第一节 政治系统对多样性的包容
一 平等共享前提下族际政治民主机制的建构
认同是一种深层次的情感活动，涉及社会生活的方方面面。多民族国家的各个民族对国家的认同，实际上就是国民对国家权威及其合法性的承认与服膺。国民对国家权威及合法性的承认，是现代国家凝聚力的重要来源。这种凝聚力，首先就来自国家政治系统对民族多样性的包容，以及在民族平等基础上的族际政治民主机制的建构。
政治系统对多样性的包容，集中体现在多元社会权利分配系统上面。沃尔泽认为，“政治共同体构成了一个有边界的分配世界”[1]。尽管历史上国家的形态多种多样，但是各种国家形态之间却有着基本的一致性，这就是在不同的社会集团中分配权利。权利分配占据着国家政治生活的核心。因此，“一种国家理论也是一种社会理论，是在这个社会中分配权利的理论”[2]。分配是决定多民族国家内民族关系的首要因素，也是“所有社会冲突产生的根源”[3]。社会权利所包含的内容，社会权利分配的方法和途径，体现了国家的本质。
包容性国家体制意味着，承认国家疆域内所有民族都是政治共同体的组成部分，都是共同体政治生活的主体，都拥有分享该共同体所有政治权力和社会财富的资格和权利。这种包容性的政治体制，是共同体政治凝聚力的根源，也是共同体所有成员认同共同体的向心力的前提。
包容性政治体制的一个重要特征，是它对社会权利资源的理解超越了传统的政治和经济的范围，将文化多样性、协调文化集团间的利益分歧等内容纳入政治框架之中，从而使文化权利的分配也进入国家的权利分配体系。在现代社会，文化权利的平等，既是多元社会分配关系的核心内容之一，也是衡量一个社会是否公平正义的重要标尺，更是多元社会消除民族隔阂、增进团结意识、创造社会凝聚力的一个重要手段。每个民族都有其独特的价值和表现形式，这就是民族文化。民族文化是一个民族的灵魂，丧失了其文化，民族将不复存在。因此，任何民族都会像保护自己的生命一样保护自己的文化，捍卫自己文化的独特性，捍卫自己生存方式的可持续性。文化和身份认同表现出的是民族身份的群体性。具有相同特性或文化取向的人因彼此认同而联系在一起，借助集体的力量发出自己的诉求，是多元社会族际互动最正常的方式。这种群体性的社会存在及其互动方式，不能简单地还原为个人行动，用所谓的公民认同取代民族认同。因为，公民认同与民族认同不是互相排斥的关系。人是复杂多样的社会生物，社会生活的全方位性决定了人的全方位性。作为社会的人，有多重身份和多重的归属，这些归属和排序并不是固定不变的，而是视个人当下所在的场景而变化。民族身份只是个人身份中的一个方面，在不同的生活场景之中，还有会有其他不同的身份，如地方的、文化的、阶层的、职业的和团体的身份属性。一个人除了民族、文化、语言和宗教这些联系之外，还有地域的、邻里的、职业的、交易的和服务的各种各样的社会联系。把任何一个单独维面上的个人身份和认同绝对化，都是对人与社会之关系的简单化。
身份认同的多元化与可转换性，意味着制度法律中对少数民族参与政治过程的特殊安排具有多方面的意义。就特殊代表制下的少数民族代表而言，其身份和利益取向也是多方面的。代表们不仅仅来自某一民族，也来自某一地区，他们自身的文化背景、社会职业、经济阶层和教育程度，都会影响他们对事物的判断和表态。他们对政治生活的参与只是给决策的过程加入了一种民族的因素，此外，其他的身份也在影响着决策的过程。印裔英籍学者阿马蒂亚·森（Amartya Sen），将强调单一民族身份的现象称作“身份的殖民化”。他认为，“要实现身份的非殖民化，就要坚决摆脱单一身份和单一优先选择的诱惑”[4]。建立在同宗、同源、共同祖先传说和共同文化基础上的族裔认同，与建立在政治地域和法律制度基础上的公民认同并不是二元对立、非此即彼的，而是可以兼容的。社会上的每一个人，在不同的场合都会有不同的身份和认同。政治系统的包容性，就体现在可以兼容多样性文化和多样性的认同，并且平等对待其中任何一种文化和认同上。
就多民族国家而言，包容性政治体制的核心，正是对少数民族的存在及其身份合法性的承认。在多民族国家或多元社会，少数民族的存在及其集体身份得到国家法律的承认，是其拥有合法权利的前提。对少数民族的存在及其合法性的承认，不仅关系到国家的体制结构设计、国家法律制度的内容及其制定方式、国家公共权力的贯彻实施、国家财政经济预算的制定等社会生活的各个方面，也关涉到民族在国家政治经济和文化生活中的地位和权利，各民族在资源和经济利益分配体系中的地位，以及各民族文化在国家这个共同体中的发展空间。对民族的生存发展、一民族与他民族的关系以及政治共同体本身的存在与安全，都具有决定性影响。承认少数民族的存在，意味着少数民族身份认同的合法性，意味着他们可以平等地参与共同体社会财富的分配；拒绝对少数民族集体身份的承认，拒绝对少数民族的族性、族格、权利和贡献的承认，拒绝少数民族成员对其身份与文化认同的合法性，实际上是对其作为国家正当组成部分的主体地位的否认。这种拒绝和否认，本质上是让少数民族以放弃自己精神文化为代价获得分享社会财富的资格，是对少数民族情感的最大伤害。这是使少数民族产生离心力的重要原因。
在当代世界，多民族国家获得少数民族对其合法性由衷认同的有效途径，就是在民族平等的前提下，建立制度化的权利分享机制，保证社会的公平和正义。用制度和法律来协调各个民族之间的关系，确保多民族国家各个民族的平等，保证各个民族平等参与国家政治生活的连续性，保证各个民族之间经常化的沟通协商的连续性和规范性。现代政治学的常识表明，建立常规的制度化的包容机制和协商渠道，是多民族国家获得政治稳定性和凝聚力的可靠途径。埃拉特·阿可莱夫认为，“在多民族社会，权利分享机制怎样强调都不过分。权利分享代表着并且支撑着族际和平关系的互动行为模式和互动机制”[5]。在多民族国家，特别是在主体民族人口众多、具有明显政治和文化优势的多民族国家，创造特殊的机制保证各民族对国家权利的分享，就显得极为迫切。比如超越少数服从多数的票决传统、体现广泛代表性的代议和决策机构的非比例代表制、体现平等沟通民主参与的协商民主制、体现承认和尊重民族自主权利的民族区域自治制度和非均衡联邦制，等等。这些包含了特殊设计的权利共享机制，保证了作为国家组成部分的各民族对国家政治权利的分享，保证了民族间的充分沟通和对国家政治事务的共同参与，有利于消除民族间的猜忌，消除民族间因利益分歧和过去不愉快的政治记忆而产生的防范戒备心理，对于建立族际互信和各民族对国家的向心力，具有极其重要的意义。
现代国家通过制度设计保证权利的分享，既是国家获得合法性的途径，也是在多民族中间创造制度凝聚力的过程。国家制度和政策是决定不同文化群体之关系的关键因素，也是少数民族民众考量自己同国家关系的重要因素。作为有自主能力和感悟力的行为主体，民族可以从多个方面来考量国家的性质，对其作出价值判断，以决定对国家的态度。其中包括民族成员是否有平等参与决策过程的权利，是否有制度保证这种平等参与和权利共享，政策决策过程是否公开透明，是否有广泛的代表性，政策出发点是否良善，是否考虑了少数民族的利益以及其生存发展的长期需要。并从这种考量和判断出发选择自己的行为方式，制定自己的行动纲领。或是由衷认同，或是群体抗争。如果国家的建构能够采取多元主义的立场，承认多民族国家族裔文化多样性的现实及其合理性，在政治设计中给文化差异和价值冲突留下互动的制度空间，满足少数民族延续其文化和自我特性的要求，并且把各民族在利益诉求上的分歧和冲突都纳入宪政的体制框架之内加以解决；如果各族裔成员能够在国家政治体制之内获得平等的法律地位，拥有足够的生存发展空间，并且能够通过制度化的渠道表达并实现其意愿，那么，多元社会的各个民族就会乐于接受这种合理的政治安排，而不必挑战既有的国家体制，放弃合法的政治手段，不计成本地诉诸非体制的方法追求虚妄的目标。民族之间在利益诉求上的分歧和冲突，也就不容易转化为民族集团之间的对抗，畸变为威胁到国家完整、社会安宁的暴力行为。
二 具有稳定性和权威性的法律制度体系
多元社会包容体制运行的一个首要前提是法治社会。现代社会与中世纪的一个本质区别，是政治关系中个人对法律的遵从，而不是个人间的相互遵从。法律是国家立场的表现形式，是它实在的语言和它活动的主要媒介。[6]现代国家要想在多样性的民族认同中获得一种向心力，只有在法律制度的建构上下功夫，使其具有一种超越传统族裔联系的竞争力，而不可能通过消除民族成员对其文化和群体的认同来实现。正如托克维尔所说，“一个社会无论怎样努力，除了建立在民众自愿联合基础之上而形成的真正力量而外，再也没有任何真正强大的力量”[7]。
