概述

    机制一词，大家并不陌生。《现代汉语词典》是这么解释的：泛指一个系统中，各元素之间的相互作用的过程和功能。多用于自然科学，指机械和机能的互相作用、过程、功能，等等。社会科学也常使用，可以理解为机构和制度的总和。“机制”指的是有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制、用人机制等。与我们常说的机制相近的含义是指做事情的方式、方法，但又不等同于这个意思。简单地说，机制是制度加方法或者制度化了的方法。

    机制有其深刻的内涵。首先，机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法。比如党建的工作机制，不因党组织负责人的变动而随意变动，而单纯的工作方式、方法是可以根据个人主观意志随意改变的。其次，机制本身含有制度的因素，并且要求所有相关人员遵守，而单纯的工作方式、方法往往体现为个人做事的一种偏好或经验。例如监督机制，不仅指人人必须遵守的制度，而且包括各种监督的手段和方法。只有二者结合起来才能发挥作用。第三，机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的，而方式、方法往往只是做事的一种形式和思路。机制一定是经过实践检验有效的方式方法，并进行一定的加工，使之系统化、理论化，这样才能有效地指导实践。而单纯的工作方式和方法则因人而异，并不要求上升到理论高度。第四，机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的，而方式、方法可以是单一起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。建立完善的机制，才能使党的建设稳步发展，保持长久的活力。

    政府机制是指“有目的地通过制度安排形成的政府内部主体之间、政府与外部主体相互联系和相互作用的模式。”如果从制度创新的角度看，也可以将政府机制看做是按照机制概念对政府内部主体之间、政府与外部主体之间相互联系和相互作用所做的一种制度性安排。改革开放以来，中国政府从政府的调控机制、决策机制、协调机制、用人机制、监督机制、公共管理机制等方面都进行了改革，以顺应政府效率提高的需要。但从其本质来看，必须要解决的是政府的权力与责任关系问题，政府的分工、合作与制衡关系问题，政府的决策与执行关系问题。这些问题体现到政府的日常运转中就是政府权力配置与运行，政府的责任，以及政府间关系。

    不合理的权力配置构成滋生腐败土壤，腐败的滋生和蔓延，是权力失控和失范的表现。既有权力过分集中的问题，也有对权力的制约和监督不到位的问题。但是从根本上说，它是由各种不合理的权力配置机制造成的。因此，不合理的权力配置机制构成了滋生腐败的土壤。

    从微观的权力结构上说，集权和分权是指权力分配和运行的两种方式。集权即权力集中，分权即职能分工，任何政治体制都同时存在集权和分权两种权力机制。相比而言，它们各有特点和适用范围。首先，集权的优势是运行统一、便于协调；分权的优势是分工明确、权责对应。其次，集权和分权在其合理的限度内都有其正当性；超越了合理限度，都不具有正当性。犹如经济生活中的垄断与竞争，在自然垄断的条件下，垄断是有效率的、合理的，但在其他情况下，竞争更有效率。再次，集权与分权既是互相补充、相辅相成的，也是互相校正、互相纠偏的。在多数权力结构中，它们是共同存在、彼此结合在一起的。从防治腐败的角度来说，集权比较容易产生腐败，因为集体机制缺乏那种由外部力量直接转化而来的自我激励和清洁功能；分权也有产生腐败的可能性，因为分权导致职能专一、专业化程度较高，容易蒙蔽外界的眼睛。在实际的政治生活中，腐败问题往往不是出在集权机制或者分权机制某一方面，而是出在集权与分权结合的权力分配方式以及权力运行中决策、执行、监督等环节上。因此，滋生腐败的土壤不能简单地归结为集权。构成腐败土壤的各种不合理的权力配置机制大致有3种类型。

    一是“诸侯”式的权力结构，即概括授权与笼统责任相结合的权力配置机制。概括授权就必然形成综合性的、扩散性的权力。综合性的权力就是一个地方或者一个部门掌握着各种不同类型的权力，如地方全面掌握行政、司法和立法的权力，部门掌握人事、财务、业务等权力。扩散性权力就是各项权力没有明确的边界，也没有相应的具体的责任。笼统责任就是以比较单一的责任形式制约权力运行的综合效果，例如，“保一方平安”、“造福一方”等。它往往形成封闭的权力运行模式，不透明，难以制约，难以监督。这是一种粗放的权力控制方式，考评粗略（指标较少），科责简单（称职与否），调控单一（换人即可）。时间一长就会形成反向控制，削弱上级的控制能力，乃至坐大成势，难以控制。这种权力结构是权力过分集中的一种典型形态，是滋生腐败的主要土壤。

    二是层次性弱化的权力结构，即上级可以越过中间层次直接指挥下级行使权力的权力配置机制。例如，地方党委一把手，既可以对本地大政方针和发展模式作出决策，也可以对具体的行政项目、司法判决作出决策。表面上看，这是权力运行机制问题，其实不然，领导人之所以能够直接行使下属各个层次和部门的权力，从宏观控制到微观执行，无所不能，无所不至，是因为这个领导人集决策、执行、监督等权力于一身，集权力授与和权力监督于一身，下属没有任何抵抗的力量和根据。这种层次弱化的权力结构实际上意味着领导人可以随时随意破坏组织机构及其程序和规则，以自己的意志代替下属的意志，以自己的职能代行下属的权力。它不仅会助长一把手的腐败心理，而且破坏了中间层次和下层的权力运行控制体系，助长了中间层和下层掌权者滥用权力，扩大了腐败的土壤。当然，层次弱化有时是提高效率的需要。对此，法国行政管理学家法约尔提出，从最高权力机构直至低层管理人员的上下级领导系列，它显示出组织内权力执行的路线和信息传递渠道，在一些大型组织中，尤其是在政府机构中，通过这条渠道传递信息往往需要很长的时间，而许多事情的成败正是取决于信息传递和命令执行的快慢。因此，对于力求达到同一目的全部活动，只能有一个领导者和一项计划。但是，不能把“统一领导”和“统一指挥”混为一谈，“统一领导”强调的是一个领导者和一个计划，而“统一指挥”则强调的是一个下属只能听从一个领导者的指挥。我们必须通过建立完善的组织体系来实现国家机构的统一领导，而统一指挥应限于直接的上级领导人，除非上级领导临时代替下级领导履行即代位行使权力。越级管理或者越级行使权力，既消除了下级的责任，也消解了上级领导人本身的责任，使权力处于失控或失范的状态，形成滋生腐败的土壤。

    三是制约弱化的权力结构，即领导集体成员之间的分工特别是一把手与其他成员之间的分工缺乏监督制约功能的权力配置机制。比较常见的领导班子分工模式是，一把手分管（或者重点控制）人事和财务，其他成员按照同类归口的原则分管若干部门或者方面。这种分工的合理性是明显的，也适应了制度环境的需要，但是它给一把手和班子其他成员都留下了很大的自由裁量空间，确认了不应有的利益冲突，缺乏部门之间和班子成员之间的监督和制约。在这种权力结构中，一把手固然能够“统揽全面，协调各方”，便于引导各项权力实现其积极的目标，但是微观控制能力较弱，特别是对分管领导和下属部门滥用权力的控制大大弱化，除非出现明显的或者较大的问题，一把手容易被下属蒙蔽。管理包括计划、组织、指挥、协调和控制等要素。只有那些简单的组织才允许管理者集各种要素于一身。在复杂的国家机构中，决策、执行、监督等职能必须有适当的分离，并由漫画：腐败之源。

    不同的机构或个人行使，也就是引入分权制约机制。要统揽全局，就不能代替各部门；要协调各方，就不能代行各方的权力。否则，不仅会出现决策力和执行力的同时弱化，而且可能出现职能交叉、重叠，责任弱化，监督乏力，产生腐败。

