概述

    尤其是中央与地方的关系历来是各国政府行政改革的一个重要课题，也始终是我国政治、经济生活中十分重要的问题，它直接关系到国家统一、政治稳定、经济和社会的发展。改革开放以来，我国政府间关系，包括中央与地方间的关系发生了重大变革，正朝着合理化的方向发展，但是也暴露出了许多问题，直接阻碍着社会经济的发展，以及服务型政府的建设。

    一、政府间关系概述

    （一）政府间关系的概念与特征

    政府间关系，又称“府际关系”，是指纵向的中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间和横向的各地区政府之间所形成的纵横交错的网络关系。从纵向关系看，包括中央政府与地方政府间的关系、上下级地方政府间的关系、上级主管部门与下级政府间的关系，以及上下级政府对口部门间的关系。就横向关系来说，主要包括每级政府内部各部门间的关系，以及不存在隶属关系的各地区政府间的关系，其中还存在着同一层级政府间的关系和不同层级政府间的斜向关系等。因此，在分析政府间关系时，不能仅仅以纵向关系为主导脉络，而要同时关注政府之间的横向关系的发展。

    可以想见，政府间关系是一种内涵复杂、丰富的网络结构关系。对政府间关系的特征的把握有助于深化对政府间关系的理解。关于政府间关系的特征，狄尔·S·莱特在考察美国联邦制中各级和各类政府之间的关系时，总结了政府间关系的五大显著特征。第一，政府间关系的范围更广。在美国这样的联邦制国家，政府间关系比联邦主义这种一般概念所包含的范围更广。因为联邦主义主要强调中央与各州之间的关系，有时也涉及各州之间的关系。而政府间关系则不仅包括中央与各州之间及各州之间的相互关系，同时还包括中央与地方之间、各州与地方之间、中央——各州——地方之间以及地方与地方之间的关系。

    第二，政府间关系的人际性。正如美国学者威廉·安德森所言：“真正决定政府各部门之间关系的，实际上是打着办公室招牌工作的人们；因此我们有必要明确指出政府间关系的这一概念，主要是指人际关系和人的行为。”可见，政府间关系实际上是各政府中官员之间的关系。

    第三，政府间关系的动态性。政府间关系是一种持续的、灵活的动态关系。政府间各种关系并非是一次性或偶然间发生的，也并非是由种种协定正式通过，或由法律及至法院判决加以严格规定的。相反，政府间关系是一种持续不断的，通过政府官员和公务员之间的日常接触、了解和估价的形式而产生的关系，是以竞争与合作两种形式进行的正式与非正式的、理论和实践上的关系。

    第四，政府间关系以公务员为主体。随着政府管理社会事务的日益集中，那些由诸如州长、市长之类的官员任命的公务员在政府间关系中的地位和作用将越来越重要。公务员已经成为政府间公共行政关系的主体。

    第五，政府间关系受政策的影响越来越大。在美国，由于政策的作用，政府间新的权力关系与权力结构已经逐步形成，这种新的权力关系与权力机构，与宪法、法律所规定的关系有所不同，在影响和决定政府间关系中所起的作用也越来越重要。

    上述关于政府间关系的五大特征基本上反应了政府间关系的本质与内涵，展现了政府间关系变化的基本趋向，带有一定的普遍性。也就是说，它不仅适用于对美国政府间关系的理解，同时也适用于对包括中国在内的其他国家政府间关系的理解。应该指出的是，在多方位的政府间关系中，中央与地方政府之间的关系一直是决定性的，实际上，考察任何一个国家政府间关系，只要把握住其中央政府与地方政府的关系，就能全面认识整个政府间关系的结构与本质。因此，本章节所指的政府间关系也主要是中央政府与地方政府关系（简称“中央与地方的关系”）。

    （二）中央与地方的关系的内涵与实质

    正如有的学者所说：“在任何一个国家，中央与地方的关系都将直接决定整个国内政府间关系的基本格局。因为中央与地方的关系决定着地方政府在整个国家机构体系中的地位、权力范围和活动方式，从而也就决定了地方政府体系内部各级政府之间的关系，决定了地方政府之间的关系。”因此，政府间关系中，最核心、最重要的关系就是中央政府与地方政府之间的关系。

    要对中央政府与地方政府的关系做一些理论上的阐述，首先必须对中央政府和地方政府的概念有个基本认识。所谓中央政府是一个活动范围涉及全国的行政机关。它是指在全国范围内总揽国家政务和负责国家各部门管理的机关。前者如内阁、政务院、国务院、部长会议、联邦执行委员会等；后者则为各个部、省（日本）等。无论是在单一制国家，还是联邦制国家，中央政府在整个社会管理体系中都处于最高、最核心的地位，掌握着国家与社会发展的主要权力。而关于地方政府的界定则有着不同的理解，得到大多数人认可的定义是《国际社会科学百科全书》给出的：“地方政府一般可以认为是公众的政府，它有权决定和管理一个较小地区内的公众政治，它是地区政府或中央政府的一个分支机构。地方政府在政府体系中是最低一级，中央政府为最高一级，中间部分就是中间政府（如州、地区、省政府等）”。

    本书也倾向于这种划分和界定。

    关于中央与地方的关系的内涵及其实质，在国内学术界分歧很大，主要有以下4种代表性的观点。

    1.权力划分说

    该观点认为中央与地方的关系实质是一种权力与职责的划分和相互制约关系。“所谓中央与地方的关系，主要是指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系”。“中央与地方问题的实质就是中央与地方的分权关系”。中央与地方的关系，中央政府与地方政府之间职责权限的划分，这种划分主要是通过中央与地方国家权力机关的纵向权力配置体现出来的，主要内容涉及中央政府与地方政府的上下统属与它们在行政、财政、军事、司法等方面的权力分配。关于权力分配的原则，孙中山在《中华民国建设之基础》一文中提出：“权之分配，不当以中央或地方为对象，而当以权之性质为对象，权之宜属于中央者，属之中央可也；地方者，属之地方可也。”又说，“研究权力之分配，不当挟以中央或地方之成见，而惟以其本身之性质为依归”。

    2.利益分配说

    该观点认为中央与地方的关系实际上就是建立在一定利益基础上的国家利益和地方利益的关系。“中央与地方的关系，实际上是在一定的利益基础之上的统治阶级内部的一种政治关系”，其实质是利益关系。它主要包括物质利益关系、国家组织结构和双方的职权划分等紧密相连的3个方面。作为利益的体现，从国家结构看，中央政府代表国家的整体利益和社会的普通利益，地方政府代表国家的局部利益和地方的特殊利益。从阶级观点看，国家利益是一个国家统治阶级的根本利益或共同利益，而地方则是一个地方的特殊利益。可见，中央与地方是一个利益矛盾体。

    3.权利义务说

    该观点认为中央与地方关系是一种权利义务关系，强调各级政府的权利义务相称。“中央与地方的关系，是指具有隶属关系的行政主体在行使国家的最高权力和地方权力时各自依法享有的权利义务关系”。在法律关系上，“中央与地方关系是指具有隶属关系或监督指导关系的中央与地方国家机关主体在行使国家权力和地方权力时依法形成的权利义务关系”。一般来说，它包括中央与地方的经济关系、政治关系和法律关系等3个方面。

    4.府际关系说

    该观点认为中央与地方的关系实际上是指中央政府与省级政府之间的关系。“中央与地方的关系主要指的是中央与各级地方政府之间的结构性关系，在中国，中央与地方的关系主要是中央与省级辖区政府之间的关系”。谢庆奎指出：“省级以下各级政府与中央政府也有关系，如都必须执行中央政府的计划、政策、决定和命令，但一般都是通过省级政府而发生关系的；市、县政府与中央政府及其部门发生的联系，一般都是经过省级政府同意或批准的，或事后报告。所以说中央政府与地方政府之间的关系，实际上是中央政府与省级政府之间的关系。”

    从上述观点看，尽管学者们对中央与地方的关系定义各有不同，但其共同之处是把中央与地方的关系等同于中央政府与地方政府之间的关系，即国家行政机关（即狭义政府）之间的关系。严格说来，中央与地方的关系在现实中不仅仅表现为政府机关之间的关系，而且涉及国家权力结构及其政治运行过程等因素。如有学者指出的：“中央与地方的关系主要表现为两种形式：其一是国家结构问题；其二是中央与地方的权限划分问题。”而国家结构以及权力在国家机构体系中的分配总是与利益联系在一起。由此，中央与地方的关系就是中央政府与地方政府所拥有的国家权力在国家机构体系内的纵向配置关系，其实质是中央政府与地方政府所固有的以及在权力行使过程中所形成的既定利益的分配关系。