政治社会赖以持续的基础，是社会成员对法律制度的服膺。民众服膺国家法律和制度的一个重要前提，是法律制度的正当性。而这个正当性的关键，就在于法律制度制定过程的公正性，以及实施过程的合法性。通过民主参与制定的法律制度，通过合法程序产生的政治决策，对社会所有成员和群体都具有的规范作用，是法治社会的基础，也是社会稳定与和谐的基础。
对国家法律和制度的服膺，归根结底是服从人的自我的理性。国家的权威是个人理性让渡的结果，是社会交往的产物。权威不是来自任何强制，而是社会主体发自内心的承认、信奉与拥戴。法律制度之所以能够为人们普遍的接受并饯行，就在于它的社会基础的广泛性和制定过程的合法性。即所有社会集团的代表都参与了这个制定过程，承认制度制定过程本身及其程序的合法性，以及通过这些合法程序制定的政治决策的合法性。自愿地接受通过这种合法程序获得的法律和制度对自己行为的规范和制约。制度和法律作为在这种交往理性基础上形成的共识，具有规范不同群体行为的功能，使之能在良性互动的基础上形成互信、合作和共存，从而保证多元社会的持续存在，并且在和睦的族际关系中进步与完善。
通过什么样的程序和方式制定制度设计法律，在很大的程度上决定着制度的成败。作为政治过程结果的法律和制度，要能够适应多元社会现实并且在其中运行良好，必然是多元社会共同参与制定的，是在各种力量、各种观念、各种传统和文化在反复较量、博弈、妥协、让步和调整修正中形成的。只有通过广泛的民主参与和决策而产生的制度法律，才有最广泛的社会基础，具有最大限度规范社会各群体和个人行为的效力。衡量检验一个制度的制定是否考虑了民众诉求，是否倾听了民众的声音，最直接的方法就是看政策和制度的制定过程是否民主。这里的民主，不是古典共和制下的大众直接参与，而是通过代议制的选举方式产生人民代表，通过各个民族各个阶层的代表之间的沟通和协商达成决议。决策过程的民主化既是衡量制度是否公平的一个标尺，也是决定制度是否有效的一个因素。在多民族国家，有关民族关系的政策制度和法律的制定，就需体现族际间的民主。熊彼特认为，“民主是一种政治方法，民主是为了达到——立法或行政方面的——政治决策而实行的某种形式的制度安排”。[8]只有在承认差异、尊重差异，并且将差异集团纳入公共领域基础上，经由各个差异集团充分沟通、平等协商的政治程序而制定的制度和机制，才具有规范多元利益群体交往行为的作用，才能发挥规范社会秩序的功能；只有在平等公正的前提下经由民族间充分沟通协商的民主过程而产生的政治安排，才具有普适的合法性和权威性。相反，缺乏对差异的必要承认和尊重，缺乏公共领域里的平等沟通，缺乏民主的政治程序，仅凭政治领袖、强势民族单方面制定的法律制度或政治安排，其公正性必然会受到质疑。在政治民主化的现代社会，不可能获得为所有集团所接受和承认的合法性与权威性。而没有这种合法性与权威性，就得不到民众的衷心拥护和服膺，无法获得规范族际交往行为的功效，更无助于多民族国家政治凝聚力的形成。
在罗马帝国时代，帝国法律对行省的有效性，是通过行省居民的公民权，以及行省贵族在帝国元老院的参与决策权而实现的。16世纪的英国都铎王朝在将普通法体系推行到威尔士的同时，也特别在国会中为威尔士的贵族安排了专门的席位，让他们与来自英格兰各郡的贵族一起在威斯敏斯特共商国是。美国独立战争时期，北美殖民地的人民面对英王乔治三世向殖民地强行推行《糖税法》和《印花税条例》的反抗，就是通过“无代表不纳税”（No taxation without representation）的口号表达的。波齐认为，宪政制度起源于在中世纪的等级制国家。当拥有特权的贵族与统治者达成协议时，这些协议就具有了法律的效力。由于任何的协议都不是单方面意志的结果，所以在原则上它就不能根据一方面的意见而修改。法律的不可侵犯性就表现在这里。只有通过等级会议的协商才可以修改这些协议。[9]区域自治制度、公共协商制度和议会民主制度最早可能就发源于此。这些发生在不同历史时代的历史事件，反映出了政治合法性来自广泛社会同意的法律本质。
在现代多民族国家，通过民主协商方式形成的规范族际交往关系、使彼此行为合乎理性的根本大法，就是宪法。宪法作为国家的根本大法，不是单方面意志的产物，而是社会各个阶层、各个集团经由合法政治程序产出的结果。宪法不仅决定国家的性质，也规范族际之间的关系。宪法的权威性来自宪法制定过程的正当性。即作为多元社会构成部分的所有社会集团的代表都参与了宪法协商制定过程，承认制定过程本身及其程序的合法性，接受通过这些程序制定的政治决策的合法性，遵守通过这种合法程序制定的法律和制度对自己行为的规范和制约。这种经由社会所有集团的代表协商制定的宪法，所规定的国体、国家性质、国家政治结构和权力分配原则，以及相应的制度法律设置，对于维护国家的统一和巩固，维系族际之间的和平与团结具有特别重要的意义。宪法对国家体制之安排，对各民族与国家关系之规定，具有至高无上的法律地位，只能在为捍卫宪法权威而设定的宪法修正程序下进行修正，绝不允许包括政府、党派首脑在内的任何集团和个人随意更改。
特别是在那些由众多具有不同地域性历史经验的民族或部族建立起来的多民族国家或多元社会，宪法原则往往是经由各种差异集团反复沟通、协商、博弈、让步而形成的，经由宪法协商过程建立起来的政治秩序和法律制度，往往带有明显的妥协和权力平衡性质。在这种情况下建立起来的国家制度和民族（或部族）之间的政治联系，往往比较敏感脆弱，一旦确定，就必须谨慎对待，严格遵守和小心维护。不能够任由某一政党或个人单方面的轻易改动。无视宪法权威，不经宪法协商程序轻率地改变由宪法程序确立的法律制度，实施单方面的集权政治，就会打破既已建立的权力平衡，造成宪法危机，导致社会动荡。在部族势力强大、传统社会纽带在国家社会生活中仍然具有很大作用力的国家，这种违宪行为就更具破坏力。2013年年底的南苏丹动乱，究其原因，就是总统单方面地解除副总统职务、打破权力平衡从而导致危机的一个显例。
宪法的绝对权威性和相对稳定性，是多民族国家疆域巩固、领土完整的法律保证，也是多民族国家民族和睦、社会安宁所必需的政治凝聚力的源泉所在。对现代国家政治实践的研究表明，只有在颁布了具体的宪政文献限制政府和社会集团的权力、创造了防止多数人对少数人权力的践踏的政治制度的国家，才能够创造出多民族国家稳固所需要的一种政治凝聚力，创造多民族之间的政治互信。从某种意义上说，没有宪法对多民族国家各民族和各社会集团地位及其与国家关系之规定，没有严格的制度化的宪法修正程序，就没有多民族国家的稳定和持续存在。比如美国的宪法就对联邦政府和各州之间的主权分配起到了定海神针的作用，在保证了联邦政府强大的动员能力的同时，也有效得保证了地方的权力。在印度，由尼赫鲁那一代政治家们设计制定的1949年印度宪法，确立了保护多样性的国家建构原则以及严格的修宪程序，有效地扼制了20世纪80—90年代印度教民族主义的崛起对其他宗教和社会团体的压迫、排斥，抵制了印度教民族主义所主张的熔炉观念，杜绝了强制性同化行为的可能性，保证了现代印度国家对开放的多元主义文化政策的持续性。
相反，在未经得少数民族同意的情况下，对涉及少数民族权力的宪法内容和国家体制进行单方面的任意更改，必然会对国家的安全和稳定产生不利的影响。因为它直接关系到少数民族内心深处的安全感，影响到少数民族对自己地位的感悟和对自己未来的判断，影响到少数民族对国家的归属感、忠诚度和行为选择。在极端民族主义分子的恶意蛊惑煽动下，这种怀疑和不确定心理就很可能转化为一种反抗行为，从而引起社会动乱，严重者甚至诉诸分离，威胁到多民族国家的稳固和存在。这样的例子在当今世界不胜枚举。如南斯拉夫取消科索沃的自治地位所引起的战争，印度尼西亚对亚齐的行为所引起的恶果，斯里兰卡对泰米尔人的歧视政策导致的内乱，泰南穆斯林民众从以佛教为国家宗教的国家政策中感受到的歧视和排斥，以及国家制度对其宗教文化和社会习俗的承认和尊重的阙如，等等，都是导致社会动荡的重要原因之一。多民族国家对此不能不引以为戒。
在中国，以人民代表大会制度、政治协商制度和民族区域自治制度三大制度为核心的族际政治民主机制，也是经由各民族充分讨论沟通和协商的政治程序而产生的宪法所构建和保证的，是建立在对包括不同民族在内的各种社会力量的共在事实的承认基础上的，它创造了56个民族得以在其中团结合作、互信互利、共同发展的政治框架，以及各民族行为的准则和规范，形成了中国特色的现代国家及其制度特色。中国共产党的第十八次全国代表大会上所强调的依宪治国，就体现了宪法的权威性，以及宪法对于政治体制的持久稳定性的作用，不能由任何个人和团体的意志所随意改变。