    上述3种类型的权力配置机制有一个共同的特征，那就是背离了我们党和国家的组织原则即民主集中制和领导模式即集体领导。“诸侯”式权力结构是有集中无民主，有个人无集体；层次弱化和制约弱化的权力结构是片面集中，有集体无集体领导。大体上说，这3种类型都不同程度地属于“权力过分集中的现象”。严格地说，层次弱化和制约弱化的权力结构都是权力过分集中的派生形式。它们在滋生腐败的机制上各有特点。细化分类，有助于我们全面掌握滋生腐败的土壤的类型，深入研究消除滋生腐败土壤的对策和措施。

    政府权力的科学配置是建设社会主义政治文明的重要条件，是政府运行的基本前提。1978年以来，为了适应改革开放的需要，政府权力配置和运行方式不断进行着变化，尤其是1992年建立社会主义市场经济体制的目标确立以来，市场与政府在资源配置上的权力方式必须进行调整，因此政府权力的配置和运行进入了新的改革期。研究和梳理改革开放以来我国政府权力配置和运行的历史、现状和趋势，对于我们总结政府改革的经验，乃至探寻改革开放与现代化进程的特点与动因，都有着十分重要的理论意义和现实意义。

    一、政府权力配置与运行概述

    政府权力研究主要有以下几个向度：一是政府权力体制建构的原则和方法，二是政府权力的组织体制形式，三是政府权力的领导体制形式，四是政府权力体制内部各分支权力之间的相互关系，总起来讲，就是政府权力的配置与运行。

    （一）政府权力的概念

    正如莫里斯·迪韦尔热所言：“给国家下定义已不是轻而易举的，要给权力下定义更是难上加难。”

    在汉语中，“权”字最初意指测定物体重量的器具，即“金重谓之权”。在春秋战国时期，“权”字经过引申获得了新的含义和词性，被经常用作动词，可以理解为衡量、揣度之意。这时，权和政治就联系了起来，如孔子说：“谨权易，审法度，修废官，四方之政行焉”。孟子说：“‘权’然后知轻重”。再如早前法家人物慎到认为：“贤而屈于不肖者，权轻也”。《商君书》中也写到：“权制独断于君则威”。如此“权”可以理解为影响和制约别人的能力，并且已经获得了现代意义上“权力”的内涵。

    在印欧语系中，“权力”即power来自于法语，其意指“能力”，或者“能够”，因此西方“权力”一词的基本含义是“能力”。近代以来，西方思想家对“权力”下了诸多定义。

    在西方学界，马克斯·韦伯是有关权力理论影响最大的人物之一，在他看来，权力是指在社会交往中的一个行为即使在遇到抵抗的情况下也能实现其意志的可能性，而不管这种可能性以什么为基础。其中“可能性”一词意味深长，它暗示权力并不仅仅是在使用中才存在的，它更是一种潜在的能量。权力本身也会由于环境已经形成权力的资源再分配方面的变化而变化，韦伯不同意权力仅仅依赖肉体暴力的使用和威胁的观点，他认为“其他一些因素也能够决定个人或个人集团的意志是否能够凌驾于其他个人和个人集团之上”。总的来说，韦伯的观点是“权力是一种可以达成某种结果的潜在能力”，它的形成原因在于行动者拥有某种资源。

    韦伯的权力定义对后人影响极大，现代政治学有关权力的形形色色的说法都或多或少地保留了韦伯观点的成分。比如陶奈认为：“权力可以被定义为一个人或一群人按照他所意愿的方式去改变其他人或群体的行为以及防止他自己的行为按照以各种他所不愿意的但是被改变的能力”。罗伯特·达尔把权力有关的术语，诸如权威、控制、强权、说服、强力、强制能归纳为“影响力术语”，而权力就是指“用知道严厉制裁的前景来对付不屈从，从而得到屈从”的一种特殊影响力。而罗伯特·威森的权力定义则简单而明确：“权力是一个人凌驾于他人之上并促使其有某种行为的能力”。

    鉴于权力概念表述上的复杂性和争议，有的学者主张通过直接描述“权力”所指的那种现象来阐释权力的含义，也就是说有这样的一种社会现象，在任何社会中，一些人在追求他们目标的时候，很明显地总是比别人显得更有能力，如果他们的目标与其他人所设想的目标有冲突的时候，前者总会设法否定或超越后者的优先权。的确，他们为了达到自己的目的，常常动员他人的力量，甚至逆他人意志而行，这种现象就是所谓的社会权力。

    上述各种观点为我们进一步界定权力提供了丰富的内容，在此基础上对权力做一个结构性分析：权力作为一种特定的社会现象，无论它采取何种形式，一般可以具有5个构成要素，即权力主体、主体意志、权力中介、权力客体和权力结果，其中权力主体包括个人、群体、阶级、民族和组织；主体意识是权力主体必有的目的；权力中介是指权力主体作用于权力客体的客观方式和手段；权力客体是权力主体作用的对象；权力结果是指权力主体作用于权力客体而产生的后果。根据这5个要素，我们可以对权力的内涵做个一般性的表述，即权力是指权力主体为实现其意志而借助一定方式和手段影响、制约和控制客体行为并引起一定后果的能力。权力的基本属性表现为强制性、工具性、对象性、不平等性、目的性等，人们根据不同的标准，将权力做了多种不同的划分。如果就其性质而言，权力可以划分成政治权力、经济权力、社会权力等，不言而喻，政府权力属于政治权力的一种。

    那么什么是政府权力呢？参照上述分析，并且我们知道公共管理的主体是政府，公共产品的提供主要依靠政府，公共事务的重中之重是涉及主权问题的国家事务，而解决所有公共问题都离不开政府，而政府又是国家的主要代表，因此政府权力就是指国家权力整体中的公共（行政）部分。王惠岩教授指出：“国家权力[亦称政治权力（指狭义的）]是指反映统治阶级意志并作为社会整体代表的，以强制力保障实施的，管理社会公共事务的权力。”从这一定义中，我们至少可以得到以下两点关于对政府权力具有指导意义的认识。

    1.政府权力具有鲜明的阶级性质

    马克思主义认为国家是有阶级社会的组织，国家是阶级矛盾不可调和的产物。国家权力并非纯粹为满足公共需要而建立的，它是阶级通过一定形式上升为国家权力的结果。“公共权力的发生机制不是依据某种自然的关系形成的，而是在社会的冲突中，冲突的优胜者（特别是占有生产资料的集团）根据本阶级的利益和意志建立的。”国家权力所表达的国家意志其本质是统治阶级的意志。

    2.政府权力具有政治和社会双重职能

    从国家内部职能来说，政府权力既体现为政治职能，又体现为社会职能。政治职能是国家的阶级统治职能，是统治阶级运用国家机器镇压被统治阶级及一切破坏分子的职能。社会职能即统治阶级运用国家权力执行对社会公共事务的社会管理职能。国家的社会职能是国家本质的一个方面的体现，它执行国家意志即统治阶级的意志，受根本政治、法律制度的制约。政治职能存在的前提是国家的存在，对于人类社会而言，国家消亡，它也就随之消亡。社会管理职能存在的前提是社会的存在，对人类社会而言，具有共生性，与人类社会相始终。

    在我国，政府权力就是社会主义国家权力，由于人民当家作主，就是属于人民的权力。政府权力作为行政权力，行政管理权力，包括经济管理、社会管理、公共管理、公共服务，在其形式上是通过政府运作的。如上所述，公共产品是以政府机关为主的公共部门提供的，政府是公共管理的主体，政府活动的核心是对公共事务的处理。在现代社会中，政府是权力的中心。也就是说，政府依据权力对公共事务行使管理，这个权力是管理的重要手段，没有这个手段，管理目标的实现是不可能的。我们知道“公共”是全社会公众共有的，公共产品具有非排他性、非竞争性，是供社会整体公众共同消费和享用的；公共事务包括社会整体公众的生活质量和共同利益。公共管理是向社会整体公众提供非盈利性的公共产品，公益性的公共服务，维护社会公正、公平，通过对涉及社会公众生活质量和统治利益问题的调控促进社会整体的协调发展。这也就是说，公共管理即对公共事务的管理。公共管理的行使要依靠权力，这个权力我们称之为公共权力。“公共权力就是用于处理公共事务的权力。公共权力是由社会共同需要产生的，它产生的根本目的在于维持、调整或发展整体社会生活的基本秩序。”“公共权力至少具有以下基本内涵：第一，从主体上看，公共权力属于公众而非属于个人；第二，从客体上看，公共权力指向的是公共事务；第三，从功能上看，公共权力为公共利益服务。”这样，政府权力是国家权力，是政治性和社会性的统一。再者，古德诺的《政治与行政》一书中认为，“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。列宁也曾指出，社会主义当在世界历史上第一次基本上完成了夺取政权和镇压剥削者的事业，紧接着要解决管理这个任务。由此可见，任何国家的统治职能和管理职能都是融为一体的，政府权力作为国家权力的一部分存在。

