在主权国家政治框架内，容纳族裔文化多样性，是全球化时代多民族国家面临的最现实也最严峻的挑战。通过制度建设协调中央与民族地方，以及民族地方之间的利益平衡、建立族际良性互动纽带，在新的历史条件下创造出尊重少数民族政治权利、保护多元社会民族和文化多样性的制度空间，创造各民族对国家的政治认同，是现代世界绝大多数国家协调文化多样性与政治的统一性、主权的完整性、避免族际冲突和国家分裂、构建和谐稳定的政治社会所普遍选择的路径。
一般来说，当代多民族国家制度机制设计首先要解决的一个问题，就是通过国家体制的设计，搭建起能够容纳族裔文化多样性的宪政框架。由于各国国情不同，在应对多样化挑战的过程中，面对的问题也不同，因此处理方法也不同。当代世界各国根据自己的国情和面对的问题，选择了不同的途径，创造了不同的政体，设计了不同的制度机制，以包容多元族裔和文化群体的自我认同，协调多元社会集团之间的各种关系，将分歧和利益冲突控制在宪政的框架之内，取得了各自不同的社会效果。
当代世界各国为解决这个包容性问题而设计的国家体制，可以分为两大类，即联邦制和一元国家体制下的特殊安排。美国、印度、瑞士等国属于前者，中国、英国、西班牙等国属于后者。这两大范畴内的国家体制又各有不同，包括民族联邦制、非均衡联邦制、民族区域自治和层级性民族区域自治等多种形式。
一 联邦制设计
联邦制是由两个或两个以上的政治实体（如共和国、州、邦）结合而成的一种国家结构形式。联邦制国家的突出特点是分权。构成联邦的各部分（联邦单位）与联邦政府之间的关系，有成文宪法、盟约或章程的明确表述和制约。国家主权在联邦政府和各联邦单位之间分割，制度化地在各个层次上做了分配。在联邦层次上，有一个由各联邦单位代表组成的联邦立法会议，保证各联邦单位的利益。一般来说，联邦制国家的各联邦单位都先于联邦国家存在，在联邦国家成立之前，是单独的享有主权的政治实体。在组成联邦制国家时，各联邦单位将其部分权力让渡给联邦政府，不再享有完整而独立的主权，但在联邦宪法规定的范围内，仍然拥有自己独立的宪法和法律，以及管理联邦单位内部事务的权力。联邦单位的这种相对独立性，受到联邦宪法和法律的承认与保护。
联邦制国家制度是从中世纪欧洲历史中发展而来的。中世纪欧洲一些商业性城市为共同防御和互助而结成的联盟，在很大程度上就带有联邦的性质。美国是当代世界一个比较典型的联邦制国家。1787年的美国联邦宪法，是联邦制与共和制的有机结合。宪法引入了双重主权概念，将权力在联邦政府与各州政府之间进行分割。[1]美国宪法设计者们从各殖民地移民社团的不同传统中，从欧洲的历史经验中，意识到地区和文化差异以及保护差异及个人权利的重要性。因而专门设计了一种联邦和州分割权力的双重主权设置，用以保护各州的差异和权利，防范因联邦政府权力过大而侵蚀各州和个人的权力；同时也赋予了联邦政府充分的权力保证其进行紧急社会动员以应对突发紧急事件能力，避免了由于分权而导致联邦政府软弱无力、无所作为的弊端。
从联邦制构成单位的性质看，现代联邦制可以分作两大类型，古典联邦制（亦称领土联邦制）和民族联邦制。古典联邦制对于联邦单位的特殊文化需求和其他的需求并不十分关注。联邦制设计也不是用来作为解决族裔文化多样性问题的，而是用来保护各联邦单位的相对独立性以及它与联邦之间的关系的。如美国和德国，就是这种古典联邦制的典型。民族联邦制则是专门为维持和保护国家内部民族文化多样性而特别设计的。在国家的政治设计和行政区划上，满足不同民族要求自治的群体愿望，通过联邦制度把不同的民族包容在同一个国家之内。
20世纪以来，联邦制被广泛用来作为统一多民族国家的组织手段。苏联、南斯拉夫和捷克斯洛伐克，都采取了民族联邦制的形式。非殖民化进程中建立的一些亚非新兴国家，如印度、马来西亚、尼日利亚、喀麦隆等国家所采取的联邦制，都带有一些民族联邦制的色彩。加拿大、瑞士、比利时等国也都属于民族联邦制的范畴。
民族联邦制是在承认和尊重国家内部存在的民族和文化差异前提下制定的一种国体形式。其显著优点，是它既能够尊重民族群体的自治和保留特色文化的愿望，给予他们足够的政治空间，又承认这些群体并非自足的和孤立的，而是由政治和经济的互相依存关系日益紧密地联系在一起的[2]。民族联邦制兼容了自由民主原则和对民族文化多样性的保护。既与传统的自由民主观念和基本人权观念相一致，也满足了少数民族要求平等地位的政治诉求。用民族联邦制的设计来容纳地方、族裔和文化的多样性，消除不同民族彼此之间的怀疑和猜忌，增进各民族之间的政治互信，成为现代一些多民族国家普遍采用的方法。
在民族集团呈地域性聚居的多民族国家，联邦制和分权体制往往用作使那些想在政治上有作为和影响的少数民族打消疑虑的重要方式和手段。联邦制和分权体制可以使少数民族在地方和国家两个层次上都有重要的参与和治理。因此，它特别受到一些境内存在着地域性聚居并且有着明确地域和民族认同的历史民族及其自治传统的多民族国家的青睐。对这类国家而言，一元化的中央集权体制无法充分解决不同民族的权利问题。其境内的那些具有独特文化或语言共性、聚居在特定地区并且在历史上就享有过一定程度自治的民族，可能不满意国家的一元化体制。同时，其自治要求可能为一元化国家体制所不容，这种情况正好为联邦制设计提供了动力与合理性。
国外许多学者都认为，联邦制是包容差异的最好形式。托克维尔就称赞说，实行联邦制的国家，既可以享受小国的自由和幸福，又能够获得大国的地位和荣耀。[3]瑞士法学家托马斯·弗莱纳·格斯特也援引麦克斯·弗朗科尔（Max Frankel）的话说，“将民主的理想与少数人的权利保护结合在一起是许多现代国家面临的紧要任务，而联邦制可能有助于实现这一结合”。[4]加拿大学者威尔·金里卡也认为，虽然“联邦制无法提供一套神奇的公式来解决民族差异”但它却能够提供“一个用以协商解决这些差异的框架”。[5]在《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》一书中，他写道：“民族主义已经瓦解了殖民帝国和独裁，并在全世界重划了边界。而多民族联邦制却成功地驯服了这股力量。民主联邦制在尊重个体权利和自由的同时，教化抚慰了民族主义。很难想象任何其他政治制度可以做到这一点。”[6]
从联邦制内部权力分配的角度看，现代联邦制又可以分为一般联邦制和非均衡联邦制两类。一般联邦制由一个强有力的联邦用一个共同的法律把各联邦单位联系在一起，各联邦单位之间享有同等的权利，同时允许各自保留相当程度的自治。瑞士的联邦制基本是均衡性的。不同民族可以有各自的联邦单位，同一民族也可以依据地域原则组成一个以上的联邦单位。各个联邦单位之间，基本享有同等的权利，对于特定共同体特殊的文化需求交由地方处理。地方联邦单位的权力由宪法规定。中央政府的权力凌驾于地方法律之上。
非均衡联邦制虽然也有一个中央权威，但是联邦中央与组成联邦的各单位之间的关系并不是简单划一的。其中一些组成部分与中央的关系是在历史上根据条约或协议而制定的，享有与联邦其他单位不同的，有利于保持其独特的制度、法律和习俗的权利。这些特权由文字的或变成文字的习惯所制约，不能由联邦政府或联邦议会的多数任意改变。这种非均衡联邦制，或是在组建联邦制之时对一些特殊性集团作出历史让步而形成的，或是现代国家为更好地适应族裔文化多元化的现实、尊重和保护差异而专门设计的。加拿大的联邦制，就是非均衡性的。在加拿大，魁北克省享有与其他九省不同的权力。联邦宪法除了详细规定各省的权力外，还特别规定了魁北克省所享有的权利。现代世界上还有许多联邦制国家，如印度、俄罗斯等国家的联邦制，也都带有这种非均衡性的特点。
非均衡性联邦制是现代多民族国家包容差异和多样性的一项具有创意性的特别设计。由于构成同一国家中的不同民族在人口规模、居住地区等方面的不平衡，实行民族联邦制的国家逐渐发展起了一种非均衡性的权力分配体系。由少数民族地区组成的联邦自治单位，往往享有比其他联邦单位或行政区域要多一些的权力。在加拿大，实行魁北克人自治的魁北克省就享有比其他省更多的权力。苏联解体之后建立的俄罗斯联邦共和国中，32个民族邦与其他56个区域邦之间的结构也极不平衡。民族邦不仅在宪法上拥有“民族”的称号，而且有比其他区域邦更多的权力。在印度，规模或文化上处于弱势的民族邦的法律地位也由宪法条文予以保障。不能任由强势民族根据一般的政治过程中通行的票决原则随意更改。在兼有联邦制和一元化体制特点的混合型国家西班牙，加泰罗尼亚、加利西亚和巴斯克这些具有民族区域自治性质的共同体，也比其他一般性自治共同体的权利大一些，在语言教育和税收等领域，拥有各自不同的特殊权利。
非均衡联邦制的目的，是保障少数民族的权利。它之所以必要，是因为这种特殊的制度安排可以保证规模较小的少数民族的民族性和人数众多的大民族的民族性一样得到承认、尊重和保护。在特定民族占国家人口多数的情况下，绝对的均衡制只能起到固化或强化少数民族弱势地位的效果。而这种非均衡制的安排，不仅可以起到保护民族和文化多样性的功用，在心理上满足少数民族的平等追求，而且可以通过特殊的设计，将联邦层次上的行政权力在中央与特殊的少数民族联邦单位之间进行非均衡性的分割，以联邦和自治单位双重主权设置的方法，化解“统一或分裂”的二元对立，维护多民族国家的稳定和存在。
二 作为一元体制下特殊安排的民族区域自治
一元化国家是与联邦制相对立的一种国家组织形式。现代世界上实行一元性政体的国家也很多。与联邦制国家允许联邦单位进行独立于中央政府的制度和政策设计的分权特点不同，一元化国家的一个首要特点就是权力集中。地方权力由中央政府加以规定。政出一门，权力掌握在中央政府手中，地方行政部门是隶属于中央的分支机构，服从中央的指令。比如，英国传统上地方政府的权力就是由威斯敏斯特通过的法令加以规定的。
相对联邦制而言，一元化国家的优点是政体的整合性更高，更容易管理，因而也有更高的效率产出。在那些没有鲜明地域性文化差异、民族意识和利益分歧，各社会共同体都有意结为一个统一民族国家的地方，一元化的国家体制可能更符合人们的要求，也更具有操作意义上的可能性和可行性。比如像丹麦、日本这样民族成分相对单一的国家，像坦桑尼亚这样的民族意识正在形成和建构之中的国家。但是，由于多民族国家的普遍存在，严格意义上的一元化政体适用范围非常有限。在民族和认同多样性非常明确，既有地域性民族既表现出强烈民族认同，又提出明确自治诉求的多民族国家，一元化国家体制在包容民族和文化多样性方面就存在局限。为了克服这种局限性，现代国家对其进行了改造，在一元化国家体制之下，进行特殊的制度安排，给予地域性少数民族与国家其他部分不同的自治权力。特别是在那些民族构成上不成比例、主体民族占人口绝大多数、而其他少数民族集团人口仅占很小比例的国家，往往会在一元化政治传统之外，增加一些对少数民族地区的特殊安排。通过向少数民族聚居并构成该地人口多数的地区移交一部分特殊权力的方式来解决少数民族的权利保护问题。这种一元化国家内的特殊制度模式，首推民族区域自治制度。
