机制不是孤立存在的。机制及其效应蕴藏在与其相关的制度、法律、国家政策和社会文化中。机制设计是通过制度和法律设计以及与其相关的社会结构调整和社会文化的建构完成的。制度机制的设计是有目的地干预客观事态，使之达到行动者所期待的理想状态的行为。尽管各国包容差异协调分歧的制度机制千差万别，但其背后的理念、宗旨和目标却是一致的，那就是多民族共存，在民族和文化平等的基础上构建和谐社会。这些基本的价值理念贯穿于所有包容性制度机制的设计之中。和谐的本意就是多元共存，相得益彰。只有在多元文化存在的这个前提下，才谈得上社会和谐、民族团结、国家稳固、政治进步。在这里，“和”是一种愿景，制度机制设计是实现这一愿景的现实途径和可行方法。通过制度机制的设计和运行，来实现各个差异个体之间的平等对话，合作沟通，“异”中求“和”。舍此之外，别无其他。
现代国家为包容国内的民族文化多样性，协调民族之间的利益分歧，创造了多种多样的制度和机制。不同的制度机制，是在应对来自不同维面的问题和挑战的过程中分别创造形成的。民族问题是社会总问题的一部分，有着方方面面的内容。解决民族问题，也需要不同的方法，需要有不同的制度机制来应对。各种机制互相渗透，互为补充，从不同的维面角度保障少数民族的基本政治权利，才能构建起完整的族际政治体系。
通过制度和机制设计保证各个民族和社会集团参与国家决策过程，保证各种利益诉求平等对话、充分沟通，是创造族际互信与合作的重要前提。平等参与机制和协商民主机制就是应对多民族国家族际政治的这一要求而设计的有效机制。参与机制体现法律制度的制定过程和制定方式的公共性。政治的本质是在公共事物分配上相关各方的充分参与和公开讨论。少数民族对国家政治决策过程的参与，正是政治过程的主要因素。从这个意义上说，政治参与就是对权力的共享。政治权力，准确地说，是制定跨越时段决策、变更法规、应付紧急情况的能力；不经其对象连续不间断的授权和同意，这种权力就不能以民主的方式行使。[1]
协商民主机制是促进多民族国家各个自治单位之间的彼此互动、避免疏离负作用、增进国家各部分之间联系的一个核心要素。联邦制和民族区域自治满足了民族自我管理的要求，但是缺乏促进各联邦单位或自治单位之间互动的内容。这种内在的缺陷，需要有其他的制度机制来弥补。协商民主机制恰是弥补这种不足的一个机制。正如威尔·金里卡指出，联邦制并不提供解决民族分歧的魔法公式，它所提供的只是协调这些分歧的框架。
制约平衡机制，则是在民族集团之间的利益难以协调的情况下创造的一种规范各方行为的机制。它是建立在现实主义基础上的一种机制，通过少数民族的否决权，制约当事各方都无法运用多数票的优势强制通过一厢情愿的制度和法律，造成强势一方对弱势一方的伤害。这种折中性的制度机制，有助于规范分裂社会各方的行为，将彼此冲突的诉求纳入宪政民主框架之下，取得结束冲突实现和平的积极效果。
倾斜扶助机制，是在多元社会发展不平衡、地区间和民族间在经济发展、生活水平和公共服务存在着较大差距的情况下，矫正既有的不平等现象、缩小民族间地区间在经济发展和民生水平方面的差距、实现民族平等和社会正义而设计的。倾斜扶助机制在本质上属于差异政治的范畴，其宗旨同样是通过特殊的制度机制和政策支持，使在现实生活中处于弱势地位的群体或个人的状况得到改善，能够享受到和其他人一样的公民权利和社会福祉，实现社会的公平正义。
当代社会在使国家制度包含解决矛盾、协调分歧、缓和张力的机制与能力的过程中，逐渐走出了一条根据各国民族关系的实际情况而将抽象原则与具体国情相结合的道路，超越了生搬硬套别国经验和模式的初级阶段。在解决国内民族分歧问题时，不是教条主义的遵循一种理论、效法一种经验、借鉴一种模式，而是根据各自的国情和面对的具体问题，创造出了各种层次、各种形式的制度机制，取得了较好的社会功效。其中既包括非均衡性的民族联邦制、一元体制下的民族区域自治这类的国体层次上的制度设计，也包括意在使顶层设计的包容性目标收到预期效果的法律制度机制的设计。诸如保障族际政治民主的权利共享机制、保障少数民族平等参与国家决策过程的非比例代表制、协调国内民族关系的协商民主机制等。这些多层次的制度机制设计，努力满足多元社会中的少数民族自治的要求，为族际之间平等沟通、民主协商、公平竞争搭建制度化的平台，并且为少数民族平等参与多民族国家的政治生活、在公共决策过程中表达自己的心声提供了制度化的渠道。
