体规划之间的冲突这类技术性的问题，也由宪法法院调停裁决。宪法法院创设30多年来，在解决经济和法律等方面的技术性冲突上作了很多仲裁性的工作，起到了协调中央和地区之间关系的宪法职能，在分权和自治进程中发挥了重要的平衡作用。宪法法院成为西班牙宪法体制运转的中枢。通过宪法法院的裁决，抑制了一些地方的地区民族主义的过激行为。比如，宪法法院以违宪的名义制止了巴斯克地方计划中的公民投票。近年来，随着经济的发展和自治制度的深入，涉及国家财政和地方财政的关系以及国家法律与地方法律实施方面的问题也不断地增多，宪法法院的职责范围在不断地扩大，处理的案例数量不断增长。
除了宪法法院外，在西班牙，还有其他协调国家和地区之间关系的重要机制。这就是双边会议机制和多边会议机制。前者是专门为协调国家和某一自治共同体之间的关系而建立的机制，专门协调国家和大区之间的事务；多边会议机制，由中央与所有大区组成，定期或不定期地召开，专门解决与各区十个部门相关的具体问题。还有财政和金融分配管理机制，由中央政府相关的财政金融部门的官员组成，讨论中央财政对地区的分配问题，国家基金的使用和流向，平衡各自治共同体的生活水平等；此外，还有中央驻各个自治共同体代表制度，负责监督和协调自治区与中央的关系事宜。起到了上情下达、及时沟通、促进中央地方信息通报、方便问题及时解决的作用。
在经济上，西班牙也有一个由国家主导的地区平衡机制。《西班牙宪法》规定，所有西班牙的公民，无分居住在哪一个自治共同体，都享有同等的权利和福利。但是，各个自治共同体的经济情况不一样，财政收入和GDP都存在差距。一些经济欠发达的自治共同体要保持本区教育和医疗等公共福利水平与全国水平的一致，就有很大的财政缺口。这种结构上的不平衡，需要中央财政的协调和支持。因此，自1988年以来，为促进国家团结和地区平衡发展，西班牙建立了一个由国家财政预算支持的地区基金，每年有专门的基金会负责讨论基金流向，如资助对象、资助力度，地区基金作为地方政府的财政收入的补充，专门用于地区建设。目标是让各个自治共同体承担国家共同发展的责任。但是，在中央财政支持向何处发放，发放份额和比例等方面，各自治共同体之间存在激烈竞争。财政分配在很大程度上影响着自治共同体之间的关系，也是地方与中央之间张力的源泉。
2011年4月4日，中国社会科学院民族学人类学代表团访问了加利西亚自治政府财政局。财政局的官员告诉我们，在西班牙，中央政府与自治共同体之间关系的一个主要内容是财政权力的划分。自治区希望国家能够给予自治区更大的财政权力，希望作为公共支出实际行为者的自治区在税收管理方面有更多的参与，并且在税种征收上有更大的决定权。而中央政府也希望掌握更多的财政税收资源，以便有更大的宏观调配能力。根据《西班牙宪法》，西班牙各自治共同体的财政纳入国家的财政体系。国家税收分作三个部分，一是全额返还自治区的税额；二是部分返还自治区的税额；三是全额上缴国家的税收。这三种税收的财政分配取决于西班牙17大区的财政税收分配体系。国家在制定税收项目时，也制定了各税种的分配方式。如个人消费税100%的返还自治区。为了协调好中央与地方的财政管理，国家专门设立了由各自治共同体财税代表组成的高级税收管理委员会，每年在马德里举行年会，讨论解决中央与地方的财政税收问题。央地两级的税收管理制度以及前述的地区基金，成为西班牙国家调控经济、强化地区对国家向心力的一个重要支柱。通过财政预算和地区基金，中央对地方的联系得到了强化。