民族区域自治制度是当代多民族国家处理国内民族关系的一种制度。它源于但又超越了历史上的地方自治，是对人类政治制度的继承与创新。作为一种国家管理方式，自治的概念与实践在古代罗马共和国时期就出现了。当时的拉丁同盟解散并入罗马国家后，其居民享受罗马公民的身份，但仍可以保留自己的政权机构和行政长官，具有一定程度的司法财政权力。地方自治实践后来被广泛用于罗马帝国。帝国对疆域内那些在语言文化上具有很大差异性的民族和地区，给予一定的自治权力。中世纪晚期，西欧一些城市在反抗贵族和领主的封建权利的过程中，通过赎买等方式，获得了自治的权力，成为自治城市，免除了一些封建义务，拥有自行征税、自我管理的权力。其中最典型的有法国琅城以及汉撒同盟的一些城市。这些自治城市都对封建领主和国王保持一定程度的独立，对城市内部事务拥有自治权。
波齐在讨论欧洲中世纪自治城市与外部世界的关系时，注意到城市自治的相对性。他指出，中世纪自治城市的居民建立了一种统治条件和法律环境，以使商业行为和工艺活动可能获利。但是，市民要求的不是统治别人而是统治自己的权力。是一种精心设计的保护其获得生产所需产品和生活方式安全的法律环境，而不是领导的实践和战争的经验。波齐发现，早期的城市宪章，同时包括其他为统治者赐予的或城市自动产生的宪法文件，主要关心的是创造一个使其“免于”遭受具有封建制度特征的独立程序统治的独特的司法环境。尽管城市在司法和行政上是自主的，但是他们同时处在一个更广泛的统治条件下，城市并没有向它周围的“在一定程度上是自我确立的具有主权的政治统一体”进行挑战或摧毁它。而是通过调节去迎合这个外部世界。在中世纪，城市的这种要求是由于存在城乡之间广泛的劳动分工以及城市内部的劳动分工使然。农村向城市提供人口、食品和原材料，同时吸收城市的产品。城市本身生活在一个更广泛的空间之中。在这种条件下，比城市自身可以自动发展起来并运行范围更大的统治机构就变得必要了。为了适应这些需要，那些单个已经非常强大的城市大都联合起来，甚至在形成使之更加顺从于他们利益的结构和政策时无须考虑早已存在的广泛的封建统治框架。[7]
现代政治学中的民族自治概念，也是在这个意义上发展起来的。自治从最根本的哲学意义上，是说自我以外别无权威。接受统治、服从法律归根结底是服从人的自我理性。所谓国家的权威，法律的权威，都是个人理性让渡的结果，是社会交往的产物。这个意义上的自治在任何时候都是一种相对的概念。
与古代和中世纪的自治实践相比，现代世界的民族自治制度的本质特性是以人民主权为核心，以民族平等为基础。从制度建构的角度上讲，区域自治、地方自治是一种国家权力的层级架构，是国家政治制度的一种特殊的形式。它体现的是中央—地方关系这一现代国家的永恒主题。自治地方或是一级地方政权，或是基层居民的自我管理，相对于中央集权制来说，属于一种地方分权的概念。现代世界有很多国家都在不同程度实行了不同形式上的地方自治，只不过依据其政治制度、具体国情的不同，实行自治的形式和范围不一样而已。或是在国家体制上采取了普遍的地方自治形式，如美国各州的自治，或是基于地区文化的独特性，在局部范围内采取了特殊的自治形式，民族区域自治就是这种特殊性自治方式的一种。民族区域自治制度的创建，一方面是为了通过层级架构拓展政治共同体的包容空间和外部边界；另一方面则是为了体现民族平等原则和对差异的尊重，满足少数民族自我管理的要求，保障少数民族文化的发展空间。通过民族地方自治，保障少数民族的发展空间及文化权利，维护多民族国家自身存在，是国际社会主流政治所主张的方式，也是现代世界多民族国家处理国内少数民族问题的一种较常见的方式。如西班牙民主化进程中创造的民族区域自治，对加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚这三个大区做了特殊的制度安排，使其享有比其他自治共同体更多的权力，从而使这些地区既作为国家一级行政区，同时又带有民族自治的色彩。又如俄罗斯联邦处理境内少数民族关系时采用的方式，在少数民族集中居住的地区设立自治共和国，如车臣共和国、摩尔达维亚共和国、北奥塞梯共和国、鞑靼斯坦共和国等。中国民族区域自治制度下的“自治地方”，包括了民族自治区、自治州、自治县等三级地方自治的行政区。在县以下的少数民族聚居区还有民族乡作为补充。
有人担心，承认少数民族的身份，给予少数民族自治的权力，会助长他们的分离倾向。这种担心是没有道理的。事实上，在民族认同、民族自治和民族分离之间，没有绝对的必然联系。就少数民族而言，要求承认、要求自治的初衷，绝非自绝于外部世界，断绝正常的民族交往，断绝与社会其他部分的联系，而是追求不受它族统治、将自己命运掌握在手中的自由。以为自治会隔离、阻碍民族间的交往，就大错特错了。自治不是自我隔绝，更不是强化民族之间的边界，而是要在族群边界既已存在的历史条件下，与社会其他部分平等交往，得到国家以及交往对象平等的尊重和对待，争取不被主导民族或多数民族所强制、所同化或边缘化的自由。在这个意义上说，自治的权力就是不被强制的权力。自治是任何个性存在的前提，否定自治就是否定个性。在幅员广大的现代多民族国家，不同民族之间的彼此承认与共存已经是一种非常普遍的现象。如加拿大的法语民族和英语民族，如英国的威尔士、苏格兰和英吉利民族，如中国的56个民族。从法律上承认少数民族的地位和他们的民族性，并不会损害各个民族在共享主权的前提下对国家的认同，也并不必然地导致民族分裂。关键问题在于国家能否提供一个各民族平等发展的政治空间，保证所有民族的利益和文化，使所有民族一起共同发展、共同繁荣，而不是采取鸵鸟政策，拒绝承认民族的身份和权利，更不是消灭民族差异和民族认同，强制性隔断民族成员对自己文化的情感依恋。承认少数民族的民族性，尊重他们的文化和特色，给予他们必要的自治权力，在共享国家主权的前提下，保证所有民族的利益和文化，使所有民族一起共同发展共同繁荣，不仅是绝大多数国家追求的目标，而且也是多民族国家创造民族凝聚力的一个情感渊源。
当代世界许多国家的族际政治实践表明，自治制度可以满足民族的要求，有利于化解国家和民族之间的张力。但是，自治制度设计本身也是多种多样的。初衷不同、设计不同，其社会影响也不同。开放的、全面的、目光长远的、有助于不同自治共同体之间联系和互动的自治制度，可以起到化解张力、促进合作、和睦共存、共同发展的社会功效；而片面的、封闭的、单方面的、目光短浅的制度设计，则可能产生疏离民族关系、阻碍和限制民族地方之间交往互动的负面作用。自治制度设计的关键，是要认识和把握自治的相对性。自治的终极目标是个性的保持。它在任何情况下都是相对的，有限的。其上限是不能违反国家宪法和法律，不能破坏国家的巩固和民族的团结；其下限是不能侵犯国家法律所规定和保护的个人权利。自治单位之间只能在国家政治框架中采取协商沟通的方式协调彼此之间的利益冲突，而不能突破这个政治框架。否则，它就不是自治单位，而成为独立国家了。在任何情况下，自治都不能成为封闭保守和排外的代名词，不能阻隔人们在空间和地域上全面而自由的交往，更不应成为民族团结进步的羁绊。
在实行民族区域自治的多民族国家，民族自治地方与中央政府的关系，不是简单的中央—地方关系，而带有民族关系的内涵。民族自治地区与中央政府之间的关系，需要明确协商主体和自治范围的问题。在如何确定自治地方的边界范围、如何协调自治地方与中央政府之间的关系，以及自治地方如何进行有效治理等方面，当今世界各国的制度各有不同。不同的国家有不同的国情，制定了不同的国体，同样国体下采取的民族自治制度也有所不同，既有民族文化自治和民族区域自治的制度性差异，也有区域自治形式上的不同。对自治地方内部事务管理上也千差万别。有的是由地方自治当局全权管理，而有些国家对自治区内部的事务也拥有一定的权力，如在税收、能源、邮政、安全等领域拥有主权，只有在与民族认同和民族文化紧密联系的领域，才给予自治地方实质性的权力。
自治本身的相对性，增加了机制设计的难度，也反映出机制设计的重要性。由于各国国情不同，民族区域自治制度的设计也有很大的不同，在民族区域自治制度的实施上也有很大的作为空间。其中有许多值得深入研究和讨论的问题。
三 民族联邦制和一元体制下的民族区域自治制度之比较
其实，在理论上具有原则区别的联邦制和一元制这两种政体，在现实社会中都不是绝对的，而是相对的，彼此交叉渗透、相互为用。现代世界上实行典型的一元化体制的国家很少。绝大多数国家的政治体制都是混合型的，或是一元政体兼有联邦制度的分权因素，或是联邦国家的中央权力得到制度化的加强。各国的分权和集权形式与程度也各有不同。即便是现代世界典型的一元政体国家的法国，也在欧盟的压力下，不断地改变其对境内少数民族的态度，逐渐地向布列塔尼、科西嘉等具有明显文化差异的地区下放一些权力。在另外一些国家，则是一元政体与联邦制因素相结合，形成一种混合型政体，在传统的一元体制下增加一些特殊的制度安排，以扩大对族裔文化多样性的包容。英国、西班牙和中国都属于这个范畴。
从处理多民族国家族际关系的角度看，联邦制和民族区域自治没有本质的差别，都不过是承认民族差异，并且通过制度包容这种差异，使各个民族都能够保持和发扬民族个性的途径而已。各自在处理多元社会民族差异和利益分歧等民族关系问题上没有绝对的价值优势，只不过适应的对象和范围不同而已。一般来说，联邦制往往适合于那些民族聚居现象比较明显、地域性聚集民族具有相当规模、各民族的规模差距不是很大的多民族国家，如瑞士、加拿大和比利时。对这类国家来说，联邦制设计是一个合适的选项。而在那些只有一个或很少几个地方有聚居性少数民族、多数民族规模很大、在人口和地域上与少数民族的规模比例悬殊的国家，对少数民族权力的保护，可能就要寻找其他特殊的方式。在一元化国家体制下对少数民族做出特殊的安排，给予他们自治的权力，建立民族区域自治制度就比较适宜[8]，比如中国和西班牙。重要的是，这两种体制都可以保障少数民族的权利，为少数民族提供可持续发展的制度空间。少数民族文化可持续发展的关键，是要获得使其文化有社会性文化再生产的空间和环境。民族联邦制和民族区域自治，就是提供这种社会性文化再生产条件和空间的体制。在这种政治体制下，少数民族可以使用自己的语言，延续自己的生活方式，作为一个行为主体与自己以外的更大社会平等交往，从而融入一个更大的生活世界，成为这个生活世界的主体。