    （二）政府权力配置

    所谓政府权力配置是指政府权力系统的设置、权力机构的分工，职能的细化和权力主体相互关系的界定。从结构上来看，政府权力配置的结构可以从横向和纵向两个维度来考虑：在政府权力配置的横向结构上，现代政府体系的4个基本构成要素——国家元首、立法机构、行政机构和司法机构——之间的力量对比关系，决定着政府体系的横向结构；它们之间的相互分立或联合、独立或钳制、隶属或平行状况变化多端，从而演绎出多种多样的政府组织类型。

    1.集权型

    这一权力结构主要体现于半总统制国家中。在集权型结构中，国家元首集立法、行政、司法三权于一身，凌驾于各政府机构之上，成为三权的“仲裁人”和“保证人”。国家元首直接对选民负责，而无须对任何政府机构负责。集权型权力结构尽管也有立法、行政、司法的三权划分，但是这种划分更多地是职能分工意义上的。三权之间的相互制约主要取决于国家元首的权力。如议会对内阁的不信任案能否导致内阁重组，最终取决于国家元首的同意。法国政府是集权型权力结构的典型。

    2.分权制衡型

    分权制衡型结构主要体现于总统制国家。在这种结构中，立法、行政和司法三权分别由议会、总统和法院承担，这些权力机构之间的地位是平等的，分别由选民选举产生，对选民负责。一方面，各权力机构之间的权力是交错设置的，既存在一部分共有权力，同时又具有相互监督和相互否决的权力，从而达到相互制约的目的。另一方面，三权之间又保持独立性，避免一种权力凌驾于其他权力之上。美国政府是分权制衡型权力结构的典型。

    3.议行合一型

    议行合一型结构主要体现在议会内阁制国家。在这一权力结构中，三权划分是基于职能分工意义上的，而并无制衡的作用。三权之间的地位并不平等，也不相互独立，而是以议会为中心融会在一起。立法机构是最高权力机构，行政机构和司法机构都由立法机构产生，并对其负责。我国政府是议行合一型权力结构的典型。

    政府权力配置的纵向结构又包括如下几种形式。

    1.中央集权结构

    中央集权结构的核心是中央集权，中央政府在整个社会调控中居于核心地位。中央政府与地方政府之间的权力划分遵循授予权力的集权原则，地方政府权力由中央授予，必须严格服从中央政府的权威。中央政府可以根据需要，收回或扩大授予地方政府的权力，以求在维护中央政府权威和发挥地方政府积极性之间取得平衡。法国是典型的中央集权结构国家。

    2.地方分权结构

    中央政府与地方政府通过宪法进行严格的权力划分，地方政府拥有较大的自治权，但军事、外交等涉及国家主权和大局的政务，则由中央政府统一执掌。中央政府一般不能直接干预地方政府权力，而是采取立法监督、行政监督、财政监督等方式进行间接的指导和调控。英国是典型的地方分权结构国家。

    3.均权结构

    均权结构是上述两种类型的折中，是在对中央集权和地方分权两种权力结构类型优势进行综合的基础上形成的，目的是在中央集权结构的条件下，通过分权实现地方政府的权力自主，从而实现中央与地方权力的平衡，寻求地方自治的合理性。在均权结构下，地方政府权力是由中央政府授予的，但是在中央政府与地方政府之间通过法律进行了明确的职能划分，这一结构既能保证中央政府的权威，同时又能最大限度地发挥地方政府的积极性。

    4.联邦结构

    联邦结构中，中央政府与地方政府的权力是相互独立的体系，两者之间不形成权源关系，而是由宪法规定其权力划分。在实行联邦结构的国家中，联邦政府与地方政府是一种协调与合作的关系，而不是领导与被领导的关系。联邦政府与地方政府往往分享一定内容和范围的主权。美国是典型的联邦结构国家。

    （三）政府权力运行

    政府权力运作即在合理划分与配置行政权力的基础上，政府权力在政府系统内部的运作过程，包括决策、执行、监督、协调等环节以及对政府系统人、财、物、信息等资源的支配方式。研究权力运行意义重大，权力运行本身不是目的，它是通过权力在行政系统内部的运作整合，最终对行政系统外部发生作用。所谓“power”的背后是“right”。但是涉及政府权力运行机制，目前学界存在不同视角的表述方法：孙柏瑛认为，政府权力运行机制是指各级政府组织在推行国家事务和政务、管理社会公共事物的过程中，不同部门与层级之间在政策制定权与资源支配权、法律或政策解释权、执法权和行政事务管理权归属等方面权力的划分与权限范围，以及在权力运行过程中的组合、配套、相互协调与相互制约的关系和结构。它是国家政治体制与行政体制的重要组成部分，是国家行政组织权力资源配置规范化的制度体系，其核心是静态上的纵向和横向分权结构体系以及相配套的组织结构形式；动态上则主要是指权力资源的配套、协调与制约的关系以及权力控制的形式。

    郭济等在《政府权力运筹学》中将政府权力运行机制界定为：“在合理划分与配置政府权力的基础上，为保证政府权力公正、高效、廉洁、有序运转而在政府权力运作方面提出的相互联系与制约关系及其实际运作状态的总和”。前者的定义内容涵盖了政府权力静态分布和动态运作的整个环节，有助于从总体上把握政府权力运行的整个过程。但该界定较为宽泛，政府权力运行机制在此囊括了政府权力的各方面问题，成为一个无所不包的概念范畴，容易使人们混淆政府权力运行机制和政府权力的内涵，没有把握政府权力运行机制概念的独特性。后者着力于凸现政府权力运行机制是对政府权力运行的动态过程的描述，有助于我们把握政府权力运行机制的内涵与政府权力内涵的区别，弥补了前一种定义的缺陷，可以说把政府权力运行机制定位于一个相对科学、合理的范围中。按照政府管理的规律，良好的政府权力运行机制应包含4类机关的良性运转，即精干的决策指挥机关、相对集中的执行机关、地位独立的监督机关以及地位超然和结构扁平化的咨询机关的运行。

    在我国，政府权力运行的主体是国务院和地方各级人民政府。国务院是中央人民政府，是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关，是最高行政机关。作为最高权力机关的执行机关，它的任务是保证全国人大及其常委会制定的宪法、法律和决议在全国范围内实施。作为最高国家行政机关，它的任务是统一全国行政工作，管理整个社会事务。国务院的核心领导是“国务院全体会议”和“国务院常务会议”，国务院实行总理负责制度。地方各级人民政府是地方各级政府权力机关的执行机关，是地方行政机关。地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，服从国务院的统一领导。中央政府和各级地方政府共同构成了我国政府权力运行主体。

    二、改革开放以来我国政府权力配置与运行的现状

    总的来讲，作为一个典型的议行合一的国家，从横向来看，中国政府权力由国务院行使，在全国人大有关法律的授权下，国务院可行使部分立法权和部分司法权，但它不能越权干预其他国家机关的活动。国务院要对全国人大负责，受人大监督，同时还接受审判、检察机关的司法监督。从纵向来看，作为单一制国家，我国行政权力分配主要采用的是集中式权力结构，从中央到地方有中央——省（直辖市、自治区）——地级市（自治州）——县（自治县）——乡（镇）五级。