法律的权威既来自其制定过程的合法性，也来自实施过程的稳定性。多元社会的政治稳定既需要政治行为者提供一个为大家共同接受的冲突解决原则、规范人们行为的法律制度，以及协调人们之间各种关系的政策模式；也需要保证这套规范性法律制度和政策模式的稳定性和持久性。缺乏稳定性和持久性的法律和政策，起不到稳定社会秩序、规范社会行为的作用。特别是在那些法度朝令夕改、政策出尔反尔的国家，很难在多元社会各个集团中建立公信力。也很容易因屑小问题而致使不同利益集团之间猜忌、矛盾和对立，严重者甚至畸变为暴力行为，使整个社会在无止境的冲突中分崩离析。2009年泰国政治危机中“红衫军”对选举结果的拒绝，2014年乌克兰东部的骚乱，某种程度上都发自部分民众对选举过程合法性的质疑以及对政府出尔反尔行为的反应上。当代世界其他国家发生的社会动乱，往往也出在对政治程序合法性的质疑和否认上。
反之，在那些能够采取开放和包容的立场、坚持民主程序和人民主权的国家，承认并尊重地方性少数民族的权利、在政治设计中给文化差异和价值冲突留下互动空间、并且有民主透明的政治程序保证公民合法权利的国家，即便是由激进的民族主义制造的宪法危机也可以通过合法的民主程序予以化解。1995年加拿大魁北克省举行的全民公投，2014年大不列颠和北爱尔兰联合王国的苏格兰地区举行的全民公投，其投票结果为魁北克居民和苏格兰居民所接受的事实，说明了具有稳定性和公信力的制度法律以及合法透明的政治过程及其结果，对所有理性公民和民族成员所具有的权威性和约束力。而这种权威性和约束力，正是避免利益分歧和观念对立畸变为暴力冲突的保障。
第二节 经济社会系统的合作与互惠
一 地区间均衡发展互惠合作与国家凝聚力
以往，人们对国家建构和民族建构的研究，往往将注意力集中在行政资源的整合和文化整合方面。关注的是行政权力的集中和公共文化的打造。由于民族的特性和差异集中表现在文化方面，因而，现代国家在处理地区差异的时候，往往通过设计一些自治性的制度来保护地方文化。如印度的按语划邦、中国的民族区域自治制度、西班牙的大区自治等。这类制度设计在一定的程度上调整了国家权利配置，起到了保护多元社会文化多样性的作用，并且也拓展了现代国家的包容性。但是，对于民族地区之间存在的巨大的经济差异，人们往往将它放到发展领域，倾向于从发展生产、做大经济、提供物质产品供给和提升综合国力的角度去认识，对其在建构国家认同、增进国家凝聚力方面所能起到的巨大作用，认识的还不够深刻。
事实上，多民族国家的政治凝聚力不是凭空产生的，它不仅需要包容性的政治体制保证国家政治权利的平等分享，也必须考虑到多元社会主体的利益平衡问题，需要各民族之间彼此依存、互利互惠的经济关系来支撑和拱卫。民族除了是文化共同体之外，还是利益共同体。民族关系既是文化关系，在很大程度上也是经济利益关系。政治共同体的存在，不能单凭文化一根纽带来支撑。除了文化和权力分配之外，还需要发展人类生活的基础——经济社会。经济社会给人提供生存的条件，提供个人所需要的物质和精神两方面的满足。在现代世界，谈民族关系，就不能不谈民族权利，也不能不谈经济利益和社会秩序。没有利益的连接纽带，各民族之间就形不成真正的共同体，就会像彼此独立的个体，无法真正的凝聚在一起。只有在彼此之间形成互补互惠、互相依存、共同发展、共同繁荣的内在联系的情况下，多元社会的各个民族之间才是密不可分的。不同民族集团共存于同一经济社会之中，在经济交往中形成全方位的合作与互惠关系，犹如一种黏合剂，将各个民族牢牢地黏结在一起，成为一个利益共同体，命运共同体，才能抵御来自任何方向的分离主义的压力，使多民族国家立于坚不可摧的社会基础之上。
这就需要国家通过积极的作为，协调多民族之间的利益平衡问题，把多民族国家的民族关系建立在“正和博弈”的基础之上。平衡民族之间的利益分配问题最重要的内容之一，就是处理地区差异。地区差异，包含两方面的内容，一是地区之间的自然差异和经济差异；二是地区之间的文化差异。处理这两方面的差异，都涉及国家的政治实践，涉及现代国家的制度建构，并且影响国家凝聚力的锻造。如果说，对文化差异的处理，已经包含在国家政治制度的设计之中，那么，协调民族地区与其他地区之间的经济关系，缩小地区之间的差距，建立公平公正的资源分配体系，促进民族地区间的均衡发展，也应该成为多民族国家制度设计的题中之意。
地区间经济的均衡发展，不能像传统的自由主义所宣传的那样，单纯依靠市场那只“看不见的手”自行调节、自我纠正、自由运转。正如世界市场上各民族的地位并不仅由其自然禀赋决定一样，多民族国家内地区间经济的发展，也受到许多因素的制约。其中包括资源开发、生态环境、产业格局、优势积累、资本流向、技术革新、人力储备、劳动力素质、利润结构等多种因素。地区发展的不平衡，主要表现为发达地区和欠发达地区在经济发展水平、公共服务设施和人民收入水平上的差距。特别是少数民族边远地区长期处于欠发达水平，在基础设施、公共服务和居民收入及生活水平方面长期落后，与发达地区差异悬殊。仅仅依靠市场的力量，难以改变民族地区在长期形成的经济结构中的弱势地位，并且很可能在不对等的竞争中不断复制“马太效应”，使边远少数民族地区在市场经济中越来越边缘化，地区之间的经济差距越拉越大。这种局面很容易造成地区间的疏离，不利于多民族国家的民族团结和社会凝聚力的形成。
因此，多民族国家不仅需要考虑经济发展做大蛋糕的问题，也必须考虑地区平衡发展问题。在缩小发达地区与边远少数民族地区在经济发展水平和公共设施建设上的差距方面下功夫，提升少数民族地区的社会服务、基础设施和民生保障的水平。而这中间的许多环节，如现代经济的组织、产业格局的调整、开发计划的制订、利润的分配、赋税的收缴，都是国家作为的空间；其中许多与经济发展和社会建设密切相关的民生部门，如教育、卫生、福利、社会保险和公共设施等，也是现代国家的社会管理正常职能。
地区之间的均衡发展、相互依存，是做大经济、扩展市场空间、提升国家综合实力的重要前提；也是强化地区间内在联系、增进国家凝聚力的重要前提；更是多民族国家民族团结、政治稳定、社会安宁的重要前提。当今世界许多国家的事实都表明，地区之间的不平衡，往往会成为民族主义运动政治动员的口实和手段。特别是在那些境内存在着拥有悠久历史文化传统和明确地域认同的民族群体的多民族国家，经济发展的滞后、生活水平的低下、基础设施的匮乏，这些比较显性的差距，往往是引起少数民族地区不满、对国家发展计划的公正性提出质疑的一个原因。这种不满情绪，遇到特殊时机，很容易成为地区性民族主义政治动员的资源，成为族际冲突的导火索，严重者甚至会导致民族分离。20世纪70年代，东巴基斯坦从巴基斯坦分离建立独立孟加拉国家，在很大程度上就属于这个范畴。
考量和比较地域实体之间的财政转移是否公平公正，是地区性民族主义进行政治动员的最常用手段。加拿大魁北克民族主义派别就因首都渥太华与魁北克省府魁北克城在城市基础建设、公共设施水平上的巨大差距而提出了财政不平衡的命题，质疑联邦政府财政政策的合法性，并得到其他省份的支持。迫使联邦政府对其财政政策进行改革，制定比较公平的向地区倾斜的财政政策。
但是，不顾及经济发达地区的利益，将国家的财政预算一味地向欠发达地区倾斜，引起发达地区的不满并影响国家统一和稳定的事例，也普遍存在于现代世界的许多国家。如南斯拉夫联邦共和国，经济发达的克罗地亚共和国对南联盟财政向欠发达地区倾斜的政策就非常不满，认为他们对联盟财政贡献最大，但社会积累却最低。苏联解体过程中，俄罗斯、白俄罗斯和乌克兰签订《别洛韦日协议》导致苏联解体，在很大程度上是因为这几个加盟共和国的政治精英和部分民众认为脱离苏联比留在苏联内更有利可图，都想摆脱欠发达地区的拖累，最大限度地融入市场经济。在当代西班牙，加泰罗尼亚要求独立的理由之一，也是因为他们认为自己对西班牙王国的财政贡献与回报不成比例。这说明，只有创造一种经济上的合作互惠机制，使各个地区之间形成一种挣不脱、扭不断的利益联系，才能使各国地区真正联系在一些，共图发展共同繁荣，彼此依赖不可或缺。
地区间的均衡发展和互惠合作，是实现利益与共的行为过程，也是国家凝聚力的重要来源。地区间的经济合作不仅要建立在平等自愿的基础上，而且也必须有互惠互利的机制来保证。合作互利，是牢固民族关系的经济纽带。从情感角度来说，没有共同的经济生活，没有共同的利益联系，没有彼此之间的平等互惠，就不会产生彼此之间休戚与共生死相依的感觉，不可能成为命运共同体；从经济发展本身的规律上讲，任何形式的合作，都不可能建立在单方面长期付出的基础之上，也不可能使某一集团单方面受惠的局面维持长久；只有实现均衡发展、互惠共赢，让所有合作方感受到实际的利益和好处，才能使合作长期稳定的持续下去，彼此产生互相依存不可或缺的感觉，促进彼此相向而行；从道义上讲，均衡发展，互惠互利，也关系到平等和社会正义问题。通过各种可能的手段（行政的、市场的、社会的），促进民族间的平等交往和联系，缩小地区间，特别是边缘少数民族地区与内地发达地区之间的贫富差距，形成地区间的均衡发展、互利互惠、合作共赢的平等合作机制，才能让各个地区都从地区交往中确实感受到多民族合作的好处，心悦诚服地成为民族大家庭的一员，自觉维护多民族大家庭的团结，并且为民族大家庭的平安、富足和强大竭尽全力。