西班牙自治制度的另一个显著特点是它的非均衡性。由于历史、文化和居民构成等方面的不同，各个自治共同体有自己不同的区情，因而也有不同的问题和诉求。各自治共同体自行制定的自治条例的内容也有所不同。具有独特历史传统和强烈民族认同的加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚三个自治区，带有民族区域自治的性质。不仅享有民族文化权利，实行双语教育，在与中央的关系上也与其他自治区有所不同。根据宪法，这些地区能够就自治和权力下移事务单独地与中央协商，地区可以以不同的方式运用这些权力，自行决定其自治的结构、不同形式的宪政安排。最典型的就是巴斯克地区，其在历史上享有的一些特殊权利得到国家承认，并被写入宪法。各个自治共同体之间，在与中央政府的权力分割、财政及其他资源分配方式、自治共同体的政府结构，以及内部的层级架构等方面，都有区别。这种既具有联邦制特点，又不同于美国、德国和瑞士等标准性的联邦制国家的非均衡联邦制，是西班牙的一种创造。表现出现代西班牙政治体制的灵活性和包容性。
在政治上，现代西班牙通过议会及其选举制度的设计，解决了各个自治区在中央政府和西班牙议会中的代表性问题，也提供了各种主张和利益诉求在宪政框架内进行互动博弈的制度框架。议会和选举制度的设计，是建立在民主化进程以来西班牙实行的多党政治基础上的。《西班牙宪法》规定，只有在选举中获得一定选票的政党，才能够获得议席进入议会，成为议会党团，参与国家和自治共同体的立法活动和决策过程。这种选举和议会党团门槛的设计，一方面，有利于将具有极端倾向的党团排斥于合法政治之外，发挥了保证政治稳定的功能；另一方面，也利于国家的权力决策过程具有广泛的代表性，保证多样化的文化和社会集团的声音和诉求进入国家的决策过程，促使全国性政党在自己的提案中考虑和照顾到各个地区的诉求，以便在大选中获得足够的选票。
在多党制度下，政治冲突主要发生在各级政党在行政区划和自治权力等诉求上。西班牙有全国性的政党和地区性的政党。全国性的大党有两个，社会党和人民党，这两个大党在地区层面上都有自己的支部。地方上还有一些政党带有比较浓厚的地区民族主义色彩，甚至属于极端民族主义政党，特别是在加泰罗尼亚和巴斯克地区。这些地方的民族主义政党对权利的诉求，往往与中央政党和现行国家体制发生冲突。但是，他们的要求在某种个程度上又有一定的合理性，既基于长期的历史文化传统，也基于现代政治哲学中一些观念，在短时期内很难消解。而现代西班牙的议会和政党政治，恰恰给解决这类问题提供了协商互动的舞台，促使各种政治派别和地区民族主义学会通过制度的方式进行协调、和平共处、求同存异。
近年来，在全国性大选中获得最多选票，并且在西班牙政治舞台上最有影响的政党有两个，即西班牙人民党和社会工人党。人民党支持现行国家体制，主张保持中央集权体制和统一的市场，不支持地区扩大自治权的要求；社会工人党则主张对现有国家体制进行改造，建立一个联邦制的西班牙，使地区拥有更大的自治权。尽管两党对现行国家体制持不同的立场，但在现行议会选举制度下，为获得选民支持，争取和维持执政党地位以及在议会中的席位，就需要通盘考虑自己的主张和行为，采取比较开放的态度，向各种不同意见妥协让步，而不能采取强硬的路线。这样一种议会选举和轮流执政的制度，在实际运行中便产生一种钟摆效应，既有利于克服一成不变的超稳定结构带来的僵化和沉闷，给国家的政治行为注入活力；也可以作为一种平衡机制，平衡议会内的各种派别和主张，将变数控制在可预期的范围之内，促使各种利益诉求在制度空间内合法博弈、良性互动，避免极端行为和政策上的大起大落。