在当代世界，除了中国、西班牙等将民族区域自治制度作为基本国策的国家外，还有一些国家也对少数民族地区做了特殊的自治安排。包括芬兰的阿兰德岛、意大利的南第洛尔、南斯拉夫的科索沃、菲律宾的棉兰老、丹麦的格陵兰岛和法罗群岛、英国的苏格兰和威尔士等，都获得了非对称的自治权力。
值得一提的是，联邦制和一元体制对经济社会的发展也会产生影响。在联邦制国家，主权在州和联邦之间的分割而形成的双重主权，既支持了联邦政府机构内的“制约平衡”制度的发展，又支持了联邦政府和州政府之间的“制约平衡”制度的发展。[9]各个联邦单位，可以有自己的法律、法院和税收财政体系，对自己的事务具有较大的自主权，并且在自己力所能及的情况下最大限度地发展自己的经济，致力于地方的现代化，促进地方交通运输等基础设施的规划和建设。因此，几乎所有联邦制国家在地方发展、城市建设方面都呈现出多中心的状态。联邦单位的首府基础设施建设水平一般都与首都相接近。尽管各个联邦单位与中央政府之间的关系都有着地方利益的考量和博弈，但从一个宏观的角度看，大都市的分布比较均衡，带动整个国家经济比较均衡的发展。在那些将各邦均衡发展作为联邦国家主要议题，并且有联邦均衡发展基金的联邦制国家，如美国、加拿大、德国、瑞士等有较多地方分权的国家，首都与各地城市之间的差距并不很大。特别是加拿大，制定了公共设施建设上的全国统一标准，更加凸显了国内各地区间的平衡发展。
在一元制国家，地区在经济发展上的自主权往往有限，在财政分配上也存在不平衡现象。在交通运输、铁路、公路和机场航线等公共设计和资源的分配与建设上，往往集中于几个超大型城市，一般是首都或港口城市。这就造成了这些城市在规模、人口、人才、资源和公共服务上的水平远远超过二、三线城市，形成一线城市与二、三线城市在很多方面的不平衡。超大城市往往都存在难以缓解的交通、人口、住房、能源、供水等方面的巨大压力，以及交通拥堵、空气污染、就业压力等城市病。首都和其他城市之间在规模和公共设施建设水平上也有较大的差距。如中国的一线城市与二、三线城市之间的差距。在带有明显中央集权倾向的联邦国家，也有这类现象的发生。在空中航线和陆路交通方面，一元制国家往往会呈现出以首都为中心向外辐射的大型辐辏现象，而联邦制国家则会表现出多中心的小规模辐辏。
无论联邦制度设计还是一元化国家中的特殊安排，都包含着一种实用主义的思维方式，即在理想和现实之间采取一种平衡，折中和妥协。在尊重现实、尊重多样性的前提下，寻找合适的途径，设计相应的制度，而不必一味生硬地坚持某种绝对化的思维方式和价值观念，追求绝对理想的制度模式。既尊重个人的选择，也尊重集体的自治，承认多种认同和多元价值的合法性，从而进入一种“后退一步天地宽”的境界，使许多难以解决的问题迎刃而解。当年，列宁在苏联建立之时选择联邦制，在很大程度上就是在平衡理想与现实之间的差距的基础上做出的一种实用主义的折中性选择。这种折中不是放弃理想和原则，而是为沟通观念与现实之差距所做的必要调整。很多学者认为，联邦制是现代民族自决实践中的一个可能并可行的选项。在多民族国家内部存在着与国家层级上的民族建构相抵触的少数民族的民族建构的情况下，联邦主义在某种程度上是一种化解张力、消除对峙、维护多民族国家存在的一种制度性解决方法。[10]民族联邦制和具有联邦制特性的民族区域自治，都是“对传统自由民主的立宪制模式的极大挑战”。[11]在当代世界，这两类既可避免分离又不至于使自己的民族特性被国家集权体制所淹没的方式，正在成为越来越多的多民族国家和地区性少数民族所偏好的制度选项。20世纪末以来，随着对多样化的承认等价值观念的变化，世界上已经有很多一元政体的国家发生了由原来的一元化体制向联邦性体制转变的迹象。比如后佛朗哥时代向民主化迈进的西班牙、20世纪90年代以来的比利时、废除种族隔离制度以后的南非等国。2014年苏格兰独立公投被多数票否决之后，英国首相卡梅伦关于进一步下放权力、给予苏格兰更多自治权的承诺，表明英国也将在从一元化政体向联邦性政体转变的道路上走得更远。
无论是民族联邦制，还是一元化体制下对民族区域做出的特殊安排，其基本内核都是区域性的民族自治。自这两种制度问世以来，无论国内或国外，政界或学界，都不断有人对其提出质疑。一些人认为，民族区域自治中所包含的强烈的民族自治倾向，会阻碍民族间的交往，起到疏离社会的作用，并且容易引起相关民族集团对现实地位的不满，提出分离的要求，导致自治民族走向独立，从而使多民族国家分崩离析。民族联邦制虽然解决了包容多样性的问题，但是在增强内聚力和提高行政效率方面，则具有明显的缺陷。因为，在分权体制下，地方权力过大就可能造成中央的软弱，不利于特殊情况下的紧急动员和果断行动等。另外，在制定一个联邦单位保护少数民族时，也可能会使该联邦或自治单位中的其他民族成员处于一种少数地位，从而产生他们的权利如何保护的新问题。近年来，国内就有学者提出新疆维吾尔自治区内的汉族和其他民族成员的公民权利保护问题。这些问题既不是空穴来风，也不是孤立现象，在其他国家也存在。如1971年加拿大魁北克省在激进的民族主义政党魁北克人党执政时所制定101语言法案，就损害了非法语居民的正当权利，引起英裔居民的反对。因此，加拿大学者诺曼·韦恩就对其进行了批判，并认为需要有其他的政策和制度来解决这类问题。这个问题处理不好，就会抵消民族区域自治的正面作用，在自治区内的民族各成员之间产生疏离作用。
中外学界和政界对民族区域自治和联邦制度这些缺陷的担心，在某种程度上不是没有道理的。但是这些缺陷并不是不能克服的。设计良好的联邦体制可以有效地避免这些弊端。比如美国实行的政府集权和行政分权相结合的体制。在美国，政府将外交、税收、公共安全等权力牢牢地掌握在联邦政府手中，而将行政权力分散到各州，让其实行自我管理。这样既保证了联邦政府强大的行政权威和快速动员能力，又充分尊重了各州在地方事务上的管理权，包容了州层次上的的自治和多样性。在印度，则有在联邦单位内部建立的地方自治委员会，专门解决邦内的部落和少数民族问题。比如阿萨姆邦的博多地区等。这种多层级的自治权力的存在，是在实行区域自治的前提下保护自治区域内的少数族群及其文化多样性的一种有益的补充性尝试。这些事实说明，完美的机制设计不是一蹴而就的，需要时刻保持一种开放的状态，不断地审视、适时地修正。这样才能使其在实践过程中得到完善，避免可能带来的僵化、排斥、疏离等负面效果。
第二节 共享政治中的平等参与和协商民主
联邦制和民族区域自治制度，都属于国体层次上的制度设计。这种国体层次上的制度设计，意在为多样性文化和认同的共存提供一个包容性的政治空间。但是，多民族国家维持自己的存在，构建和谐的政治社会，除了包容性的国家体制以外，还需要解决好权利的分配和共享问题，需要必要的制度和渠道沟通民族意愿，协调民族间的各种分歧，还需要有相应的法律和制度设计规范民族间的行为互动模式，通过制度和规范的建设，制度化地解决民族权利的保障问题。于是，就有了意在使顶层设计的包容性目标收到预期效果的法律制度机制的设计。诸如保障族际政治民主的权力共享机制、保障少数民族平等参与国家决策过程的非比例代表制、协调国内民族关系的协商民主机制等。这些多层次的制度机制设计，尝试努力满足多元社会中的少数民族自治的要求，为族际之间平等对话、充分沟通、民主协商、公平竞争搭建制度化的平台，并且为少数民族平等参与多民族国家的政治生活、在公共决策过程中表达自己的心声提供制度化的渠道。在体现出族际关系平等的当代趋向的同时，丰富并拓展了政治民主的内涵。
一 共享前提下的非均衡性民主机制
在传统的民主制度下，获取民意的途径，往往是按照人口比例选举代表，通过对代表意见的集中来获得和实现公共意志。这种比例代表制是一种最常见的民主形式。其长处是直接、简单、易行。特别适合在比较单一的社会中，或民族规模大致相等的多元社会获知大多数人的意愿，体现比较广泛的代表性。但是，在由多民族组成的非均衡性的政治社会中，特别是在各民族文化和生活方式差异较大、人口规模、政治影响力和社会需求都不一致、主体民族与少数民族在人口比例上极不平衡的情况下，严格的人口比例代表制不仅可能会剥夺少数民族参与国家政治生活的机会，限制或剥夺少数民族在社会财富分配中的应有地位和份额。而且可能会使少数民族的声音和意愿淹没在多数民族主体文化的汪洋大海之中，造成国家对少数民族正当意愿和诉求的忽视，使少数民族及其文化边缘化，影响多元社会文化多样性的保持和发展。
在这种情况下，突破传统票决制的陈式，解决多与少的关系，容纳文化和族裔的多样性、保证较小的民族集团在政治上受到公正对待、将少数民族的心声和意愿纳入公共决策的考虑之中，解决在非均衡状态下各个民族对社会权力、资源和机会的平等共享问题，就成为多民族国家制度设计的重中之重。
特殊代表制就是应对这个挑战而创造出来的一种新型机制。特殊代表制是为了弥补传统的多数原则和比例代表制的缺陷而设计的。特殊代表制的设计包含对传统民主制中的选举机制的突破和扬弃。在选区设置、代表产生、少数民族自治地方的代表名额等方面，做了特殊的规定，使在比例代表制下无法进入政治社会公共生活的少数民族也能有自己的代表，在社会的公共生活中发出自己的声音，表达自己的意见。
中国保护少数民族权利整体框架中，就包含了对传统民主制中的选举机制的突破和扬弃。为了保证少数民族平等参与政治过程的权利，在人民代表大会制度基础之上，创造了一种非比例代表制（或特殊代表制）。即在各级人民代表大会代表产生过程中，给人口较少的少数民族预留一定的名额，使在比例代表制下无法进入决策过程的少数民族也有自己的代表参与国家的公共政策决策过程，在其中发出自己的声音，表达自己的意见。这种包括特殊安排在内的人民代表大会代表产生方式，保证了少数民族的平等参与机会，增加了中国族际政治中的民主当量。
当代印度在两级议会的议员产生方法上，也做出了这样的特殊安排。通过议会制度、选区设立和议员选举制度解决具有不同宗教文化背景的族群在国家和地方公共生活和组织决策中的代表性问题。如制定共同选区原则，在各级立法机构中为列表种姓和列表部落预留一定名额的规定等。保证了具有不同社会、文化和宗教背景的社会集团在国家各级机构中都有自己的代表，使各个民族、各个社会集团的利益诉求都能够进入国家的公共决策过程之中。
这样一种通过代表产生方式上的特殊制度安排，保证少数民族在国家政治结构中的权力，以及他们对公共生活的参与的方式，不仅体现了国家的广泛代表性，也为不同背景的政治家们提供一个超越本集团利益、从国家和联邦单位的角度出发，共同面对问题和挑战的政治平台，使多元民族在对国家共同事务的参与过程中形成一种大局意识，一种更高层次上的政治认同。
二 建立在族际平等基础上的协商民主机制