    （三）政府间关系的内容

    政府间关系所包含的内容十分广泛，包括：权力关系、政策关系、机构关系、职能关系、财政关系、监督关系、合作关系、法律关系、司法关系、行政关系、利益关系等，但从决定政府间关系的基本格局和性质的因素来看，政府间的关系主要有四重关系：其一是权力关系，主要考察政府间权力划分的基础、依据和方式，它是政府间关系的基础，决定了中央与地方各级政府的地位和职权范围；二是财政关系，主要考察政府间的财权划分和财力分配、中央对地方财政的补贴和控制以及财政审计和监督等，它是国内政府关系的核心，直接决定各级政府实现其职权的能力；三是公共行政关系，主要考察中央对地方的领导或指导关系，监控与合作关系；四是在地方政府发展过程中建立起来的利益关系等。

    1.政府间权力关系

    权力关系是政府间关系的基础，它决定了中央与地方各级政府的地位和职权范围，受国家结构形式以及与此相关的宪法和法律制约。而各国政府间的权力关系的基本格局又均以宪法和法律对中央与地方的职权划分为基础。

    从宪法角度而言，单一制国家的宪法较之联邦制国家的宪法在对政府间关系方面的规定简单得多，因为联邦制国家的国家组织形式决定了联邦宪法必须要对联邦成员政府各自的权限范围以及联邦成员政府与联邦政府之间的权力关系作出具体的规定，而且这种规定的权威性要比单一制国家的宪法规定的权威性更大。在单一制国家，除了宪法对政府间关系做原则性的规定和确认外，那些直接源于宪法的有关地方政府的法律中也进一步确认了政府间关系。如日本的《地方自治法》、英国的《地方政府法》、法国的《权力下放法》以及中国的《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》等。因此，在单一制国家政府间关系的法律基础，“与其说更多地体现在宪法中，倒不如说更多地体现在中央和地方的政府组织法等法律中”。和单一制国家不同，联邦制国家组织形式决定了联邦宪法必须对联邦和成员政府的各自权限范围与权力之间的关系作出具体的规定，其中一般有这3个方面的内容：联邦权力、组成成员政府权力和联邦政府与成员政府共享的权力。以美利坚合众国宪法为例，分别规定了联邦政府和州政府各自的专有权力，如联邦政府享有外交权、宣战权等专有权力，州政府享有监察地方政府权等专有权力；也分别规定了禁止联邦政府和州政府行使的权力，如联邦政府不得确立宗教或禁止宗教信仰自由等，州政府不得与任何国家政府缔结条约、协约、同盟或联盟等；同时规定了州的保留权，宪法规定未授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力，皆由各州保留。在联邦制国家，各成员政府与所属地方政府之间的关系，大都由各成员单位的宪法规定。

    在各国，除了宪法作为规范和调整政府间关系的根本法律基础外，如行政法、行政组织法、行政程序法，以及中央政府依法颁布的行政法律规章等，都可以作为政府间，尤其是中央与地方政府间关系的重要法律基础。例如，行政组织法作为规范和调整行政组织关系的各种法律规范的总称，它是在宪法基础上形成的，是宪法的具体化，也是对中央政府与地方政府各自的权力及其相互关系的具体确认。在单一制国家，如财政法、预算法、土地法、环境保护法等许多专门法律以及行政法规对政府间关系具有直接的调节作用。在联邦制国家，联邦政府所制定的行政规则虽不能直接确定联邦政府和地方政府之间的权力关系，但对它们之间的权力关系有着间接的影响。

    2.政府间财政关系

    在政府间职权范围已经划定的情况下，政府间实际权力关系主要体现在政府间的财政关系上。财政是一切政府活动的基础，财政关系是政府间关系的核心，它直接决定政府间关系的状况。在中央与地方各级政府之间的财政分配，直接决定中央与地方各级政府实现其职能的能力，从而决定中央与地方各级政府在整个管理公共事务活动中的地位和权威。

    政府间的财政关系是在一定的政治结构和财政体制基础之上形成的。在现代财政学上，世界各国的财政体制大体上可以分为集权型和分权型两大类。集权型主要存在于单一制国家，分权型则主要存在于联邦制国家。在集权型财政体制下，财政权集中于中央，而在分权型财政体制下，财政权则分属于中央与地方，中央和地方各有其独立的财政。当然也有例外，如印度是联邦制国家，各级政府收入来源划分清楚，但重大财政统一于中央，体现出相对集权的特征。

    （1）分权型财政体制

    这种类型的财政体制主要存在于联邦制国家。其特点是：联邦和联邦成员的财政收支范围划分明确，各联邦成员和地方政府财政收支力求平衡，对中央政府的依赖性较小；在财政分配上，中央财政收入不占绝对优势；在支出上，中央对地方的拨款也相对较少。美国和德国是这种类型的典型国家。与集权型财政体制相比，分权型财政体制有其合理性：第一，在个人对公共品的偏好不同的情况下，采取分权制将会有利于地方政府的公共行政活动能符合居民的需求，这在集权制下是难以做到的。第二，有利于地方积极性与自主性的发挥，从而在更大程度上保证地方利益的实现。第三，有利于决策的科学化和民主化。第四，有利于人员的自由流动。鉴于各地政府的赋税和公共支出不尽相同，个人可以按照自己的偏好择地而居，从而促使地方改善其财政支出的结构状态。第五，有利于行政创新。各级政府所面临的条件和环境不同，在地方有充分自主权的情况下，各地政府就能因地制宜地采用创新性的方法解决自身问题。

    （2）集权型财政体制

    这种类型的财政体制主要存在于单一制国家。在集权型财政体制下，财政权集中于中央，地方政府虽有一定的自主权，但其财政收入在一定程度上依赖于中央财政的补贴或拨款。中央政府在政府间财力分配关系中占主导地位。从财力划分上，中央财政收入一般占到全国财政总收入的60%～80%，地方财政收入只占20%～40%。如日本战后以来，中央税一直占全国税收总额65%左右，而地方税只占35%左右。在财政支出上，地方政府主要依靠来自中央政府的补贴或拨款。如在法国，各省的收入结构中，中央政府通过专项补贴和一揽子运转拨款向各省的拨款占60%以上。另外，中央政府对地方的财政具有很强的监督权和控制权，监督和审计地方的财务，控制地方的财政收支规模，以此来保证中央政府的统一领导。英国、法国、日本、意大利和中国等国家都实行这种集权型的财政体制。

    与分权型财政体制相比，集权型财政体制也有其自身优势，有的学者将这种优势同样归纳为五条：第一，有利于有效配置全国性的公共品或准公共品；第二，有利于协调地区之间、地方政府之间的不平衡；第三，有利于宏观经济的稳定；第四，在征税上，由中央政府征税，比由地方政府征税要有效得多；第五，中央预算的一元化可以避免由于地方之间的竞争所造成的不利影响。

    （3）政府间财政关系的协调

    不论是分权型的，还是集权型的，政府间的财政关系都是通过一定的财政手段来协调的。这些财政手段包括：税法制定权、委任立法权、税款分配权、租税课征权、税款享用权、税法解释权和立法提案权。在综合运用这些权力的过程中，各国政府所采取的财政手段主要有两种：第一种手段是分享税制，又称分税制。它是中央政府与地方政府之间划分税收收入的各种制度的总称，作为调节政府间财政关系的最基本手段，现已为世界上大多数国家所采用。分税制是通过对中央税和地方税进行科学合理的划分，使中央政府与地方政府都各自拥有一定的税源和税收，不仅能够避免各级政府对同一税种的重复课征，而且能够保证各级政府财政的支出，促进经济社会发展。第二种手段是政府间拨款。这是世界各国普遍采用的另一项重要的财政手段。在正常条件下，采用的是从上一级财政流向下一级财政的垂直的资金流动形式，具体作法有“有条件拨款、分类拨款和无条件拨款”3种。

    3.政府间公共行政关系

    公共行政是政府管理社会公共事务的活动。政府间的公共行政关系是指各级政府在一定权限划分和财政分配基础上，为管理社会公共事务所形成的活动关系。政府间的公共行政关系通常包括行政领导（指导）关系、行政监控关系、行政合作关系等3种。在这方面，单一制国家与联邦制国家、中央集权制国家与地方分权制国家存在很大差别。

    （1）行政领导（指导）关系

    在联邦制国家，联邦政府是二元的，联邦政府和成员政府间都有宪法规定的权力范围，保持相对独立，不存在权力上的依附关系，所以联邦政府对各成员政府没有行政领导权，相互之间不存在行政领导关系。各成员政府所属的地方政府，一般都实行地方分权自治，地方政府的权力不是来自成员政府，而是直接由法律赋予，具有法律意义上的相对独立地位。因此，各成员政府与地方政府之间，仅仅存在行政指导关系，而不存在行政上的领导与被领导关系。

    在单一制国家，政府体系是一元的，中央政府处于核心地位，掌握主导权力。但由于各国的政治法律制度不同，单一制国家又有中央集权制和地方分权制两种形式，因而所表现出的政府间的行政关系也有所差异。在地方分权模式的国家，如英国，地方政府的职权是由法律规定的，受法律保护，中央政府不得直接干涉。各地方议会是各地唯一合法的统治机构，它既是立法机构，也是行政机构。因此不论从权力关系上还是从机构关系上，中央政府都不能视地方政府为领导对象，他们之间仅仅存在行政指导的关系。在实行中央集权模式的国家，如法国和中国，地方政府的权力是以法律赋予和行政授权两种形式获得的。如我国1982年宪法对中央政府（国务院）和地方各级人民政府的职权范围做了明确划分。但根据我国现行行政体制，各级人民政府在法律规定的范围内的实际权力还需要通过上级政府行政授权的形式获得。这种权力的授予方式就决定了地方政府必须服从中央政府的领导，从而形成了行政上的领导与被领导关系。