    《中华人民共和国宪法》第三章第三节第八十九条。其中，自治区、自治州、自治县是民族自治地方，在国家的统一领导下行使自治权。在权力配置和运行上，主要是中央和地方的事权配置、财权配置和人事权配置等。在人事关系方面，中央对地方的控制主要是通过党管干部原则来实现的；在事权方面，由于中央政府的权力非常广泛，中央同地方权力又缺乏法律上的明确界分依据，因此事权主要集中于中央政府；在财权方面，改革开放以来实行财政分权改革，以分税制来处理中央和地方的财政关系，目前也出现了转移支付的不规范问题，公共财政体制亟待建立，因此，改革开放以来，行政权配置也逐渐在发生着不断的变化。

    （一）改革开放以来政府权力配置现状

    1.纵向权力配置现状

    纵向权力配置即中央与地方权力配置以及地方政府之间的权力配置，是我国行政体制改革过程中理顺权力运行十分关键的环节。本书选择纵向权力配置中三个较为突出的问题——即中央与地方政府事权、财权的配置，地方政府层级的设置以及中央对地方监控模式等进行探讨。

    （1）中央与地方政府事权、财权的配置现状

    目前，我国中央与地方政府事权、财权的配置模式是在1978年以后逐渐形成的，改革开放政策的实施，开启了中央与地方关系的新局面。

    根据我国宪法和相关法律规定：国务院的职权大致可以分类为以下五大方面。

    1）行政执法方面的权力

    统一领导各部委的工作和不属于各部委的全国性工作；统一领导地方各级行政机关工作；履行全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权等。

    2）行政立法方面的权力

    这些权力包括：制定行政法规、委任立法；向全国人民和全国人民代表大会常委会提出议案。

    3）经济管理方面的权力

    这些权力包括：制定和执行国民经济计划和国家预算；制定国土开发政策；制定经济法规；制定国家金融、税收、保险政策等。

    4）社会事务管理方面的权力

    这些权力包括：领导和管理国防建设事业，教育、科学、文化、卫生事业，民政、公安、司法行政、监察等工作；民族事务和民族自治地方工作；保护华侨、归侨、侨眷的合法权益；在社会秩序出现严重问题的时候，国务院可以决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。

    5）对外事务方面的权力

    国务院代表中国政府管理对外事务、外交谈判；与外国政府缔结条约和协定，均属国务院的职权范围，由国务院领导人或外交部具体负责。

    总之，国务院作为国家最高行政权力机关，它通过全面的执法活动，通过对从中央到地方的方方面面的国家行政活动的领导，保证了国家法令、政令的统一。

    地方各级人民政府实行省长、市长、区长、乡长、镇长负责制。县级以上地方人民政府依照法律规定的权限管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务；司法行政、监察等行政工作；发布决定和命令、任免、培训、考核和奖惩行政工作人员等。乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。

    当然，这些只是在宪法和组织法等基本法律层面上对中央和地方事权、财权进行的划分。在实践中，更多的是中央政府通过行政发挥、部门规章以及有关政策、文件的形式对中央和地方政府的职权进行配置；在财权分配上，大部分权力集中在中央，主要采用项目投资、专项拨款等方式实现中央对地方的扶持和控制。比如，中央政府宣布实施的高等教育“211工程”虽然在整体上被列入《国民经济和社会发展第九个五年计划》，但在具体上是通过发布一系列文件的方式安排对地方一些高等院校的专项资金。这种配置模式反映了我国经济体制改革等方面的成果和发展趋势，在处理中央和地方关系上发挥了一定的作用，但也存在着一些问题。

    一是中央与地方政府的事权范围模糊。我国中央与地方政府事权配置的主要法律依据是1982年全国人民代表大会制定颁布的《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。这两个组织法虽然对中央和地方政府各自的权限做了规定，但对于各级政府的职责权限并没有作出明确的界分，“除外交、国防等少数专属于中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央几乎是一致、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版”，这一缺陷在实践中造成了一系列问题。一方面，法律规定使得中央与地方政府间权力的调整主要通过政府内部文件进行，没有刚性规范的约束，这往往导致了权力调整的随意性和非理性，也使得中央与地方政府之间事权调整出现了一个可以讨价还价的市场，从而为“跑步钱进”、“感情投资”等腐败现象的滋生创造了条件。另一方面，事权范围的模糊也为中央对地方政府实行有效监控造成了困难。没有明确权力界限的地方政府往往为了本地区利益铤而走险，对中央政府的宏观调控政策置若罔闻，削弱了中央的权威。

    二是中央与地方政府的财权配置不科学。1994年推行的分税制改革，是我国财政体制改革的重要内容，它构成了当前我国中央与地方政府财权配置的基本现状。尽管分税制改革的基础是中央与地方政府事权的划分，但是在这次分税制改革中，并没有对中央和地方政府的事权划分进行严密、科学的论证。在此基础上实施的分税制改革，使得财政收入越来越多地集中到了中央。中央财政收入占全部财政收入的比重，逐步提高到了50%以上；与之相对应的是，地方政府财政收入开始下降，而事权配置却并没有较大的变化。同时由于财政转移支付不到位，使得不少地方政府没有充足的财力为社会提供有效的公共服务，一些地方政府甚至还负债运营。以教育为例，目前中国政府的教育投资，绝大部分用于高等教育，而义务教育的投资由地方政府负责。这就使得地方政府的财政状况决定了当地基础教育发展的优劣。

    （2）地方政府层级的设置现状

    目前我国政府层级的设置模式是在1949年中华人民共和国成立以后多次调整而形成的；这种格局也有改革开放30年来经济、政治、社会发展变革的缩影，这种格局的基本现状如下。

    1）地方政府层级的设置复杂多样

    当前我国地方政府存在二级、三级、四级等形式，复杂多样是我国地方政府层级的设置的最大特点。其中，二级政府模式存在于直辖市的部分地区，主要是在直辖市的城区。三级政府模式主要有以下几种情形：一种是直辖市政府——市辖区（县）政府——乡（镇）政府。二是省（自治区）政府——设区的市政府——市辖区政府；在区政府下面只设有街道办事处。三是省（自治区）政府——县（自治县、县级市）政府——乡（民族乡、镇）政府，即所谓的省直管县体制。在实践中，更多的是四级政府的模式，即省（自治区）政府——设区的市政府——县（自治县、县级市）政府——乡（民主乡、镇）政府。

    2）一些地方政府层级的设置游离于法律调整之外

    由于《中华人民共和国宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等关于地方政府层级的设置的规定过于原则和抽象，所以除了省级政权及其建制外，大部分地方政府层级的设置和调整的决定都是由政府内部文件作出，没有经过权力机关的讨论，更没有法律上的约束和规范。此外，随着我国经济社会的发展，实践中的一些作法也突破了现行法律的规定。比如，建立在省级政府之间的地级市，其存在就缺乏宪法上的依据，在我国宪法与组织法中均没有地级市的规定。根据宪法，能够实行市管县的只有46个“较大的市”和4个直辖市，而不是205个地级市。在市管县的体制下，市级机构多是起上传下达作用；多了一个环节，不利于政令的畅通。在地级市这一级，形式主义、文牍主义已经到了相当多的地步，而在目前财政转移支付和分税制的情况下，地级市成了“抽水机”，为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，一些大项目也安排在市区，从而城乡差距越来越大。现在地级管理层级行政成本过大，学术界对此诟病较多，以一个中等地级市的市级为例，一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年仅工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右，而全国共有260多个地级市，匡算下来，每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。

    3）地方政府层级过多增加了行政成本，加重了人民负担

    目前，我国地方政府层级虽有集中，但普遍存在的是四级政府体制，而且一些地区还有街道办事处或区公所，实际上就是五级行政机构。而在我国目前“条块分割”的政府管理体制下，各级地方政府机构的设置更多地强调“上下对口，左右看齐”的“职责同构”模式，几乎所有的机构都层层对口，导致了地方政府机构庞大，行政成本增加，也加重了人民的负担。一直以来，我们在政府机构改革过程中往往关注各级政府结构膨胀和人员超编问题，而对于地方政府层级的设置过多现象没有给予充分的重视。实际上，政府层级过多也是导致政府机构膨胀的重要原因。从政府工作效率上看，大量的理论研究成果证实，行政组织每多出一个层次，信息的可能性就会成倍增加。如果说这种多级政府层次的模式受制度设计之初时的经济、科技水平的局限还情有可原的话，那么在信息传播极为迅速、交通设施十分便捷的今天，则显得过于奢侈和盲目。

