概述

    “为政之要，唯在得人。”（《贞观政要·崇儒》）随着舒尔茨的人力资本理论在全球的风靡，综合国力的竞争就是人才的竞争的共识日益深入人心。舒尔茨指出“人类的未来不取决于空间、能源和耕地，它将取决于人类智力的开发。”纵观诸多国家的现代化过程，总是谁拥有了人才优势，谁就占据了竞争的制高点。随着人力资源管理在企业中的发展，人们也越来越多地开始关注人力资源管理在政府部门以及其他公共部门中的运用。政府部门作为社会公共部门，同样面临着人才竞争的压力，政府部门如何加强和改进人力资源管理工作，形成育才、聚才、用才的科学机制，培养和造就一大批高素质、创新型，善于治党、治国、治军的党政人才和各方面人才，对于中国特色社会主义事业的发展，对于增强党的执政能力，提高政府的执行力和公信力，建设创新型国家具有决定性的意义。

    2008年3月31日9时许，新组建的中华人民共和国人力资源和社会保障部正式挂牌。当天，人力资源和社会保障部部长尹蔚民为“中华人民共和国人力资源和社会保障部”和“国家公务员局”揭牌。随后，尹蔚民部长还点击开通了人力资源和社会保障部网站。

    一、政府人力资源管理概述

    （一）政府人力资源管理的概念

    政府人力资源管理，也可以称为政府部门人力资源管理，它是整个国家人力资源管理系统的一部分。与企业人力资源管理不同，政府人力资源管理是指以国家行政组织单位人力资源（主要指公务员）为主要分析对象，研究政府管理机关以社会公正和工作效率为目的，依据法律规定对其所属的人力资源进行规划、录用，以及培训、开发、保障等管理活动过程的总和。其目的是吸引优秀人才进入政府部门工作，提高公务员素质，激励公务员更好地投入工作，提高工作效率，留住符合需要的公务员，从而充分、科学、合理、有效地发挥政府部门人力资源在行使国家行政权力、管理国家和社会事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用。

    （二）政府人力资源管理的特点

    政府部门的人力资源管理和企业的人力资源管理有着本质的不同，其原因是政府部门的公务员是公共权力的行使者，有着企业人力资源所没有的优势，因此政府部门的人力资源管理体现出自己的特点。

    1.主体的权威性

    从大的方面看，人力资源管理系统可以划分为企业人力资源管理、政府人力资源管理和第三部门人力资源管理系统，其依据就是主体的不同。政府人力资源管理与一般组织人力资源管理的根本不同即在于其管理者是政府组织。与其他社会组织相比，政府组织是拥有一定国家权力的公共部门，同时还具有合法使用强制力的地位和权威，正是这种权威性，使得政府人力资源管理具有权威性的特点。

    2.目的的公益性

    企业人力资源管理的最终目的是发挥人力资源的最大创造性价值，为企业带来最大的经济利益。而政府组织是纯粹的公共部门，政府组织所拥有的权力是由人民授予的，因此，它所追求的利益只是一种公共利益，是属于全体人民的公共利益，不能谋求自身的特殊利益。

    3.体系的复杂性

    由于政府这个主体的特殊性，使得政府部门人力资源管理具有其他部门难以比拟的复杂性。政府部门是一个横向部门分化，纵向层级节制的庞大的组织体系。而这样一个体系又是按照完整统一的组织原则建立起来的，它意味着组织必须目标统一、领导指挥统一和机构设置统一。因此，在具体的中央和地方的人事管理权限的划分上，就形成了一项复杂的系统工程，而这必将带来政府人力资源管理的复杂性。

    4.运行的法治性

    依法治国的关键是依法行政，而作为对依法行政的主体——公务员和其他行政工作人员进行管理的政府人力资源管理也是依照法律进行的。一方面，政府人力资源管理机构的设立是在法律规定的范围内进行的；另一方面，政府人力资源管理过程是依照法律规定进行的，如人力资源的规划，人力资源的获取，主要是指公务员的录用；政府人力资源的开发，主要指公务员的培训等都是按照《中华人民共和国公务员法》等其他相关法律、法规进行的。因此可以看出，政府人力资源管理的进行是在各种法律、法规的规定之下进行的。

    （三）政府人力资源管理的内容

    政府部门人力资源管理有着不同于其他组织人力资源管理的任务。美国学者罗纳德·克林格勒和约翰·纳尔班迪将公共人力资源管理（包括政府人力资源管理和第三部门人力资源管理）的功能和内容概括为4个方面：人力资源规划，主要指人力资源管理的计划，包括工作分析、职位分类、工资薪酬的准备等；人力资源获取，是指招募、录用雇员等；人力资源开发，主要指为提高知识、技能与能力，对雇员进行培训、评估等；纪律与惩戒，主要指确立雇员与雇主之间的权利、义务关系，以及各种惩罚规定与雇员申诉的途径等。当然，这是概括美国公共部门人力资源管理的内容。结合我国的实际情况，我国的政府人力资源管理的内容可以概括为：人力资源规划，包括工作分析、职位分类等；人力资源的获取，主要包括公务员的甄选、录用和配置；人力资源的保留与开发，主要包括公务员的工资、薪酬、绩效管理、培训等，提高公务员的素质，进一步发挥自身的潜能。

    二、改革开放以来我国政府人力资源管理的发展

    随着新公共管理理论中管理主义的兴起，政府更加主张引用市场机制来完善组织结构，提高行政效率。管理主义主张政府部门借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术来达到重塑政府的目标，从而大幅度精简人员和提高效率。但是借用企业和私营部门的管理方式又不能照抄照搬，因为企业和政府存在着本质的不同：一是政府领导者与企业领导者的行为动机不同。企业主要动机是获得利润，而政府领导者的行为动机则是谋取升迁或者连任。二是政府与企业的主要收入来源和方式不同。企业的大部分收入来自于其顾客，而政府的大部分收入则来自于其纳税人。三是政府与企业的动力不同。政府的动力往往来自于种种垄断，而企业的动力则通常来自于竞争。四是政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同。政府部门对其成员进行考核的一条根本的标准是看其是否能配合当选的政客，而企业组织对其成员进行考核的根本标准则是看其是否能够出产品或获得利润。因此，组织目标的不同决定了政府组织结构和企业组织结构的管理方式的差异，但是在人力资源的管理上却存在着诸多共通之处。无论是何种组织，都需要通过管理分工来实现规定目标；都要通过计划来作出政策决定，通过协调、指挥、激励和对人、财、物和时间的最佳使用来获得满意的工作绩效；都必须在不断变化的环境中密切地关注公共舆论和管理工作的连续性；都需要将人力当作一种财富；都要遵循人力资源的基本特征，充分发挥人的主观能动性，以人为本、尊重知识、尊重人才；都要遵循人力资源的时效性原则，合理地开发、使用人才，实现人才的个人价值。更为重要的是，传统的人事管理制度已经充分显示了它的弊端：一是公务员队伍中一部分人素质不高，活力不足；二是政府公务员价值趋向偏颇，“官本位”思想依然存在；三是公务员评价机制、选任机制和推出机制、培训机制等还比较滞后。