    （2）行政监控关系

    行政监控关系是维系政府上下级关系的主要形式，是保证政府体系协调稳定和国家政令统一的重要机制。各国中央政府对地方政府的监控主要体现在以下几方面。

    第一，机构人事方面的监控。如在日本，自治省有权在地方政府首长缺位而又没有职位代理者的情况下，自治大臣可以委托地方政府首长的职务代理者。在法国，主要由共和国专员和内政部监督地方行政，如有需要，他们有权暂停市长行使职权或撤销其职务，议员或市议会如若失职，可以责令辞职直至解散议会，也可以由共和国专员成立特别评议议会，履行市议会职能。

    第二，行政计划或措施方面的监控。如在英国，地方有些事业的兴办，须由地方议会将其计划事先呈送到主管部门核定。如地方消防队的人事编制计划须呈请内政部核定。在联邦制的美国，各州政府的许多活动都要受联邦机关的监督，如各州的道路修建计划要受到联邦公路修建局的监督；州政府拟定全州统一的或针对某一地方政府的特殊的公共事务管理方案，请地方政府参照执行等。

    第三，财政监督。这是最有效、最常用的行政监督手段。通常采用的办法是：派审计员审计各级地方议会的财政收支；批准地方的经费计划；批准地方议会的借债计划；实行拨款措施，扩大中央对地方的监督权力。

    第四，行政法院监督。这是大陆法系国家所特有的监督形式。以法国为例，法国的行政法院独立于普通法院体系，实际上属于行政体系。根据职权范围，中央行政法院对地方政府的监督主要体现在对地方机构的决议、行政行为的司法监督，以及地方机构所订立的规章、协议的监督和管辖等。行政法院的监督是一种司法监督，但在集权体制下，行政法院最终都是在中央政府的意志下执行和运作的，所以，行政法院监督就往往成为中央政府监督地方的有效途径。

    （3）行政合作关系

    随着经济社会发展，管理日益多样化和复杂化的社会公共事务，仅仅依靠某一级政府已经不可能，需要各级政府的通力合作，从而形成政府间的行政合作关系。不论在单一制国家，还是联邦制国家，行政合作关系在当今政府间关系中的作用越来越突出。

    行政合作关系的形式多种多样，既有纵向合作关系，也有横向合作关系，还有斜向合作关系。纵向的政府间合作关系主要有以下4种形式：其一，委托性合作，也就是中央政府或上级政府通过拨款的形式委托地方政府或下级政府负责处理某一些共同关心的社会事务所形成的合作关系。其二，协议性合作，这种合作大多是出于解决各级政府都面临的重大问题而形成的合作，如治理大气污染、建设全国性的公路等。其三，计划性合作，即地方或下级政府为了完成中央或上级政府制定的计划，通过参与计划的实施与中央或上级政府形成的合作关系。其四，参与性合作，是指地方或下级政府在参与中央或上级政府政策的决策或政策执行中所形成的合作。所谓横向的政府间合作关系是指各政府为解决某些共同事务所结成的正式或非正式的行政关系，主要有由中央政府策划而形成的合作、地方政府间为处理某一共同问题而形成的合作、基于协议而形成的合作，以及以协会的形式形成的合作等4种类型。而斜向的政府间合作关系则是指某一地区级别较高的地方政府与另一地区级别较低的地方政府所形成的某种协议与合作关系，甚至是三角关系，如两个地方政府与中央政府相互之间所形成的合作关系。可见，现代政府间的合作关系非常复杂，这是社会发展的重要趋势，密切政府间关系，加强政府间合作已经成为促进经济和社会协调发展的重要途径。

    4.政府间利益关系

    利益是在一定经济基础和社会关系中人的需要的满足，人们在社会活动中所形成的社会关系归根结底就是利益关系。作为社会活动中的重要主体，政府无疑是重要的利益承载体，既担负着利益分配的责任，其自身又在这种整合与分配过程中成为了重要的利益主体。谢庆奎认为政府间关系除了权力关系、财政关系和公共行政关系外，在其背后还隐藏着一个利益关系。甚至有学者指出，政府间关系首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系，前者决定后三者，后三者是前者的表现。所谓政府间利益关系是指各级政府在行使各自的权力过程中所形成的利益的分配、分享和竞争关系。各级政府都存在着“利他”和“自利”的双重动机，“利他”就是为社会服务，为人民服务，便民服务；“自利”就是单位利益、部门利益和个人利益。政府官员和公务员为自身的权力、声誉、荣辱、奖惩、升降、福利、待遇等去工作，这里都含有自利的动机。一般来说，中央政府是整个社会公共利益最集中的代表和体现，追求的是社会公共利益的最大化，而地方政府在追求社会公共利益的同时，还具有为地方谋取利益的一面，二者之间的矛盾在所难免。

    在我国，随着以市场为导向的改革的深入和中央权力的下放，地方政府的主体性渐趋增强，地方利益动机愈加明显，中央政府与地方政府，以及各地方政府间的利益矛盾更加突出。如何在政府间利益找到一个平衡点，建立一种政府间利益关系的协调机制，已经成为政府间关系合理运行的重要保障。

    二、我国中央与地方关系的发展及问题

    要求中央与地方关系的改革：

    改革开放以来，中国社会经济的快速发展高度依赖于地方层面的制度创新。20世纪80年代的农村改革始于四川、安徽等地的制度创新，稍后的城市工业改革也不例外。

    这种情况在今天仍然没有改变。近年来，各省都在进行着不同的社会经济改革实践，有些省份甚至已经跨入政治领域进行一些地方性的局部改革，包括民主政治。

    地方层面的所有这些制度创新是中国改革的主轴。如果没有地方的制度创新，就不能冲破旧制度对改革的制约，更不能实现发展的可持续性。

    同时，地方层面的制度创新不可避免地要对旧的制度造成冲击，迫使对旧制度进行改革。如果旧制度不能加以改革，它就不能适应由地方制度创新造成的社会经济的变化，从而产生制度危机。

    地方制度创新和现存制度之间的紧张关系最明显地表现在中央地方的关系上。地方创新往往不是中央分权的结果，就是地方自我分权的结果。

    无论是哪种情形，地方制度创新往往造成地方力量的崛起，中央权力从而相对缩减。中央权力或者权威的弱化必然会导致改革动力的产生，通过总体制度层面的创新重造中央地方关系。

    涉及经济势力的关系

    改革开放以来的第一波中央地方关系的总体改革发生在朱镕基时代。20个世纪，经过整个80年代的分权改革，以及邓小平南巡以后的更加激进的分权运动，到90年代中期，中央政府的权力和权威都被弱化。

    90年代中期开始，中央政府开始进行大规模但又有选择性的集权。

    选择性集权意味着中央政府并不是要把方方面面的权力都集中在自己的手中，而只是有选择地把那些对国家整体至关重要的权力集中起来，而把更多的权力留给地方政府。

    第一波有选择性集权主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。

    同时，中央银行制度的改革，则有效切断了地方政府对国家金融体系的直接干预，从而提高了中央政府进行宏观经济调控的制度能力。

    又经过了十多年的社会经济变迁，现在中央地方关系再次面临总体制度层面的制度创新。

    在过去的十多年里，地方层面的制度创新从未间断，今天各地的发展水平已经与十多年前今非昔比了。但是，在经过朱镕基时代的有选择性中央集权后，中央地方关系没有发生新的制度性变革。因此，在很多方面，中央政府的权威已经再次大大弱化。

    中央权力越多越管不好

    近年来，宏观调控的失利、整顿房地产不力和各地与土地有关的问题频频发生，所有这些迹象都表明中央权威和权力的弱化。并且这次比起前一次更为严重，因为现在中央权威的根源不仅仅在于中央政府和地方政府的关系，更在于中央政府和地方经济势力之间的关系。

    第二波的中央地方关系的改革在所难免。问题是如何改革？这是个大问题，是中国所有改革中的重中之重。对那么大的一个国家来说，中央地方关系的改革既要巩固中央的权威与权力，又要继续依靠地方的制度创新精神求得进一步的发展。

    要在两者之间找到一个均衡点并不容易。如果光是地方制度创新，没有中央地方关系的总体变革，那么权力重心会继续往下移动，甚至最终出现政权的地方化。但如果集权不当，地方制度创新就会被遏止甚至被抹杀，可持续发展就会成问题。

    要在整体上改革中央地方关系，除了继续有选择性集权，看来别无他法。选择性集权的目标就是要在第一波改革的基础上进一步建立中央地方关系的制度构架。

    在任何一个现代国家，有些权力必须是属于中央政府的。这些权力必须集中起来，即便花最大的代价也要集中，否则就不能维持一个统一的国家政权，或者造成国家的分裂，或者造成政权的地方化。