在当今世界的多民族国家，包容性的制度和机制设计并不仅仅停留在国家层次上，也存在于可以独立制定制度政策的联邦单位，以及自治共同体之内。诸如中国在省级单位以下的自治州、自治县的设置；印度的多层级联邦制，在邦的内部设置一些特别的自治州等。这种不同层次的联邦和区域自治设计，构筑起了宏观和微观层面上的制度，完善了民族文化多样性的保护框架。
从功能上看，现代多民族国家为协调国内民族关系所创造的各种制度机制，包含了包容功能、凝聚功能、协调功能、制约平衡功能、社会规范功能和冲突治理功能。各种机制彼此交叉、重叠、渗透、共振，在功能上也互助互补，彼此影响，相互促进，拓展和完善了现代国家的协调和管理职能。各种制度机制，针对不同的问题，采取了不同形式和运作方式。既有国家层次上保障多元民族对国家权利的共享和分配、保障多元民族平等权利、规范民族间行为互动、协调民族间各种利益分歧的制度机制，也有缩小民族差距、加快民族地区经济发展、促进民族团结进步共同繁荣的社会发展机制。其内容包括政治权力结构、资源分配体系、语言文化教育等，深入到国家共同生活的各个方面。也许我们很难用高度概括的语言将它们提炼成固定的模式，但是，所有这些制度机制所秉持的原则、所体现的精神，却可以归结到一个方向，一个目标，那就是在平等承认的基础上，构建和谐的族际关系，容纳文化价值的多样性。其中许多实例都突破、颠覆了传统的主权观念和解决民族问题的实践，表现出包容差异、协调分歧、化解张力的新思路，创造了多维面、多层次解决多民族国家内部族际关系问题的新模式。这些制度机制的设计，不仅建构起了最大限度地容纳更多族群和文化价值多样性而设计的制度体系[2]，促进了多元社会的和睦共存与和平发展，也极大地丰富了多民族国家族际政治的实践，拓展并完善了现代国家的治理功能，提高了现代国家的治理能力和治理水平。
从另一方面看，当代世界多民族国家在处理国内民族关系问题上的一系列制度机制设计，其原初动力，一方面来自应对现实的挑战；另一方面则源自观念的变革。这两方面的因素都与世界历史潮流的变化有深刻的联系。笔者曾多次提到，现代世界历史三个方面的运动，对现代民族、民族国家和民族观念的建构发生了决定性的影响，规制着人们对共同体的想象和构建，并且在许多发生在不同地区的、看似孤立的历史事件之间建立了一种逻辑的关联。一是由新航路的发现和世界性的殖民运动所带来的世界性的劳动分工、市场和经济活动的全球化；二是现代世界的政治组织由传统帝国向民族国家的转变。世界上所有的人口都在政治上被组织进了民族国家这个新的共同体之中，并在这种新的共同体中获得新的身份、产生新的认同；三是人民主权观念成长为现代性的政治理论，成长为世界性的政治规范，主宰着国际和国内层次上的各种行为，也规制着现代国家的制度设计和政策制定。现代国家包容性制度设计最深厚的思想根源，就来源于上述三种历史趋势带给人们的观念变革。
首先是在民族、国家以及民族与国家之关系上的观念变化。以往，人们要么把民族看作一个种族血缘共同体，强调血缘的一致性，排斥其他种族的成员；要么强调语言和宗教信仰的一致性，排斥一切社会和文化上的差异，坚持国民在种族和信仰上的一致性。其结果就是在建构民族性过程中发生的强制性同化。甚至在国家的名义下，对非主体民族采取了种种非人道的暴行。诸如褫夺公权、贬损其族裔和文化、强迫改宗，等等；而被排斥于国家公共权利之外的少数民族，也不惜采取极端的手段，挑战在他们看来是“不公正”“不合法”的政治秩序。现代世界上发生的许多族际冲突，在很大程度和都是这种思维定式所导致的。