西班牙政党政治的一个显著特点，就是在国家和自治共同体内都执行同样的多党政治和议会选举制度。与独裁和集权制度相比，民主化进程所采取的这种层级式的权力分配方式和多党政治，往往容易引起不同层次上的权力机构在利益分配上的张力，也很容易造成政党之间由于观念立场上的差异而导致的政策摇摆。在西班牙，自治共同体地方政府是通过地方选举产生的。在选举中获得多数的政党组成政府。自治地方与中央的关系在很大程度上取决于地方选举的结果。如果地方民族主义倾向比较严重的政党在选举中获胜，那么该地方与中央的关系就比较紧张；如果倾向于国家主义的政党执政，与中央的张力就小得多。这中间存在着很大的不确定性。比如2005—2010年，加利西亚具有地区民族主义倾向的社会党和民族阵线组成的联合政府，在与中央的关系上就采取了比较强硬的立场，要求在地方自治条例中明确加利西亚的民族（nation）地位。但在2010年人民党执政后，与中央的关系就大为改观，基本上与马德里口径一致。我们访问加利西亚自治共同体的时候后，有多位加利西亚学者和政府官员向我们介绍了加利西亚政党的情况，说明地方执政党的立场对中央地方关系的决定性影响。一些人民党背景的官员还明确表示对加泰罗尼亚自治政府坚持修改其自治条例行为的不满，认为加泰罗尼亚民族主义政党要求拥有更多特权和优势是没有法律根据的。加泰罗尼亚政府的行为折射出中央政府的软弱，中央政府应当促进与国家认同一致的政党（即人民党）在这些地方的掌权。
在西班牙，地区差异无疑是地方性政党兴起的一个重要因素。这种地区差异是地方性政党进行选民动员的基础，也是地区性政党与全国性政党紧密联系、彼此互动的一个促进因素，是促使西班牙实行区域自治和去集权化的一个重要原因。自治和分权反过来又成为西班牙地区性政党成功的重要因素。二者互为前提，互相影响，形成了西班牙政党政治的特殊形态。地区性政党与全国性政党的紧密联系，以及全国性政党在地区政治中的存在，给央地两个层次上的政治生活带来活力，为西班牙避免族际冲突和地区分离、维持政治稳定和国家完整做出了重要的贡献，但是同时，多党政治和地方选举制度与地区民族主义因素纠结在一起，也使西班牙地方与中央的关系更加复杂多变。
从民主化进程开始到如今，西班牙的分权和区域自治相结合的政治体制运行了近40年，它在表现出包容性、适应性和进步性的同时，其缺陷和不足也逐渐地暴露出来，积累起一些亟待解决的社会问题，引起了政学两界的普遍关注。概括而言，西班牙目前政治体制产生的问题，集中在几个方面：
第一，行政区划及民族地区的法律地位问题。经过多年的探索，西班牙形成了以分权为核心的区域自治制度。分权主要是行政权力的划分。而行政权力的划分首先遇到的问题，就是行政区域范围划分的问题。理论上，西班牙17个大区的行政区划是按照历史上遗留下来的行政单位的边界进行的，但实际上却不尽如此。各自治共同体对自己的行政区划都存在着很大的争议。如卡斯提尔—雷翁，在历史上曾是两个王国，地区差异性很大，因而有人主张将其划为两个自治区；巴斯克大区和纳瓦尔大区，历史上都是巴斯克人生活的地方，巴斯克的地区性政党就提出将纳瓦尔合并到巴斯克形成一个大巴斯克自治共同体的要求。类似的泛民族主义诉求也见于大加利西亚、大加泰罗尼亚等主张中。这些诉求虽然不挑战西班牙国家的地位以及国家与自治区的关系，但却涉及各个自治共同体之间的边界问题。始终是西班牙国内地区民族主义的诉求之一。[32]
与行政区域划分和自治权力紧密相连的另一个问题，就是巴斯克、加泰罗尼亚和加利西亚三个具有民族特性的自治区的法律地位问题。虽然这三个自治共同体在享受自治权力的程度、自治权力的行使范围方面都要高于其他大区，但是在自治共同体与国家的关系上，却存在着一些没有解决的问题。三个地区的民族主义政党都提出了国家承认其民族地位的要求。1978年《西班牙宪法》第2条使用了在统一的不可分割的西班牙国家之内保证民族和地区自治这样的术语。这意味巴斯克、加泰罗尼亚等地区，都是现代西班牙国家不可分割的一部分，无论是巴斯克人、加泰罗尼亚人，还是他们的自治地区，都与西班牙民族和西班牙国家之间有一种层级架构关系。巴斯克人、加泰罗尼亚人都毋庸置疑的是作为国民整体而存在的西班牙民族的有机组成部分。西班牙政府承认他们的文化差异性，并保证他们的自治权力。但是，在巴斯克、加泰罗尼亚和加利西亚的民族主义者看来，宪法的这种表述是存在问题的。