在当代世界，因经济发展和利益分歧所导致的民族矛盾和冲突比比皆是。其中既有强势民族利用独占的政治权力对少数民族地区实行经济剥削而导致的冲突；也又因没有处理好经济发展过程中民族关系及其变化而产生的问题，如国家的地区发展计划失衡、资源开发和环境生态之间的矛盾、国家的开发计划和少数民族自主权利之间的关系、资源开发商和资源地少数民族之间的利益分配关系等。土著居民没有从资源开发中获得好处，反而要承担环境和生态破坏带来的恶果，是导致2009年秘鲁亚马孙地区原住民与政府之间冲突的重要原因。强势民族利用国家权力剥削少数民族地区是导致印尼“亚齐问题”的重要原因。[10]2012年夏，阿萨姆邦发生穆斯林移民与当地博多族居民间的流血冲突，则是国家未能处理好少数民族权利保护与经济发展之关系的一个典型。[11]
表面上看，穆斯林移民及其复杂种族和宗教问题是造成阿萨姆邦冲突频发的主要祸根。然而，深入分析起来，造成这种现象的深层原因，则与印度的经济政策和政治制度有紧密的关联。印度对东北部地区部落人口所实行的隔离性保护政策，在法律上保证了部落人口对土地深林资源的占有，但却无法使他们摆脱贫困。特别是没有有效措施帮助部落人口摆脱低下落后的生产方式，发展经济，变革生产方式和经济结构，减少人们对土地资源的依赖，以适应人口和经济社会发展的需要的。印度自独立以来，在60多年间人口增加了两倍多，从独立时期的3.8亿猛增到2011年的12亿。急剧增长的人口需要经济上的巨大发展来支撑。但是，由于缺乏对部落地区的国家投入，部落邦经济发展严重滞后。严重依赖土地种植茶叶的阿萨姆邦单一的经济结构，根本无法应对急剧增长的人口给资源土地带来的压力。在外来人口激增、土地压力越来越大的情况下，土著部落居民便将沉重生活压力的原因转嫁到外来移民身上。以博多土著居民为主的当地民众就认为穆斯林移民侵占了自己的土地。而穆斯林移民则认为身为印度人，有权利使用印度的土地。这中间就有一个如何通过发展经济做大蛋糕解决分配的问题。其实，即便没有外来人口，印度部落邦近年来的人口增长和它落后的单一性农业经济结构之间也存在着张力，而且会越来越突出。从这一点上看，对部落民采取的隔离性保护措施，只能保护一时，而不能保护久远。要从根本上改变部落地区的落后面貌，需要的不是隔离性的保护，而是开放边界、发展经济、促进部落地区与其他地区正常的经济交往，并且辅之以国家必要的经济援助，提升部落地区自身的造血功能和区位特色经济优势。缺乏必要的经济投入和宏观发展计划，仅有封闭性的保护政策，要解决好民族之间的问题是远远不够的。
正确处理民族问题，不仅要通过政治权力配置解决蛋糕分配问题，更要通过发展经济解决做大蛋糕的问题。不解决做大蛋糕的问题，生存与资源环境之间的压力就会持续紧张，民族之间为了争夺生存资源而进行的竞争就会愈加激烈，转变为暴烈行为的可能性就在所难免。多民族之间的利益分配，既患不均，也要患寡。经济是基础，利益分歧集中在这个问题上，分配不公，必然引起矛盾和冲突，而供给不足，则会使围绕着分配问题产生的矛盾和冲突更加激烈，更难调和。在这个意义上说，“患寡”与“患不均”同等重要。在任何情况下，发展经济，做大蛋糕，扩大供给，保障民生，都是避免民族之间因生活资源竞争而导致暴烈冲突的当务之急。
当代世界许多国家，意识到区域平衡发展与国家凝聚力之间的内在联系，采取了积极的政策手段，借经济全球化和现代化进程突破原有地区分隔之机，促进地区之间的合作与联系，营造地区合作共赢的局面。诸如通过转移支付和社会福利计划来缩小或消除地区差距，特别是地区之间在基础设施和公共服务水平上的差距，以此增进地区对国家的向心力和凝聚力。加拿大就采取了推行全民健康保险、鼓励财富从富裕地区向贫穷地区流动等政策，制定了统一的社会政策标准，并且在全国建立起可以转移的社会福利。此举不仅强化了地区之间的联系，也增进了民众对联邦的向心力。在中国，为了缩小地区差距帮助边远少数民族地区尽快赶上现代化的步伐，实行了兴边富民、对口支援、重点帮扶，以及国家财政向西部少数民族地区倾斜的政策。这些政策措施，在一定程度上缩小了地区差距、强化了地区联系、促进了地区间的均衡发展，从而也大大地增强了国家经济和社会的一体化，增进了国家的凝聚力。
近年来，国外一些研究族性和民族主义的学者发现，民族的行为取向与其对自身发展机会和发展前景的考量有直接的关系。在很多情况下，强大的综合国力也是一种重要的凝聚力量。富足和稳定的国家所能够提供的强有力的安全保障和高水平的社会服务，是创造民族地区向心力的一种巨大资源。当代西欧国家中几个民族主义浪潮比较高涨，要求独立的地区，如西班牙的加泰罗尼亚、英国的苏格兰和威尔士，在历史上都表现出这样的行为特征。这些地区在殖民主义时代从来没有闹过独立，即便在19世纪民族国家风靡欧洲的时候，方兴正艾的加泰罗尼亚中产阶级也没有提出脱离西班牙的目标，而是将民族主义的目标定在争取王国内的自治上面，希望同马德里保持联系，并且从西班牙国内市场以及海外殖民地获得更多的实在利益。甚至希望在西班牙王国之中成为现代化的领头羊，促使整个西班牙实现加泰罗尼亚式的现代化。而日不落帝国的强大优势和海外市场，同样也迟滞了英格兰、苏格兰、威尔士民族主义意识和运动的形成。在殖民时代，苏格兰和威尔士的资产阶级不仅满足于不列颠霸权给它们带来的经济利益，而且也充当了不列颠海外扩张的排头兵。尽管全球殖民体系的瓦解和日不落帝国的衰落影响了苏格兰和威尔士从世界市场中获得的利益，但是在20世纪五六十年代福利国家大行其道的时期，苏格兰、威尔士还是能够从联合王国的福利计划中获得实际好处。80年代，随着新自由主义的兴起，特别是撒切尔保守党执政时期福利政策的大大削减，引起社会普遍不满；加之北海油田的发现，欧洲一体化进程的深入及其所能提供的新的机会和前景，这些因素结合在一起，促使苏格兰和威尔士的民族主义者从新的角度考虑与联合王国的关系，权衡脱离联合王国的利弊得失。分离主张因此而甚嚣尘上，进入苏格兰民族主义运动的议程。
上述三个地区民族主义运动高涨的曲线说明，对国家的向心力和凝聚力，不仅在于民族政治权利的保障，也与国家所能够提供的利益、机会和公共服务产品的供给有紧密的联系。从全球角度看，福利国家的退缩发生在20世纪七八十年代，地区民族主义的复兴也在这一时期开始高涨。这种时间上的重合不是偶然的，其间也有着某种内在的逻辑联系。新自由主义在社会政策上的大踏步退却，在某种程度上也是造成区域性少数民族与国家感情发生疏离、从而导致地区性民族主义高涨的一个深层因素。就英国而言，保守党政府的政策给苏格兰民族主义提供了政治上的武器。苏格兰民族主义的兴起，威尔士地方民族主义的放权要求，都是在这同一个时间节点上发生的，其中的联系值得关注。
由此看来，发展经济，做大蛋糕，提升综合国力，扩大公共服务产品和供给，给国民带来实际的利益和机会，对国家凝聚力和向心力的形成所起到的作用绝不可小觑。通过国家综合实力的提高为各民族创造更好的生存机会和更有利的发展前景，与通过政治权力配置解决资源公正分配使各民族都能够在国家这个多民族大家庭内感受到无歧视、无压迫的平等自由，获得宽松的可持续发展的生存环境，具有同等重要的意义。
二 社会政策与国家凝聚力
政治的基本任务是提供公共服务，公共服务是国家职能的重要一环。是古往今来国家的三项正当职能之一。[12]过去，人们对国家的理解，多注重于国家抵御外部入侵、维护内部秩序这两种职能上，而对国家所应该提供的社会保障和服务功能的理解，却相对浅表。特别是对社会保障在营造多民族国家凝聚力上所能够发挥的作用，鲜有论述。近年来，国外民族主义研究中出现了一些讨论社会政策与民族认同和民族建构之关系的著作。[13]这些论著指出，在政治民主和尊重人的基本权利已经成为基本原则的当代世界，通过文化同化来强行制造国民身份认同的方法，已经被公认为一种有问题的行为方式，因为国家必须遵从民族和国际社会给予少数民族权利的标准。仅仅依赖公民权和政治法律内容去保证民族的权利来增进少数民族对国家的向心力也是有局限性的。[14]而通过国家的社会服务和保障政策，在国民中间创造出一种联系纽带，创造出国民对国家的向心力和凝聚力，已经成为当代世界多民族国家的一种共识。在发达的多民族国家，无论是国家还是次国家层次的政府，都愿意运用社会政策来支持或促进民族团结和认同。由国家提供的公共服务和社会福利，对于民众认同心理的建构也起到了特别重要的作用。