特殊代表制保证了国家政治生活中的少数民族的在场，体现了在场政治（politics of presence）的内涵，但是多民族国家各个民族之间在利益和行为偏好上的分歧是不可避免的。如何解决决策过程中的意见分歧，从根本上扭转少数民族在决策方式上的结构弱势，避免传统票决制下多数原则对少数民族权利潜在的排斥，还需要在传统的投票方式以外创造新的机制。协商民主机制、制约平衡机制等新的族际政治民主机制便在这种情况下应运而生。
多民族国家的协商民主机制，是建立在族际平等基础上的新型民主机制。对多民族的集体身份和自治权利的承认，是族际协商得以发生的前提。作为协商行为主体的民族代表将民族意愿带到制度化场合，通过对话、沟通、讨论、协商、妥协和让步寻找最大公约数的过程，就是协商民主的过程。参与这个过程的每一方，都遵从一种交往理性。在承认并尊重对方的前提下，讨论行为的规则和利益的分配，根据各方达成的共识调整自我的行为。通过对话沟通、讨论协商达成共识的过程，就是主体间性作用的过程。多元社会的各个集团通过这种协商民主的程序，就各自的行为达成共识，形成一种共同接受和遵循的行为法则，规范各自的行为，在多元社会中和睦共处，自我实现。
协商民主机制赖以运作的工具，是常规化、制度化的沟通协商渠道。沟通是一切政治活动与政治发展的基础。沟通得以进行的一个重要前提是平等、公开、透明。在透明情况下，参与协商的各方拥有平等的表达机会，公开而充分地表达自己的意见和诉求，有助于各方认识分歧和矛盾的症结所在，共同寻找疏解的方法和手段。沟通不足或沟通渠道不畅，对国家的政治稳定和多元社会的群体关系会产生多方面的负面影响。
沟通协商是实行联邦制和民族区域自治制度的多民族国家族际政治的重要内容。族际间的协商民主机构和沟通渠道普遍见于这类多民族国家的制度设计之中。在不同的社会，形成了不同的民主协商机制。协商的形式和内容也因各国国情的不同而千变万化，各有特色。既有中央和地方之间讨价还价的形式，也有联邦单位和民族自治区域之间在事关彼此利益问题上的商讨，还有关于国家战略和政策制定上的各抒己见。在地区差异明显、地区之间存在着明显利益冲突的多民族国家，地区之间利益冲突的解决，需要有保证各个地区就涉及自己利益的问题发表意见的公开渠道。在地区认同既明显又重要的加拿大，地区之间互动的机制和渠道，是联邦——省际会议。在各省内部，省级议会和地方会议是民众发表自己声音的重要场所。在各省之间，则借助省际会议这种政治机制表达各自的声音和诉求。还有加拿大联邦政府在与魁北克民族主义互动过程中创造的宪法协商修正机制等。而在中国，协商民主更多地体现在人民代表大会和政治协商会议的制度之中。在北爱尔兰，共享议会和议会中的权力制衡，也是通过民主沟通和权利共享机制缓和张力、控制冲突、实现和平的一种手段。共享议会的建立，首先提供了双方正常接触的政治平台，特别是提供了不同族群的意愿进行沟通的制度化场合。在北爱，新教阿尔斯特居民和天主教民族主义居民能够坐下来，承认彼此的政治权利，并且愿意通过沟通和协商的方式在共享议会中就双方关心的事务展开讨论，本身就是一个非常重要的变化。它意味着双方都在平等承认、尊重差异的基础向和解与合作迈出了重要的一大步。共享议会的建立在北爱尔兰首次创造出一个双方合作的政治氛围，使原来两个彼此敌对民族的议员坐在了一起，既可以通过谈判、沟通、协商和让步的方式，达成相互的谅解，解决彼此之间的利益争端，又可以使双方阵营的议员以北爱尔兰代表的身份共同讨论地区问题，从共同立场出发思考北爱尔兰事务以及北爱尔兰与外部世界的联系，从中感受北爱尔兰的同一性，从而增进北爱尔兰命运共同体的意识。
沟通和协商的过程，实际上是一个对分歧性的意见中和的过程。“中和”是中国哲学中的一个概念，也是中国文化的精髓。但是它不只存在于中国历史上，而且也存在于世界其他民族的政治实践中。“中和”在协商过程中就表现为参与协商的各方经过具体问题上的讨价还价，而对自己的意见、观点和立场做出调整，在彼此妥协和让步基础上达成新的为各方所能够接受的协定。
用协商民主手段来解决政治权利和经济权利的斗争，是现代社会解决政治经济矛盾的重要方法之一。在政治民主的前提下，充分的沟通意味着进入这个政治过程中的各方，都有权提出自己的诉求。但是这个诉求是否被各方接受和认可，则需要经过讨论程序，经由参与各方的代表们的协商。一般来说，任何意义上的协商过程，都包含着沟通、妥协和让步。这里既有理想与现实之间的沟通，也有不同利益集团之间的沟通。既有中央和地方之间的博弈，也有地方与地方之间的横向竞争。最常见的情况是，各联邦单位和自治民族或地区总是追求自我权利的最大化，而中央政府和其他省份则倾向于尽可能地对诉求单位的自主权力加以限制，或者在同等的行政区域间进行必要的平衡。而政治过程的结果往往是实现一种中和性的变通，根据地方结构特点，在各方的利益诉求之间进行折中，通过各方之间的妥协让步，寻找到各方都能够接受的合适的解决方法。
在民族平等的基础上搭建族际沟通与协商的平台，是族际政治民主的重要内容。民主绝不只是简单的投票和计票。在方法和技术上，它包含着博大的创造空间。民主的协商机制就是对政治过程中的“少数服从多数”原则的一个超越。过去，人们往往从一个比较狭隘的角度理解政治民主，甚至认为“投票是民主的核心”。这种把民主仅仅局限在投票和选举上的观念，是非常浅薄的，大大低估了作为政治动物的人类的政治智慧。实际上，投票、选举、政党政治和多数票原则，都只是民主政治的表现形式，是公民履行民主权利的一些方式和手段，在民主政治中只占一个部分。民主在本质上是与平等和社会正义相联系的。民主的核心是政治决策过程的大众参与。在选举和投票以外，还有许多民主的方式，如通过公开讨论达成基本的共识，在此基础上修正各自的观点，通过彼此协商和让步制定可行的决议等。这些民主方式，其意义和适用范围远比单纯的投票要广泛得多。民主最深厚的内涵是多元政治主体间的平等。这里的多元政治主体，在国际层面上，可以是国家；在多党政治体制下，可以是各个政党；而在多民族国家民族关系的处理上，则可以是各个民族。运用协商民主的方式，协调多民族国家各民族之间的关系，其意义和适用范围超越了单纯的票决制，也更加有利于各民族之间在沟通理解的基础上建立互信，实现民族间的团结与合作。
三 共享权力前提下的制约平衡机制
专门为处理族际关系而设计的制约平衡机制，最典型地体现在北爱尔兰和平进程中。北爱尔兰是20世纪民族冲突最醒目的一个热点地区。激进的爱尔兰民族主义者与阿尔斯特新教徒之间的严重对立和不断发生的暴力冲突事件，严重地破坏了北爱尔兰地区正常的社会生活。为了使这样一个族裔对抗渗透到日常生活方方面面的二元社会在中短期内重建和平，20世纪80年代以来，英、爱两国和北爱尔兰两大派别，从结束冲突、实现和平的现实主义目的出发，开启了北爱和平进程，并设计了一系列不同层次的冲突解决机制。其中最重要的就是北爱和平进程中创造的两个机制，即具有包容性的北爱尔兰地方议会以及共享议会内的利益协调机制。在承认两个民族共存的前提下，共享议会按照各自的人口比例产生议员，这满足了两个族群平等参政的要求和对权力的共享。这种比例代表制是对北爱尔兰偏袒阿尔斯特新教徒的传统政治的突破，同时也为两个族群所乐意接受。
重要的是，新的议会在决策方式上作出了制度性的规定：举凡议会讨论有关两个民族集团利益的重大议案，都需要有两个集团议员多数的同意。这实际上就是确定了一种少数民族的否决权。这种否决权的实施，克服了比例代表制下的票决制缺陷，在决策过程中杜绝了多数人对少数人实行压迫的可能性。这种平衡机制的创设，正是建立在对北爱尔兰社会现状和两大集团心理结构的深入分析和正确认识基础上的。它既体现了古老欧洲的权力制衡原则，又超越了传统的国家经验，取得了“退一步，进两步”的社会功效。在承认现实、放弃同化前提下建立起来的共享议会以及对议会表决方式的特殊安排，包含了利益分歧集团之间的监督与牵制，保证了双方的利益不受侵犯。
北爱尔兰和平进程中所达成的这些规范双方行为的协议，是建立在双方对现状的共同理解基础上的。这种共同理解，使这些看似并不完美的机制获得意想中的效果，使当事各方在无法达到妥协、达成共识的情况下，实现和平而稳定的交往。共享议会和两大集团权力制衡机制的设计，不仅提供了双方意见表达和权利维护的制度平台，也有利于双方行为者在这个制度化场合中平等互动，养成协商沟通、让步妥协的习惯，更有利于他们在共同体共同的事务上，超越狭隘的族裔界限，培养一种博大宽容的政治胸怀与合作意识，从共同体的角度思考问题，提出动议，在更大的社会范围内进行动员、争取支持。从长远的眼光看，和平进程中创设的这些合作分享机制、制约平衡机制，对北爱尔兰双方超越狭隘眼界、实现民族和解、重建更高层次上的政治认同，无疑会产生细雨润物的功效。
四 多重机制共存的组合型族际关系协调模式
当代世界的多民族国家在应对种族文化和语言宗教多样性挑战的时候，设计了多种多样的制度机制，实行了各具特色的政策体系。这些制度机制和政策体系大致上可以概括为几大模式，即整合模式（integration approach）、协和模式（consociational model）和包容模式（accommodation model）。
整合模式更多地建立在结构基础上。这种模式强调族际整合，鼓励国内族际之间通过良性竞争，形成一种合作关系，促进多元社会各族裔超越彼此狭隘的利益，有效地减少暴力冲突的几率。整合模式的主要倡导者哈罗维奇·多那尔德（Donald L.Horowitz）列举了整合模式中包含的五种缓和冲突的机制：
①以地域为基础的分权机制，通过分散权力而减轻或缓和某一点上承受的压力，避免矛盾的白热化；②通过为特定族群建立解决族际冲突的机构而将族群竞争限制在地方层次；③创造促进族裔合作的动力和机会，如建立通过联合投票而形成多族裔联合选举的选举程序促进族裔合作等；④改变社会分野，比如用阶级分野或地域分野取代族裔分野，政治行为的重点强调超越社会分野等；⑤通过资源分配缩小族裔之间的差距，消除不满。[12]
整合模式适宜在那些具有长期的历史联系、族裔边界已经在经济生活中为劳动分工和社会分层所模糊、政党政治比较成熟并且超越了族群界限，现代化程度比较高的国家。在这样的社会，鼓励或引导超越族裔差异的整合，培育和睦的社会风气，促进社会各族群之间彼此接受、共处和融合，不失为缓和张力、减少冲突的可行方法。如同哈罗维奇所说，民主政治的制度性成功取决于政治家在自己族裔或社团以外寻求支持的能力。[13]政治家超越族裔界限，在本族群以外的民众中进行动员寻求支持的能力，不仅是衡量政治制度成熟程度的标尺，也是在多元社会建构和谐的一个积极因素。