它只是含糊地承认了多元民族存在的事实，而没有明确表示西班牙是多民族组成的国家，没有正面确认巴斯克人、加利西亚人和加泰罗尼亚人的民族身份。巴斯克、加泰罗尼亚和加利西亚民族主义运动对国家的不满，在很大程度上就纠结在这个问题上。宪法的这种表述，是与马德里政府长期的中央集权传统以及在此基础之上形成的社会心理结构相关联的，要在短时期内让它改变委实不易。但是，坚持这种法律表述，又无益于巴斯克、加泰罗尼亚以及加利西亚等问题的彻底解决。近年来，加泰罗尼亚、巴斯克和马德里之间的张力，焦点之一就是要求国家承认他们的“民族”身份，这意味着要求国家在法律上承认西班牙是一个由多元民族组成的多民族国家。无论是巴斯克民族主义提出的伊巴拉特草案，还是2006年加泰罗尼亚的公民投票通过的加泰罗尼亚自治政府对自治条例的修正案，或是2012年以前的加利西亚社工党联合政府要求在自治条例中将加利西亚的定位由nationality改为 nation的提议，其实际指向都是要求重新修订《西班牙宪法》、承认其民族地位，改变西班牙国家体制问题。而2006年萨帕特罗领导的工社党政府拟对Nation of nations概念的接受，以及2010年宪法法院对加泰罗尼亚要求民族地位的折中性态度，表明了中央政府在这个问题上有了一定的让步。但离问题的真正解决还有很长的路要走。
第二，分权体制和地区联系之间的张力问题。西班牙目前的自治和分权体制，在一定程度上实现了设计者的初衷，绥靖了桀骜不驯的地区民族主义，维护了西班牙的政治稳定。但它同时也在某种程度上阻碍了地区之间横向的联系，阻碍了彼此之间的经济交往以及在此基础之上形成的彼此依存、休戚与共的情感联系的产生，不利于国家进一步的发展和地区间凝聚力的生成。包括西班牙学者在内的许多学者都注意到，目前西班牙政治制度最大的一个缺陷，就是自治单位间彼此隔绝，缺乏一种内在的合作机制。《西班牙宪法》中没有包含鼓励自治共同体之间直接交往合作的条文，反而有禁止自治共同体之间联盟的限制。如《西班牙宪法》第145条规定，自治共同体必须与中央政府垂直联系，各自治共同体之间不得结成横向的联盟。因此，各个自治共同体之间的关系，缺乏制度化的联系渠道，类似于联邦制下各联邦单位的关系，彼此之间的关系及利益协调，皆须通过中央政府。这种制度在部分地满足了地区的权力要求，并有效地防止地方结盟对抗中央的同时，却无法创造出地区之间的相互依存彼此依赖，造成了自治共同体之间缺乏必要的沟通联系，强化了彼此之间的疏离隔绝和各自的孤立性。
从国家建构的角度看，西班牙的国家架构，主要是纵向的中央—地方间的层级性权力构架，仿佛一种辐辏现象，一个车轮的所有辐条都与轮毂相接，却彼此之间缺少辋圈连接。地区与地区之间横向的经济和社会联系没有得到充分的关注。国家在将行政权力向地方下放的同时，在经济上并没有下放很大的权力。这不仅表现在西班牙国家的财政税收制度、转移支付制度、地区基金管理等权力都集中在中央政府手中上，也表现在宪法对自治共同体之间结盟的限制上。财政税收等经济权力的相对集中和地区联系自主性的缺乏，是西班牙现行体制实施30多年以来遭遇到的最大的制度化瓶颈。在地区之间的互惠合作、良性互动机制没有建立起来的情况下，中央财政平衡地方发展的地区基金，以及对经济欠发达地区的财政补贴，就容易使发达地区产生单方面付出的“吃亏”感，造成这些地区对国家现行的财政税收制度的不满，并由此而产生脱离的愿望。近年来，加泰罗尼亚地区离心因素持续走高、不见下降的一个重要原因就在这里。在同样的税收制度下，经济发展高于全国平均水平的加泰罗尼亚，向国家缴纳的税收绝对数字比欠发达地方要较大得多，但却无法从国家的地区平衡发展计划中得到好处，不能从国家的转移支付、财政倾斜和投资政策中获得利益，也不能享受类似于巴斯克大区那样的由地方政府自行征税的特殊权力，所以对现行国家体制非常不满，对国家的向心力也相对较低。