近年来，随着国家与现代世界体系之形成的历史真相越来越为人们所了解，随着同质化建构模式的弊端越来越被人们所认识，随着学术界对国家建构历史的批判性反思，人们开始对传统的国家与民族的神话进行再审视，摒弃那些附着于国家、民族和主权这些概念上的错误观念，对于民族认同与国家认同之关系的观念开始转变。公民之间的文化差异和族群认同的差异，属于现代社会一种正常的社会现象，不应该成为阻碍各族公民国家认同的因素。国家和国族认同与这种亚国家层次的民族身份及其认同，不是二元对立的，是可以彼此兼容的。重要的是，要创造出能够包容多元性社会群体在其间，并且承认多重认同合法性，在民主和平的基础上协调民族关系，协调利益分歧，将族际互动导入宪政渠道的方式和方法。现代公民社会所能做的，只能是在尊重差异、尊重人权和民族平等的前提下，创造能够包容各种族性和认同的法律制度体系，培育尊重差异、包容差异的社会风气。在承认与尊重多元民族原有认同的基础上，创造一种互动和累加的交往和认同模式，而不是用公民认同取代民族认同。
其次是人们在主权观念上的深刻变化。过去，人们恪守国家主权不可分割的神话，将其与民族自决权联系在一起，执着僵硬地固守着一族一国的理念，严重地影响了人们对现实问题的理解和解决。导致了人类历史上最荒谬、最恶劣的种族排斥、种族清洗、种族战争。然而，现代世界许多国家的政治实践证明，所谓的国家主权不可分割，其实也是一种不切实际的空想。近年来，人们已经在许多方面突破了这些观念的羁绊，创造了多种多样具有灵活性的主权形式。比如联邦制下主权在平行各部分的分割，欧洲一体化实践中创造的主权在国家、地方和超国家联盟三个层次上分割等。一些在旧的主权观念下无法解决的僵局，也由于主权观念的改变而得到破解。北爱尔兰和平进程能够启动，一个重要的因素，就是英爱双方在主权问题上的态度转变。英爱共同主权的提出、英爱双方对北爱居民自决权的承认、北爱共享议会的创立，以及相关的平衡制约机制的设立，都极大地突破了自博丹以来主权绝对不可转移的观念，创造了和平进程得以开展的条件。正如西班牙学者巴斯克大学教授古鲁兹·饶里圭（Gurutz Jauregui）所言，民族生存的能力不取决于刻板而夸张的宣言，而取决于其人民在具体历史时刻应变的能力。[3]在北爱尔兰和平进程中发挥作用的和解机制，不仅集中体现了观念变革和制度设计两方面创新的意义和功效，也体现了历史和现实因素的在场和作用。
再次，随着主权观念的改变，人们对自决权的观念也开始有了变化。对民族的生存环境和未来的前景，也有了更全面、更深刻、更开放的设计，从世界局势、国际环境和地缘政治等多重角度思考民族的命运，因而大大扩展了民族自决的选择空间。在全球化时代，各个民族交往的紧密，地区间经济联系的紧密，互联网带来的信息技术等，改变了传统的利益和安全观念。一个民族或一个国家的地理位置、规模边界、能源储藏、环境人口资源和地理通道以及它从历史上继承下来的人口、宗教、文化、周边地区的生态环境、经济和社会发展水平、周边国家的制度结构等，所有这些地缘因素，都会进入到民族国家和民族主义运动关于自己未来的考虑之中，对其战略目标选择和行动计划的制订产生影响。大多数国家都能理性地应对全球化的挑战，从自己所处的国际格局、地理区位、战略空间和能源储备与供应等地缘因素出发思考自己的前途，从资源、环境、海陆通道、领土边界、海域范围、安全防卫等多种角度，来制定国家的地缘政治战略，搁置原有的边界领土争议，在资源开发、生态利用、环境保护和国家安全等方面，开展合作，促进地区能源安全体系的建立，并通过区域合作促进本国经济发展，提高国家的安全系数，增强国家和地区的国际竞争力，实现国家和地区的双赢和多赢。就是国家内部的地域性民族，也开始从一个新的角度来理解民族和国家之间的政治关系和利益关系，重新思考民族的发展和未来，由此制定民族目标，选择实现目标的可行途径。从近年来欧洲国家选择区域联盟的趋势，以及欧洲一些地区性民族主义运动选择追求更大的自治权利的趋势看，全球化进程、全球化带来的一系列新的现象，建立在国际合作基础上的区域经济的发展，特别是多民族国家在国家体制的包容力和制度的灵活性方面的大大拓展，多民族国家包容差异协调分歧的族际政治民主的建构，对于国内地区性民族主义战略诉求的改变和目标的转移无疑发生了重要的影响。近年来，加拿大的魁北克地区以及欧盟框架内的一些以争取独立为目标的民族主义运动，改变了自己的话语重心，缓和了与既有国家之间的张力。如巴斯克的极端民族主义组织埃塔，在2011年1月10日再次发表声明，宣称“实施全面且可核查的永久停火”。曾经把独立作为永恒目标的魁北克极端民族主义组织魁北克人党在2012年年底赢得地方选举后，也宣称将在环境保护和语言使用上寻找于联邦共同的立场，在就业保险、语言和通讯等领域为魁北克争取更多的权益。