    但是，集权必须是有选择性的，而非全面的。事实是，中央政府如果管的地方事务越多，就越管不好，或者管得没有效果。选择性集权因此也意味着选择性分权，把一些方面的权力彻底地下放给各级地方政府，实行充分的分权，让地方政府来治理地方社会。

    无论是选择性集权还是选择性分权，如何进行是个大问题。朱镕基的改革仅仅集中在经济方面。

    如果要继续在经济面来做文章，如何进行？如果经济领域的改革不足以改变权力和权威下移的局面，那么就要进入政治领域来改革。在政治领域，又如何能对中央地方关系进行改革呢？

    在进行中央地方关系总体调整的同时，同样重要的是要在中央层面和地方层面对政府和地方经济力量的关系进行调整。

    显而易见，中央权威的弱化不仅仅是对地方政府而言的，也是对地方经济力量而言的。当地方的经济力量和地方政府结合在一起的时候，地方往往就拥有了“否决”中央权威的基础。

    如何把地方经济和地方政府分解开来，应当是中央政府的事情。再者，中央政府是否也应当扶植其他社会力量来制衡地方经济力量甚至是地方政府呢？

    无论怎样做，都不是一件容易的事。但如果没有中央地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具实质性的中央权威危机。

    中央与地方关系是国家生活中非常重要的内容，如何处理二者之间的关系，将直接影响到国家的统一、政治的稳定以及社会经济的发展。我国中央与地方关系的历史源远流长，走过很多弯路，也积累了宝贵的经验。了解我国中央与地方关系的发展轨迹对于处理好当前中央与地方的利益关系具有重要的借鉴作用。1978年启动的改革开放是中华人民共和国成立以来发展史上最具划时代意义的大事，以此为标志，可以将我国中央与地方关系的发展历程划分为改革开放以前和改革开放以后两个不同的时期。

    （一）中华人民共和国成立后至改革开放前中央与地方关系的发展

    1949年新中国成立，标志着中国社会进入了一个新的历史发展时期。中央与地方关系作为社会主义国家政治结构的重要部分也发生了巨大变化，建立了一种单一制——集权型的中央与地方关系体制，在这种体制下的中央与地方关系从总体上表现出中央高度集权、地方缺乏必要的自主权和独立性。随着经济、政治和社会的变化发展，这种体制进行着或主动或被动的调整和改革。中华人民共和国成立后至改革开放前，我国中央与地方关系的调整大致可划分为以下3个阶段。

    1.第一阶段：中央高度集权时期（1949～1955年）

    中华人民共和国成立初始，在中央设置中央人民政府下辖政务院的政府体制，在地方行政建制上，实行大区（全国设有东北、华北、西北、西南、中南、华东六大行政区）、省、县、乡四级制，或者大区、省、县、区、乡五级制。大区身兼二任，既是该区所辖省（市）高一级的地方政权机关，又作为中央人民政府政务院工作的代表机关，享有广泛的立法、行政和人事权，在管理当地经济事务方面负主要责任。这种建制沿袭了党在战争时期一元化的领导，极大地提升了党中央的权威。在经济上，过渡时期的统一财经工作，即统一财政收支、统一物资管理、统一资金管理，为此后实行中央高度集权的政府体制奠定了物质基础。

    随着社会经济的发展，大行政区的存在，为个别大区领导人培植与中央相抗衡的势力提供了便利，使中央权威受到了一定的挑战。于是中央为了强化统一与集中，在1952年底决定改变大行政区的机构与任务，各大行政区不再作为一级地方政府，只是中央派驻各大区的代表机关，其机构大为减少，职能也相应缩小。1954年，为了加强中央对省市的直接领导，中央撤销了大区一级的行政机构。与此同时，中央政府机构的数量与职能快速增加、扩大，各项行政管理和经济管理的权力越来越集中到中央，在全国形成了部门管理为主的集中统一的管理体制。中央鉴于大区设置的经验教训，取消了地方一些原有的必要的权限。在财政体制上，实行“划分收支、分级管理、侧重集中”的制度，第一个五年计划时期，绝大部分资金集中在中央手里，中央财政收入占总收入的80%，中央财政支出占总支出的75%。

    2.第二阶段：中央放权时期（1956～1957年）

    由于在中央高度集权体制下，中央对地方管得过多、过严，地方积极性被严重压制，“条条专政”代替了一切，引发地方不满。“与中央的权力日益膨胀和不断渗透相反，地方的独立性与自主权日渐萎缩。在高度集中的计划经济体制与政治体制之下，地方逐渐成为中央政府机构的延伸，成为中央计划的执行者与中央向企业发布指令的中介，丧失了作为一级地方政权必要的权力和地位。”

    毛泽东很快意识到问题的严重性，在1956年《论十大关系》的讲话中指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”。根据毛泽东这一讲话精神，中共中央、国务院1956年10月向全国公布的《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》等一系列改进工业管理体制、商业管理体制、财政管理体制的规定，把一部分工业、商业、财政管理权力下放到地方和企业，并于1957年、1958年全面推行，以充分发挥两者的积极性和主动性。但随着随之而来的“大跃进”热潮，放权超过了当时历史条件下所应有的度，分权走向了极端。如下放企业管理权中，当时中央各部所属企事业单位，1957年有9300多个，到1958年陡降至1200个，把88%的单位下放至地方管理。由于权力下放过多过急，造成了中央对地方的失控，地方盲目建设，各自为政，造成了经济上的极大浪费，使整个社会陷入了混乱无序的状态。

    3.第三阶段：“统——放——统”的循环时期（1958～1978年）

    伴随着1958年的“大跃进”浪潮出现的“放权大跃进”由于权力下放过猛、过多、过散，国家很快就陷入了困境。从1959年的上半年开始，中央进行大收权，重建了6个中央局。1961年中央发出《关于调整管理体制的若干暂行规定》等文件，以“大权独揽，小权分散”为原则，中央再度回到高度集权。到1965年中央各部所属企事业单位达10503个，并建立了从中央到地方垂直领导的物资管理系统和业务经营网络，中央支配财力占60%。1966年“文化大革命”爆发后，在极左思潮的带动下，在“打倒条条专政”的口号下，中央开始了第二次大规模的权力下放，大搞自成体系，各自为政的分散主义。全国局势再次陷入混乱状态，对经济建设造成了严重冲击。党的“九大”以后，全国局势开始趋于相对稳定，但由于中央决策层错误地认为世界大战随时都可能爆发，从而要求全国各地建立独立的工业体系，即所谓的“工业省”，实行“块块专政”。借此，地方开始追求自成体系，中央权力又一次下放。“文化大革命”结束后，中央为了克服经济的困难和混乱的局面，开始着手于中央与地方关系的部分调整，将一些经济管理权限集中于中央，如财政、税收、物资管理权等。与此同时，将一批重点骨干企业上收中央，加强了中央对关系国家经济命脉的部门，如铁路、邮电、民航等部门的集中统一领导。由此可见，中央权力的“收——放——再收”循环是从1958—1978年二十年间中央与地方关系调整最显著的特征。

    （二）改革开放以来中央与地方关系的调整

    1978年党的十一届三中全会召开，标志着我国进入了改革开放的新时期。在新的历史条件下，国家面临的政治、经济、社会和文化环境都发生了巨大变化，正是由于经济体制改革的推动，以灵活多样的中央与地方关系模式来取代传统的集权制模式，已经成为适应社会经济发展和政府自身体制改革的客观要求。统观改革开放以来中央与地方关系的调整过程，主要包括以下3个阶段。

    1.放权让利阶段（1978～1991年）

    这一时期中央与地方关系的改革与调整的基本思路是“放权让利”或“简政放权”，以改变中央与地方的权力和利益结构。这主要表现在如下几个方面。

    （1）扩大地方政府财权

    1980年，中央以财政管理体制为改革突破口，发布《关于实行“划分收支，分级包干”财政管理体制的暂行规定》，在中央财政和地方财政之间，实行“分灶吃饭”的办法，进一步调动地方增加财政收入的积极性。1985年在第二步“利改税”的基础上，重新确定收支范围和包干基数，实行“划分税种，核定收支”。从1988年到1990年，又对不同地区采取6种不同的包干办法。

    （2）扩大地方政府事权

    这主要包括：其一，立法权。如1982年宪法规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”接着，新修改的《中华人民共和国地方各级人大和地方各级人民政府组织法》中，对地方政府职权范围作出了进一步的法律规定，并明确赋予了地方相应的立法权。其二，人事参与权。确立“下管一级”的党管干部政策。其三，投资决策权。地方政府有了一定限度的固定资产投资权、技术改造权、城乡建设权。其四，经济管理权。特别对一些城市赋予了极大的经济活动自主权，国家不仅建立经济特区，还开辟沿海、沿江14个城市为计划单列市，赋予其省级政府的经济管理权限，可直接参与到全国性的各项经济计划活动中来。