    （3）中央对地方的监控模式现状

    我国改革开放以来，中央通过向地方下放权力，使地方积极性逐渐发挥出来，同时在中央和地方的关系上，形成了一套有中国特色的中央对地方的监控模式。这种模式以行政权的运行为显著特征，以审批、财政、人事等手段为表现形式，具体包括以下几点。

    第一，行政审批。这主要指中央政府及其部门通过对地方涉及国家、社会重大影响的事务——如政策、项目、编制等——的事前研究、审查和批准来达到监督的目的。审批的领域涉及建设、农业、教育、机构编制等多个方面。以编制审批为例，根据有关法律和文件，我国机构编制实行统一领导、分级审批的制度。在机构设置上，各省、自治区、直辖市人民政府工作部门的设立、增减或合并由本级人民政府报请国务院批准。所以，在很大程度上，中央依赖这种内部审批的方式实现对地方政府的监控。

    第二，财政控制。20世纪80年代后，中央与地方财政关系先后经历了“划分收支、分级包干”的“分灶吃饭”模式和不同形式的“财政包干”体制，并于1994年实行了分税制改革。改革使得中央财政收入逐年增多，加强了对地方控制的经济实力。同时，中央还通过财政转移支付，设置财政监察专员办事处、审计特派员办事处等加强对地方政府的制约。

    第三，人事控制。中央通过任免地方官员来加强对地方政府的控制是中国传统的监控方式。我们党执政后，“党管干部”的原则也强调了这种作法。除了中央对地方首长的调动外，中央政府的一些部门也在本系统的地方官员任免方面有话语权。比如，国土资源部对省级国土资源部门的主要领导人员的任免有否决权，这些领导的任免必须得到国土资源部的同意。由于官员任免直接涉及官员的政治生命和职业前途，所以这一方式对地方观测中央意志有相当的震慑作用。

    此外，中央政府及其部门还向地方派出针对不同目的和对象的经常而不定期的检查团，这对于监督地方政府行为、贯彻中央政府的意志也有一定的效果。

    总之，尽管中央也重视通过立法、法规规章备案等方式实现对地方的监控，但由于保障机制不到位，实际作用并不突出。所以总体而言，我国实行的是以行政权监督为核心的行政监控模式。

    长期以来，这种监控模式在确保中央政令通行方面发挥了重要作用，但随着改革的推进，其有效程度也逐步减弱，其中存在这诸如政令不畅通，利益分配不均，腐败现象严重等多方面的问题。

    2.横向权力配置现状

    横向权力配置不仅包括中央政府部际关系，还包括没有行政隶属关系的同级地方政府之间以及不同级地方政府间的地方政府间关系。

    （1）中央政府部际关系

    我国中央政府部际关系有着十分丰富的内容。这种内容的表现不但有成文的，也有一些约定俗成的；不仅充满时代感，同时也具有历史传承的悠久文化沉淀。它大致上确立了部际关系中以经济体制和管理体制机构为主导，在某些领域或方面的协调中心并且辅以国务院办公厅协调的体系。总体上说，我国中央政府部际关系是协调与和谐的，但是也存在很多不容忽视的问题。最常见的问题，一是一些部委遇到有利的事情都争，遇见难题就回避。甚至有时社会上出现管理的漏洞，找不到一个机构负责。二是见行政审批就抢，见提供服务就让，见矛盾就躲。三是部门文件打架，互相矛盾，谁都不让谁。四是一个事情多部门管理，按照环节和流程，多头审批，无人监管。审批印章无数个，出了问题“集体无责”。五是靠机构的级别和规格进行部际交往，而不是依照职能进行协调。六是机构规模与管理水平成反比，管理越差，出事越大，机构越升格。

    上述问题从表面上看是部际关系问题，但是细致分析就可以发现，其深层次原因是与政府机构的设计和政府职能配置有密切关系，暴露出政府结构的明显缺陷。

    第一，政府机构设置没有通盘考虑政府结构的整体功能和优化。在以往政府机构改革过程中，机构的设置、增减本应当服从政府的整体利益和社会发展的实际需要，但是由于机构和部门的利益缘由，变成了部门和机构之间的博弈，政府的结构和整体功能往往没有放到应有的位置上加以重视和设计。

    第二，机构职能配置往往从多机构个体角度出发，其合理性和可行性过多地迁就部门的管理要求，因而机构之间职能的重叠与交叉很多，部门之间协调性差，掣肘多，管理成本增加。

    第三，政府审批事项缺乏流程设计和规范，部门随意增添审批程序，部际关系利益关联性强，对社会和市场的准入管理设置过多门槛，前置审批或审核重复，缺乏效率。

    第四，政府结构与经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的任务要求呈现某种程度的脱节。比如目前的公共服务职能的弱化其实是政府职能配置不合理的一个必然表现。

    第五，部门职能的约束不强，法律效力不够，职能效力往往让位于机构规格的高低。

    第六，政府部际关系呈现较强的人治色彩。人治性是中国悠久历史的遗产，它不但反映在治国安邦的宏观方面，反映在政府管理经济和社会方面，也反映在部际关系方面。部际关系所表现出的人治性特征，主要可以归纳为两个方面：其一，部际关系的构建缺乏制度性支持，不够规范。很多应该予以明确的规定没有给予明确规定。其二，规范的层次性不够，缺乏法律、法规规定，职能确定和调整过快、过频，缺乏严肃性，议事机构和临时机构的成立随意，精简一轮又很快增加更多。由于组织手段方便，往往习惯于成立各种议事或临时机构，临时机构林立，而且一旦成立，就难以撤销。临时变成常设，常设就需要征集办事机构和人员，增加财政经费。临时工作和临时机构往往取代了职能机构的正常工作，造成了重复和浪费。

    （2）地方政府间关系

    改革开放提出的“以经济建设为中心”的发展战略至今已经30年，正式提出建立市场经济体制的目标也有16年。作为改革过程中地方经济社会发展的重要推动力量，地方政府也面临着前所未有的机遇和挑战。在这种机遇和挑战并存的发展格局中，地方政府逐渐走向了竞争的前台，竞争已经成为地方政府间关系中的关键词。客观地说，地方政府间的竞争极大地促进了地方人才的培养、生产技术的改进、制度创新的加快、对外开放的扩大、经济结构的调整、基础设施的改良等。由于地方政府一直是我国经济、社会改革与发展的重要推动力量，因而这种竞争关系所带来的巨大的发展压力和动力也成为了20多年来中国经济飞速发展的关键因素。正如1997年世界发展报告所说：权力下放使得中国、印度、拉丁美洲许多国家以及世界上许多国家取得了大量收益。它能够提高政府的质量，使地方政府和人民利益得到更好的反映，而且各省、市和地方之间的竞争有助于制定出更有效的政策和计划。

    然而，由于我国依然处于经济、社会转型的特殊时期，地方政府间的竞争仍然处于不规范的低水平阶段，无序竞争引发了政府间一系列矛盾与纠纷，也带来了很多的弊端，主要表现为以下几个方面。

    1）重复建设导致产业结构趋同

    从经济学角度来分析，尽管一定程度的重复建设有利于市场竞争，但其中更为显著的特征往往是产业结构趋同、层次不高以及效益低下，也就是所谓的“规模不经济”问题。比如，从各省、自治区、直辖市政府编制的“九五”计划与2010年远景规划来看，很多地方基本上都把机械、电子、石油、化工、汽车制造和建筑业作为支柱产业或主导产业，其中24个省区将电子业列为支柱产业，23个省区将汽车业列为支柱产业且重点又多在整车上，16个省区将机械业列为支柱产业，14个省区将冶金业列为支柱产业。这样盲目的重复建设和夸张表面上反映了各地政府追求经济发展的雄心壮志，但事实上所造成的资源浪费、环境恶化等恶果最终还是由国家和人民买单。