在这方面，欧盟的鼓励地区之间跨界合作的政策，与西班牙现行的制度政策形成了一个鲜明的对比。2011年4月，我们在访问加利西亚自治共同体时，接待方还专门安排我们访问了与加利西亚有合作关系的葡萄牙北部地区。葡萄牙北区与加利西亚不仅直接接壤，也有着共同语言文化，近年来，在欧洲地区政策促进下，两个地区进行了全方位的合作。合作计划涉及很多方面。在我们访问时，葡萄牙北区接待我们的合作官员一口一个“兄弟地区”称呼加利西亚地区，表现出极大的合作热忱。相比之下，西班牙国内的区域间合作就远没有这样紧密。我们访问时，加利西亚官员几乎没有提到过由地区发起的国内跨区合作。在我们访问行将结束的时候，马德里中央政府驻加利西亚的代表向我们表示，自治制度总体上是成功的，但也存在一些问题。主要表现在促进国内地区间合作方面还缺乏必要的思考和制度推进。近年来，西班牙政府和各个自治共同体也都意识到建立地区间紧密经济联系和互惠机制对于国家凝聚力的重要性，开始认真地探索通过制度化方式协调自治共同体间关系的合适途径，尝试建立一些强化地区联系的制度机制。但要做好这个文章，在如何使地区之间建立紧密的经济关系、实现地区之间的互惠互利、增强社会的凝聚力等方面，无论中央还是地方都必须花大力气，下大功夫。
第三，行政权力划分与国家整体发展的关系问题。在这方面比较尖锐的一个问题，反映在国家和地区的交通运输和基础设施布局的合理性上面。2011年4月我们访问加利西亚自治共同体的时候，城市规划专家凯里加尔教授（Anxel Vina Carregal）专门为我们做了题为《地区管理与自治》的报告，从公共管理、城市规划与国家经济发展的角度，提出了自治和行政分权与国土规划和经济发展之间的张力问题。
凯里加尔教授介绍说，西班牙国土由三级政府管理：国家、自治区和省市。省市为最基础的行政单位。全国有17大区，50个省，8000多个市镇。国土规划管理的主要职能在自治区政府，负责自治区内省市的市政规划、设计和环境保护。国家在国土规划管理上的职能，主要体现在对跨区性的国家交通、水利事业的规划与管理，如机场、跨区铁路公路和水利工程的建设及管理、国家级文物古迹的保护与管理、环境保护等。
但是，30多年的国家和地方行政管理的实践，暴露出1978年宪法在这方面的缺陷，即缺乏自治区之间协调机制建设，造成国家的公共管理权与自治区的管辖权之间的脱节，缺乏从整体上平衡城市规划与国家经济建设之关系的协调系统。在自治共同体范围内的国土管理权完全归自治共同体的行政管理体制下，各自治地区寓于自己的行政范围，在封闭状态下自行制定的发展规划，从总体上表现出促狭而短浅的特征，从而使整个国家的城市建设和国土规划水平显得低下、凌乱，缺乏高瞻远瞩的通盘考虑和整体眼光。这类问题不仅存在于国家和各自治区之间，也存在于大区内部各级政府之间。区域性的地方规划与全国性的经济发展缺乏互动联系，未形成中央和各自治共同体以及省市之间有效协调的联动管理机制，在一定程度上影响了国家整体层面上的发展战略和地区间凝聚力的形成。这不能不说是分权制度的一个弊端。如果不能及时解决，采取有效措施突破既有自治分权制度的瓶颈，创设国家和自治共同体之间、各自治共同体之间的协调机制，久而久之，不仅会阻碍经济发展和国土规划建设水平，还可能对宪法建立起来的政治体制的持续存在构成威胁。如2010年加泰罗尼亚公民投票的结果，加泰罗尼亚自治共同体对自治条例的修改，以及近年来加泰罗尼亚不断发生的各种示威游行行动，都反映出制度体制改革的紧迫性。
小结