    正是政府部门面临的困境、公众对政府期望的提高、私营部门的管理革新对公共部门的压力，使得政府部门开始革新传统的人事管理制度，并开始了政府人力资源制度的建设和发展。1978年我国政府的改革开放，正是新公共管理兴起的时代，政府从改革传统的人事管理制度入手，以建设国家公务员制度为主线，以政府雇员制为补充，通过引入企业的人力资源管理的系列理论和工具，逐步发展了我国政府人力资源管理制度。

    （一）我国国家公务员制度

    随着我国进入了改革开放的新时期，在经济体制改革不断深入的同时，改革过去“国家干部”这一缺乏科学分类、管理权限过于集中、管理方式陈旧单一的人事制度也被提上议事日程，公务员制度由此建立并不断发展。

    1.国家公务员制度的建立和发展

    我国公务员制度的建立经历了4个阶段。

    （1）人事制度改革的酝酿和探索阶段（1980—1986年）

    1978年12月，党的十一届三中全会公报提出，要“加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度”。此后邓小平同志多次提出要改革传统的干部人事制度。1980年8月邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》讲话中提出：“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。”并明确提出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。”1982年、1983年，从中央到地方、从党政机关到企事业单位，对人事制度改革进行了许多有益的探索，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始废除实际上长期存在的领导职务终身制。与此同时，一些部门和地方在干部的录用、考核、交流、培训等方面进行了一系列的改革探索。1984年，党中央提出要制定《国家机关工作人员法》。从1984年11月开始，中组部和劳动人事部组织力量着手进行相关法规研讨起草工作。在起草过程中，经研究认为国家机关工作人员范围太广，并认为制定法律条件还不成熟，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》。经过两年努力，连易数稿，1986年形成了《国家行政机关工作人员条例（草案）》，这就是《国家公务员暂行条例》的前身。

    （2）建立公务员制度的决策和准备阶段（1986—1988年）

    1986年9月党的十二届六中全会以后，党中央成立了政治体制改革研讨小组，该小组共设7个专题组，其中之一就是人事制度改革专题组。该专题组成立后，经过半年多的研讨，于1987年6月提出了人事制度改革方案，建议建立公务员制度。同时，人事制度改革专题组根据我国实际情况，借鉴外国公务员制度，对《国家行政机关工作人员条例（草案）》进行了重大修改，形成了《国家公务员暂行条例（草案）》，同人事制度改革专题研讨报告一起，向中央政治体制改革研讨小组做了汇报。

    人事制度改革专题组的建议很快获得了党中央的同意，并写进十三大报告。1987年10月党的十三大报告在分析了我国人事制度存在的一些重大缺陷后，明确提出：当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类按照国家公务员法进行管理，实行常任制。凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争；他们的岗位职责有明确规范，对他们的考核按法定的标准和程序进行，他们的升降奖惩以工作实绩为主要依据；他们的训练、工资、福利和退休的权利由法律保障。并明确提出：当前要抓紧制定国家公务员条例及相应配套措施，组建国家公务员管理机构，筹办国家行政学院。还提出：在建立国家公务员制度的同时，还要按照党政分开、政企分开和管人与管事既紧密结合又合理制约的原则，对各类人员实行分类管理。其主要有：党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。十三大报告为后来公务员制度的正式建立确定了基本原则和基本框架。

    1988年4月七届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，决定组建人事部。时任国务委员的宋平在《关于国务院机构改革方案的说明》中明确指出：“为了适应党政职能分开和干部人事制度改革的要求，推行国家公务员制度，强化政府的人事管理职能，组建人事部。”人事部的成立，标志着我国公务员制度开始向实施阶段过渡。人事部成立后即着手建立公务员制度的准备工作，研究、制定了推行公务员制度的目标、步骤和实施方案，并组织力量对《国家公务员暂行条例（草案）》做了多次修改，并在全国范围内征求意见。同时，着手组织起草有关公务员考试录用、考核、奖惩、职务升降、回避、纪律等一系列配套规定。

    （3）公务员制度的试点和实施阶段（1989—2005年）

    人事部成立后，从1989年初开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院6个部门（即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局）进行试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。在此期间，《国家公务员暂行条例（草案）》中的一些单项制度，如考试录用、人事考核、人员培训等也在全国范围内试行并取得了明显成效。在认真总结试点经验的基础上，1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁布了《国家公务员暂行条例》，自1993年10月1日起施行。之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作进行了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。同年11月，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》（国发[1993]78号），对实施范围、实施步骤、实施方法、组织领导等作出明确安排。公务员制度的推行，采取了“整体推进、突出重点、分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点、难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。到1998年底，国家公务员制度的入轨工作基本到位，有中国特色的社会主义公务员制度在中央和地方五级政权机关中基本建立。此后，又根据实践的发展，进一步健全完善了有关制度，比如，实行公开选拔、竞争上岗，建立自愿辞职、引咎辞职、责令辞职相结合的辞职制度，对部分专业性较强的领导职务实行聘任制等。

    （4）公务员制度的创新和发展阶段（2006年至今）

    2005年4月27日，十届人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，2006年1月1日起这部干部人事管理的综合法律正式施行。随着这部法律及其配套法规的实施，竞争上岗作为干部晋升方式的法律地位得以确立，干部选拔任用管理体制和选拔任用方式得到创新，党政领导干部职务任期制进一步巩固，干部监督制度建设不断加强，党政机关部分职务实行聘任制顺利开展，党政机关领导成员引咎辞职和责令辞职制度初步形成。

    实行公务员制度具有重要的意义。实行公务员制度是党的十一届三中全会以来，我国改革开放和社会主义现代化建设发展的产物，是深化经济体制改革的必然要求，是推动政治体制改革的重要内容，是整个干部人事制度改革的重大突破和重大成果。从施行公务员制度的实践来看，建立公务员制度的意义已超出人事制度改革和政府机关人事管理范围，甚至对整个国家和社会管理的科学化、民主化和现代化的提高都产生了辐射促进作用。其具体意义如下。

    第一，建立国家公务员制度，有利于实现分类管理。改革了计划经济体制下“大一统”的干部管理体制，使行使国家行政权力、从事行政管理活动的政府工作人员，从干部队伍中分离出来，形成符合政府机关特点的管理制度，有利于用人与治事更好地结合起来；改革了单靠“推荐”、“领导考察”等“伯乐相马”的传统选拔人才方式，建立起符合市场经济要求，体现公开、平等、竞争、择优原则的用人环境和人员能进能出的管理机制，有利于各类人才脱颖而出和作用的充分发挥，从而促进经济体制改革和社会主义市场经济体系的建设。

    第二，建立国家公务员制度，有利于加强廉政建设。国家公务员制度为廉政建设提供了保障机制，通过考试培训、交流来提高素质；通过义务、纪律、回避、申诉、控告，促进廉洁奉公；通过法制化的管理防止人治现象。公务员制度的建立，能从多方面促进廉政建设：一是通过开展权利、义务、纪律教育和人员培训等多方面措施，提高人员素质，抵制腐败因素的影响；二是通过建立系统的法规体系，堵塞管理上各种漏洞；三是通过考核、回避等制度和公开化管理，形成有效的内外监督制约机制，创造廉洁行政的良好环境；四是根据国民经济发展情况，有计划、有步骤地积极改善公务员的生活待遇，提高机关工作人员抗御腐败的能力。