协和模式又称协商模式，其前提和基础是承认的政治。[14]协和模式建立在具有明显文化差异社会中的精英层合作基础上。不同族裔和文化群体的精英层形成联盟或通过特别的议会谈判达成妥协，以消除由于族裔差异和社会分歧可能带来的危害，维持社会的稳定与安宁。协和模式的核心内容是使构成社会整体的所有法定群体或共同体，不仅在共同事物上都有代表权和决策权，而且对自己内部事物也有一定程度的自治权。协和模式的倡导者阿兰德·李普哈特（Arend Lijphart）强调，权力共享和群体自治是多元社会的最佳选择。[15]他概括了协和模式的四个特征：精英层次的联盟，代表所有重要的部分或共同体的政治精英的合作；各共同体都有合法的选举力量保护其利益；有比例代表制的议会选举机制，有为社会服务的其他政府机构；构成社会整体的各部分和各共同体高度的自治，各共同体都有相当程度的管理各自内部事务的自由。[16]
协和模式比较适宜在具有明显文化差异、传统部落联系在社会中仍然具有强大力量的新兴国家。在这类国家，传统的部落联系仍然发挥着社会组织机能，政党政治基本建立在部族认同基础之上，政治家背后有着强大的部族背景。通过对既有社会传统和部族联系的承认，将在现实生活中仍然发挥社会组织机能的部落纳入政府体系，创造部族之间沟通协商的制度机制，如酋长院、部族或民族事务委员会等议会性质的机构，有助于使不同族裔和文化群体的精英层形成联合或通过特别的议会谈判达成妥协，以协调彼此之间的利益分歧，消除因文化差异和诉求矛盾可能引起的集团间冲突，避免矛盾的激化，维持社会的和平与稳定。
上述两种模式，都是在国家体制和权力结构上做文章，彼此之间并没有不可调和的矛盾。只不过适应对象有所不同，其利弊绩效也与实施对象的具体国情相联系。在这两种模式之外，还有一种兼具二者特点的包容模式。
包容模式以包容及平等对待差异和多样性为特征，包含了多种多样的制度机制，比如族际之间的协商沟通、彼此的让步妥协与合作、权力的平衡与监督，等等。各种机制兼容交叉、重合渗透，起到了组合配置、全面协调的功效。包容性模式的核心内容同样是承认的政治，包括承认差异、尊重差异的权利，为差异构建制度化的空间。具体方法是设计一系列的宪政制度以实现这个目标。诸如多民族联邦制、行政权力下放、法律多元主义，以及承认并保护各种非地域性的少数民族权利，如语言、宗教和教育权利等。多种制度机制的设计，也都超越了狭隘的排他性的种族或民族的立场，超越了传统的狭隘民主观念，突破了传统的政治陈式。这些机制的共存与互动，构成了一个“最大限度地容纳更多族群和文化价值多样性的制度体系”[17]，创造了一种能够体现民主精髓的多元主义政治理论和政治实践，对多民族国家民族关系的调节和稳定，起到了重要的作用。
当代世界大多数多民族国家在解决国内族裔文化多样性问题的时候，都采取的是多种机制兼容并举的包容性模式。其中包含了多重机制的相互作用，既有包容差异和多样性的联邦共和制度，也有非均衡性的区域自治制度，还有保证权力共享的特殊代表制度和权力制衡机制，以及协调差异的民主协商机制。中国族际政治就属于包容模式的范畴。在中国模式中，民族区域自治，满足了各个民族自我存在、平等承认和自主决策的要求，这是保证多元文化共存和发展的必要前提和现实举措。人民代表大会制度和政治协商制度，保证了少数民族以国家主人翁的姿态对自我以外的更大的政治共同体事务的参与和管理。少数民族不仅可以通过区域自治实现自己的自主权力，而且还可以通过各民族的人大代表，在国家和地方的各级立法和协商机构中发出自己的声音，在实现对国家公共事务共同管理的同时，也可以在更高的政治平台上发出自己的声音，提出自己的经济文化诉求，从各民族之间平等的沟通和协商中获得民族行为的准则和规范。人民代表大会制度和政治协商制度，发挥了各个民族行使国家主人翁的权力参与国家公共事务决策与管理的共治效能。三者的创造性结合，既有助于完善现代国家的多重协调功能，又能够在各民族之间创造出主动的政治联系，创造出将多元社会各个民族凝聚在一起的制度凝聚力，体现了多民族国家对差异的尊重和包容，体现出族际政治模式的灵活性、多样性和可行性。
第三节 影响包容性制度机制设计的多重因素及其联系
以上，我们讨论了当代世界的一些国家为了应对族裔文化多样性的挑战，更好地包容差异、协调分歧创造设计的国家形式和制度模式，也简单地比较了各国制度的异同。这些内容，属于目的理性和工具理性的范畴。那么，为什么各国制度会呈现出如此这般的景象？各国处理民族关系的制度和方式为什么会有这样那样的不同？要找到这些问题的答案，就需要认识隐藏在各国政体、法律、制度后面的结构性因素，认识驱动并规制政治制度发展方向的各种社会力量，以及它们之间的博弈和较量、妥协与让步。从某种意义上说，制度的设计、机制的形成，是各种因素交互作用的结果，是社会各种力量互动博弈的产物。而这些更深层次的结构性因素，包括社会结构、文化传统、政治生态，以及由此决定的各种社会力量之间的互动和博弈方式，都对制度机制的设计及其效果产生影响。
一 社会结构与制度设计
社会结构是指社会诸要素之间在相互作用过程中形成的社会关系。社会结构分析有多重角度，既有纵向角度的社会阶层分析，也有横向角度的族群构成分析。不同的研究旨向，有不同的研究视角和研究方法。就多民族国家而言，族际政治研究所关注的社会结构，既包含人口结构中的民族构成，也包含各民族在既有政治制度下的权利地位，以及各民族之间围绕着国家的权力配置体系而结成的关系。
现代世界体系在以雷霆万钧之势将世界上所有民族都纳入世界市场之中，在各民族中间创造了空前紧密的交往关系的同时，也给现代国家留下了一个前所未有的难题，那就是如何将国家疆域之内具有明显地区和文化差异的各个民族集团都凝聚在一起，创造一个具有共同情感和认同意识的政治共同体。包容性的制度机制就是为应对这个挑战而设计的。
从社会结构角度上看，现代世界所有多民族国家，都有一个民族构成问题。构成国民人口的各个民族集团，既有着不同的历史记忆和民族文化，也有着明显的语言差异和地域差异，在经济社会发展的水平上也处在不同的发展阶段。现代多民族国家要将这些具有历史和结构性差异的各个民族打造成一个统一的政治共同体，就必须充分考虑到国家的人口社会构成和历史发展状况，既要将所有民族的政治诉求都包含在国家体制设计之中，又要将各民族既有的社会生活和历史文化传统包含到国家权利配置和制度设计之中，绝不能脱离具体国情盲目地效法和挪用其他国家的制度模式。
民族是个文化共同体，同时也是一个利益共同体。多民族国家的各个民族生活在国家这个政治共同体当中，围绕着国家制度、政治结构、资源配置等问题，不可避免地会产生各种分歧、矛盾和竞争。这些分歧、矛盾和竞争处理不好，就可能导致族际冲突，影响多民族国家的稳定和安宁。但是，多元民族的存在，以及多元民族共同生活于同一政治共同体之中所发生的内在结构性联系，也为现代国家包容差异、协调分歧的制度机制设计提供了前提和思路。那就是从结构分析入手，发现影响族际关系的多重因素及其联系，在政治、经济、社会和文化等多个领域同时发力，选择合适方法和可行思路，多方并举，根据不同的社会结构和面临的具体问题，设计不同层次、不同内容的制度机制，以有效地应对来自不同维面的现实挑战。
比如，在那些由几个民族共同组建、各个民族规模不差上下、彼此之间有明显的地域和文化差异，但同时又有悠久的历史交往的国家，设计民族联邦制满足各个民族既能保持自己文化特性、又能生活在同一共同体之中，依靠彼此的团结和力量，捍卫共同的安全和利益，就是瑞士这类国家做出的最好选择。而在那些民族构成情况比较复杂，一个民族人数众多，与其他民族在规模上不成比例的国家，在一元化国家体制之内对少数民族的权利要求作出特殊制度安排的民族区域自治制度，就是这些国家制度设计的合适选项。
现代国家在应对多元化挑战的过程中，根据各国国情和社会结构，创造设计的包容差异和多样性的国家体制，以及协调各种利益分歧的族际政治民主机制，都是建立在对国家族际关系结构的正确认识和理解之上的。比如，现代印度的国家体制，就是建立在对其多样性文化特征的认识、承认和尊重基础上的。印度社会语言、宗教、种姓和文化的多样性，是其包容性联邦制设计的重要考量。而其按语划邦的制度区划，以及以破除种姓制度为导向的社会整合政策的制定，都是建立在其社会结构基础上的。加拿大为应对魁北克地区民族主义诉求而设计的非均衡联邦制，西班牙给予巴斯克、加泰罗尼亚和加利西亚等大区不同形式的自治权力，在一定程度上满足其自治的诉求，从而使其从诉诸分离转向实现自治的制度机制，也是建立在对其社会结构的清醒认识基础上的。
在那些存在着中心—外围结构、主要民族位于中心地区且经济发达，而少数民族居住的边远地区处于相对落后状态的多民族国家，还制定了通过机制设计协调民族地区之间的关系，促进民族之间的交往和联系，缩小因历史上遗留下来的民族之间在民生方面的差距、避免经济领域里出现以族裔为基础的社会分层的各种制度政策，形成了权利保障机制、地区平衡发展机制、财政倾斜和对口扶助机制等。通过必要的投资开发计划和倾斜扶助计划，帮助边远少数民族摆脱贫困，缩小差距，发展特色经济，提升造血能力，创造地区之间可持续的互惠合作机制，实现各民族的共同发展、共同繁荣，提升多民族国家的社会凝聚力。诸如中国将民族区域自治制度与加快民族经济发展相结合、缩小少数民族地区与发达地区的差距、帮助民族地区实现全面小康的战略部署及其实施等。而在北爱尔兰那样存在着两大对立的民族集团、各自的认同和诉求彼此对立、在短时期内又无法化解的情况下，共享权力的议会和议会中的权力制约平衡机制，就成为非常必要的了。
上述这些机制设计，在有效地缓和矛盾、化解冲突、重建秩序、拓展并完善了现代国家包容能力和管理职能的同时，也缩小了民族成员在社会收入、生活水平、受教育程度和社会保障方面与多数民族成员之间的差距，有效地促进了民族的交往和团结，促进了地区之间的平衡发展和各个民族的共同富裕。
事实说明，通过专门的制度和机制设计，调整和重构国家的权力结构和社会资源分配体系，保障各个民族对国家政治权利和社会资源的分享，消弭各民族之间因为权力配置而产生的社会张力，构建一种彼此平等、互相尊重、合作共存的新型民族关系，不仅是现代多民族国家族际政治的正当取向，也是现代国家减少社会张力、消弭族际冲突、缩小地区差距、完善国家制度建设、实现多元社会治久安的内驱动力。
但是，不同国家有不同的社会结构，因而会产生不同的民族问题。多民族国家在设计自己的制度模式时，必须认清基本的国情和社会结构，针对不同的问题，设计不同的制度，采用不同的政策。各国具体的设计理念和制度途径需要到具体的社会生活环境中去找寻。没有什么固定的模式可以套用照搬。最好的制度机制，就是不拘一格，拒绝僵化，根据具体的国情，面对具体的问题，创造性地加以设计。凡是不顾国情，简单地采取拿来主义态度，照搬他国政治制度的国家，族群关系很容易发生问题。而那些能够清楚地认识基本国情，承认差异集团的存在，正视传统社会组织的存在与作用，将现代国家的管理置于对既有社会结构及其功能的清楚认知之上，创造出一种能将社会传统与现代观念紧密结合在一起的国家，才能实现对差异和多样性的包容，将族际之间的利益分歧控制在宪政的框架之内，获得族际关系的稳定与和谐。