总的来说，无论是1978年的《西班牙宪法》，还是建立在分权体制下的区域自治制度，都是西班牙社会各种力量彼此互动、沟通协调和妥协让步的产物。一方面，参加宪法起草的各个政治派别意图用一种折中性的放权体制来推动政治的民主化，避免独裁制度的复辟和在当时社会还有相当影响的极端右翼势力可能引起的混乱；另一方面，根据放权原则建立起来的自治制度，也在一定程度上满足了加泰罗尼亚、巴斯克和加里西亚等地区民族主义的要求，消除了极端民族主义分离的口实，瓦解了分离主义的社会基础，化解了统一与分离的张力。
分权和自治制度的建立，既是一个政治民主化的过程，同时也是化解民族主义分离要求的过程。制宪过程中对自治制度的选择，不仅仅是源于历史传统，更重要的是来自巴斯克、加泰罗尼亚等民族主义运动活跃地区的强烈诉求。现代西班牙的自治制度，是作为解决矛盾缓解张力的方法而建立起来的，其主要内容和制度建设都是在中央和地方之间经过长时期的协商沟通、妥协让步的基础上形成的。正是自治和民主化进程的联袂，化解了民族主义的戾气，使一些地方民族主义的诉求发生了转变，从桀骜不驯的民族主义转向了宪政框架内的地区主义。事实证明，分权的过程不仅没有发生重大的波折和动荡，反而弱化了地方的分离倾向，强化了地区对国家的向心力，并且保证了权力交接的相对稳定。
宪法颁布30多年来，西班牙有效地保持了国家的统一和政治的稳定，在民主改革、法治建设和经济发展等方面都取得了长足的进展。30多年的自治实施，消除了人们原来对放权和自治制度是否会导致国家分离和社会不稳定的怀疑。西班牙人普遍认为，权力下放对于缓解族际冲突和分离主义、建立民主制度起到了很大作用。“权力下放改变了西班牙传统上的民族对抗的文化模式，成为西班牙民主制度的基石。”[33]就化解地区民族主义的张力来说，后佛朗哥时代西班牙民主改革的成功，有利于西班牙的团结以及各自治共同体的发展，并且增强了合作的能力。在我们访问加利西亚自治区的时候，包括加利西亚行政学院的院长巴布罗教授在内的多位学者都认为，假如西班牙的自治过程没有化解民族主义张力的初衷和功效，那么它就远没有现在这样的吸引力，不可能吸引世界范围内如此众多的学者对它的关注。正是西班牙这种独创性的分权和自治相结合的制度设计，重塑了中央—地方关系，满足了不同地区的自治要求，化解了原来要求独立的民族主义的戾气，把桀骜不驯的地区民族主义引导到宪法框架之内，并且促使其发生了从民族主义向地区主义的转变，使加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚等地的主流民族主义政党的诉求，从原来的要求独立转向在既有国家框架内扩大地区自治权利、提升地区在国家中的地位、增强地区在西班牙政治舞台上的竞争能力的宪政方向。西班牙因此也被看作当今世界通过放权途径缓和地方层次的分离威胁、维持国内和平与国家统一的成功范例。
尽管目前西班牙国家依然面临着巴斯克和加泰罗尼亚等地的民族主义运动对国家政治体制的挑战等问题，但是分权和区域自治已经搭建起一个制度性的包容框架，为诉求差异和利益冲突开辟了政治解决的良好渠道。只要自治地方和中央政府的关切点一致，要为生活在这片土地上的所有人民谋求最大的利益，那么，彼此之间就可以从这个良好的意愿出发，保持理性的沟通和协调，摒弃一些已经不能适应历史新形势的陈旧观念，与时俱进，调整和修正各自的目标和行为，设计相应的机制，制定专门的政策，创造合适的渠道，完善民族地方平等参与国家政治生活的制度机制，通过各个地区互惠互利机制的创造，形成良性互动，增进地区间的合作与依赖，创造出地区间的凝聚力。这既是维系西班牙多民族国家和平发展稳固存在的保证，也是解决包括巴斯克和加泰罗尼亚在内的地区性民族主义问题的可行方式。
注释
[1]萨尔瓦多·德·马达里亚加：《西班牙现代史论》，朱伦译，中国社会科学出版社1998年版，第9页。
[2]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，p.21.