    （3）扩大企业经营自主权

    在以往中央与地方关系调整时，政府与企业的关系往往被忽视，把企业看成行政体制的附属物，作为两者关系调整的一种筹码，因此两者关系不可能实现正常化。正如邓小平在1980年说：“过去在中央与地方之间分过几次权，但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”于是在这次改革中，中央把生产计划权、产品购销权、劳动人事权等下放给企业，开始注重增强企业自我发展和改造的能力，从而增强了企业活力。1979年中央开始推行企业利润留成，1980年扩大经营权的试点企业数量达到了6000多个；1983～1984年推行的两步“利改税”是企业税后留利的进一步提高；1987年推行企业的“承包制”，以收入递增的方式承包所得税以致全部税金，稳定中央财政收入。这一系列改革措施使得利润收入进一步向企业分散，同时中央赋予了企业必要的经济管理权力，为企业的独立经营创造了条件。

    2.制度创新阶段（1992～2000年）

    1992年邓小平南巡讲话和党的十四大召开，中央明确提出了大力发展市场经济，建立社会主义市场经济体制的目标，为合理建构中央与地方关系提供了根本的体制基础。随着市场经济的不断深入发展，迫使中央与地方关系制度进行创新，以适应社会主义市场经济发展的需求。于是一系列的改革不断深入，为构建更加合理的中央与地方体制创造了良好的条件。

    （1）加快政府机构改革，转变政府职能

    党的十四大明确提出在中国建立社会主义市场经济体制，并决定进行行政管理体制与政府机构改革，切实做到转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率，提出合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央与地方两个积极性，以及理顺国家与企业、中央与地方分配关系，从而为理顺中央与地方关系提供了理论依据和现实动力，使得政府职能越来越适应、服务和驾驭社会主义市场经济。

    （2）加快产权制度改革，建立现代企业制度

    党的十四大确立了企业改革的目的，即建立“产权清晰，责权明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。这就是更加明确积极地推动政企分开，从制度上改变政府对微观经济活动的直接干预和控制。

    （3）在财税制度方面，实行分税制

    1994年下达的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，指出分税制的核心在于划分权限、划分税种、分设机构。在划分了中央政府的事权和地方政府的事权的基础上，按照财权服从事权的原则，建立起中央税收和地方税收体系。分税制的实施，初步理顺了中央与地方财政分配关系，建立起规范的财政运行机制。而财政的厘清，为中央与地方事权的划分创造了前提条件，从而为中央与地方关系的规范化奠定了基础。

    分税制

    分税制作为一种财政管理体制，目前，已为西方国家广泛采用。我国在清朝末期曾出现过分税制的萌芽。实行分税制是市场经济国家的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经济发展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的探讨和实践；从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的。分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效地处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

    分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一国财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

    实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税（中央和地方共享税）。其中：中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理和支配。

    在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而是按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府（或上级地方政府）、上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法权，也不是征收管理权，而是税款所有（支配）权，是按照税款归属标准进行的划分。

    分税制的真正含义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于3个因素，即政治历史、经济体制，以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。

    一、分税制的实质

    分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权力的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权（支配权）。分税制就是要将这些税权（立法权、司法权、执法权）在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。

    一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。

    实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话说，实行分税制，必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体的地位和资格，如果不具备此种法律主体资格和地位，不能独立地进行税收立法，“分税制”就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，成了一种与财政包干、超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门（一个部门或多个部门）负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可称为分税制。所以，在确定分税制的完善程度时，税收立法权的划分是关键，司法权、征管权和归属权的划分和如何划分则是次要的；或者说税收立法权是决定分税制能否成立的决定因素，而司法权、征管权和归属权则是非决定因素。因此，立法权不下放的分税制所能解决的问题只是税收的征收管理问题，不属于需要设置两套机构才能实现的财政管理体制的管理范围。

    实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税制，要求中央和地方都有立法权，但需要注意的是，中央税收立法权的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能同中央税法有相悖之处。这也是实行分税制财政管理体制所必须注意的一个方面。

    二、中央税与地方税的划分原则

    划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权（立法权、司法权、执法权）均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性，但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。

    中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含义。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

    三、分税制的依据

    分税制得以确立的依据主要有以下3个方面。

    （一）以各级政府的事权范围为依据

    政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。

    （二）以各类税种的自身特征为依据

    分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上应把收入大，对国民经济调控功能较强，与维护国家主权关系紧密，宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税，把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽，与生产和流通直接相联系，税源波动较大，征管难度大，收入弹性大的税种划为中央地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。

    （三）以加强和方便税收征管为依据

    分税制作为一种税收管理制度，其税种划分应方便税务机关进行征管和纳税人履行义务。

    四、我国现行的分税制

    1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进，重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转移支付制度等，成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。

    （一）我国分税制的内容

    我国分税制按照征收管理权和税款支配权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。

    （二）我国分税制的特点

    我国目前的分税制具有以下3个主要特点。

    1.按照税源大小划分税权

    税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。

    一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人（公司、企业）征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及所有单位和个人。

    2.部分税种的征收管理权归地方

    地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不至于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产（不动产）、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。

    3.税款收入归地方

    在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。

    需要说明的是，我国目前实行的分税制还有许多不尽如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

    （4）改革中央银行管理体制，加强金融宏观调控

    1998年11月，中共中央、国务院决定对中国人民银行管理体制实行改革，撤销32个省级分行，跨省（区、市）设置9家分行（包括20个金融监管办事处），2个营业管理部，333个中心支行，1660个县（市）支行。

    这使得中国货币政策决策和实施进一步统一，增强了金融宏观调控的有效性，确定中央在货币金融领域的权威，同时摆脱了地方各方的干预，使地方失去了驾驭企业的“一大法宝”。

    3.再调整阶段（2001年至今）

    2001年12月11日，中国正式加入世界贸易组织（简称WTO），成为其第143位成员。加入WTO，首先是政府的入世，而中央与地方关系再调整在一定程度上是政府是否入世的试金石。因此，我国中央与地方关系为了适应中国加入WTO的环境变化，必须对中央与地方关系进行再调整。

    （1）中央与地方财政体制的再调整

    国家能力在很大程度上是财政汲取能力，因此为了适应WTO后新型的中央与地方关系，就必须对其财政体制进行再调整。首先，按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，廓清政府与市场、政府与社会等的职责边界。其次，以事权划分为基础，明确界定中央政府与地方政府的支出责任。再次，根据政府事权和支出责任的划分，按照中央财政主导地位和调动两个积极性的原则，建立中央和地方税收体系。第四，按照预算统一性和完整性原则，规范政府分配行为和分配形式。第五，逐步加大转移支付力度、规范转移支付形式。第六，建立规范的分级财政预算制度。

    （2）中央与地方事权的再调整

    在行政审批制度改革方面，2002年国务院与各级地方政府大幅度削减行政审批项目，赋予了地方或企业更多的自主决策权。但总体来说，入世后的中央与地方关系事权的划分，采取授权的原则来处理，这也是单一制国家处理中央与地方关系的重要形式，即地方政府作为中央政府的下级政府，其权力实质上是中央最高权力机关授予的，凡是法律规定没有授予地方政府的职权，都属于中央政府。采用授权制原则处理中央与地方关系，有利于形成全国统一的法律、法规，保持国民经济和全国市场的完整性、统一性和开放性；有利于资源在全国范围内的合理流动，实现全国范围的资源合理配置和充分有效利用；有利于加强中央政府对国民经济的宏观调控，保持国民经济持续、稳定和协调发展。

    （3）中央与省级政府宏观调控的再调整

    宏观调控是社会主义市场经济体制的基本要求，是现代市场经济正常运行的基本条件。中央宏观调控与省级中观调控的关系是我国加入WTO之后中央与地方关系的重要内容。改革开放以来，我们在宏观调控方面遇到了一些新的问题：一是纵向上中央集权过多；二是横向上调控权不集中，政出多门，调控不协调；三是调控主体身份混淆；四是中央与地方调控缺乏必要的法律规范，中央与地方两级调控的权限一直没有明确。因此，目前我国中央与地方宏观调控体系，已经不能适应社会主义市场经济发展的需求，也受到来自WTO规则的挑战。当前，在宏观调控上，既要发挥中央政府的主导作用，也要发挥地方的承接作用和中观调控的功能，从而实现中央和地方在宏观调控中的合理调适。

    （三）中央与地方关系发展中的问题

    从中华人民共和国成立以来，尤其是改革开放后中央与地方关系经过几十年的改革与发展，打破了中央与地方关系集权制的旧格局，中央与地方关系趋于合理、平稳，改革总体思路和基本趋势反映了市场经济、民主政治和现代化建设的客观要求，取得了一定的成效，主要表现在以下方面：在坚持中央财力主导地位的同时兼顾了地方利益，开始探索用法律规范中央与地方关系，开始尝试正确划分中央与地方事权划分，以及中央与地方关系改革通过经济体制改革来推动，并渗透于经济体制改革中。但是，这些改革并不彻底，具有明显的过渡性特征。回顾我国中央与地方关系的改革史，仍然面临着许多挑战。