    2）地区之间的贸易封锁和争端

    从某种角度上说，地区之间贸易封锁和争端与各地的盲目重复建设有一定关系，因为这种重复建设造成了生产能力过剩，要保证各地生产能力的有效使用，就必须积极拓展产品的销售市场，而最能够吸纳这些产品的市场主要就是本地区和周边地区。由于一些地区市场化程度不高，政府职能转变不到位，地方政府还经常直接干预市场和企业的生产经营，地区之间狭隘的保护和封锁往往成为引发争端的导火线。一些地方政府在采取限制外地商品进入本地市场等措施为本地企业提供保护的同时，还辅以扩大管理范围，增加审批手续，甚至强制性命令手段要求当地企业、单位或个人经营、购买或推销本地产品，甚至运用强制性命令等手段要求保护当地企业、单位或个人经营、购买或推销本地产品。比如2000年黑龙江省龙江县政府就以整顿啤酒市场秩序为由，依据齐齐哈尔市人大颁布的《酒类管理条例》以及齐齐哈尔市政府办公厅签发的《关于整顿酒类市场的通知》，成立了由市酒类专卖局牵头的啤酒市场稽查队，多次封锁、扣押和没收外地生产的啤酒，给经营者和生产厂家造成了严重的经济损失。

    3）跨地区性公共物品供给不足

    由于一些地方政府追求自身利益最大化，进行地区大战和地区封锁，从而也损害了地方政府之间应有的合作关系，导致了跨地区性公共物品供给的发布命令。以跨区域的河流治理为例，一般来说，处于上游地区的政府部门可以发布命令，禁止当地企业将未处理的废水直接向河内排放，以保护河流不受污染。而享受着清洁河流所带来利益的下游地区，对上游地区以高成本维护河流无污染的努力却往往无动于衷，更不会考虑与上游地区合作负担防治污染的成本。在此情形下，上游地区对治理河流污染的积极性就会降低，地区间的矛盾与冲突就不可避免。又如，在湖北黄梅小池镇与江西九江城区之间，为方便长江两岸民众交往，经过从1991年到2000年长达10年的努力建立的跨省公交线路，却因为其牵扯的利益纠纷而胎死腹中。这种只注重眼前和局部利益的狭隘观念和行为损害的不仅仅是地区间合作发展的良好氛围，更多的是地方人民群众的切身利益。

    地方政府间的无序化竞争与冲突，也产生了一系列严重的政治、经济和社会问题。一方面，地区间重复建设而导致产业结构趋同所带来的所谓市场繁荣、高速增长只是暂时的和虚假的，留下的危害却是长期的和严重的。这不仅使专业化分工协作水平降低，造成了全社会整体经济效益下降，而且大量的重复建设也造成资源和生产能力的浪费。同时，无序竞争也导致各地区围绕资源与市场的矛盾日益激化，波及全国的资源大战此起彼伏。另一方面，地区大战与地区封锁也造成了极为严重的危害。在政治上，加强地方政府相互分离的趋势以及地方对中央的离心倾向，成为威胁社会稳定与和谐发展的潜在因素。在经济方面，片面追求地方利益，影响了市场在全国资源配置基础作用的发挥，阻碍了全国统一大市场的形成，不但影响到当地企业面向市场的竞争力，更损害了地方的长远利益。

    政府间合作关系虽然成绩斐然，但是由于开展的时间比较晚，在理念和实践层面上也存在着一些问题，制约着这种合作关系的发展。具体分析起来，制约因素主要表现在以下几方面：首先，在思想观念上，地方政府间合作还不够成熟。尽管与其他地区政府建立了合作关系，但一些地方政府及其领导人缺乏诚实信用的精神，狭隘的本位主义、地方保护主义思想还在做怪。其次，在合作内容上，存在着“雷声大、雨点小”的问题。虽然很多活动形式多样，组织、协调费用昂贵，但是在发展机遇面前还是当仁不让，甚至不计成本地与原来的合作伙伴竞争。最后，在制度建设上，地方政府间合作的制度化程度较低。由于我国地方政府间的合作仍处于起步阶段，所以这种合作在制度上的保障十分缺乏。

    （二）改革开放以来政府权力运行现状

    改革开放以来，随着日益加快的经济建设、法治发展进程，党和国家对行政发展规律的认识也不断深化，如何建立科学、规范的政府权力运行机制成为了政府改革的重要理论与现实问题。党的十六大提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。目前看，政府权力运行机制还存在一些问题。

    1.权力运行的法律规则缺失

    目前，规范权力运行的法律规则不多，社会关注度也不够。权力的运行，基本上处于无法可依的状态。《中华人民共和国宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》对权力运行的规则几乎没有规定。行政法规、部门规章也很少涉及这方面的内容。当然，并不是说权力运行完全没有规则。在现实生活中，权力的运行主要是靠部门自定的一些内部规则甚至是拿不到台面上的潜规则。这些规则充斥着随意性、模糊性和秘密性，与法治的精神背道而驰。

    “粮神殿”里的权力失范

    中纪委近日通报了全国4起违规修建楼堂馆所典型案件，其中一起是：山西省粮食局在国家级风景名胜区——山西永济市五老峰以修建粮食系统培训中心为名，挪用国家粮食储备库资金修建用于旅游接待的云峰阁宾馆，并在宾馆附近修建“粮神殿”，将各省市粮食部门负责人的题词刻在石碑或牌位上，与神像一并供奉。

    一个好好的培训中心，最终变成一个歌功颂德某系统负责人的殿堂，并为之树碑立传，如此荒唐之事，堪称天下奇闻。

    笑过之后，我们又品尝到难言的苦涩，为何一起如此滑天下之大稽、阿谀奉承系统负责人的工程，居然通过层层审查，轻松地立项开工，最后竣工？

    虽然在上级部门的强力干预下，“粮神殿”已被拆除，但并不等于说那些存于一些官员心中视上级如神一般的“碑”与“传”也连根拔除了。君不见，前些年，安徽亳州市原市委书记李兴民为了满足个人的权力欲望，竟然举行阅兵式；而若干年后，山西省粮食系统又出现了同样荒唐可笑的“粮神殿”事件。这些事件共同指向一个紧迫问题：一些官员手中的权力一旦失去约束，将导致怎样严重的社会后果！

    山西省粮食局的“粮神殿”相关的另一个问题则是，公共财政管理与监督体系的名存实亡。以“粮神殿”事件为例，其资金一是挪用国家粮食储备库专项资金，二是来自下级单位的集资——这些都是典型的违规行为，却能一路绿灯，甚至“先上车后补票”，本来该发挥制衡作用的财政监督制度在权力面前变得如此脆弱，形同虚设，令人叹息不已。更值得一提的是，若非山西省粮食局长高志信事发，“粮神殿”建了也就建了，很难进入公众视野。

    云峰阁宾严格说，我们对“粮神殿”事件的反思，不能局限于经济上的违规，对位高权重的地方官员，该用何种更为有效的监督机制约束其手中权力，使其在合法、合理的范畴内运用，这一点显得更为重要。

    “粮神殿”事件与“书记阅兵”事件一样，以极端的方式暴露出权力失范的问题，须引起监管部门足够重视，否则，类似事件还会发生在我们身边。

    2.权力运行的单向性，缺乏沟通和参与

    改革开放前，高度集中的行政体制，形成行政系统的高度集权，行政系统内部缺乏沟通、对话、参与的渠道。虽然随着民主进程的推进，行政权力在外部的运行中强调社会参与，如听证制度的发展，但是行政权力在行政系统内部的运行仍然主要是自上而下，缺乏地方的参与，也缺乏有效的沟通。如地方行政区划的调整，主要由作为上级政府的国务院批准，地方缺乏话语权。