社会政策也称为社会保障政策，它是“政府通过服务和收入对国民的福利施加直接影响的政策，是为了应对与工资、衰老、失业和疾病等因素相联系的经济不确定性而设计的”。[15]在现代国家建构过程中，社会保障政策发挥了在国民中间创造国家认同的重要作用。历史学家普遍认为，19世纪欧洲民族国家的社会福利政策曾对现代国家认同的形成起到了重要的促进作用。通过国民教育体系、文官制度和社会福利等社会民主化措施，改善和提高公众的物质生活条件，调动起民众对国家的支持，在公众心中植入祖国的概念，调动他们为祖国而战的热情，创造出强烈的民众认同感，从而将成千上万的欧洲民众，包括被马克思称为没有祖国的工人，并期望能够在国际主义的旗帜下联合起来的无产阶级，都被卷入到构建民族国家的狂潮之中，成为民族国家的追随者。狂热地投身于殖民扩张和民族厮杀之中。19世纪欧洲发生一系列的政治运动和社会改革，正是这种建构民族性过程中的一部分，福利国家建构了对认同政策的政治支持，也为民族主义意识形态创造了强大的社会基础。
国家提供公共服务的功能与国家维护内部秩序的功能是相辅相成、紧密联系的。秩序的维护需要民众对权威的信任、服膺和拥护，而权威和信任是从国家对国民提供的社会福利和公共服务中建立起来的。加拿大学者比兰德·丹尼尔（Béland Daniel）认为，民族共同体和福利共同体是同一的，或者说是一体的。在同分离主义作斗争的时候，国家可以选择制定和推行新的社会政策以获得并巩固国民的忠诚，特别是获得分离主义企图拉拢的那部分人口的效忠。[16]社会政策的再分配本质有助于在公民中间创造出一种实实在在的物质纽带，对民族共同体起到潜移默化的强固作用。通过向公民提供更多的社会福利增进民众心中的国家存在，培育公民对国家的自愿认同和效忠，是现代国家战胜民族分离主义图谋的一个重要手段。
在加拿大，无论在国家层面还是在地方层面，社会政策都是民族建构的重要组成部分。联邦中央和魁北克地方都把它当建构和巩固民族认同的手段和途径。就魁北克省而言，社会政策偏好是民族特性的重要方面。[17]魁北克法语居民中的天主教社会救助传统，是魁北克人区别于其他省份的重要社会特性，也是魁北克人民族自豪感的来源之一。而魁北克省积极的社会政策对整个联邦的社会政策起了重要的促进作用。20世纪90年代开始，加拿大联邦政府执行了新自由主义的紧缩社会福利的政策，缩减向省的转移支付，引起了各省的不满，也为激进的魁北克民族主义的分离动员创造了机会。各省民众不仅对联邦紧缩政策持强烈的反对态度，并且认为正是联邦在社会政策领域的后退，导致了魁北克民族主义的高涨，造成了对民族统一的威胁。迫于这种压力，加拿大政府抛弃了新自由主义的紧缩政策，以更广泛的社会政策影响着人们的价值判断和情感取向，争取魁北克民众对联邦政府的支持。在社会政策领域与魁北克民族主义地方政府展开竞争，提升了联邦的社会政策的水平，向全体国民提供完善的社会服务计划。联邦政府所支持的医疗保险、养老金以及失业救济，联邦所支持的可以在所有省份自由流动和转移的社会保障机制，联邦通过转移支付对包括魁北克在内的各地方的财政支援，拉近了包括魁北克在内的加拿大各省居民与联邦政府的距离，对公民的加拿大认同起到了重要的促进作用。在1995年全民公投时，许多魁北克居民选择留在联邦的一个重要因素，就是加拿大国民身份所能给他们带来的更多福利和更大自由。许多中外学者都看到了其中的这个联系。
在欧盟，虽然各个成员国都有社会保障机制，而且随着经济一体化和边界的开放，欧洲公民可以在申根框架国家之间自由流动，但是，这种社会保障却不具备在欧盟全境内的可流动性。缺乏社会保障的一体化，在无形中就将国民的流动限制在国家的边界之中，固化了国家的边界，不利于欧洲公民身份和欧洲认同的真正形成。同样，在多民族国家，地区之间在迁移、就业、医保等方面存在着的地域限制和地域差异等人为障碍，也会使公民产生一种不平等、被歧视的感觉。这种感觉不利于公民社会的建设，其本身也说明多民族国家在一体化建设方面还存在着严重的缺失和漏洞。而这种缺失和漏洞如果不能够及时弥补，很容易生发狭隘的地区主义或地区民族主义，不利于国家认同的建构和国家凝聚力的产生。
认同是一个不断重构的过程，以为认同是一劳永逸的，一经形成就永不改变，就会犯错误。一些西方学者往往以为，国家主导的民族建构发生在18、19世纪，到20世纪就停止了。这种看法有两方面的错误：一是以为西方发达国家的民族建构计划是完全成功的，消除了所有竞争性的民族运动；二是以为民族一旦形成便会自然存在下去，不需要任何巩固的机制。这些假设与当代大多数民族主义研究的发现是相悖的。[18]事实上，不仅认同是在不断地重构之中，民族也需要一再地重构。安东尼·史密斯说过，现代民族的确有其建构的成分。无论是用族群还是用民族来称呼之，都不是根本性的。根本性的问题是民族对自己与国家之关系的感悟。而这种感悟不仅包括民族在国家中的权力和利益分配中的地位，还包括它所能够从国家得到的关怀、服务和保障。正如权力和义务是相辅相成的一样，国民对国家的认同、效忠与国家向国民提供的关怀、服务和保障也是相辅相成的。社会政策既是构建和巩固民族认同的重要工具，也是民族认同的重要成分。虽然在传统的民族政治学中，社会政策的重要性没有得到象语言文化那样的高度重视，但在实际社会生活中，社会政策对民族认同和国家凝聚力的形成所具有的重要作用却真实存在着。由政府提供的医疗保险、社会补助、收入保障和语言文化一样，也每时每刻地存在于每一个人的生活中，每时每刻都在拉近民众与国家的情感距离，唤起民众对国家命运的关注，在关键时刻表现出英勇献身的爱国主义情操。就如同经历了利比亚、也门撤侨的中国公民永远不会忘记祖国关怀，并且为自己是个中国人而感到由衷的自豪一样。
从世界范围上看，当代许多国家都在一定程度上实行了通过转移支付、专项基金、财政补贴和优惠政策等手段缩小地区差距、提升民族地区经济发展能力和公共服务水平的政策。这些社会政策不仅使少数民族成为国家福利的共享者，也使他们感受到国家对其文化的尊重以及对其民生的关怀。这种在每日每时的生活中积累起来的价值判断和情感取向，正是蕴藏在民众内心深处的、任何分离主义政治动员都无法斩断的情感纽带。正如托克维尔所说，一个社会无论怎样努力，除了建立在民众自愿联合的基础之上而形成的真正力量之外，在没有任何真正强大的力量。[19]
第三节 社会生活系统的公平和正义
一 文化平等与国家凝聚力
由于历史际遇、文化习俗和社会经济发展不平衡等原因，不同民族在社会生活、经济行为、语言文化、宗教习俗等方面都存在差别，这些看似属于私人事务的事情，实际上总是和国家制度及社会风气联系在一起的。对这些问题的处理，不仅体现着由国家对民族及其文化的态度，也体现了一个社会的包容程度，直接影响着民族对国家的政策判断和情感取向。
文化平等首先体现在国家的语言宗教政策上。在独特的自然和社会历史环境中形成、发展并延续下来的民族的体质特征和文化传统，是民族间差异性的表征。民族的差异性和独特性，既表现在语言、宗教、习俗等生活方式中，也存在于思维、伦理和价值追求等行为习惯中。承认少数民族的存在，承认少数民族是多民族国家的有机组成部分，就必须尊重少数民族的语言文化差异，尊重少数民族的语言权利。在多民族国家，少数民族的语言文化不是与通用语言文化相对立的，而是国家公共文化的组成部分，是铸造公共文化的平等元素，是与公共文化相辅相成的。对民族语言的排斥，实际上就是对民族文化的排斥，对民族基本权利的拒绝。民族在国家公共生活中感受到的文化危机，也首先是语言的危机。因此，任何民族保护自己的文化，捍卫自己的文化权利，首先表现在对语言权利的保护上。捍卫自己语言的权利，捍卫民族语言在公共生活中的合法性，就是捍卫自己的文化和生存方式的合法性与可持续性。当一个民族的语言、文化和生活方式遭到拒绝，并被褫夺了合法性，必然会激起该民族的反抗，与现存的社会秩序发生冲突。
但是，当代世界一些国家在打造公共文化的过程中，往往忽视了少数民族的语言权利，将某一民族的语言定为官方语言，作为国语强制推行，结果引起少数民族的强烈不满。20世纪50年代，由于印度政府制定了单一性官方语言政策，在全国范围内强制推行印地语的行为，引起了印度南部许多非印地语民族各种形式的反抗行为。讲泰卢固语的安得拉地区人民甚至采取了“绝食到死”的反抗运动，讲泰米尔语的泰米尔纳德地区居民也提出同印度分离建立独立国家的诉求。这些运动促使印度政府改变其语言政策，开始按照语言边界设置地方邦，给予这些非印地语的各邦语言文化上的自治权力，允许这些邦在教育和政府事务上使用本邦的语言，才化解了这场严重的冲突。