    第三，建立国家公务员制度，有利于增强政府机关的生机与活力。建立国家公务员正常的退休制，实行部分职务聘任制，规定不同职务的最高任职年龄，采取辞职、辞退等办法，增强机关的生机和活力；有利于造就出适应现代化建设需要的，精干、高效的政府机关工作人员队伍，形成强有力的政府工作系统，为现代化建设提供有效的组织保证。

    公务员报考热持续升温第四，建立国家公务员制度，有利于促进政府机关人事管理的科学化、法制化。2006年1月1日起实行的《中华人民共和国公务员法》和其他配套的单项法规，构成了完整的国家公务员法规体系，为我国的人事管理逐步走上科学化、法制化的轨道奠定了坚实的基础。

    2.我国公务员制度发展的成效

    经过多年的发展，公务员制度建设取得了显著成效。

    （1）公务员制度与法规体系初步形成，公务员管理迈上规范化、法治化轨道

    《国家公务员暂行条例》颁布后，国务院又先后制定了公务员制度实施方案、工资改革方案等配套文件，人事部制定了公务员职位分类实施办法和公务员录用、考核、职务任免、职务升降、培训、奖励、轮岗、回避、辞职、辞退、申诉、控告等多个配套规章及办法，全国各地也根据各自的情况制定了一系列的实施办法和细则，随着2006年《中华人民共和国公务员法》的实施及其更多的单项法规的出台，公务员制度与法规规章体系初步形成。

    （2）公务员制度的价值和功能初步显现，各项机制运行良好

    随着公务员制度的推行，以竞争激励为重点的内在运行机制开始建立健全，传统的人事制度的弊端逐渐被打破。公务员管理机制开始发挥作用。一是竞争择优的用人机制普遍建立。在公务员的“进口”方面，打破“统包统配”的用人方式，坚持实行“凡进必考”制度，充分体现了公开、平等、竞争、择优的用人原则。据统计，从1994年至2006年，中央国家行政机关及其垂直管理系统连续13次面向社会公开招考，共录用公务员45000多人。在职务晋升上，破除论资排辈，实行竞争上岗已日益成为用人部门选拔优秀人才的重要途径。据不完全统计，截止到2001年底，全国各级党政机关近50万个职位实行了竞争上岗。二是激励向上的管理机制普遍实行。实行考核制度，对公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象开始改变。近几年来，在考核中被评为优秀公务员的达208万人次，4000多名公务员因考核不称职受到降职等处重庆报考公务员的火暴场面理。三是“能进能出”的新陈代谢机制初步形成。退休、辞职、辞退、升降、交流等制度的建立，实现公务员的正常交替更新，革除了过去“能进不能出”的弊端，增强了机关生机与活力。四是监督制约机制初见成效。纪律处分和轮岗、回避以及行为规范等配套制度实施，规范了公务员行为。1998年以来，共轮岗53.4万人。同时全国还有29832人进行了任职回避，共有64000人受到各种行政处分。五是公务员的权利保障机制受到重视。据不完全统计，申诉控告制度实施以来，各级人事部门共受理公务员申诉287件，其中撤销或者建议撤销原处理决定的占到20%，有效地维护了公务员合法权益。

    （3）公务员队伍素质明显提高，高素质、专业化的公务员队伍正在形成

    一是大专以上人员占总数的比例由1993年的32%，上升到2002年底的69%。二是公务员的科技知识、法律知识、现代管理知识、市场经济知识以及外语、计算机知识明显增强。三是35岁以下公务员占总数的38.8%，55岁以上仅占5.5%，队伍结构趋向合理。四是公务员培训水平不断提高。在正常开展公务员初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训的同时，重点开展了行政管理、英语、WTO和依法行政等急需知识的培训。据不完全统计，10年来全国开展各类公务员培训超过1700多万人次。从总体上看，公务员队伍的学历结构、知识结构、年龄结构得到了很大的改善。

    （4）公务员工作作风明显好转，工作能力得到显著提高

    在公务员制度推行中，通过制度建设和队伍建设并进，公务员的工作作风开始转变，工作能力普遍提高。这主要表现在如下几方面：一是公务员的公仆意识明显增强，服务态度明显好转，服务水平明显提高，“门难进、脸难看、事难办”现象得到很大改变。二是官本位思想明显改变。通过公开考试、公平竞争、能上能下、能进能出等一系列制度的实施，公务员和群众的官本位思想有了明显改变。三是法治意识明显增强。公务员制度的实施，对在全社会树立公开、平等、竞争、择优和法治观念，起到了很大的促进作用。通过深入开展“人民满意公务员”活动，涌现出一大批“人民满意公务员”的先进典型，展示了新时期公务员的新形象。

    3.我国公务员制度发展存在的主要问题

    我国在20世纪80年代中期确立了以官僚制为基础的公务员制度作为政府人事管理制度改革的目标，并于1993年10月1日起正式施行。经过十多年运作，具有中国特色的公务员制度的框架已经基本确立，公务员制度体系初步形成，公务员管理迈上规范化、法治化的轨道。但随着全球化向纵深发展，现行的公务员管理体制也暴露出一系列问题，主要表现在以下几点。

    （1）公务员选拔录用制度有待继续完善

    我国公务员制度的运行机制特别是在更新机制上还存在着诸多问题。根据传统作法和有关规定，我国公务员选拔录用有多个入口。一是选任和委任，适用于各级政府组成人员；二是考任，适用于主任科员以下的人员；三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流。这与世界各国通行的作法不同。一般说来，世界各国公务员的录用只有两个入口：政务官是选任或委任，事务官是考任。我国之所以形成这种制度规定与我国是以公有制占主导地位的社会主义国家性质有关，也与延续战争期间的人员流动体制有关，这种制度尽管考虑到了具体国情，但是也带来一些问题。问题主要出在调任上。选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性；考试录用通过公开、平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。那么调任如何保障调任者的素质？目前对于所谓“一定的程序和办法”并没有明确的规定，而是内容和标准比较模糊的“考核”，没有引入竞争机制，在实际中更多的是凭领导的亲疏好恶。公务员法的出台颁布，虽将考试录用、公开选拔，竞争上岗和部分职位聘任等改革措施用法律的形式规范下来，是符合世界贸易组织规则的明智之举，但由于惯常环境的影响，仍有一些单位直接将事业单位的工作人员调到公务员岗位上。