    3.权力运行的人格化和随意性

    几千年的封建等级统治和新中国成立后高度集中的政治经济体制，权力运行的人格化现象十分严重。虽然从形式上我国各级行政组织都已建立了完备的层级化和部门化机制以及各种规章制度，但是由于法律规则的缺失，权力运行中人为的因素太大而制度约束不足。在政府机构调整中，机构能否保留，有时不取决于科学的论证和现实的需要，而取决于领导的能力和手腕；在地方政府获取中央的支持方面，能否得到项目、资金和政策上的优惠，有时并不取决于满足相应条件，而要看地方政府的公关是否到位。

    4.权力运行的程序不规范、不透明

    目前行政权力的运行缺乏规范、透明的法定程序。这是导致行政权力滥用和运用随意性的重要因素。所谓不规范是指权力的运行缺乏清晰、严密、具体的规则与程序，以形成相互衔接、环环相扣的权力和责任网络，行政自由裁量权过宽过大。所谓不透明，是指权力运行程序和规则对外公开的程度不够，如通过“内部文件”、“部门规定”等对外开展工作，规则程序只有一些主管人员知道，这样就难免出现“暗箱操作”，滋生腐败现象。

    总之，改革开放以来，我国政府权力配置在探索中逐渐前进，总体来看，权力系统的设置、权力机构的分工和权力主体之间的关系逐渐在走向规范。但是，在权力运行中，由于监督和制约机制不够完善，监督机构不健全、监督措施不力，监督效果不理想，官僚主义、形式主义、腐败现象还很多，科学的政府权力配置和运行机制尚未建立起来。

    三、进一步促进政府权力配置和运行规范化的思考

    理顺我国政府权力配置和运行是一项系统工程，涉及方方面面。从宏观上涉及国家、政府发展的战略；从微观上涉及每一项具体的政府公共权力运作过程或策略。目前来看，可以从以下几个方面促进我国政府权力配置和运行机制的科学化。

    （一）建设规范的政府权力体制，促进权力配置规范化

    政府权力体制是指政府机关的组织制度。如国家行政管理体制，就是指中央和地方国家行政管理的体制和工作制度。任何国家的治理，都需要权力的存在和运作，都需要政府权力体制的高质量、高效率。政府权力体制是理顺我国政府权力运行的重要主体因素。政府公共权力体制于社会进步关系极为密切，社会越是向前发展，公共事务就越多；公共事务越多则社会公众的积极性越高，于是就越要求有高效率、高质量的政府权力体制。而政府权力体制越是高效率、高质量，就越会推动最广大社会公众积极性的提高和社会向前发展。

    党和国家非常重视规范高效的政府权力体制的创建工作，并且一直在这方面做着不懈的努力。早在党的十一届三中全会前夕，邓小平就提出，为了适应现代化建设的需要，必须“改变上层建筑”，“正确地改革同生产力迅速发展不相适应的生产关系和上层建筑”。党的十一届三中全会明确提出，实现四个现代化“必须要求多方面地改革同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑”。1980年到1986年间，邓小平在《党和国家领导制度的改革》等讲话中，多次提到提高管理体制改革的重要性和必要性。从1987年党的十三大到2003年十六大都把行政管理体制和政治体制改革确定为今后改革发展的重要任务，特别是从十四大确定社会主义市场经济体制改革的目标以来，这种认识更加明确。“继续改革行政管理体制，加快形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。”这既为我们政府管理体制改革和建设确立了目标也提出了要求。在十七大报告中，胡锦涛总书记更是强调了“健全行政运行机制，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”的改革目标。

    在经济全球化的态势下政府要适应国家竞争规则，必须不断改善自身的管理方式，要建立精简、高效、务实的政府权力体制。要引入市场机制，打破政府对公共服务的垄断，注重公共管理中的投入产出，成本效益问题，提高行政效率，这样才能保证在激烈的竞争中利于不败之地。同时，一个国家的综合国力和在国际社会中的竞争能力，很大程度上取决于一个国家的创新能力。科技创新、知识创新等都是在一定体制之下进行的，如果没有体制上的保证，其他的创新都会受到一定的限制。因此，创建高效率的政府权力体制还要注重政府权力主体自身的变革与创新。

    1.创建规范高效的领导体制与领导方式

    从我国现实看，创建高规范政府权力体制，第一，必须进行领导体制和领导方式的改革，建立健全执政党制度和工作体制，保证执政党对整个社会的有效领导，理顺党政关系。第二，不断巩固和完善人民代表大会制度，使各级人民代表能够切实有效地工作，扩大群众参与度，最大限度地把民众的意愿汇集起来，最大限度地体现人民民主。要健全和完善选举制度，保证选出人民信任和胜任的人来行使国家权力，保证选民对当选者实施有效的监督。第三，加强法制建设，完善法律体系，推进社会主义市场经济体制建设，实现依法治国。第四，建立有效的政府管理体制。进一步调整政府机构，以适应性的经济运行方式和社会发展要求，精简机构，减少层次，建立起富有活力的政府机构。适应经济体制改革和市场经济发展要求，不断调整政府职能、权力范围和行政关系。完善政府运作的动态过程，全力加强行政方法、行政手段、行政措施、行政机制等诸多方面的建设，构建中央与地方、地方与地方的动态过程的新机制。

    2.建设规范的公共权力体制和权力结构

    创建规范政府公共权力体制还要把握和适应新的情况和趋势。从国际趋势来看，政府结构的形态将由金字塔形的层级结构向扁平网络化结构发展；政府规模相对缩小；权力结构趋向更多的分权；电子政务的运用使政府获取信息的方式将由纵向网络化、交叉化方向发展；政府的动力结构也将由控制型向参与型、自主型转变，等等。这些新的情况和趋势必然会成为政府公共权力体制创新的重要动力。

    具体来说，在实现中央与地方政府间事权、财权合理配置过程中，应在中央与地方关系中确立法律的权威，对地方政府地位重新审视和界定，改变目前地方政府在法律上双重身份的局面；确立中央与地方政府事权、财权配置的原则，即法治原则、民主原则、事权与财权相匹配原则、受益对称原则等。在合理界分中央与地方政府各自事权的过程中，应在深入调查的基础上，对中央和地方政府的事权进行梳理，将这些事权分为几大类并以法律形式规定下来。从宏观上说，中央与地方的事权划分可以分为4个方面：一是应由中央政府承办的事务，指那些全体国民共同受益而且必须在全国范围内统筹安排的事务，包括国防、外交、国家安全、中国行政管理、经济社会发展规划与宏观经济政策的制定和实施、重大基础科学技术研究等。二是应由地方政府承办的事务，指那些仅限于某一辖区内的社会成员共同受益，而且由地方承办的事务，主要包括辖区内重要基础设施建设和公共事务发展，辖区内经济社会发展规划的制定和实施、卫生防疫与计划生育等。三是应由中央政府承办，地方政府协助的事务，指那些由中央政府出面承办效率更高，但是受益既不面向全体国民，也不局限于某一行政辖区，而是跨越几个辖区的事务，比如跨省区的基础设施建设，跨流域环境污染的治理等。这些事务必须由中央政府出面组织、协调，但是根据受益与付费相对称的原则，相关地方政府要积极配合，有时是要提供必要的财力保证。四是应由地方政府承办，中央政府协助的事务，指那些由地方政府承办效率更高，但是可以归全体国民共享的事务。比如，对于重要历史文件遗产与珍贵文物的发掘与整理保护，若全部归地方政府办理，支出压力就会比较大；而如果由地方政府承办中央政府资助，就可以充分调动地方政府的积极性，有利于这些事务的办理。又如外国领导人到某地参观访问，可由地方政府负责接待，但因外交事务原则上归中央管辖，所需的经费应由中央政府承担。当然这种划分是否完全合理值得进一步研究，但是这种划分只是总体上的安排，在此基础上，还应对各级政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等领域的事权、财权进行具体的界分和意志表达基础上的配置。在合理界分中央与地方政府财权的过程中，改革当前的分税制，完善中央与地方政府间财政转移支付制度等都是理顺政府权力运行的关键环节。除此之外，还应当加强有关中央和地方关系的法律制度建设，一方面，需要修改现行的行政组织法，实现中央与地方政府职权限的法制化，一是要充实《国务院组织法》的内容，增加中央与地方关系的一般原则和基本精神；二是对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修改，对地方与中央的关系予以明确。另一方面，修改《预算法》，制定财政转移支付方面的法律。