    1.中央权威削弱，宏观调控能力乏力

    改革开放以来，由于非制度化的放权让利，新旧体制并存，以及配套改革没有跟上等综合因素，使地方政府行为失范难以避免。有些地方政府为了局部利益，置整体利益、全局利益于不顾，对中央欺瞒抗争，不顾中央政策法令，自行其是，你有政策，我有对策，造成了中央权威流失，中央功能弱化，宏观调控乏力。这主要表现在以下几个方面。

    （1）中央汲取财政能力弱化

    财权是权力的经济基础。然而我国中央财政在国民收入中所占的比例逐年下降，据统计，从1978年到1992年，我国财政收入占国民生产总值的比例由31.3%下降至14.7%，平均每年下降1.1%，1994年为11.9%，1995年为10.7%，1996年为10.9%，大大低于市场经济工业化国家水平。与此同时，中央与地方财政收入的比例严重失衡，中央财政收入占总财政收入的比重由1985年的38.4%，下降到1993年的22%。1994年分税制实施后逐渐回升，至2002年，全国财政收入占GDP的18.5%，其中中央财政收入占GDP比重为11%左右。中央政府收入中有偿性债务收入比例偏高，并逐年增大，已把国家财政特别是中央财政拖入了极端困难的境地，我国的中央财政支出的资金来源一半以上要依赖于发行国债。近年来，地方投资过程中“直接融资自主权”就严重干扰了中央的货币政策，地方以大大高于银行储蓄利率和国债利率的水平向社会筹措资金，也使得中央汲取财政能力急剧下降。总之，目前国家财政特别是中央财政依旧困难，收入分配关系没有理顺，中央提供公共物品的能力降低，中央在必要的开支上显得力不从心，尤其是中央对地方的财政控制能力降低。

    （2）中央宏观调控难以落实

    中央宏观调控能力是以中央财政汲取能力为基础的，财政汲取能力的下降必然导致宏观调控能力的下降。权力下放后，中央与地方功能重新划分，地方功能膨胀。中央对地方约束无力，地方向心力的发育与离心力的抑制失去了基础和依托。中央的产业政策、金融政策、投资政策、财政货币政策等宏观政策在执行中严重失控、失真，甚至失败，造成了经济增长大起大落，宏观经济不稳定，产业结构、生产力布局、总需求与总供给失衡。目前，地方对中央政策的对策抗衡的现象还未根本杜绝。现在的问题不是中央统得过死，而是中央缺乏承担自己责任的权力。中央应有的权力，有的弱化，有的虚化，有的下放到地方政府，在没有现存法律、制度对中央权威加以确保的前提下，中央权威受到地方挑战是意料之中的事。

    2.地方政府权力利益膨胀，行为失范

    在高度集中的计划经济体制下，地方及其政府并不存在独立的经济利益，所有的利益动机都被中央强有力的集权压制，利益形式呈现单一化。随着体制的转型原先被强行压制的各种利益纷纷突显，中央与地方利益开始走向分化。地方政府立足于本地政府利益所展示的行为呈失范倾向，具体表现在以下几方面。

    （1）地方投资过热

    由于地方官员的晋职、升迁主要取决于上级政府，而上级政府对地方官员政绩通行的考评标准是GDP。地方官员为了在任期内创造政绩，急功近利，奉行局部利益至上和短期行为，大搞各种形象工程，不惜损害公共利益，牺牲全局利益，损害经济长期发展。改革初期，地方政府主要通过直接控制国有企业进行投资，现在投资主体更加多元化，地方政府也可以运用强大的行政力量，通过贷款、项目审批等手段把民间投资纳入政府项目，给予企业过多的政策优惠。地方政府大规模地介入投资行为，严重扭曲了要素市场的价格信号，造成企业投资的要素成本、土地成本和环境成本严重低估，误导了企业的投资预期与投资决策，导致了一轮又一轮的投资过热。

    （2）地方保护主义的“诸侯经济”

    所谓地方保护主义，是指地方政府在处理全局利益与局部利益的关系时，只考虑地方利益，不考虑全局利益，甚至为了地方利益而牺牲全局利益的现象。现实中地方政府为了本地区经济利益，争夺资源，分割市场。首先，对产品原材料保护和封锁，转型初期主要是对粮食、棉花的争夺，之后主要是针对医药、汽车以及电力等产品和资源的争夺。其次，对企业保护与封锁，限制本地优秀企业对外扩张，“肥水不流外人田”。再次，对资本市场争夺，20世纪90年代的招商引资浪潮掀起了政策优惠大战，以此来争夺外来资本落户本地。总之，地方政府实行区域性的经济管制，以政府的竞争代替市场的竞争，把计划经济时期全国性高度统一的政经一体化，分割成一个一个相对独立的区域经济实体，妨碍市场要素的自由流动。

    （3）垄断权力膨胀

    传统的权力制约机制大量瓦解，而新的制约机制尚未建成，地方政府可以充分利用自己拥有的权力资源获取各种利益。这种利益的不断膨胀，从追求预算最大化到追求政府自身利益最大化，再到追求官僚利益最大化，政府行为失范在所难免。这种权力和改革的受益者相结合形成利益集团，同时为进一步维护和扩大自身的利益，将会想方设法从中央获取更多的权力，从社会和市场中索取更多的权力。如果地方政府的权力长期得不到有效制约，这种垄断既得利益集团就会进一步强化，加剧经济社会发展的不公平。

    3.地方与中央博弈，条块关系矛盾突出

    在市场经济中，地方政府也是一种重要的利益载体，其行为受地方利益的驱动，尤其在如投资、税收、财政、资源等关键领域，地方政府会对中央政府的宏观调控讨价还价，与中央政府展开利益博弈，“上有政策，下有对策”是地方政府在执行中央政策过程中软性对抗中央的写照。尽管中国市场经济逐步确立，但是条块关系的矛盾在政府间关系中依然存在。这具体体现为权力关系中的集中与分散矛盾、行政关系上的政策之间的矛盾和财政关系上的分权与分钱的矛盾等3个方面。这些矛盾严重影响了政府间关系正常健康地发展，使政府间关系陷入失衡和扭曲的状态。首先，由于“条条”与“块块”之间很难形成平衡点，双方的矛盾所带来的不是“条条专政”就是“地区分割”。其次，统一领导、分级管理的计划管理原则，在条块矛盾冲击下，所塑造出管理体系是领导集中、权力分散的体系。

    因此，在传统的政府间关系中，“条条”和“块块”之间就不可避免地出现各种形式的矛盾。这就需要在市场经济逐渐确立的过程中，转变政府职能，建立一套机制，寻找和建立新的“条块”之间的平衡点，以达到一种统治结构的平衡。毋庸讳言，在现实中我们还没有找到这个平衡点。因此，“条条”、“条条专政”、“条块关系”、“条块矛盾”、“条块分割”等仍然是中国政治话语系统中出现频率很高的词汇。

    4.地方政府间横向关系阻隔，缺少相互合作

    美国学者多麦尔在《政府间关系》一文中认为：“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系。”可见，“竞争”与“协商”是横向政府间关系中的两个重要维度。在中华人民共和国成立初期，我国实行的是大行政区，它是地方的最高行政单位，具有较大的财政批准使用权和对企事业进行管理的自主权。这些权力对其所辖地方政府间关系的协调起到了积极的作用。然而，后来取消大行政区，主要是出于政治上的考虑，而站在行政管理、地区合作与发展的角度考虑不多，导致地方政府间相互横向联系少。

    这种“条块结合，以条条为主”的计划经济时代政府间关系模式，本身就缺乏合作的内在动力，地方完全隶属于中央，服从并执行中央的计划安排。地方政府只是中央政府的附属物，而不是独立的利益主体，因此，也缺乏合作的物质基础，不可能主动去寻求彼此间的合作。随着市场经济的发展，以及政府间关系的不断调整，地方政府间的横向合作关系有所变化，如在一系列具体政策（如财政、税收、价格）的调整中承认了个人、企业与地方独立经济利益的存在，多元经济利益主体（国家、地方、企业）取代了一元经济利益主体（国家），地方、企业等经济利益主体的地位不断增强。地方政府间的横向合作也形成了整体经济效应，促进了合作地区经济的发展，有力地改变了中央与地方政府的博弈格局。但是从总体来说，地方政府间横向的协调与合作关系与市场经济的要求还有一定的差距，地方政府间的协调与合作能力也有待于加强。

    三、进一步理顺中央与地方关系的思考

    中央与地方关系一直是我国政治生活中的重点和难点问题。1956年，毛泽东在《论十大关系》中指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”。“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办”。可见，理顺中央与地方关系的总体原则和目标是：既要维护中央权威，保证中央在政治上“统得住”，在法律、政令上“行得通”，在经济上“控得动”；又要尊重和保护地方利益，应当允许和保证地方在不违背法律和中央政策的前提之下，能够积极、主动、合理地处理各种地方性事务。上述这两个方面是有机统一的，不可偏向其中的任何一个方面。为此，从我国目前中央与地方关系存在的问题来看，至少应在以下几个方面付出努力。