    （2）公务员队伍退出机制依然不健全

    公务员退出机制的不健全于内造成了能上不能下，任职容易免职难的不正常用人现象，公务员队伍缺乏应有的活力；于外造成了公务员队伍能进不能出、进入容易退出难。由于公务员退出机制的不健全，一方面加大了政府的用人成本，阻碍了政府行政效率的提高；另一方面对于普通公务员，由于出口不畅，无形中形成了公务员身份终身制的“潜”规则，只要不犯错误，即使能力一般也很少会被辞退，严重损害了政府的形象。竞争上岗的用人机制尚未做到法治化和制度化，而且范围仅仅局限于政府部门内设机构的中层职位，竞争机制并未有效运行于公务员管理全过程，包括退休、辞职、辞退制度所实现的更新数量还极为有限。加上我国长期的（官本位）历史传统，其客观的后果必将使行政系统人员膨胀，不得不采取大规模人员分流等非制度化，且代价沉重的方法。

    （3）有效的公务员竞争激励机制和监督约束机制仍未形成

    在我国，公务员制度的激励机制由考核、职务升降、奖励、工资、保险、福利、管理环节构成。然而这几个环节都还不完善，现行工资制度也不能体现激励功能，缺少针对不同职务层次和不同类别人员的分类考核指标体系，仅靠职务晋升难以调动中低层公务员的积极性。当前由于一个部门或单位采取的激励手段多以保护部门或单位利益为出发点，缺少横向、整体的均衡性和协作性，难以形成长效的激励。再加之我国考核有些时候仅流于形式，监督机制严重缺位、制度的不完备带来运行上的无序、混乱和低效。考试内容和方法的非规范化以及科学化程度不高影响到优秀人才的选拔；工资制度不能完全适应当前的实际要求，特别是不能适应人才竞争的要求。统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性，职位决定工资、激励工资体现不够，难以调动公务员的积极性和创造性。公式化的工资增长规则使得工资的定期增加几乎是自动的和不可改变的，缺乏灵活性的工资标准使行政系统难以吸纳急需而市场竞争激烈、价位高的特殊专业人才。在考核制度上，缺乏客观、量化的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员，难以对公务员的能力和实绩作出准确的评价，考核结果还不能做到既起激励作用又能有力地约束低效率的行为。

    （4）还未形成适应社会主义市场经济发展需求的公务员培训机制

    我国对于公务员的培训只在《中华人民共和国公务员法》中的六十、六十一条简略规定：“对公务员进行分级分类培训”。目前的公务员培训基本上是由各级组织人事部门依托党校、干校进行短期培训，培训内容满足不了各层次公务员的需求，培训质量不高。不少公务员认为已接受过正规、系统的教育，没有必要在工作中进行“再加工”，参训热情不高。一些单位对公务员培训的重视程度也不够，有些单位领导认为培训不但影响正常工作，还浪费财力，不愿投入。

    （5）公务员的范围界定过宽，不利于分类管理

    《中华人民共和国公务员法》把公务员的范围界定为“依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”，与《国家公务员暂行条例》相比，调整扩大了公务员范围，公务员不限于政府行政人员，还包括中共、人大、政协、审判、检察、民主党派、群众团体等机关人员，在实施过程中，还有一批挂靠机关的性质模糊的“事业单位”也纳入了公务员管理范围。我国建立国家公务员制度的目的之一，是在人事管理中推行分类管理，改变“国家干部”概念过于笼统、管理方法单一、缺乏针对性的弊端。分类应根据其业务特点和性质进行。从国外的经验看，对公务员范围的界定主要有3种类型，一是以英国为代表的小范围型，主要指政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员以及公共事业单位的人员和国营企业的管理人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，包括政府系统中的所有公职人员、国会工作人员、审判官、检察官以及国有企业、事业单位的工作人员。而各国公务员法大都是将非选举和非政治任命的官员以及由国库支付全年年薪的工作人员列入公务员范围。

    相比较而言，我国的公务员范围依然过宽，不利于分类管理。应该进一步缩小管理范围，党群系统的工作人员应该按照党章和组织章程进行管理，在实施《中华人民共和国公务员法》中实行“参照管理”，既体现党群组织的性质，又兼顾历史和现实的实际情况。部分性质含糊的事业单位，要重新界定性质，该纳入公务员管理的就纳入公务员管理，该分离的要及时分离，不能各地“百花齐放”，政策不一。

    （6）公务员管理体制依然不健全

    《中华人民共和国公务员法》规定：“中央公务员主管部门负责全国公务员的综合管理工作。县级以上地方各级公务员主管部门负责本辖区内公务员的综合管理工作。”同时又规定了“党管干部”的原则，这在实际运作中必然会牵扯到组织部门和人事部门在干部管理上的关系问题。党管干部是人事制度的传统，党组织负责向国家机关推荐重要领导干部，并负责对党员领导干部的考核。从理论上说，党管干部主要是制定干部管理的路线、方针、政策，推荐重要干部和直接管理一部分领导干部，但是在具体操作中往往出现党政不分、以党代政，这种现象越到基层表现越严重。在干部的选拔和任用方面，公务员中的各级领导职务基本由各级党的组织部门负责，党组织分级管理干部的制度基本没有改变。因此，党委、群众团体等机构的人员，其调动、工资等人事关系在基层大都由组织部门负责，这种管理模式和管理过程目前看还缺乏规范化和民主化，没有完全受到法律和公众的监督和约束。各地出现的各种人事腐败，如买官卖官、跑官要官、人情官、关系官，甚至边腐败边升官等现象，与现行的干部选拔任用机制缺乏民主化和规范化关系密切，使干部的选拔任用偏离了科学、公正的轨道。

    （二）我国政府雇员制

    1.政府雇员制的概念和兴起背景

    所谓政府雇员，就是从社会上雇佣的为政府某项工作或某一政府工作部门服务的专门人才。吉林省政府将政府雇员定义为政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇佣的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。

    政府雇员制掀“鲶鱼效应”

    “政府雇员制绝不是对现行公务员制度的补充，而是一种崭新的干部人事制度。”上海市公共行政与人力资源研究所副研究员、市人事局公务员管理处处长徐锦林指出，两者之间存在四大区别：

    第一，适用的法律规范不一样。在我国，《国家公务员暂行条例》明确了公务员和政府的权利和义务，而政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。

    第二，用人方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲雇佣都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，惟一不同之处就是雇主不是企业而是政府。

    第三，管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作为依据，而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。工作合同期满后，政府可能和你续约，也可能请你另谋高就。

    第四，薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完整的工资体系，按照职务、级别的不同，享有不同的工资，是刚性的薪酬体系。政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。

    2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，成为国内首个“吃螃蟹”的地区。2003年以来，上海、无锡、武汉、长沙、珠海等地纷纷试行政府雇员制。

    根据吉林省2002年出台的政府雇员制管理办法，其资深高级雇员最高年薪接近20万元。此后，各地在“试水”政府雇员制时，也纷纷开出令普通百姓咋舌的薪酬：珠海的政府雇员年薪最高可超过10万元，芜湖的政府雇员年薪最高可达18万元，而无锡市在向海内外公开招聘首席科学技术顾问等7个特聘岗位人员时，开出的最高年薪达50万元……

    2004年8月1日起，深圳将正式实行政府雇员制。一些干部和专家形象地把政府雇员制的正面作用比喻为“鲶鱼效应”：在装有沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，才有更大的生存机会。也有人对此提出质疑——“鲶鱼”是否如期游来，“鲶鱼”能否激活“沙丁鱼”？