二 族际互动与制度设计
国家体制和认同建构，不仅是与传统认同和社会联系的博弈，也包括各民族之间对国家未来的构想和建构模式之间的博弈，其发展的路径和取向不仅取决于国家的历史社会结构，也取决于参与到国家建构的各个民族与国家之间的互动。诺贝特·埃利亚斯在研究欧洲文明进程的时候发现，社会过程不可能按照某一个人或集团单方面的想象和设计而进行，它必然地要遭遇到社会存在的各种现实力量的作用与影响。因此，任何力量都不能单方面地决定社会过程的最终结果。最终结果必然是处于权力关系中的各方通过各种形式的博弈互动产生的。[18]多民族国家包容差异协调分歧的制度机制，也包含着一个社会各集团之间不断沟通协商、反复调适修正的复杂过程。各种理想蓝图及建构模式之间的彼此修正与调适，是现代国家制度设计和政治建设的关键。如中国的民族区域制度、加拿大非均衡联邦制、西班牙的区域自治制度等，都可以说是社会结构中各种因素彼此作用互相博弈的产物。它们一方面包含了现实主义利益权衡之下的理性选择；另一方面也包括历史遗产的制约和现实问题的挑战。这些关系的处理和制度的设计，包括现代多民族国家的体制选择，都是作为博弈结果而产生的理想与现实相结合的产物。既不是哪一个民族，哪一个阶层，哪一个精英集团随心所欲、独自设计的，也不是照搬某一外国模式所能够奏效的，而是包括地域性民族主义在内的多种因素之间挑战、应战、博弈、互动的产物，是国内政治舞台上多种社会力量之间长期复杂互动的结果。
根据各种力量博弈互动而不断调适的路径和结果，与人们想象中的理想状态有很大的不同。这种不同，既可表现为权力分配和资源配置上的非均质、不均衡的特点，也可表现为制度文化和社会政策等方面的不同内容。现代国家的很多制度，都来自国内民族文化的多样性，来自作为多种文化载体的多民族之间的博弈和互动。在这个互动过程中，少数民族曾以顽强的抗争突破了主体民族对他们的排挤，以各种形式参与了现代国家的建构过程，成为这段历史的主体。少数民族与主体民族的互动，少数民族在争取自治和自由的斗争中使用的话语，为国家制度打上了多元文化的印记，对现代国家的制度建构产生了重要的影响。
在西班牙，政治生活中最突出的放权体制以及区域自治制度和话语，都是在作为行为主体的少数民族地区与马德里中央政权之间复杂的互动博弈过程中形成的。没有加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚这些少数民族地区自治的要求，就很难说能有现代西班牙国家的放权体制和区域自治制度。印度国家所采取的按语划邦的政策，承认各语言邦在语言文化上享有一定自治权、允许各邦拥有自己的官方语言的政策，也是在应对语言冲突的过程中形成的。
在加拿大，魁北克的存在，魁北克地区民族主义的运动，决定了联邦建构的模式和不同。同时，魁北克省长期以来参与联邦政治的传统，魁北克历史上产生的多为联邦总理，都说明了在魁北克既有分离主义的诉求，也有联邦主义的情结。这种联邦传统和情结表现在对联邦事务的密切关注和积极参与上。体现在魁北克的联邦取向政治家的积极作为上。自劳里埃以来的多位出生于魁北克的联邦总理们，最集中的体现了这种传统。这是魁北克存在于联邦之中的最持久最深厚的力量。寂静革命以来魁北克地区民族主义的作为，在表达了强烈的自主要求甚至激进的独立主张的同时，也没有能够挣脱与联邦的这种历史的和社会的深层联系。只是在某种程度上迫使联邦在央—地关系上做出更大的让步。结果，魁北克的民族主义自主要求反而成为加拿大宪政改革和制度创新的驱动性力量。
作为加拿大联邦突出特点之一的社会保障制度，在很大程度上就归功于魁北克地区民族主义运动在社会政策领域里的积极贡献。20世纪60年代，以魁北克中产阶级为核心的地区民族主义发动的寂静革命，一方面对加拿大联邦带有明显盎格鲁色彩的建构目标、价值取向和权力结构发起挑战，促使联邦政治议程向承认魁北克省的独特地位、向魁北克省下放更多的行政权力、给予魁北克省更大自治权的方向发展；另一方面也通过公共领域的各种互动把魁北克省法裔民族的社会传统和价值取向带到了联邦共同的政治生活之中，使加拿大国家带有了更多的法语文化的色彩。魁北克法裔天主教社区注重社区生活和团结互助的价值观，法裔社会注重社区调解功能的传统，不仅对魁北克省的社会政策起到了积极的促进作用，并且通过魁北克省独树一帜的社会政策体系把魁北克法语社会所崇尚的平等、均衡和社会保障等观念和实践带入联邦政治生活之中，促进了加拿大社会政策水平的提升。所有这些，不仅使完善的社会保障体系成为加拿大国家突出的特征，成为包括魁北克人在内的全体加拿大人的骄傲与自豪，也使现代加拿大的国家制度包含了更多社会政策的内涵，而不仅仅局限在非均衡民族联邦制的特点上。[19]
地域性民族集团的存在，以及他们对自己权利的要求，是多民族国家包容性制度建构的前提。区域性少数民族的民族主义不仅在现代世界许多国家的建构过程中不同程度地存在着，而且还将以不同的形式继续地存在着。他们为避免边缘化而进行的顽强抗争中，既包含了争取资源权力再分配的经济目的，也包含着获得社会承认和尊重的文化诉求。对于国家政治制度的重构具有重要的意义。如果我们仅仅把它看作争取主权的运动，等同于政治上的分离主义，那么就会失去对社会运动的基本判断力。这种错误的判断力会促使人们作出错误的行为决断，而导致恶劣的社会后果。在很多情况下，少数民族的民族认同和权利要求，与国家认同之间不存在必然的对立关系。对自己民族和文化的认同，不仅可以和国家认同并存，而且还可以互相促进。正确理解多民族国家中少数民族的权利诉求，认识其背后的社会心理结构，有助于我们因势利导，化解张力，把解决问题的过程变成制度革新和社会进步的过程。少数民族争取自身权利的运动，是现代国家包容差异的政治制度形成的一个重要因素。少数民族争取自身权利的运动，他们博弈和抗争的话语和声音，在一定程度上轨制了多民族国家制度的建构和发展的路径，拓展并更新了多民族国家国民认同的内涵和外延，成为现代多民族国家包容性制度设计的原驱动力。现代国家包容差异协调分歧的许多制度机制，如非均衡性的制度设计、非对称性的放权措施、民族区域自治、地方性议会等，在很多情况下都是作为对少数民族的民族主义诉求的一种回应而发生的。这种双向互动过程，既避免了少数民族在现代社会的边缘化，也在一定程度上满足了地区民族主义的诉求，化解了统一与分裂的张力，削弱了借机生事的分离主义运动的社会基础，拓展了国家制度的民主性、开放性和灵活性，增进了现代国家的包容力和凝聚力。而各个民族在国家资源权力配置、社会政策和地区发展领域里的复杂互动过程，也在很多方面改变了现代国家的资源权力分配结构，促进了现代国家各项职能的发展，并且推动了现代国家建构路径由自上而下向自下而上方向转换的趋势。在这样的建构路径中，少数民族不再是被动地接受边缘化命运的失败者，而成为国家建构的主体，通过与国家其他部分之间的积极互动，在多民族国家的制度中加入了自己的特色，促进了现代国家包容性政治体制的形成，并且在很大程度上改变了传统国家观念，丰富了现代政治理论的内涵，推动了现代国家政治实践的进步与完善。
三 政治生态和制度设计
如前所述，影响制度建构的因素很多，有政治、经济、社会、文化等各个维面的因素。但这些能动因素在怎样的意义上作为，以什么形式作为，则存在着很大的不确定性，因社会政治生态的不同而不同。
政治生态包含两方面的内涵：一方面是国家的政治制度，政治行为的方式，如政党政治和议会政治等；另一方面则是一个社会的政治文化和政治风气。关于国家的政治制度方面的内容，我们在上面已经讨论很多。这里我们集中讨论一下对民族关系和制度设计具有重要影响的政党政治和政治文化。
政党政治是现代世界很多国家都采取的一种政治行为方式。现代世界许多的多民族国家，都实行多党政治。多党政治有很多形态，既有全国性政党独占国家政治舞台、为数不多的全国性政党势均力敌、占据国家政治生活主流的情况；也有一党独大，其他小党处于陪衬地位的情况。有全国性政党和地区性政党共存的情况；也有地方性政党仅活跃在地方舞台、在全国政治舞台影响不大的情况；还有地方性政党在国家政治生活中非常活跃的情况。
就多民族国家来说，政党的表现对国家协调族际之间的文化差异和利益分歧的能力有重要的影响。一般来说，在实行全国性政党制度、限制地方性政党的发展、禁止民族性政党组建的国家，发生地区间族际冲突的几率和可能性就小；而在族裔分野明显、国家允许族裔性政党存在、政党的组建往往以族裔和地区为基础的地方，族裔冲突发生的几率就比较高。在很多情况下，族裔性政党坚持不妥协的排斥性立场，对以族裔为分野的社会分裂和对抗推波助澜，甚至往往是族际冲突的幕后推手。比如卢旺达内战前以胡图人为主的“胡图解放党”“保卫共和联盟”和图西人的“卢旺达爱国阵线”，北爱尔兰内战时期的新芬党和厄尔斯特统一党等。
从另一个角度说，不同民族的政党、派别捍卫自己民族性、有自己的立场和行为方式并且对自决有不同的理解，也是自然的，可以理解的。只要各个政党的行为发生在现有国家宪政框架的许可范围之内，不挑战公民平等原则，并且遵循通过制度法律渠道解决分歧和冲突的原则，那么，地方民族主义政党与国家之间在政治体制和权力分配上的观念对立和诉求冲突，就属于政治的范畴，不构成对既有国家的破坏。而国家在应对各个政党诉求的过程中，也可以调整和改革自己的政治体制，使之具有更大的包容性、灵活性，增进国家政治体制适应变化的能力，促进现代政治走向成熟和稳定。有鉴于族裔性政党在国家政治生活中的负面影响，现代世界的很多国家，在实行政党政治的同时，对政党的性质都有明确的规定和限制，力倡政党的去族裔化，如坦桑尼亚就禁止政党的族裔化。
一般来说，在代议制民主制度下，政党政治是和选举政治逻辑相连的。无论地区性政党还是全国性政党，其主战场都在选举中。因为政党需要通过选举获得政权，政治领袖也需要选民的支持进入政坛，这就在一定程度上淡化了全国性政党的族裔和意识形态色彩，扩大了政党和政府的大众化基础，推动政府向公正、务实和服务大众的方向转变。但是，在一些族裔分野非常明显的多民族国家，由于某一个民族占人口的大多数，传统的议会民主制和选举，往往会蜕变为以族裔为基础的人口统计。在少数民族诉求和权利得不到充分表达的情况下，少数民族的地方性政党就可能提出比较激进的自治或独立要求，对既有国家的存在和巩固形成威胁。在这样的国家，在传统代议制民主之外创造一些新的取代或超越票决制的民主机制，满足少数民族自治与参政的合理要求，保证其基本的政治权利和发展空间，对于多民族国家的巩固，就是十分重要的了。