    （一）转变政府职能，合理划分中央与地方权限范围

    进一步理顺中央与地方关系，最基本的前提是实现政府职能转变。长期以来，中央与地方权限不清，其中深层次原因就在于政府职能的模糊。这主要表现在：一是政企不分；二是政府机构效率低下；三是地方政府组成与运行方式不合理。转型时期的中国社会，要理顺中央与地方关系，必须首先要弄清政府在转型时期应扮演的角色，科学定位政府职能。

    1.要明确政府与企业的职能关系

    “协调中央与地方政府关系需要两次分权，即政府与社会分权是第一分权，中央与地方分权是第二分权，其中，第一分权是第二分权的基础和前提。”其中政府与企业关系的厘清是建立中央与地方协调均衡结构的关键。改革以前，中央与地方关系经过多次调整，但每次都因为没有贯彻政企分开原则，企业作为各级政府附属物的状态一直没有改变。十一届三中全会以来，虽然经过了放权让利、承包制、利税分流等改革措施，但传统的政企关系并未真正改变。当中央下放权力时，这些权力就被地方截留，地方仍旧干预企业活动，在此状况下，企图理顺中央与地方关系，往往事倍功半。因此必须实现政企分开，建立现代企业制度，“凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预，下放给企业的权利，中央政府和地方都不得截留”，这样才能克服“集权”体制和“诸侯经济”的种种弊端。同时中央借助经济杠杆和法律手段以及健全的宏观调控体制，实现地方和企业的自律，地方政府则主要履行监督与服务的职能，通过法规与条例，规范市场秩序，以保证本地区经济健康地运行。

    2.要进一步加快政府机构改革

    改革开放以来，我国政府机构已经先后经历了5次较大规模的改革，取得了较大的成绩，许多措施难能可贵，但仍有着较大的局限。这表现在：其一，各级政府改革目标设计、步骤实施仍有待规范；其二，机构精简和人员裁撤目标还有待深化；其三，作为机构改革的难点的干部分流问题，在解决中产生了“虚流”现象，即政府职能部门干部分流在体内循环，或摇身变为翻牌公司或压到下属企事业单位。除了政府机构改革外，在纵向上政府体制也应做相应的变化，目前我国政府体制主要由中央——省（自治区、直辖市）——市——县——乡（镇）等五级制构成，如此政府机构臃肿，效率低下，层级结构众多，等级制过严，面对转型时期经济、社会发展的要求，政府必然力不从心，不利于地方政府尤其是基层政府的发展。政府机构改革是理顺中央与对方关系，克服“条块分割”的重要条件，因此，必须按照“精简、效能、统一”的原则，建立与社会主义市场经济要求相一致，具有现代公共行政管理基本特征的新型权能政府。

    3.要改革地方政府的组成和运行方式

    目前我国地方政府领导群体的组成方式，一般分为上级任命制和地方民选两种。在传统体制下，中国地方政府主要领导人更多地通过中央任命方式产生，以保证中央意志在各地得到贯彻，实现对地方政治、经济的控制。随着经济、社会发展，客观上要求地方干部人事实行民选制，这既符合民主政治的基本要求，也有利于提高地方政府的工作效率和加强对地方的民主监督。因此，应积极改革现行政治与立法体制，下放适度的政治权力给地方政府，在人事上努力让民众参与本地区干部的选择，以合理调整地方政府的运行方式而适应转型时期经济和社会的发展要求。

    4.要科学界定中央与地方的权限范围

    在科学界定中央与地方职能和角色的基础上，配备相应的职权，并做整体划分，即中央与地方的权限尽可能以整体加以区分，改变对等分配、总量分割的方式，使它们各自相对合理地划分中央与地方权限，必须坚持合理集中和适当分权的有机结合。具体地说，中央政府应集中资源做好全民性公共物品的供给，建立独立于地方的垂直供给体系，而在地方性公共物品的供给方面应向地方政府放权放责，赋予地方更多的自主权。按照财权与事权相一致的原则，划分中央与地方的税收权限。科学论证和界定中央政府与地方政府在国家行政体系中的地位和作用，依此确定中央与地方各自的核心任务领域，并通过法律和制度加以规范和明确。合理界定行政管理职能，中央政府侧重于宏观调控、政策引导、政治统治、全国性事务管理职能，地方政府侧重于地方性市场监管、社会管理、公共服务职能，建立中央以决策为主和地方以服务为主的决策服务模式。使中央与地方权力与责任对称，也就是有责有权，在保证中央权威不被削弱的前提下，充分发挥地方政府的积极性，这是必然的改革方向。

    （二）建立利益协调机制，实现中央与地方利益分配的合理化

    中央与地方作为一个系统，其相互之间的利益关系是永恒的，只要有中央与地方相对存在，就会存在中央与地方之间相互的利益关系。从本质上说，中央与地方关系就是利益关系，即国家的整体利益和地方（局部）利益的关系。理顺中央与地方关系，促进中央与地方各种关系整合，重塑中央与地方政治秩序，归根到底需要正确处理和协调好中央与地方的政治、经济利益关系。当前，我国中央与地方的利益关系在多种政治、经济和社会力量的作用下出现了许多阻碍其正常发展的阻力，必须要解决中央与地方利益关系的困境，使其走向合理化发展的道路。

    1.建立利益协调机制

    毛寿龙认为，“在人类生活中存在着3种市场，即经济市场、政治市场和道德市场”。作为政治生活中的政府，本身就是政治性、经济性和道德性的集合体，因此，中央与地方的利益关系应包括政治利益关系、经济利益关系和社会利益关系3个方面。所谓中央与地方的关系的政治利益关系，是中央政府和地方政府在实现各自的政治目标的过程中所表现出来的各种关系体制，包括中央与地方的立法、行政、司法、干部人事等诸方面的相互利益关系；经济利益关系主要是指由于中央政府与地方政府作为不同的利益主体，代表不同层次的利益群体，在行使调节经济运行，为社会提供公共物品等职能时所形成的利益关系。而社会利益关系则主要存在于中央政府与地方政府在分权过程中，所形成的政府与社会之间的关系。中央与地方政府的利益关系，具有一致性和差异性的特点，既矛盾又统一。统一性和一致性主要表现在不论中央政府还是地方政府都是一定范围内公共利益的代表，具有共同的利益追求。但由于二者之间都存在“自利”属性，有其具体而又特殊的利益偏好，中央政府与地方政府之间在利益上必然存在矛盾性和差异性的一面，这种矛盾性和差异性会随着市场经济的发展表现更加明显。

    在市场经济中，政府是重要的社会经济活动主体，承载着不同的利益需求，担负着利益分配的责任，与此同时政府又在这种整合与分配过程中成为了重要的利益主体。就现实而言，随着我国以市场为导向的改革与中央权力下放的深入，地方政府的主体性日趋增强，地方利益动机愈加明显，地方业已成为具有相对独立的经济社会利益和发展目标的利益主体，中央与地方的关系已由改革前的单纯的行政服从关系，转向了以相对经济实体为基础的对策博弈关系。就全局和长远发展来说，这是客观存在事实，必须加以正视。因此，如何在中央政府利益与地方政府利益，即整体利益与局部利益之间找到一个平衡点，建立一种合理有效的利益协调机制，是理顺中央与地方关系，实现中央与地方利益分配的合理化的重要保障。

    2.建立地方利益表达与平衡机制

    一般来说，没有正常的表达渠道就会通过非正常渠道表达，并导致地方之间不公平竞争等一系列负效应。为了克服这些负效应，使地方利益能够得到及时有效的反映，同时也为了实现中央决策的科学化和民主化，就必须通过体制改革和制度创新，建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大地方参与中央决策的几率，这是实现中央与地方利益分配合理化的重要条件。

    在目前我国中央集权体制下，地方政府相对于中央来说处于权力弱势地位。因此，建立地方利益表达与平衡机制，一个很重要的原则就是平等参与原则。所谓平等参与，即不分大省小省，富省穷省，在中央决策过程中具有平等的表达权和参与权，一省一票，多数决定。这一原则以“一对多”的谈判取代“一对一”的谈判，从而能够产生更多的合作策略。当将各地方政府资源分配纳入中央决策过程时，实行“一地一票”，各地方政府的独立利益就相互联系，互受牵制，各地方政府的谈判地位可以相互抵消，中央的谈判地位反而可以加强。因此，建立地方利益表达与平衡机制，不仅是实现中央与地方关系规范化、制度化的一项重要措施，而且有助于提高中央决策民主化和科学化水平，减少宏观决策失误，并有助于增大中央与地方相互之间合作的愿望。