在讲法语的瓦隆人和讲弗拉芒语的弗拉芒人共同组建的比利时，长期以来，法语都被看作受过良好教育的体现，是国家义务教育体系使用的语言，而弗拉芒语则被看作地方土话而受到打压，甚至禁止在国家公共生活中使用。直到1967年第一部弗拉芒语的比利时宪法问世，弗拉芒语才获得了与法语同等的语言地位。语言歧视加剧了弗拉芒人与瓦隆人之间的矛盾，使这个拥有欧盟总部所在地的国家竟然因为族际冲突而发生了长达148天的无政府状态。事实表明，语言文化政策与国家认同及民族自豪感之间具有紧密的联系。在没有语言自由的民族之间是无法产生民族亲和力和社会凝聚力的。在社会发展还没有打破民族聚集状态、在民族成员使用自己的语言就可以满足生存交往基本需要的历史条件下，强制性将人们同化于另外一种语言文化，也必然会激起强烈的反抗。因此，与其生硬地推广官方语言，不如在少数民族地区推进现代化和工业化，促进经济的发展和民生的改善，激发少数民族发展经济扩大交往的热情和积极性，在经济和社会交往不断扩大和深化中，增进民众自愿提高交往能力、学习通用语言的内在动力。而这种自愿地学习比强制性推行的效果要好得多。
同语言文化一样，宗教也是民族生活的一个重要方面。世界上所有的民族在历史上都在不同程度上受到不同宗教的影响。多元宗教的存在是当今世界的一个现实存在。对信教民族而言，宗教是与其民族性融化在一起无法分割的。尊重少数民族，尊重他们的文化权利，是和尊重他们宗教以及社会习俗连在一起的。现代性所主张的世俗国家，其核心要义是国家与宗教的分离，国家相对多元宗教和信仰的中立，而不是消灭宗教，禁绝国民的宗教信仰和宗教生活。
从世界历史的角度看，现代西方社会经过文艺复兴、宗教改革和启蒙运动的洗礼，逐渐地实现了政治生活的世俗化，宗教机构逐渐地退出了世俗国家的领域，成为私人领域的事务。但是，宗教并没有退出人们的生活，甚至没有退出公共生活领域，仍然对人们的观念和行为起着作用。美国总统就职仪式上，要手按《圣经》进行宣誓，反映了基督教在美国现代生活中仍然具有的影响。
在基督教以外的世界，存在着众多不同的宗教和大量的信教民族。甚至仍然还有政教合一的国家。对这样的信教民族而言，宗教是民族生活不可分割的一部分，传统的宗教及其机构和组织在民族的教育、管理和习俗中还在发挥作用，并且深刻地影响着民族成员每日每时的日常生活。在这样的社会，无论是现代世俗国家的理念和宪法，都无法在短时期内根除宗教传统及其影响力。人们的认同，民族的特性，都与宗教紧密相关。以至于有人认为，宗教是这些民族的民族主义的代名词。
宗教存在了几千年，在传统社会中发挥了行为规范、道德伦理、社会教育、慈善救助等社会功能。现代国家在实行政教分离的同时，既不能简单地将宗教置于国家的对立面，也不能禁绝信教民众的宗教行为，更不能将信教民族看作是对国家安全的隐患。而必须营造宽松的政治环境，因势利导，将传统的宗教及其社会功能转化为维护和平凝聚社会的正面积极因素。严格区别正常宗教组织和人士与极端宗教组织以及打着宗教旗号的恐怖主义组织。发挥正常的宗教组织和宗教人士的教育和凝聚作用，使宗教为现代化服务，为凝聚社会、维护秩序、捍卫国家，维护和平服务。将信教民众引导到守法、互助、宽容、团结的正确方向，从而最大限度地孤立宗教极端主义，促进多元宗教的和谐共存。
历史上，各种宗教彼此之间的排斥和不宽容，是导致宗教或教派冲突的重要原因。在当今世界，由于宗教排斥和不宽容引起的冲突，可谓比比皆是。如南亚印度教徒与穆斯林之间的冲突，是20世纪80年代以来印度社会动乱的重要原因之一。1992年印度教徒捣毁阿约迪亚的巴布里清真寺和2001年阿富汗塔利班政权炸毁印度教著名的巴米扬大佛的极端行为，是不同宗教之间的毫不妥协、毫不宽容的强硬立场导致冲突的典型事例。此外，还有同一宗教不同教派之间的互相敌视和排斥。如伊斯兰教的逊尼派和什叶派之间的对立，基督教中新教和天主教的对立。教派之间的这种狭隘和排斥立场，在历史上和现实社会中都严重存在。宗教宽容问题，依然是对现代社会的一个严峻挑战。
现代世界通行的政治原则，为正确处理语言文化的多样性和宗教信仰的多样性提供了观念前提：任何人都不是绝对真理的拥有者和话语权力的垄断者；各个民族的文化都有其独特的价值，都应该享有平等的存在与发展的权利；各民族在发展自己文化、维护自己生存的同时，都不能以贬抑其他文化、损害其他民族的发展机会为前提。任何个人和政治团体都不得利用种族、宗教和民族等问题进行恶意的种族主义和教派主义政治动员，挑动对他族的仇视和敌对行为。从这些观念前提出发，探寻合适的路径，在多元社会营造起相互尊重、相互包容、平等交流、团结合作的社会空间，是现代国家义不容辞的重要职责。
二 社会正义和国家凝聚力
亚里士多德认为，实施正义乃是社会秩序的本原。正义是政治共同体凝聚力的根源，是共同体成员之间的黏合剂。社会正义的一个重要内容体现在社会权利的分配上。社会是由许多彼此关联的社会纽带维系在一起的。在国家凝聚力和向心力的形成过程中发挥作用的因素，既有政治的和文化的，更有经济的和社会的。彼此之间相互作用，相互影响，相互渗透。
公平正义隐含在社会生活中的方方面面。在多民族国家，社会权利分配是否公正合理，对民族关系，对政治稳定都具有非常重要的意义。它是减少矛盾避免冲突的前提，也是决定民族情感的关键。无论在政治决策系统、经济交往领域，还是在社会文化或公共生活领域，任何形式的不公正和不平等，都会给人以受压迫遭扭曲的感觉，都会引发民族成员对国家本质的判断，影响到他们对国家的情感及其行为选择，影响到多民族国家凝聚力的形成。
在多民族国家，公平正义的实施，不仅包含政治权力和经济利益的共享，也包含文化间的民主和社会生活的平等。有人说，民族平等只能是一种理想，而不能成为现实。大民族需要的生活空间和资源和小民族是不一样的，因此大小民族一律平等是不可能的。这种观念实际上是对民族平等概念的一种扭曲的理解。要求民族的平等，不是要求小民族集团和大民族集团享有同等的资源权利份额，而是要求摒弃一切形式的民族歧视、民族压迫和民族剥削，消除社会生活中存在的大民族主义。从尊重少数民族的政治权利、保护其文化特性的真诚愿望出发，杜绝任何以牺牲少数民族的利益为代价实现经济现代化和文化均质化的行为，以创造性的思维和开放的心态，构建一种彼此平等、互相尊重、合作共存的新型民族关系，通过专门的制度设计规范族际互动，保障各个民族对国家政治权利的分享，消弭各民族之间因为权力配置不公而产生的社会张力，消除社会生活一切领域对少数民族及其差异文化的歧视，最大限度地降低族际冲突可能发生的几率。
现代社会研究表明，民族之间的关系，并不仅仅限于政治权力和经济利益的分配，还有与社会心理、民族文化和情感等多方面因素相联系的内容广泛的社会诉求。人们之间的社会联系，除了利益动机外，还有情感动机和心理动机，如人格的自主性，人的尊严，个人在社会获得成功取得成就所带来的心理满足，等等。所有这些动机，都和民族的语言文化权利、民族生活方式的延续、民族生存发展所需要的社会自然环境和空间诉求相联系，因而也都具有“认同政治”“生活方式政治”以及“文化和符号政治”的意义，都超出了传统的政治权力配置和经济利益分配的范畴。因此，多民族国家要创造和增进其政治凝聚力，就不仅需要有政治制度中保障少数民族政治文化权利的设计，有经济发展战略中缩小差距促进发展的举措，有社会政策领域里的公平保障体系，也需要在社会公共生活的方方面面体现出制度化的平等和尊重，满足民族对其精神家园的情感需求，以及人类对自由和尊严最深层的心理需要。
吉登斯说过，“制度形式的固定化并不能脱离或外在于日常生活而独立成章，而是蕴含在那些日常接触本身”。[20]民族对国家的认同是和民族在国家制度框架下享受到的自由紧密联系在一起的。民族成员只有生活在自己的文化氛围之中，以自己的语言、习俗和方式生活，与外部世界平等交往，才能感受到国家和其他民族对自己文化特性平等的承认和尊重，才能感受到个人自由和民族的自由，并且因为这种自由而由衷地服膺于国家，服膺于国家的政治制度。当代学界对民族分离主义的研究发现，导致分离要求的一个重要根源是民族地区的民众因为对其现状的不满而产生的愤懑情绪。愤懑情绪的产生并不都来自对经济利益和法律地位的不满，在更多的情况下来自每日每时生活现实中的真实感受。在日常交往中感受到的哪怕最微小的歧视和不平等，都会影响到民族成员对共同生活的判断，导致他们做出分离的选择。查尔斯·泰勒也指出，在当代世界，多民族社会之所以可能分裂，其中一个重要原因就是某个群体不能得到其他群体对其平等价值的承认。[21]