    从部分地区正在试行的政府雇员制度来看，政府雇员分为一般雇员、高级雇员和资深高级雇员3种。一般雇员是政府一般性服务工作需要的专门人才，必须具有大学本科以上学历和3年以上的实际工作经历。高级雇员是政府高层次服务性工作需要的特殊高级专门人才，必须具有硕士或博士学位，高级专业技术职称，有较深的学术和专业造诣，在本学科或本专业技术领域有较高知名度和较大影响，且专业技术工作业绩特别突出。资深高级雇员原则上在优秀的政府高级雇员中产生。对于面向社会公开招聘，在全国或省内确实有较高知名度和较大影响，条件特别优秀的人员，也可以直接雇佣为资深高级雇员。

    20世纪中叶以来，信息技术在政府管理中的运用越来越广，许多国家和地区原来的公务员难以胜任相应的技术支持工作，不得不引进专门的信息技术人才。此外，在金融、法律、外贸等领域，也存在相似的情况。这是政府雇员制出现的客观背景。我国人才资源结构性矛盾比较突出，在政府机关，国际金融、信息技术、国际贸易、高新技术等领域的高端人才严重短缺，而且政府机关在高端人才的争夺战中处于劣势。政府雇员制也是人事制度改革的选择。在许多国家和地区，政务官和事务官是分开的，政务官因选举有一定任期，事务官则相对稳定，只要不出现重大失职，个人操守没有问题，就不会被解职。而长期如此，就不利于公务员队伍的更新，不利于提高队伍的活力，因此许多国家和地区的政府机关不断进行人事制度改革，推行雇员制，并不断加大雇员的比例。

    2004年深圳首次面向海外招聘政府雇员改革开放以来，我国历史上有过数次大规模的政府机关人员裁撤，但并未形成经常性的人才流动机制，并且不断出现反弹。为了从根本上解决能进不能出、能上不能下的政府机关干部人事制度弊端，一些地方在引进人才时，最终选择了政府雇员制。

    2.政府雇员制与公务员制度的区别

    政府雇员制绝不是对现行公务员制度的补充，而是一种崭新的干部人事制度。两者之间存在如下区别。

    第一，适用的法律规范不一样。公务员与国家构成了行政职务关系，公务员属终身雇佣，与雇主即政府的关系由专门的公务员法来调整；政府雇员属合同雇佣，与政府之间基于劳动合同形成劳动合同关系，而合同是有期限的，其与政府的关系由专门的雇佣法来规范。在我国，《中华人民共和国公务员法》明确了公务员和政府的权利和义务，而政府雇员制则是依照劳动合同来规范政府和雇员双方的权利和义务，在法律上一般是按照劳动法来约束双方的行为。

    第二，录用方式不一样。无论是选任还是委任，公务员制度都是刚性的，一般来讲雇佣都是终身的。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，唯一不同之处就是雇主不是企业而是政府。比如香港特区政府推行合约雇员制度，一类为合约公务员，另一类为非公务员合约雇员。合约公务员主要填补公务员编制内的职位，同样享有公务员的一般福利，但不包括退休金计划下的退休福利及其他相关待遇。非公务员合约雇员主要是应付短期、非全职，以及无需长期或者永久保留人手的工作需要，其聘用期限一般不超过3年，也不享受任何公务员福利。

    第三，管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律规范作为依据，而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。工作合同期满后，政府可能和雇员续约，也可能请其另谋高就。

    我国地方政府开始试行雇员制第四，薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完整的工资体系，按照职务、级别的不同，享有不同的工资。政府雇员制则是按岗定薪，并参照人才市场行情和职业风险程度上下浮动。因为政府聘用政府雇员主要是为了解决专业性、技术性的特殊难题，与公务员工资相比，政府雇员的工资普遍较高。比如《吉林省人民政府雇员管理试行办法》规定政府雇员的工资按相关政府公务员的2—15倍设定，分14个档次。一般雇员年薪最高4万余元，高级雇员年薪最高13万余元，资深雇员最高年薪19.8万元。

    尽管公务员和政府雇员有着明显的区别，但是其二者都是为政府工作的，服务于政府的运行和发展，其工作的最终目的是为了提高政府行政能力和行政效率，向社会提供优质的公共产品和公共服务。

    3.政府雇员制的发展及其问题

    （1）政府雇员制在我国的发展

    从20世纪80年代中期以来，许多国家公共部门的管理发生了变化。僵化的官僚制组织形式正转变为弹性的组织形式。这股新公共管理的思潮也影响着我国行政体制的变化。随着世界科技发展的日新月异，经济全球化步伐的不断加快，我国在政治、经济、文化等方面遇到了前所未有的挑战。面对日益复杂的国际、国内环境，各级政府迫切需要转变管理理念和管理方式，进一步深化行政体制改革。干部人事制度改革是政府改革的重要组成部分，是政府组织内部改革的关键所在。新公共管理模式要求政府在人事管理方面进一步完善更新机制。传统的干部人事制度越来越受到市场的冲击，政府开始重视绩效考评和进行弹性化管理的探索。政府雇员制就是在这种大背景下兴起的。

    2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的出台标志着政府雇员制在我国正式启动，吉林省成为首个实行政府雇员制的地方政府。

    此后，上海、无锡、武汉、长沙、珠海、青岛、芜湖、深圳等地纷纷试水。政府雇员制的出现正是政府意识到了目前公务员制度的缺憾，以非常谨慎的态度作出的新的尝试，旨在雇佣特殊身份的工作人员来解决非常特殊、应急性和高难度的事务。它也是把市场机制引入政府公共管理的一个方式，对促进公共管理的服务职能，以及打破政府机关只进不出的“铁交椅”、“金饭碗”之游戏规则也是一次有益尝试。政府雇员制的实施是国内学者和行政人员大胆吸收与借鉴国外先进经验并加以本土化的结果，是新公共管理理念在中国实践管理中的一个表现。

    （2）政府雇员制发展的积极意义

    政府雇员制的出现对中国的官本位意识形成强烈冲击，雇员吃技术知识的饭，与职务升迁无关，置身官场却不用应付复杂的人际关系，有利于政府转变职能，提高效率。

    雇员制打破了政府传统的录用人员办法，是一种全新的灵活的用人机制，引入了市场化、契约化的概念和作法，解决了人员能进不能出、终身制和不能合理流动等问题。政府雇员制有利于克服因工作职责不清而人浮于事的现象。现在一些地方政府部门机构臃肿，叠床架屋，岗位职责不清，人浮于事，衙门作风严重，行政效率低下，门难进，人难见，脸难看，事难办。而在推行政府雇员制的制度设计中，根据岗位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗，因岗用人，岗位职责清楚，任职条件明确，竞聘上岗，择优录用，并且考核严格，一旦不敬业、不尽职，随时可能被解雇，这就克服了因工作职责不清而人浮于事、相互推诿的现象。随着政府雇员在政府工作人员中所占比例的提高，这种企业化的管理模式对于医治少数公务员的不良心态，提高服务水平和工作效率，将产生积极影响。