在现代社会，政党制度和议会制度，是影响制度设计及其效果的一个极其重要的因素。在某种程度上，联邦制和政治权力下放等国家层面上的政治设计，之所以在不同国家产生不同效果，有很大部分的原因在于不同国家政党政治的类型，政党的行为方式，议会制度的传统，特别是政党在国家和地区选举中的力量和表现等。在一些允许以民族为基础组建族裔性政党的国家，从狭隘族裔立场出发制定自己行为目标和行动纲领的政党，往往在国家和地区性选举中有极其不佳表现，造成极不利于国家整合和民族团结的恶劣影响，诸如制定针对其他地区或少数民族的纲领，动员民族集团参与民族冲突和分离运动，或者支持从事这类活动的极端主义分子，对族际冲突推波助澜等。凡此种种，不仅对包容性制度设计的效果产生严重的负面影响，更直接加剧了地域性少数民族之间的矛盾和冲突。很多例子表明，建立在狭隘的排他的民族主义基础之上的民族性政党，是国家稳定、民族团结的大忌。凡是存在这类政党、并且这类政党活动猖獗的地方，族际冲突往往频频发生，并且有愈演愈烈之势。而在那些禁止排他性极端民族主义政党存在、政治家行为超越了族裔界限的国家，族际之间的矛盾和冲突即便有也都比较缓和，容易在宪政的框架内进行协调和沟通，通过合法性的渠道予以解决。诚如哈罗维奇所说，民主政治的制度性成功取决于政治家在自己族裔或社团以外寻求支持的能力。政治家超越族裔界限，在本族群以外的民众中进行动员寻求支持的能力，是衡量政治制度成熟程度的标尺。
在联邦制国家，全国性政党和地方性政党的活动舞台有所不同。一般来说，全国性政党是中央层次上权力角逐的主角，地方性政党主要活跃在地方选举中。全国性政党在选举中的博弈往往是在国家政治权利的掌控和权力分配上面，其竞选纲领和目标都比较温和，不会提出威胁国家巩固的内容；地区性政党的行为则存在很大变数。在国家层面上争取地方利益的最大化是地方性政党行为的不变法则。因此，地方性政党在国家层次的政治舞台上的博弈，主要集中在央—地之间的权力分配上，以及地—地之间的利益分配上。但是，在地区民族主义活跃的国家，地方性政党不仅会提出有利于本地的利益诉求，还可能从地区民族主义立场出发，提出比较激进的自治或独立的要求。比如在西班牙和加拿大，魁北克和加泰罗尼亚的激进民族主义政党往往会提出分离的要求。
在地方内部，也存在着以地方性政党为核心的各种利益派别在地方权力分配、经济和社会发展，以及地方与中央关系取向上的博弈和较量。地方政治的发展决定着地方对国家的态度，而国家的制度和政策，也对地方政治取向产生极大的影响。在议会制度、政党政治下，政党的能量和生命力取决于选民的态度。国家层次如此，地方层次亦如此。国家可以通过一系列的公共服务在民众中间创造出联邦情结，影响地方政治的力量对比，影响选民在地方选举中的取向，压缩分离主义地方政党的话语空间，改变地方政治的讨论议题，从地方层次上巩固国家的根基和影响力。地方性民族主义政党也会通过对中央政策的评价进行政治动员，通过选民的支持入主地方政府，并且通过地方政府的途径，使地方性政党的诉求进入中央层次的政治过程，改变国家决策过程中的政治议题和发展路径。这种地方中央两个层次上的复杂互动，在很大程度上规制了现代多民族国家政治的发展和制度的设计。
在具有强烈地区性民族主义的地方，定期的地方选举所造成的不同政党之间的交替执政，往往会在地方与中央的关系上造成一种左右摇摆。但同时，定期的地方选举和政权易手，又会产生一种钟摆效应，通过对不同执政党政策行为不断的否定之否定，达到一种矫枉过正的效果，从而使政治行为在不断的修正中接近稳定。地方民众在投票过程中表达出来的民意，以及各方的力量对比，也会对政党行为起到一定的牵制与平衡作用。就是在选举中获胜的政党，也不得不依据民众的意愿，修改自己的政策纲领。2012年12月5日，魁北克人党在地方选举获胜后的新闻发布，就表明了激进的魁北克人党在现实面前不得不做出妥协。[20]在此次魁北克地方选举中，一向主张独立的魁北克人党获得125个议席中的54席，成为省议会第一大党，重新执掌魁北克省政府。但是根据分析家对这次地方选举的得票情况的分析，主张分离主义的魁北克人党在省议会中仍然占少数，即便联合另外一个主张分离的小党魁北克互助党（2席），分离主义者的力量也只有56票，难以在魁北克省议会中形成多数推动它所希望的全民公投，充其量只能给联邦决策制造一些麻烦而已。在选举翌日举行的首次新闻发布上，魁北克人党的领袖保罗·玛鲁瓦宣称她将在环境保护和语言使用上寻找与联邦共同的立场，在就业保险、语言和通信等领域为魁北克争取更多的权益。由此不难看出，即便把独立作为永恒目标的魁北克人党在入主省政府之后，也不得不考虑民众的意志和取向，在联邦的情境之内重新构筑自己的话语体系，而不能为所欲为孤注一掷地推行分离主义的路线。
政治生态的另一个重要维面是国家的政治文化及其传统。一个社会的政治文化和行为传统也是制度设计运行的社会环境。一个国家的政治文化和社会传统对国家建构方式、体制的选择和制度设计有很大的关系。制度的设计、贯彻和社会收效，可以说是一种人的行为与社会结构之间的互动过程。其中不仅包括人对制度的理解，人对制度设定目标的理解和把握，人对制度实施方式的再设计，还包括一个社会的政治文化、公民素质、社会上流行的观念、惯习、传统等因素的交互作用。
政治文化的概念非常广，涉及政治体系、制度传统、制度的理想和操作规范问题。俞可平认为，“政治文化就是人们的政治取向模式。作为政治取向模式，这种文化包括五个基本组成部分，即人们的政治认知取向、政治态度取向、政治信仰取向、政治情感取向和政治价值取向这五个方面是密切相关的，并且在一个民族、一个国家、一个阶层中有某种规律性的联系方式，它们的有机结合便构成了一个民族或一个国家的政治文化”。[21]不同社会的政治文化，带有鲜明的个性特性。不仅直接反映到社会成员的语言、思维和行为方式上，而且也直接影响到一个国家国体的选择、制度的设计以及制度机制的运行效果。在很多情况下，一些良好的政治制度设计在实施过程中也会因为一个社会实际存在的政治文化传统而被人为的扭曲和折扣。制度推行过程中，行为者的价值判断，有意无意地设置人为障碍等，所有这些都可能消磨掉制度设计的社会效果和创新意义，使其性质和效果发生畸变。
社会的政治文化和历史传统对制度机制的运行过程和实际效果的影响是多方面的，既有在把抽象的法律制度转变为具体政治实践的过程中的适应问题，新创制度与原有的制度法律之间的配套与磨合的问题；也有新的法律制度和传统的政治结构和社会文化之间的张力问题，如长期的集权传统下的自治协商不足、干部队伍的官僚作风、社会生活中潜在的大民族主义对少数民族的隐性歧视，都会对制度、法律、机制的运行及其效果产生消极的影响；还有市场经济和世界市场通行的准则惯例对国内宏观调控经济政策的影响制约；更有权力运行方式对创新机制运行的潜在阻力等。
在中国，长期的集权传统和因俗而治的传统，既是民族区域自治的根源，也在某种程度上长期左右了中国民族政治的议题和话语，甚至在某种程度上消弭了自治的效果和自治的落实。中国包括民族区域自治制度、各级人民代表大会制度和政治协商制度在内的三位一体的“组合民主制”，体现了平等和民主的族际政治内涵，具有极高的理论和实践价值。但是，不难看到，这种具有前瞻性的民族政治体系的实践效果，在某种程度上又为中国长期以来的政治集权传统所中和，为事实上的大民族主义的显然优势所吞噬。在这里，政治领袖、公务人员的观念和素质，以及公民的价值取向都极其重要。公众人物、公务人员的素质作风、政策水平，都直接影响到制度机制的实际效果。制度政策贯彻实施过程，既涉及公务人员对制度政策精神的理解，也涉及权力行使者的自律。如果不能抓住制度机制的精神内核，因地制宜地灵活运用，而是僵化地追求外在的形式，那就很难取得制度政策设计的效果。同样，如果国家的公务人员不能权力为民所用，而是在司法行政和执法过程中滥用权力，或者表现出任何些许的傲慢和怠惰，以及大民族主义的偏见，都可能使制度政策运作过程发生扭曲，偏离了制度和政策设计的初衷和方向。
当前国内民族工作中存在的问题，诸如切实贯彻落实民族区域自治法的问题，克服各级政府在制定少数民族地区的发展计划的时候存在着脱离少数民族实际愿望的官僚主义的问题，克服一些干部头脑中的大民族主义问题，加快少数民族地区的经济发展、改善民生的问题，提高各级公务人员在国家制度和政策贯彻执行过程中的素质问题，等等，都与国家的政治文化和社会传统有直接的关系。解决这些问题，除了强化制度法律的规范以外，也涉及公民社会建设的问题，需要我们从历史文化传统中去反思如何使良好的制度机制发挥正常的作用、取得良好的社会功效，在加强民主与法治、提高公民的民族团结意识、培育尊重差异的公民素质、严格公务人员的服务意识、自律意识和法制观念等方面下大力气。这也正是中央第四次民族工作会议反复强调把民族区域自治法贯彻落实好、加强民族地区基层组织和干部作风建设、杜绝大民族主义和狭隘民族主义、用法律来保障民族团结的原因所在。
四 制度机制设计的历史环境因素
19世纪法国实证主义历史学家伊波利特·泰纳曾提出，一个民族的经济、政治和社会制度以及思想文化的发展，取决于这个民族的共同心理状态，而心理状态又取决于种族、环境、时代这三大因素。任何有效的制度机制，都不是凭空产生的。都是在应对现实提出的问题的过程中创造的。世界范围的民族主义运动，殖民体系和封建帝国的解体，领土国家的重构，世界性的人权观念的普及，多民族国家中少数民族自我意识的增长，他们对国家建构的设想以及他们为捍卫自己的权利和主张所付出的行动，这些因素彼此作用，构成一种对现代国家建构的路径选择和制度设计产生重要影响和轨制作用的历史局势，使现代国家的制度建构和机制设计带有了鲜明的时代特征。
在现代世界，主权国家地理疆域的固定性和民族构成的多样性，决定了它必须创建制度包容族裔文化的差异性，并且协调这些具有不同族裔文化背景的公民集团之间的关系。在这个过程中，该社会的人口结构、政治传统、社会文化心理等，都会作用于这个制度设计和创新过程。正如马克·布洛赫所说，在一个文明中，所有的事情都是相互控制相互联系的：政治和社会结构，经济，信仰，最基本的也是最微妙的思想表现等。[22]从这个角度上说，作为规范人的行为的制度设计和实施过程，就是人的观念和行为与社会结构及传统之间的互相作用过程。制度设计行为本身也是各种力量各种因素之间彼此适应调节的行为。制度对人与人之间关系的调节，是在历史中发生的，是为了应对现实生活的各种挑战而创制的，有比较明确的权宜性和指向性，也有长期目标和短期政策之间的关系问题，其适应性和有效性，皆受到历史的制约，随历史条件的变化而变化。