在现代社会，占人口多数的民族利用自己的优势，拒绝承认他者，扭曲他者的族裔特性，贬损他人的族裔和文化，是对民族关系产生负面影响的一个很重要的因素。而国家在社会文化整合和公共文化打造上对少数民族文化的忽视或蔑视，国家强制推行以大民族的语言文化为主体的官方文化的行为，往往会使少数民族产生一种被歧视、受压迫、遭扭曲的不愉快感，对大民族的文化霸权和由国家发动的强制同化行为产生强烈的反抗心理。因而，在社会生活的各个方面都体现出国家制度对少数民族和少数民族文化及其宗教习俗的尊重，对少数民族认同国家的情感培育具有特别重要的意义。这种尊重，可以使少数民族地区的民众确实感受到自己在社会公共生活领域中的自在和自主，获得一种平等自由的心理满足。从而在与他民族的交往中更加从容，消除彼此的猜忌和疏离，产生一种亲密无间的手足意识、胞波情意。并且将这种亲密无间的胞波情感，转化为对政治共同体的归属感，转化为主人翁式的责任感，由衷地认同国家，自愿地履行他们作为公民的责任和义务，把自己的命运和国家的命运结合在一起，与它休戚与共、生死相依。这就是恩斯特·勒南所说“由以往的牺牲和延续共同生活的愿望而凝成的大团结，每日每时进行的公民表决”[22]的真实含义。
在多民族国家，平等、公正和社会正义，不能停留在法律和制度上，而必须贯穿于社会生活最实际、最具体的层面上，落实到教育、就业、住房、工资这些和人们生活息息相关的民生领域中。从这个角度说，现代社会实现公平正义，还有一个重要而具体的内容，那就是消除贫困。公平正义和富足稳定，是社会凝聚力产生的来源。相反，贫穷、落后、不公是社会动乱的根源。1992年洛杉矶骚乱特别调查委员会对于骚乱事件起因的调查分析指出，社区贫困、隔离、教育和就业机会缺乏、警察执法不公、社会服务供给不足等，是导致骚乱爆发的原因。有学者对社会贫困和社会混乱现象进行研究后指出，犯罪率与就业水平之间存在一种反比关系。[23]阿马蒂亚·森也认为，虽然现在还不能说贫困是动乱的直接原因，但是消除贫困，却是“防止政治冲突和动乱的最可靠的方法”。[24]
消除贫困绝非使贫穷方单方面受惠的行动，它是对贫富各方都有利的互惠行为。其中的意义不仅限于为贫困者提供了更好的生存条件，更在于为世界创造了一种和平与安宁。为社会创造了市场、就业和购买力，为投资者创造了投资和创收的机会。经济活动是一个完整的商品链，生产规模再大，产品再多，技术含量再高，工艺再先进，也必须在销售行为完成了之后，才能称得上一个完整的商品链，才能完成实现利润的过程。从这一点上说，消除贫困就不仅是经济可持续发展的前提条件，也是根除动乱，禁绝恐怖行为的一个社会工程。多民族国家有必要把消除贫困与歧视放到社会正义和民族团结的高度去认识。
三 公民素质与国家凝聚力
多民族国家的凝聚力，首先包括一种民族平等和团结意识。这种民族平等和团结意识，是现代公民意识的题中之意。现代公民意识并不是与生俱来的，而是在以人民主权为特征的现代国家取代封建帝王国家、以公民平等、民族平等取代等级压迫和民族压迫过程中萌生并发展起来的。以民主、自由、平等和包容为基础的现代公民意识作为国民行为的一种准则，需要国家的特别关注和精心培育。
马克·布洛赫说过，人类的意识是历史的主题。社会行为源于人的观念。民族间语言、文化、生活方式差异和地区经济发展水平差异，是影响族际沟通和族际关系的内生性因素。但是，族际关系的决定因素，却是民族成员对待差异文化和差异集团的态度。民族平等团结意识的形成与巩固，归根结底是观念的变革。观念变革不是凭空产生的，它既与社会生活紧密联系，也与国家的正面价值导向密不可分。
正确的价值导向，对公民社会正常地发展和公民素质的培育提高，具有重要的意义。在现时代，任何形式的文化霸权都不具备合法性。就像任何人都不能以国家的名义和所谓的国家的“神圣性”而践踏人的生命和尊严一样，任何人也没有贬抑他者族格和文化的权力。多元民族相处的可行之道和行为准则是，各个民族发展自己文化、维护自己生存都不能以贬抑其他民族的文化、损害其他民族的发展机会为前提。任何民族都不能自诩为绝对真理的拥有者和话语权力的垄断者，每种文化都应该享有平等的存在与发展的权利和机会。因此，通过国家法律、制度、学校和社会组织途径，对社会价值取向进行积极干预引导，教育全体国民树立平等的民族观和文化观，学会彼此包容、彼此尊重、异中求和、平等互助的相处之道，培养公民尊重差异、包容他者的社会心理，提高公民的素养和品质，既是现代国家义不容辞的职责所在，也是建构和谐民族关系的重要途径。在信息流通空前快捷的互联网社会，公众筛选信息、明辨真伪、理性判断、拒绝蛊惑的能力，是政治社会稳定和谐最牢靠的基础。正确的价值导向和公民素质教育就显得尤为重要。缺乏积极干预和引导，对伤害民族情感的行为不闻不问，对有悖于现代人权观点和民族平等理念的社会习俗放任自流，不仅会妨害民族团结和多元社会的和谐稳定，难以获得国民的满意和认同，也是对现代国家正常的社会管理和服务职能的亵渎。
正确的价值导向，除了在学校教育和公民教育中有所行动外，还需要在法律上制定个人行为规范和政治生活的准入标准。没有规范性的法律政治标准，让民族歧视和种族偏见在社会公共领域大行其道，不仅违背现代社会的政治原则和人权价值观，也严重危害多元社会的团结稳定。例如，身为政治家和公众人物的印度人民党领袖阿德瓦尼公开进行教派主义动员，组织和带领印度教信众向阿约迪亚进军的“战车进军”行为，就犯有挑动对他族的仇视和敌对、践踏他人权利、破坏历史文物的罪行。对这种行为，必须绳之以法，以儆效尤。当代世界许多国家都在法律中制定了明确的条文，规定了政治行为的排除项和明确的禁入标准，禁止犯有严重种族歧视和挑动民族仇恨者进入政治领域，并对其恶劣行为进行处罚。如德国对纳粹言论的禁止，印度的反倒戈法，卢旺达新宪法对政治行为和公众人物话语和行为的法律规范等。这些法律有力地杜绝了公众人物利用种族、宗教和民族等问题进行恶意政治动员的可能性，对于公民价值观的培育起到了正面的导向作用。
公民素质教育不仅仅是提高民众的文化水平，普及民众识文断字的能力，也不是意识形态的导向性说教，而是建立在人性和尊重人的基本权利基础上的公民素质的养成。在现代社会，作为行为主体的人对制度的理解，对制度设定目标的把握，以及对制度实施方式的再设计，都和公民素质有密切的关系。新南非建立后，曼德拉和图图大主教主持成立的“真相和解委员会”，指导整个社会从人的基本尊严和权利的角度对种族隔绝制度进行批判性的反思，让黑人和白人同时站在对方立场进行换位思考，认识种族隔离和种族仇恨的罪恶，并对个人在种族隔离时期的表现深刻自省。这种在国家指导下的公民自我教育，对于从观念深处清除种族主义、重建人的尊严和族际互信、实现种族和解，起到了重要的作用。
同样，在大屠杀悲剧之后重建的卢旺达民族团结政府，通过国际刑事法庭对大屠杀制造者所犯下的反人类罪的审判和惩治，以及启动加查查法庭在全社会对种族屠杀暴行进行的清查和审判，也起到了振聋发聩的作用。此举促进了全民对大屠杀根源的深刻认识和自觉抵制，从法律和社会心理上对种族主义进行了清算。此外，卢旺达政府还颁布法令禁止任何部门或个人沿用以“胡图人”或“图西人”的二元分割方式界定公民身份，并且在社会公共领域建立一系列常态化的公民教育和警醒机制。如保留卢旺达议会大厦在大屠杀期间遭到破坏的墙面，提醒人民不忘大屠杀的悲剧；将每年4月7日设为“卢旺达大屠杀国际反思日”等。这些政策可以说是从观念变革的角度实现民族和解的典型。上述这些从根源上消除种族主义意识形态、促进全社会对大屠杀的警醒与反思的行为，对于公民社会的建构和公民素质的养成无疑具有重要的借鉴意义。
综上所述，多民族国家的凝聚力，蕴含在文化、制度、社会生活和经济发展等方方面面之中，具有广泛的结构性联系。这就决定了民族关系的协调绝不能仅仅局限在政治或文化某一个单独的维面，而必须是一个全方位的系统性社会工程。其中涉及千丝万缕的结构联系，既包括精神情感层面的东西，也包括价值理念和政治原则对情感的作用以及对政治行为的制约，更包括现代世界的生产关系和经济联系影响和变革传统社会结构的程度。这是一个长期复杂的历史过程，不可能在短时期内轻易完成。
多民族国家的社会凝聚力，首先来自建立在各个民族平等交往基础上的政治互信。民族关系上的平等、尊重和互信，是多民族国家和谐安宁的不二法门。缺乏平等互信的前提，任何形式的民族建构都不可能获得成功。包容性的国家体制和保证族际民主的制度机制，是多民族国家各民族间建立政治互信的首要条件。
承认并保障民族自治权利是建立民族互信的有效途径。民族区域自治是为了解决多民族国家内地域性少数民族渴望在现代国家中保持自己的个性和传统、使自己不至于消失在国家的现代化进程中这个现实问题而提出的。给予民族地区自治的权利，以多重认同的合法性取代单一认同的强制性，是化解国家层面上的国族建构和地方性的民族认同之间的张力、建立政治互信的有效途径之一。通过这种制度设计，有助于建立两个维面的政治互信：国家与民族自治地方间纵向的互信；民族间以及民族地区与其他地区之间的横向互信。有了这两个维度的互信，多民族国家才能够稳定团结，历久长安，而不至于在国际局势的风云变幻中分崩离析。