    政府实行雇员制建立起政府与社会各界沟通的纽带与桥梁。来自各个方面的被雇佣者们都是某领域、某行业的优秀人才，他们对原来所处的环境领域有着很深切的了解，他们在进入政府工作的同时，也会把大量的社会信息和各种“活情况”带进政府决策的过程。同时，由于这些人过去的经历和行为习惯，一旦操持政务，往往比较求真务实，这就会给机关作风带来新的气息。政府雇员制拓宽了社会其他阶层优秀人才任职政府的渠道。改革开放以来，我国的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，他们中存在极其丰富的智力资源。他们虽然处于“体制外”，但他们中不少人乐于为政府部门提供服务，发挥自己的聪明才智。推行政府雇员制，政府部门拿出某一项工作或某一项目，以相对灵活的契约化管理方式，面向社会高薪招聘人才，这就为那些“体制外”优秀人才进入政府部门工作开创了一个新的途径，有利于把各类优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来。

    有人形象地比喻：建立政府雇员制，就像在运输沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了避免被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只好快速游动，它会在公务领域引进竞争，减少官僚主义，提高政府人员素质、管理水平、工作效率和行政服务质量；有利于精简机构，裁减冗员，节约政府资源，降低行政成本，缩小政府规模，建立起小而强的具有流动性的政府模式；有利于减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。

    政府雇员制有利于节约和控制行政成本。在现有的公务员管理体制下，录取的公务员大多数是一些通用型人才。这些人才知识面较宽，但缺乏工作经验，动嘴、动手的实际操作能力不强，尤其是缺乏适应政府工作需要的高端技术技能。而雇佣的政府雇员，因为本身就是有实际工作经验的专业技术人员，可以立即投入使用。从政府管理成本上说，每录取一个公务员，就意味着要包这个人一辈子，从工资待遇到福利保障，其“供养”成本算下来，并不如请一些只包“一段”不包“终身”的“临时工”性质的雇员来得“廉价”。由此可见，适当增加雇员在政府工作人员中的比例，不但不会增加财政负担，反而会减轻财政压力。

    （3）政府雇员制存在问题的思考

    政府雇员制是一种正在试验和探索阶段的新事物，在试点和推行中还存在一些问题。目前我国还没有关于政府雇员制的法律、法规，相关法律如劳动法等的规定也很不完善。《中华人民共和国公务员法》在行文中没有给出政府雇员的概念，虽然有了聘任制公务员的提法，但是目前聘任制公务员和政府雇员还不能划等号。在政府雇员的工资待遇方面，还没有统一的标准。政府雇员的聘用、考核、晋升等多个环节，也缺乏科学的标准和程序，无法对其进行科学化、社会化、专业化的评价。

    安徽政府雇员制渐趋沉寂，政府雇员何去何从？

    2004年6月，芜湖市出台《芜湖市人民政府雇员管理试行办法》，当年11月，芜湖市人事局在全省首吃“螃蟹”，面向海内外公开招聘政府雇员，其中最高年薪18万元，最低3.6万元。2005年5月，招录的2名政府雇员正式上岗。2006年，合肥市人事局紧随其后，向社会各界发布了招录4名政府雇员的消息，最终两名人选被确定录用。

    政府雇员制，被称为是有别于公务员制度的“一种崭新的人事制度”，社会各界对此给予了极大的关注和期待。可是，仅仅4年时间，政府雇员制就淡出了人们的视线，一相关人士对此进行评价：“这是场暴雨，雨势挺大，可‘几分钟’就下结束了！”

    从2004年芜湖试行，到合肥随之仿效，再到归于沉寂，安徽省政府雇员制4年发展之路走得究竟如何？当年招聘的政府雇员如今是否还在岗位上？政府雇员制，在安徽省还会继续开展下去吗？

    近日，记者来到我省政府雇员的“发源地”——芜湖。

    2005年5月，成云、胡俊松两人作为我省有史以来的首批政府雇员，成云进入了芜湖市政府办当了一名普通雇员，而胡俊松则成为了芜湖市信息办高级雇员。可如今，除成云还在原岗位继续自己的工作外，胡俊松已经离开家乡芜湖远去上海。

    对于胡俊松的离开，芜湖市人事局有关人士和胡俊松的好友在解释其离开原因上并不完全一致。芜湖市人事局认为，是双方在续聘时，同时对对方予以“拒绝”。芜湖市人事局解释说，胡俊松年薪12万元，在当时可谓是“高薪”，虽然取得了不错的工作成绩，但“并不能说达到原设定的高标准要求”。胡俊松的好友则认为，上海交通大学硕士研究生毕业的胡俊松在进入政府部门前是上海一企业的管理人员，收入远高于政府雇员的薪金。“高薪不高”让离开上海家人回到芜湖工作的他，失去了再继续工作下去的信心。

    如今，成云成为芜湖硕果仅存的政府雇员。去年，失去胡俊松的陪伴，成云独自面临续约问题，他向有关部门申请续聘，但他同时提出了待遇问题，当年核定的年薪3.6万元，如今已经偏低。又是一年过去了，成云即将面临是否再次续聘。芜湖市政府办一位负责人告诉记者，“正在考虑这一事情”，但他同时颇为为难地说，成云工作表现不错，但是“如果政府雇员与公务员的工作没有多大区别，又不能与高薪联系在一起，那么是没有多大存在价值的，下一步怎么做还不好说”。合肥市政府雇员的人数同样为两名，如今都还在政府雇员的岗位上工作着：一位是来自定远县的徐庆，作为合肥市商务局会展管理员，他主要负责全市会展项目的指导和协调；另一位是肖楠，为合肥市政府新闻办公室招录的政府雇员，主要负责组织接待海外新闻媒体、中央对外新闻媒体来合肥采访等。与芜湖的政府雇员一样，徐庆和肖楠都以“不好多说”，回绝了采访。可是，记者从有关方面获悉，两人即将面临续约，均同时向有关部门提出了原定薪金偏低以及“三金”等问题。

    如今，已经很少能听到“政府雇员”这个名词，政府雇员制在我省似乎渐渐归于沉寂。一不愿意透露姓名的政府部门人士告诉记者，起先尝试这一制度，目的是为了让政府雇员制发挥“鲶鱼效应”，让政府雇员与体制内的公务员进行竞争，激活整个机关事业单位的行政效率，避免人员固化与沉淀。“可是，这一效果却并没有充分看到。”这位人士很遗憾地说。

    从国际上来看，增加短期聘任制公务员是一个基本趋势和潮流，它改变了公务员职务常任的传统管理方式。在英国，除核心司的部分高级官员还沿用委任外，其他公务员都实行契约聘用，而在美国常任制公务员已经由20世纪30年代的87.9%下降为目前的55.5%。