    3.改革行政区划，优化地方政府层级设置

    在地方政府层级设置上，学界也存在不同的观点：第一类观点，主张废除各省行政区域内普遍存在的市管县模式，虚化地区建制，恢复地区行政公署作为派出机关的本来面目。

    第二类观点，赞同在地方只设立省县乡三级政府，但是主张直接废除市管县模式，建立省直接管理市县的公共行政体制。作为配套改革，应增设省级行政区，缩小省级政府的管理幅度。第三类观点，主张把地方政府层级减少为两级，弱县虚省，强市扩镇，即在地方只设市和镇政府，同时将省级政府改组为中央政府的派出机构，将县政府改组为市政府的派出机构，将乡政府改组为镇政府的派出机构。上述几种观点中，呼声最高的是第二种，即主张废除市管县体制，实行省政府直管县体制，同时对我国行政区划进行调整，把目前的省级行政管理单位增加为50个左右，以减少省级政府的管理幅度。

    一项改革措施是否能取得成效，其科学性、优越性固然重要，但是更离不开现实层面的可操作性。我国地方政府层级设置的改革，涉及多方面的制度，也关系到亿万人民的切身利益。因此，这种改革作为行政体制改革的重要内容，应坚持量力而行、稳步推进的原则。应在全面调查、严密论证、考察试点的基础上，逐步推进地方政府层级设置的改革，具体设计可以逐步展开。

    1）逐渐取消市管县体制，实行省政府直管县的模式

    一方面，省县乡三级政府体制是我国1949年以来政府层级设置的模式，市管县体制实际上20世纪80年代后才开始的做法，这在计划经济体制下减少省级政府的管理幅度，加强对省以下地区的宏观调控和管理发挥了重要作用。但当前市场经济体制初步建立，各地交通、通讯、电子政府的迅速发展等客观条件，使得取消市管县体制成为一种可能。另一方面，从机构改革、人员安排等各方面考虑，取消市管县，由省直管县的模式成本较小。

    2）适当增加省级行政区，减少省级政府的管理幅度

    当前我国行政区之间的管理幅度、人口等方面差距十分明显，比如河南省人口一亿多，而海南人口不足900万。适当增加若干省级行政区，调整省级政府的管理幅度，不仅有利于配合省直管县模式的改革，更重要的是有利于解决地区发展不平衡的问题。

    3）适当调整部分县、乡的管理幅度

    县级行政区及政府在我国历史上一直以来都是十分重要的一级政权组织，这种局面是长期发展变化而形成的，具有很强的稳定性，所以在地方政府层级设置调整中，应保留这一级政府；但是在部分地区，县级政府管理幅度也存在差距过大的问题，特别是一些县级行政区幅度偏小，不利于当地经济社会的发展，也不利于行政管理的便利。

    4.创新中央对地方监控的模式

    建立适应经济社会发展需要的法律监控模式以取代传统的行政监控模式，是较为理想的选择。法律监控模式，是建立在法律规则和制度的基础上，强调中央与地方各自的权利和义务，并以立法、行政、司法等途径为手段的全方位、多层次、立体化的中央对地方的监控模式。它与传统的行政监控模式有着本质的区别，在控制结构体系上，法律监控模式主张对行为的控制和对法律的服从，任何违背法律规则的主体必须受到制裁，因而是中央对地方的全面控制；而行政监控强调的是对人事、项目的控制，或者说是对点面的控制。从社会条件上说，法律监控模式对应的是市场经济条件下权力和利益的多元化，个体价值得到尊重的社会环境；而行政监控模式对应于高度集中的计划体制和一元化的社会关系，个人、团体的利益都服从于国家，这样看来，法律监控更有利于确保中央政令畅通，更有利于树立规则意识，更能有效地遏制腐败现象的发生。

    （二）重塑我国政府权力运行机制

    重塑政府权力运行机制是当前我国政治体制改革和行政管理体制改革的重要目标，重塑政府权力运行机制的关键，在于是否具有科学的具体改革思路。

    1.促进政府权力运行主体的责任化

    社会赋予政府统治和管理社会的权力，是以政府履行管理和服务社会的义务为“交换”条件的。在民主法制框架下，政府作为政府权力持有主体和公共事务的管理者，一方面，要求政府权力的形式，以能够最大限度地保障公共利益，实现社会意志为目的，真正履行其应承担的责任；另一方面，要求政府及其公务员能遵守宪法和法律，公正、合理地执法，并对违法行为承担法律责任。因此，首先要进一步建立和健全政府责任体制，各级政府、政府各部门要按照社会经济发展的要求以及各自享有的行政职权，明确其自身的政治责任及其在政府责任体系中的定位，从而建立起严格的责任追究制，实现以责任制约权力，并形成相对稳定的制度。邓小平同志曾深刻地指出“制度是带有根本性、全局性和决定性的因素”，因此，我们要把建立责任制作为抑制政府权力运行的非理性和人格化问题的根本措施。其次要把政府官员的责任法定化，政府的责任最终落实在政府官员的身上，过去政府官员的权力人格化是与我国政府官员对自己行为不需承担责任密切相联系的。因此，我们要建立官员问责制度、重大事故责任追究制度、引咎辞职等制度，并进一步强化法制化、专职化、层级化的组织形式以及权责意志，一切按法律和规则形式的行为逻辑使理性官僚制形成适应经济和社会生活需要的一种特有形式。官僚制本质上是一个严格的责任体制，借鉴官僚制精神有利于明确各个部门和职位的职责权限，做到职权与责任的对等与统一，避免有权无责、权大于责或责大于权的不合理状况，推进政府权力运行主体的责任化进程。

    2.严格政府权力运行方式的程序化

    传统文化和社会力量中法治和程序观念的缺失阻滞了法制的建立和发展，是造成政府权力运行机制中非理性问题的根本原因。政府权力运行必须改变过去唯我独尊的状态，将行政权的“暗箱操作”、“无序化状态”转变为有体制制裁和严密程度约束的“阳光行政”。

    第一，要强化行政权力行使的法定程序以防止权力滥用。要对行政人员的自由裁量权加以限制，程序规则的存在，是其预见未来过程及结果的依据。第二，行政权力行使应当公正，政府行为必须透明。第三，行政行为必须公平，要听取行政相对人意见，要保证行政相对人的平等参与权与辩护权，要扭转行政机关在行政复议、行政诉讼过程中，对行政机关与行政相对人处于平等地位的观念难以接受的状况。第四，要保证“利益无涉”，特别是行政裁决上的独立性。第五，行政行为必须有充分的依据和合乎逻辑的理由，先定后审或者只有结论没有理由都是非正当的。

    3.加强对政府权力运行监督的法制化

    政府权力是由人民赋予的，应当为公共利益服务，并受到全面的监督。过去政府权力运行机制由于监督体系不健全，导致权力人格化而偏离公共目标，有时被掌权者滥用，甚至成为个人谋取私利的工具。列宁曾经指出“不受制约的权力，必然导致不受节制的堕落。”因此应以行政权力的限制和监督，以诉讼权力制约政府权力、社会权益制约政府权力、其他国家机关制约政府为原则，逐步建立对政府、政府权力的全方位监控机制，从法律制度上保证政府权力得到监督，大体体现在三方面：一是通过立法对政府权力实施监控；二是通过行政程序对政府权力实施监控；三是通过司法审查对政府权力实施监控。要对政府权力控制的主体、程序、措施进一步法制化，逐步完善政府权力的监督制度，形成一个相互配合、有机联系的政府权力运行监督体系。

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