多民族国家凝聚力的锻造，除了包容性的政治制度外，还需要互惠互利的经济的联系，公平正义的社会政策和保障体系。在多民族国家，不同地区在资源禀赋、生态环境、人力技术、市场消费等经济要素方面各有所长，在经济全球化时代，彼此之间的相互联系和依赖更加广泛深入。从维护国家存在和巩固的角度认识这种依存的意义，调整好民族地区间的利益关系，将地区之间的依存变成促进团结、加强协作、产生凝聚力的正能量，而不因利益分配上的矛盾使这种经济关系成为冲突源，是现代国家正常的职责。因此，现代国家需要从一个更高的角度考虑国家认同和国家凝聚力的问题。把视域伸展到政治文化领域之外的更大的行为空间，在政治以外的更广阔的、与民族生存问题息息相关的经济社会和民生领域做文章。将民族问题的解决与深化改革结合起来，努力改变边疆少数民族地区的产业结构，缩小民族之间在发展水平、经济收入和公共设施方面存在的差距，促进各民族地区的经济相互依存、均衡发展，调整好资源开发和生态保护的关系问题和民族地区之间均衡发展问题。通过财政预算、产业布局和社会政策等方式，促进和强化地区之间的经济联系和彼此的依赖与互惠，建构起一种民族地区与发达地区之间彼此依赖、相互联系、共同发展的新型关系，让少数民族地区的民众分享到改革的红利，分享到国家强盛的好处，实现各民族的共同发展共同繁荣。以此来增进多元社会的凝聚力，建构起所有民族对国家的认同，对国家制度和政策的认同。
在现代世界，公民对国家的认同存在于公民与国家的联系之中，存在于国家提供给公民的一系列社会服务之中。如果每个公民，无论其族裔背景如何，都能够从国家的法律制度中感受到民族的平等和社会的正义，感受到尊严、权利和安全，并且在每日每时的日常生活中感受到国家给予的关怀，在困难时候能够得到来自国家和社会的帮助，在危机时刻得到来自国家的保护，那么每个国民都会在内心深处产生对国家的认同感，心悦诚服地成为民族大家庭的一员，由衷地热爱这个国家。有了这种心理情感，即便族际交往中出现一些利益分歧和矛盾，人们也会从维护多民族大家庭和睦和谐、维护自己的长远利益的良好愿望出发，自觉地通过合法渠道进行沟通协商，寻找在制度框架内解决问题的办法。通过制度和法律的运作来协调民族之间的利益分歧，自觉呵护民族民族团结和国家的巩固。而这种发自人们内心的由衷情感，绝不是通过任何强制手段所能够获得的。
事实说明，多元社会、多民族国家的凝聚力，不必通过语言和文化的强制同化来实现，也用不着政治精英们去刻意强调和动员。在民族凝聚力锻造的背后，蕴含各民族对社会公共生活中的公平和正义的追求，对人的精神家园和人的尊严的追求。这些内容既与国家建构的目标手段相关联，也与民族成员深层的心理活动和情感作用相联系。其中，内生性因素和外缘性因素彼此混杂，交互作用，使民族关系的处理不能仅仅停留在政治文化这个维面，还必须深入经济社会共同发展的生活空间。如果说，有什么途径可以强化人们对国家的认同和爱戴的话，那么这个目标的实现只能通过对民生的改善，对人性的关怀和对差异的尊重和包容。离开了在每日每时的生活中培育起来的彼此认同和命运与共的情感，不可能有足以抵御各种分离主义诱惑的国家凝聚力。
注释
[1]迈克尔·沃尔泽：《正义诸领域：为多元主义与平等一辩》，褚松燕译，译林出版社2009年版，第11页。
[2]拉尔夫·密里本德：《资本主义社会的国家》，沈汉译，商务印书馆1997年版，第6页。
[3]迈克尔·沃尔泽：《正义诸领域：为多元主义与平等一辩》，褚松燕译，译林出版社2009年版，第11页。
[4]阿马蒂亚·森：《身份与暴力——命运的幻象》，李风华等译，中国人民大学出版社2013年版，第80页。
[5]Airat R.Aklaev，Democratization and Ethnic Peace：Patterns of Ethnopoliticl Crisis Management in Post Soviet Settings，Ashgate Publishing Ltd.，1999，p.71.
[6]参见贾恩弗兰科·波齐《近代国家的发展——社会学导论》，沈汉译，商务印书馆1997年版，第101页。
[7]托克维尔：《论美国的民主》，周明圣译，中华书局2014年版，第101页。
[8]约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，吴良健译，商务印书馆1999年版，第359页。
[9]贾恩弗兰科·波齐：《近代国家的发展——社会学导论》，沈汉译，商务印书馆1997年版，第73页。
[10]亚齐人民曾被认为是“印尼独立斗争的基石”，在反抗荷兰殖民统治和日本侵略、争取印度尼西亚民族解放斗争中做出卓越贡献。1945年印度尼西亚独立时，亚齐地区捐献巨资，购买飞机，奠定了印尼国家空军和民航系统的基础。但是，建国之后，印尼中央政府却背弃了给予亚齐自治省地位的承诺，将其并入北苏门答腊省，成为一个省辖地区。不仅如此，印尼中央政府还控制了亚齐的经济命脉，将亚齐的石油、天然气和森林资源开发所产出的利润，几乎全部拿走。印尼中央政府的行为引起亚齐人的强烈不满，亚齐人与爪哇人之间的关系。亚齐人把爪哇人看作外来的剥削者，把政府军队看成是爪哇占领军，从而发动了20世纪中下叶“自由亚齐”的分离运动。
[11]2012年7月，印度阿萨姆邦的博多部落人口因为外来移民侵占了自己的土地、损害了自己的生计而与穆斯林移民发生流血冲突，造成了80多人死亡，400多个村庄化为灰烬，40万人无家可归，并且波及孟买等地。
[12]菲利克斯·格罗斯：《国民与国家——民族、部族和族属身份》，王建娥、魏强译，新华出版社2003年版，第167页。
[13]如菲利克斯·格罗斯，比兰德·丹尼尔等人，都有这方面的论述。本书很多地方都引用了他们的著述。
[14]Béland Daniel & Lecours，André，Nationalism and Social Policy：The Politics of Tarritorial Solidarity，Published to Oxford Scholarship Online：September，2008，p.20.
[15]Béland Daniel & Lecours，André，Nationalism and Social Policy：The Politics of Tarritorial Solidarity，Published to Oxford Scholarship Online：September，2008，p.16.
[16]Béland Daniel & Lecours，André，Nationalism and Social Policy：The Politics of Tarritorial Solidarity，Published to Oxford Scholarship Online：September，2008，p.21.
[17]Béland Daniel & Lecours，André，Nationalism and Social Policy：The Politics of Tarritorial Solidarity，Published to Oxford Scholarship Online：September，2008，p.6.
[18]Béland Daniel and Lecours，André，Nationalism and Social Policy：The Politics of Territorial Solidarity，Published to Oxford Scholarship Online：September，2008，pp.19-20.
[19]托克维尔：《论美国的民主》，周明圣译，中华书局2014年版，第101页。
[20]安东尼·吉登斯：《社会的构成》，李康、李猛译，生活·读书·新知三联书店1998年版，第144页。
[21]查尔斯·泰勒：《承认的政治》，载汪晖、陈燕谷主编《文化与公共性》，生活·读书·新知三联书店1998年版，第322页。
[22]转引自菲利克斯·格罗斯《公民与国家——民族、部族和族属身份》，王建娥、魏强译，新华出版社2003年版，第92页。
[23]卡罗尔·帕金、克里斯托弗·米勒等：《美国史》（下册），葛腾飞、张金兰译，中国出版集团2013年版，第292页。
[24]阿马蒂亚·森：《身份与暴力——命运的幻象》，李风华等译，中国人民大学出版社2013年版，第114页。
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