    社会各界曾抱以“厚望”的政府雇员为何在安徽渐入沉寂？

    芜湖市相关部门一位负责人在与记者的交谈中，反复提到了自己的一个观点。他认为，政府雇员是一项值得实施的政策，对于公务员制度是一个很好的补充，但是所选择对外招聘的岗位必须要考虑其特殊性，所招募的人员必须具有特殊的专业技能，是真正稀缺人才，并且与绝对的“高薪”联系在一起，否则只会造成“沙丁鱼”还没动起来，“鲶鱼”已经坚持不下去了。

    我省一名政府雇员则私下对记者表示：“我们虽然做着同样的事情，甚至更勤勉，但是却无法拥有与政府公务员相同的收入，连一些大公司都可以给员工保证的基本的社会保障待遇都无法得到保证。”他认为，缺乏与政府雇员制度相配套的政策是最重要的原因，想让这一制度能够继续下去，必须建立一整套的机制，这包括严谨而科学的选拔标准、考核办法、待遇等级体系等，只有这样才可能让政府雇员与体制内的公务员真正能够竞争。

    其实，不仅是安徽的政府雇员制渐渐归于沉寂，全国实行政府雇员制的地方均面临着同样的情况。

    2002年6月，吉林省政府成为国内试行政府雇员制的首个“吃螃蟹”的地区。截至2007年，3名政府雇员先后离开聘任的机关，吉林省有关方面也决定今后不再准备招录政府雇员。

    政府雇员制是否会成为“夹生饭”？现有的这些政府雇员又将何去何从？芜湖市人事局公务员管理科徐黎明科长告诉记者，大胆尝试和创新终归是可以促进发展的，但是，是否具有推广的价值，要根据其成效来确定。政府雇员的管理还存在一些难题，而待遇、考核等也缺乏相关政策的配套。至于芜湖是否会继续这一作法，他认为如果有政府部门需要并提出申请是可以的，“但是现在没有单位提出申请”。合肥市人事局公务员管理处胡坤焯处长则表示，合肥市如今采取了让市里每个单位核定招聘人员的指标数，招聘不在编的工作人员，但是不再提“政府雇员”这一说法，如果一些单位提出需要一些紧缺人员，还是会去适当招聘个别政府雇员，“但是目前没有这一打算”。

    一位不愿意透露姓名的人事政策方面的研究人员则向记者表示，政府雇员制从一个侧面反映了我省的人事和用人制度在政府改革进程中的印迹，是一个良好的尝试和创新。类似的大胆尝试和创新，我省最近几年还有很多，比如最近开展的合肥大轮岗，等等，可是任何一个好的制度的推行和长期开展，都需要相关完善和完备的法规、政策支持，否则只会孤掌难鸣，渐渐走向沉寂，这对我们来说是应该总结的经验。

    正是由于上述问题的存在，出现了政府雇员制在2002年闪亮登场后到今天的沉寂。而实行政府雇员制的现实也证实了这一点。出现了这样一个有趣的现象：政府一方面从外界聘请专业人士做政府雇员，另一方面又鼓励公务员下岗创业。而这两方面，都不是特别成功。据林生菊调查，2006年，媒体报道北京市海淀区以20万年薪聘请7位政府雇员，并颁布了《海淀区政府雇员制暂行办法》。当记者赶去采访的时候，当初的雇员已经难觅踪影。一位办公人员说：“这项工作我们已经不做了。”而2004年无锡市通过笔试、面试、电视公开选拔等程序，以50万和30万的年薪聘请了两位雇员，分别担任对日招商首席代表和无锡市首席电视节目主持人。但是2006年合同到期后，对日招商首席代表这一职位没有续约，而其他试行政府雇员制的地方也都归于沉寂。深入分析其原因，主要是因为以下几点。

    首先，政府雇员制尚无全国性的统一部署，因此到了具体的执行阶段，岗位设置、编制、财政等都无法明确。比如在无锡等地，政府雇员不占行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门，而在珠海市，政府雇员虽不具有行政职务，但占用行政编制并享受公务员福利待遇。虽然均以聘用关系为基础，形式却很多样。

    其次，政府雇员制没有严谨而科学的选拔标准、考核办法、待遇等级体系来配套。政府雇员参与的内容、参与的渠道、申诉的渠道以及整个群体观念上的认同都比较缺乏。在传统管理体制下，干部能进不能出、能上不能下，造成公务员业务能力和工龄不成正比。一般公务员工作几年后，专业水准实际在下降，达不到市场需求。这一点中外皆然，实行聘用制对公务员体制来说相当于注入“活水”。但是既有人员不流动，多余编制就无法空出，聘任政府雇员的机会相应减少。其主要症结在社会保障方面，因为我国机关事业单位与企业在医疗、失业、养老等方面存在制度差异，公务员由于采用长期激励的办法，从进入公务员队伍开始，工资、福利、职务逐级晋升。各种福利和职务级别相关，退休后不是实行社会保险，而是享受退休待遇。这种长期激励其实不利于人员的流动，一旦中途退出，意味着其他待遇就消失了。因此公务员的社会保障如果不和企事业单位接轨，将不利于聘任制的实行，实行聘任制反而可能成为扩编和增加开支的渠道。聘任制作为灵活有效的管理方式，倘若得不到相关配套法规、政策的支持，将孤掌难鸣。

    2006年生效的《中华人民共和国公务员法》已经意识到聘任制的必要性，也考虑到聘任制可能具有的投机性，其对聘任制公务员的规定，反映了改革的绩效化导向，肯定了聘任制公务员作为公务员的类别之一，并针对雇员制试点实践中存在的问题进行了规范。比如要实行聘任制公务员，首先必须经过省级以上主管部门批准，必须在现有的公务员编制内，这就避免了人员超编的问题。在经费上，要求必须在工资总额范围内，同时实施的职位也要求是专业性很强或辅助性的岗位。这就在一定程度上增加了地方聘用雇员的难度和非合法性，因此各地的政府雇员制沉寂就不难解释了。

    但是，从国际上来看，随着公共管理体制的改革，增加短期聘任制公务员也是一个基本趋势和潮流，它改变了公务员职务常任的传统管理方式。20世纪80年代后，英国、澳大利亚、日本、新西兰等国，基于某些特殊职责或专业性很强的政府职位，实行了公务员的合同制管理。在日本，《中华人民共和国公务员法》的颁布实施，具有重大而深远的意义几乎有12%的政府工作人员是合同制雇员。如前所述，在英国，除核心司的部分高级官员还沿用委任外，其他公务员都实行契约聘用。而美国常任制公务员已经由20世纪30年代的87.9%下降为目前的55.5%。实行政府雇员制，有利于打破公务员身份的终身制，建立比较灵活、高效的管理机制；还有利于引进特殊的、急需的管理和技术人才，激发公务员队伍的活力。因此从长远来讲，无论是叫聘任制还是雇员制，其本质是聘任制。因此聘任制操作细节需要尽快明确，比如聘任制公务员的权利、义务、社会保障、福利、工资制度等，这在我国还需要一段时间。