放弃一元民族国家的主张，明确多民族国家的性质，承认地区民族主义要求的民族地位和身份，承认既有国家是多民族共存的国家，在国家政治制度中作出相应的安排。相对一元化民族国家建构模式来说，包容性政治框架的设计与建构，无论对于国家还是域内多元民族来说，都是一个双赢的选择。这种包容性的制度设计，在满足地方层次上的民族主义的诉求的同时，也有助于化解极端民族主义的戾气，促使其放弃激进立场，回到合法性的政治轨道上来，将族际冲突控制在宪政的框架之内，消除其对现有社会秩序的威胁。
在确切的领土范围上建构民族国家，打造民族认同，是一个长期复杂的历史过程。通过制度机制的设计，解决现代国家建构过程中的多种张力，是人们的一个良好愿望。但是建构起来的政治体制是一回事，千百年来形成的社会结构和社会心理及行为模式是另一回事。作为人造物的制度设计，要真正的渗透到社会之中发挥作用，还必须有一个社会发酵的过程。填平制度与真实存在的社会习惯之间的巨大鸿沟，需要有一系列的教化和规范，使社会所有成员接受这些制度所由产生的价值观念，在行为中自觉地接受和执行这些制度，把制度对行为的规范化作日常生活中的惯习。这种内化为人们的心理、成为人们习惯性行动的制度规范，才能称为社会制度，才能对社会起到作用。而社会文化、大众心理和行为方式的转变，是一个长期的改造过程，绝非轻而易举就能成功。现代国家可以因势利导，施加必要的影响，使之向着理想的方向转变。但不能揠苗助长、强行扭曲。强制的结果只能是欲速则不达。
制度和政策是在历史中制定的，也在历史中贯彻执行。其适应性和灵活性以及有效性，皆受到历史的制约。任何制度机制和政策体系都是针对现实问题而制定的，不仅有非常明确的权宜性和指向性，也有长期目标和短期应对的区别。诚如制度本身是对人的行为与关系的规范与调节，制度机制的设计本身也是各种力量各种因素之间彼此适应调节的行为。没有规范调节行为，就没有制度机制，也没有社会。但是，任何制度机制都是人为的设计。人无论多么的高明和无私，都脱离不了自己所处时代的局限，也无法精确预见未来局势的变化，无法精确地计算制度机制的有效时间范围。因而，任何制度机制的适应性和有效性都是相对的，都需要适时的更新和变革。通过法律程序的设计和实施保证制度的权威性和稳定性的同时，也需要根据变化了的形势对其进行适当的调整和修正，以保持制度机制的有效性和灵活性，化解既有制度与变化了的社会形势之间的张力，防止制度机制走向设计初衷的反面。
历史的河道不是笔直单一的。每一个国家都会有自己不同的问题，每一个时代也都会面临新的挑战。以开放从容的心态面对种族、民族、宗教和文化多样性，面对这种多样性对传统国家形态和政治实践的挑战，将族裔文化多样性纳入国家的制度框架之中，通过制度机制的创新规范多元社会的行为互动模式，制度化地解决彼此之间的分歧与冲突，完善现代公民社会的服务和管理，拓展政治共同体的包容力，在不断地标新立异、突破陈规的过程中，拓展人类的政治智慧和潜能，既是现代国家应尽的职责，也是现代政治学追求的目标。
注释
[1]阿马蒂亚·森：《身份与暴力——命运的幻象》，李风华等译，中国人民大学出版社2013年版，第114页。
[2]Henry E.Hale，The Foundations of Ethnic Politics，Separatism of States and Nations in Eurasia and the World，Cambridge University Press，2008，p.21.
[3]Gurutz Jauregui，“Basque Nationalism：Sovereignty，Independenceand European integration”，See John Mc Garry and MichealKeating（ed.），European Intergration and Nationalities Question，Routledge 2006，p.243.
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