在现代世界，政治领域通行的人权和民族平等的价值观念，褫夺了人对人的支配和压迫的合法性，也把民族的平等提到了现代多民族国家政治建构的核心地位。在这种世界性的大趋势面前，历史上曾经大行其道的那种无视少数民族存在、无视少数民族主体地位，不考虑少数民族的情感和意愿、不经由少数民族参与和讨论一厢情愿地决定国家体制和制度结构的同化和强制性行为都不再具备合法性和正当性。生活在多民族国家的所有民族和作为个人的民族成员都会从平等、自由和人权的角度，对自己和他人在社会权力资源分配体系中的地位进行评估判断，并且通过这种评估判断自己和他人的行动，根据自己在政治权利体系中的地位以及与他人的关系来制定自己的行动纲领，对包括配置性资源和符号性资源在内的社会资源进行重新配置。这样一种经由人的交往理性决定的复杂的、多层次的互动行为，促进了社会资源配置在总体上向着更加公正、更加合理的方向演进。作为这个互动过程结果而存在的国家及其制度，也通过其不断的变革具有了容纳多种诉求和利益关系的内容和空间，并且发展起了促进多元社会集团之间沟通互动的新的民主的社会机制，从而能够将多样化的利益和由此引起的分歧和冲突控制在合法范围之内。这种协商互动机制反过来又成为推进多元社会民主生活的重要动力。
在某种意义上说，多元社会民族认同与国家之关系之讨论，依然是自柏拉图以来政治学领域就已经开启了的人性与政治关系之讨论的继续，它触及的依然是个人自由与国家行为之关系的问题。不过这里的个人自由，是个人坚持其文化之自由，是个人坚持其群体认同和群体权利之自由，是个人捍卫和保护其认同的群体身份之自由。因此，群体权利诉求在本质上与个人自由丝毫也不矛盾。那种坚持以公民认同取代民族认同的主张，归根结底，不过是在给一个群体的文化戴上“普遍主义”“共同文化”桂冠的同时，用这种所谓的普遍文化打压另外的、与之相异的群体和文化。而这种行为本身就是和多元社会公共文化所应具有的包容性相悖的。
现代国家建构的历史已经证明，用强制同化的方式并不能很好地解决多元社会的认同问题。同样，当代非洲国家苏丹一分为二之后在南苏丹发生的暴力冲突也证明，分离也不是解决多元社会族际冲突的有效途径。而现代欧洲通过煤钢联营化解德法世仇、美国通过中央—地方分权的联邦制设计包容多样性地方传统、加拿大通过非均衡联邦制绥靖魁北克民族主义的分离诉求、印度通过语言邦化解消弭语言冲突、中国通过民族区域自治制度满足少数民族自我管理的情感要求等事例，则提供了通过制度建构包容民族文化差异，协调族际之间利益分歧的有益经验。在社会分裂为彼此对抗的阿尔斯特新教集团和天主教爱尔兰人的北爱尔兰，结束族际对抗、开启和平进程的方式，也不是强制一方服从另一方，而是在彼此承认和尊重的基础上创造的权力共享机制，以及在互相监督和制约平衡基础上的协商民主制度。
这些事实说明，良好的包容性的制度架构，是多元社会族际和睦与社会安宁的重要保障。而良好政治设计能够平稳运行并收到预期社会功效的重要前提，则是一个社会良好的政治文化。而一个社会良好的政治文化，是与公民社会的培育和公民素质的提升分不开的。这之间有着紧密的逻辑关系。在很多情况下，现代国家建构的历史社会环境都不是理想的。其中，既有不利于国家整合和现代民族建构的部族认同和部族分野，也有很多属于前现代的传统观念和习俗。但是，这一切又都是历史存在，在一时间难以摆脱。无视这种存在的一切设计都是纸上谈兵，无法奏效。最实际、最有效的方法，就是正视这种存在，将其纳入制度和机制设计的考量之中，创造新的包容性的制度机制来协调存在与理想之间的关系。在维护社会团结的前提下，对旧制度进行渐进性的改造，潜移默化地改变社会结构和民众意识，使之逐渐向现代国家的合理性方向转变。而任何隔断历史联系、企图在一夜之间就实现社会彻底变革的计划，只会欲速则不达。
注释
[1]路易斯·亨金、阿尔伯特·J.罗森塔尔编：《宪政的权利——美国宪法的域外影响》，郑戈等译，生活·读书·新知三联书店1996年版，第9—11页。
[2]威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版，第90页。
[3]托克维尔：《论美国的民主》，周明圣译，中华书局2014年版，第194页。
[4]Max Frankel，“Fuderalism und Bundeddtaat，Vol.1”.转引自托马斯·弗莱纳·格斯特《联邦制、地方分权与权利》，载路易斯·亨金、阿尔伯特·罗森塔尔等编《宪政的权力——美国宪法的域外影响》，郑戈、赵晓力、强世功译，生活·读书·新知三联书店1996年版，第6页。
[5]威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版，第119页。
[6]威尔·金里卡：《少数的权利——民族主义、多元文化主义和公民》，邓红风译，上海世纪出版集团2005年版，第91页。
[7]贾恩弗兰科·波齐：《近代国家的发展——社会学导论》，沈汉译，商务印书馆1997年版，第43—45页。
[8]Norman，Wayne，Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism and Secession in the Multinational State，Print publication date：2006，pp.95-97.
[9]Yash Pal Ghai，“Constitutional Asymmetries Communal Representation，Federalism and Cultural Autonomy，in Reynolds，Andrew（Editor）”，The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，p.11.
[10]Norman，Wayne，Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism and Secession in the Multinational State，Print publication date：2006，p.72.
[11]Norman，Wayne，Negotiating Nationalism，Nation-Building，Federalism and Secession in the Multinational State，Print publication date：2006，p.16.
[12]Donald L.Horowitz，Ethnic Groups in Conflict，Berkeley，University of California Press，1985，p.597.Seeing in Airat R.Aklaev，Democratization and Ethnic Peace：Patterns of Ethnopoliticl Crisis Management in Post Soviet Settings，Ashgate Publishing Ltd.，1999，p.74.
[13]Airat R.Aklaev，Democratization and Ethnic Peace：Patterns of Ethno-Political Crisis Management in Post Soviet Settings，Ashgate Publishing Ltd.，1999，p.74.
[14]Airat R.Aklaev，Democratization and Ethnic Peace：Patterns of Ethno-Political Crisis Management in Post Soviet Settings，Ashgate Publishing Ltd.，1999，pp.74-75.
[15]Arend Lijphart，“The Wave of Power-Sharing Democracy”，In Reynolds，Andrew（Editor），The Architecture of Democracy，Constitutional Design，Conflict Management and Democracy，Print publication date：2002，Published to Oxford Scholarship Online：November 2003，pp.37-54.
[16]Lijphart，Arend，Democracies，Democracy in Plural Societies，Yale University Press，1977.转引自Airat R.Aklaev，Democratization and Ethnic Peace：Patterns of Ethnopoliticl Crisis Management in Post Soviet Settings，Ashgate Publishing Ltd.，1999，p.73.
[17]Henry E.Hale，The Foundations of Ethnic Politics，Separatism of States and Nations in Eurasia and the World，Cambridge University Press，2008，p.21.
[18]见诺贝特·埃利亚斯《文明的进程——文明的社会起源和心理起源的研究》第二卷，袁志英译，生活·读书·新知三联书店1999年版。
[19]Béland Daniel & Lecours，André，Nationalism and Social Policy，The Politics of Territorial Solidarity，Published to Oxford Scholarship Online：September，2008，p.83.
[20]参见 Canada Forecast，Outlook for 2013-17，Country Report December，2012.www.eiu.com。
[21]俞可平：《权力政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第85—87页。并参见佟德志《比较政治文化导论，民主多样性的理论思考》，高等教育出版社2011年版，第13—15页。
[22]转引自丹尼斯·史密斯《历史社会学的兴起》，周辉荣、井建斌译，上海人民出版社2000年版，第60页。
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