    三、我国政府人力资源管理进一步发展的方向

    伴随着我国融入世界经济发展轨道步伐的加快，各行各业对人力资源的需求都快速攀升。尤其是加入世界贸易组织之后，各国之间的竞争体现为以综合国力为基础的政府之间的竞争，因此政府对人力资源的需求日益迫切。1993年8月，中国颁布的《国家公务员暂行条例》明文规定了职位分类制度。2006年1月1日生效的《中华人民共和国公务员法》依然坚持这一制度。1995年人事部部长宋德福在全国人力资源开发会议上做了《加快整体性人才开发的步伐》报告。1998年，“中国人力资源开发研究中心”成立，开始了有组织地进行人力资源开发管理的研究。朱镕基同志提出把“大力开发人才资源”列入“十五”计划纲要之中。2001年5月，江泽民同志在亚太经合组织人力资源能力建设高峰会议上指出：“物质资源的开发利用是人类社会发展的基础，而人类智慧和能力的发展决定着对物质资源开发的深度和广度，开发人力资源，加强人力资源能力建设，已成为关系当今各国发展的重大问题。”

    面对目前政府人力资源管理发展存在的问题，必须进一步加强对人力资源的开发和管理，进一步提高各级人才的培养和开发力度，提高政府的工作效率。总体上要改革过去与计划经济体制相适应的人事管理体制，建立一套与社会主义市场经济体制和民主政治相配套的人力资源管理制度。要从国情出发，创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出的充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系，开创人才辈出、人尽其才的局面，培养大批适应现代化建设需要的各类人才，为实现国民经济和社会的发展提供人才保证。

    （一）坚持职位分类制度，完善政府人力资源的宏观管理

    提高我国政府的人力资源管理水平，需要从宏观上创造宽松的管理环境。政府部门要以人力资源管理的理论为科学依据来进行人才管理。宏观上必须根据国家机关和企业、事业单位的不同特点，建立起体现公开、平等、竞争和法制原则的科学人事分类管理制度。积极探索公务员职位管理制度。科学设立公务员职位分类标准，突出职位性质和工作要求的区别，分别建立适合各自特点的录用、考核、晋升、培训标准，以利于公务员队伍的管理和结构的优化。要试行主办、辅助制度。主办岗位突出决策水平、领导能力、综合协调能力和较高学历要求，辅助岗位要突出办事能力和具体技术。对辅助职位可试行委任与聘任相结合的任用制度，对管理层面高或技术性强的职位可试行雇员制度，把项目管理及弹性管理引入公务员管理中。

    在国家行政机关进一步完善公务员制度，在企事业单位建立适应市场经济要求的现代企事业人力资源管理制度，这样才能进一步完善政府部门的人力资源开发和管理。要建立人才市场机制，使之在人才资源配置中起基础作用。下放管理权限，扩大用人单位自主权，实现个人自主择业，单位自主择人，国家宏观调控，市场调节供求，社会服务完善，人才合理流动。建立政府人力资源法规体系，实现管理法制化。加强国家对政府人力资源管理的宏观调控。

    （二）转变政府人力资源管理观念，树立“以人为本、顾客导向”

    理念转变人力资源管理观念，树立“以人为本”的理念，把人力资源开发作为政府人事工作的出发点和落脚点；面向世界，面向未来，制定人力资源开发战略；拓宽人事工作领域，根据社会发展和人才成长规律，搞好政府人力资源预测规划、培养使用、配置管理等全方位开发；扩展政府人事部门的服务范围，面向经济建设，面向全社会，面向各种用人单位和各类人才提供服务。

    “顾客导向”的理念，是将企业管理中“顾客至上”的精神和方法运用于政府管理，这样的政府把公民尊为上帝，尽可能提供高质量的服务，以顾客需求为施政目标和方向。政府人力资源管理具有公益性的特点，政府组织是公共部门，政府组织要用人民所授予的权力追求属于全体人民的公共利益。将顾客导向从企业引向政府管理，可以使公务人员转变以往的“官本位”思想观念，遏制“跑官、要官”思想的蔓延；能够对行政相对人真正负起应有的责任；转变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况，尊重、理解、信任、关心公众，坚持公众利益至上，主动了解公众需求，最大限度地满足公众需求，做到“以公众为本”，从而为公众提供更好的服务。

    （三）加强培训和开发，提高政府人力资源整体素质

    提高政府人力资源整体素质，可以通过引进新人才或者通过现有人才的培训来进行。通过继续教育充分发掘现有人才资源的潜力，是政府部门需要加强的工作。就像雇员制的尴尬境地一样，引进人才毕竟受到诸多限制，而培养现有人才更为规范，也有利于提高士气。当然，针对某种需要直接引进人才，往往比较容易操作，效果有时也来得快而好。但在大多数情况下，这不仅不符合政府机关“改革精简”的原则，而且必然大大增加人力资源的发展成本，不符合效能的原则。当前政府机关的现有公务员通过长期工作，已经熟悉了机关的工作规律和方式、方法，只要能够补充急需的某一方面的新知识，就可以立刻投入工作。从另一方面讲，增加公务员培训的机会，重视人力资源的培训，可以用较少的资金让在职的公务员及时获取新知识、新理论，提高自己做好工作的能力和信心，做到与社会发展同步，与时俱进，对自己的未来充满希望。这样可以提高政府公务员的忠诚度和工作努力的程度，从而提高政府工作效益，降低成本。

    （四）加强公务员的考评、监督和保障，完善政府人力资源管理的

    绩效评估制度首先，建立科学的考评指标体系。公务人员考评中，应把定性考评和定量考评、贡献考评和能力考评有机结合起来，全面提高考评者的素质，建立起科学的考评指标体系。通过考评引导公务员建立合理的知识结构。

    其次，进一步完善政府人力资源管理制度体系。从职位制度、招聘与录用制度、薪酬管理制度、绩效制度与奖励制度等方面真正建立适合中国国情的政府人力资源管理制度。当前尤其要真正建立起公务人员考评的有效制约监督机制，制定《国家公务人员考核监督条例》以及其他配套制度，对考核机构和考核的执行情况予以有效监督，切实从根本上、制度上保障公务人员考评的客观性、科学性和考评结果的可靠性。

    最后，要贯彻按劳分配和按生产要素分配相结合原则，效率优先、兼顾公平，建立符合市场经济规律，适合国家机关、企业、事业单位工作性质和劳动特点的工资分配制度。建立多层次的国家机关、企业事业单位工作人员社会的保障制度，使国家机关、企事业单位工作人员在养老、失业、医疗等方面得到可靠的社会化的保障。

    总之，政府机关要进一步加强政府人力资源管理制度建设，更新人力资源管理理念，树立科学人才观，确定合理的人才资源结构，完善人力资源管理制度，积极进行考核制度改革，深化选拔任用制度改革，推进公务员制度改革，建立个性化激励机制，加强人才资源能力建设，建立全面的人力资源信息系统，整合企业与政府部门人力资源管理经验，解决目前政府人力资源管理中存在的突出问题，提高服务于民的能力和水平，建立科学、合理、有效的政府人力资源管理机制，创造一个人才成长的优良环境，激发人的潜能和创造性，才能确保公务员队伍的建设既能够适应市场经济发展的需要，又能够符合精简、效能的原则，降低政府运营成本，提高政府绩效。

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