[3]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，p.93.
[4]此处西班牙自治制度的相关细节材料，参阅了维基百科关于西班牙自治共同体的词条。见http；//en.wikipedia.org/wiki/autonomous_communities_of_Spain。
[5]萨尔瓦多·德·马达里亚加：《西班牙现代史论》，朱伦译，中国社会科学出版社1998年版，第183页。
[6]古斯塔夫·布埃诺：《西班牙不是个神话》，张伟劼译，南京大学出版社2012年版，第52页。
[7]此事被加泰罗尼亚的民族主义者看成是民族的“沦陷”，直到今日还在每年的9月11日举行纪念活动。
[8]F.H.欣斯利编：《新编剑桥世界近代史11卷——物质进步与世界范围的问题1870—1898》，中国社会科学院世界历史研究所组译，中国社会科学出版社1989年版，第327页。
[9]萨尔瓦多·德·马达里亚加：《西班牙现代史论》，朱伦译，中国社会科学出版社1998年版，第210页。
[10]Michael Keating，The New Regionalism in Western Europe：Territorial Restructuring and Political Change，Edward Elgar 1998，p.30.
[11]Michael Keating，The New Regionalism in Western Europe：Territorial Restructuring and Political Change，Edward Elgar 1998，p.24.
[12]See from Wikipedia，the free encyclopedia，W. esquerra republicana de catalunya.
[13]Montserrat Guibernau，“Nations Without States in the EU：the Catalan Case”，See in John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.219.
[14]Montserrat Guibernau，“Nations Without States in the EU：the Catalan Case”，See in John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，pp.218-221.
[15]Montserrat Guibernau，“Nations Without States in the EU：the Catalan Case”，See in John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.220.
[16]W.
[17]萨尔瓦多·德·马达里亚加：《西班牙现代史论》，朱伦译，中国社会科学出版社1998年版，第217—218页。
[18]Michael Keating，The New Regionalism in Western Europe：Territorial Restructuring and Political Change，Edward Elgar 1998，p.20.
[19]Michael Keating，The New Regionalism in Western Europe：Territorial Restructuring and Political Change，Edward Elgar 1998，pp.32-33.
[20]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independence and European Integration”，In John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，pp.239-257，240.
[21]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism，Sovereignty，Independence and European integration”，In John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，pp.240-243.
[22]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，p.93.
[23]2006年，“埃塔”宣布停火。2011年新年伊始，“埃塔”再次宣布永久停火，接受核查。2011年10月21日，“埃塔”再次通过“加拉日报”网页发布视频和文章宣布永久停火，并强调这是“明确、坚定且永久性放弃武装对抗的承诺”。
[24]Brancati，Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，p.94.
[25]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independence and European Integration”，In John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.249.
[26]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independence and European Integration”，In John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.244.
[27]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independence and European Integration”，In John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，pp.239-257，244.
[28]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independence and European Integration”，In John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.245.
[29]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independence and European Integration”，In John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.245.
[30]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independence and European Integration”，See：John Mc Garry and Micheal Keating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.242.
[31]历史上，加利西亚是向海外移民最多的地区，现在在美洲的加利西亚人有很多。加利西亚语言也在美洲很多国家通行。西班牙与委内瑞拉等国签有协议，可以保留这些海外移民的西班牙国籍。但是，目前关于加利西亚海外移民是否可以参加西班牙选举还存有争议。
[32]Brancati Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，p.110.
[33]Brancati Dawn，Peace by Design，Managing Intrastate Conflict through Decentralization，Print publication date：2008，Published to Oxford Scholarship Online：January 2009，pp.99-100.
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