    3.建立利益分享与利益补偿机制

    利益分享与利益补偿是建立新型中央与地方利益协调机制的重要内容。利益分享强调在市场经济关系的基础上，通过中央政府的政策协调，建立一种新型的地区利益关系，在平等、互利、合作的基础上形成地方之间既竞争又协作的关系，并通过地区间利益的分享来实现地区的公共进步。要尽可能照顾地区经济利益，使中央与地方之间能够按照合理的比例分享不同产业的利益，同时在地方政府之间实现不同产业利益的分享，使发展中出现的利益差别在不同的地区间达到合理分布。利益补偿主要是通过规范的制度建设，实现中央与地方之间，以及地方政府之间的利益转移，实现各种利益的合理分配，同时通过合理的财政制度实现较为公平的利益运行，在市场机制中，将利益调节的损失降到最低的限度，地方之间的利益建立在以市场调节的基础上，实现地区间的利益补偿和平衡，促进社会发展的公平性。

    （三）重塑横向政府间关系，使地方政府在竞争合作中求发展

    横向政府间关系主要是指各级地方政府内部各部门间，以及不同地区同一层级互不隶属的地方政府间的关系，是一种不存在领导与被领导、管辖与被管辖、监督与被监督的关系，更多地体现出沟通与交流、竞争与合作的关系。“如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令服从的等级结构，那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”。

    新中国成立以来，在行政体制上实行的是“条条专政”，中央政府更多地关注协调中央与地方的关系，使地方政府之间和地方政府各部门之间的关系被严重阻隔。改革开放后，特别是分权让利政策的实施，中国“条条专政”的状况逐步得到改善，极大地促进了地方政府内部各部门间的协调和整合，也极大地促进了各地区政府间的横向合作。但这种合作往往是以经济为媒介的。原因在于分权让利政策的推行使地方政府、国有企业和非国有企业都日益成为利益主体、经济主体和行为主体，主动推动地方经济的发展，纷纷要求更加广泛的合作与交流。正因为如此，消解了计划经济体制下地方政府的横向阻隔的局面，使地方政府间横向关系的发展呈现出由冷变热，由单一到多样性变迁的趋势，这也体现了市场经济的客观要求。

    总的来说，由于区域经济的发展推动了地方政府间横向关系的发展，而且随着地区经济联系的日益紧密，各地政府间关系将在自觉原则下更加密切，其主要内容是协调合作、互通有无、公平竞争、共同发展。地区政府间的横向联系将形成内容丰富的经济合作关系网络。目前，中国的地方政府间合作关系仍属于“政府主导型”，合作的组织类型与合作的内容都有待于进一步多样化。

    从地方政府横向合作的组织类型来看，主要包括四种：一是省区间的经济协作区：如上海经济区（1983年1月）、东北经济区（1983年6月）等；二是省区毗邻地区经济协作区：如陕甘川毗邻十二经济区（1986年11月）、鄂赣九地市经济协作区（1987年4月）等；三是省区内经济协作区：如闽南经济区（1983年12月）、苏扬两地六市经济技术协作网（1987年2月）等；四是城市经济技术协作网络：如西北五城市经济技术联席会（1984年9月）、长江沿岸中心城市经济协调会（1985年12月）等。从合作的内容来看，主要包括：组织搭建：即地方政府间合作中组织机构的创设和组织程序的建构。如长三角城市经济协调会办公室、副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”等。功能互补：即产业优化、经贸合作和基础设施的统筹管理。地方政府间合作的视角较多地关注区域内产业布局、产业结构优化、发展外向型经济等有关合作经济战略性发展问题。对口支援：即发达地区在资金、技术、人才等方面支援欠发达地区。

    很明显，与发达国家相比，我国地方政府间的横向合作与交流关系的发展仍有很大空间。具体而言，在新的环境下，重塑政府间横向关系，促使地方政府在竞争与合作中求发展，以下方式成效显著。

    1.组建经济圈

    组建经济圈即在经济上联系密切、地域上相连的省建立经济圈，如我国山东、河北、辽宁、北京、天津等渤海沿岸省份建立环渤海经济圈，实现资源、产品、人才、资金的自由流动和互补，提高整体竞争力。

    2.建立都市圈

    建立都市圈主要是城市政府在经济、文化等领域的合作。如我国长江三角洲的上海、宁波、南京等16个城市组成的长三角经济协调会每年定期举行，讨论城市圈内部在经济、文化等领域的合作和发展问题。

    3.采取联合行动

    采取联合行动即地方政府在涉及环保、打击犯罪、疾病预防和控制等具有跨地域的问题而采取的共同行动。如地跨山西和河北之间太行山绿化工程，在河北和山西共同努力和合作下，近年来已经取得了很大的成果。

    4.考察学习交流

    考察学习交流是指地方政府组织考察团到其他地方考察学习。改革开放以来，上海、江苏、浙江等省迅速发展，已经成为整个国家经济发展的火车头，出现了“温州模式”、“苏州模式”等富有成效的经济发展模式，处于中西部的江西、贵州等经济较落后省份为了学习他们发展经济的成功经验，每年派出大量的代表团对长三角地区进行访问、考察。

    加强地方政府间的横向协调与合作关系，是我国改革、开放和发展的必然结果。政府间横向关系，应该以公平竞争、协调合作、互通有无、互相支援、共同发展为主要内容，以自觉自愿为原则。理顺和发展各地区政府之间的关系，对于缩小地区之间的差距和发展的不平衡性，实现在竞争与合作中共同发展和共同富裕，具有重大的现实意义。

    （四）加强法制建设，实现中央与地方关系的规范化、法治化

    党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，中央与地方关系的规范化、法治化是建设社会主义法治国家的一项重要内容，主要是指中央与地方的关系不能靠人事任免关系来维持，不能因人事变动而变化，更不能建立在一对一的谈判基础上，必须建立在严格的制度和法律基础上。

    1.中央与地方的关系规范化、法治化建设的必要性和重要性

    “法治”是与“人治”相对的治理国家的有效手段，具有稳定性、连续性、科学性和权威性等特殊功能与作用。中央与地方关系的规范化、法治化，是建设社会主义法治国家的必然要求，是我国政治、经济与社会发展的客观需求。

    （1）中央与地方的关系规范化、法治化的必要性和重要性，是由中央与地方关系在国家结构中的重要地位和作用决定的

    中央与地方的关系是国家结构中的最基本的关系之一，是国家政治生活中的重要问题。从本质上来说，中央与地方关系是统治阶级内部的一种经济政治利益关系。一般而言，中央政府是国家利益的代表者，代表国家的根本利益和整体利益；而地方政府则是地方利益的代表者，代表一个地方的特殊利益和局部利益，二者之间并不必然一致，而是存在矛盾。在我国，“解决这个矛盾”是“一个十分重要的问题”，“直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展”。因此，中央与地方的关系在国家结构中的重要地位和作用，在客观上要求使它规范化、法治化。

    （2）中央与地方的关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由我国具体的历史和现实条件决定的

    长期以来，我国中央与地方的关系是一种非法制化的关系，主要依靠政策性文件来规范，中央可以根据需要，决定地方政府职权的大小，随意性较大，缺乏稳定性。如毛泽东在1958年会见英国蒙哥马利元帅时，曾把“中央集权多了，我就下放一点，地方分权多了，我就收上来一点”作为一条重要的治国经验。这也体现出我国“中央与地方的权力关系设定缺乏法定约束，权限变动非理性因素较大”的特点。在实践中往往陷入一种权力“收—放—再收—再放”的循环怪圈。鉴于以往的经验教训，就必须使中央与地方的关系规范化、法治化，充分发挥社会主义法治的科学性、连续性、稳定性和权威性的功能和作用。

    （3）中央与地方的关系规范化、法制化的必要性和重要性，是由社会主义现代化历史进程的客观要求和必然趋势决定的

    我国的社会主义现代化是整个世界现代化的一个组成部分，无论是其客观历史进程还是价值取向，都与整个世界的现代化具有某些共同特征。就中央与地方关系而言，都要经历“由分散走向中央高度集权，再由中央高度集权过渡到适度的地方分权”的现代化历史进程。作为现代化进程的一部分，中央与地方的关系规范化、法制化，有利于保持中央与地方关系的稳固性和连续性，避免盲目的和随机性的政策干扰。这既有利于加强中央的统一领导，维护中央权威，把宏观调控权牢固地集中在中央，又有利于地方正确运用国家赋予的必要权力，调节好本地区的经济活动，促进经济持续、健康地发展和社会的全面进步。同时，中央与地方的关系的规范化、法制化，是建立在中央与地方科学分权基础上的，这既有利于防止中央和个人高度集权，又有利于防止地方过于分权，是实现政治民主化和现代化的切实保障。

    2.实现中央与地方的关系规范化、法制化的路径选择

    规范化、法制化是世界各国调整中央与地方关系的基本原则。如有学者指出，“西方国家中央和地方关系不仅都建立在明确而广泛的宪法和法律基础之上，而且都努力通过法律化、制度化、程序化的手段来协调中央与地方的关系和矛盾”。在我国，中央与地方的关系规范化、法制化的总体目标是通过建立和完善相关法律体系与制度设计，做到在调整和处理中央与地方关系时有法可依，保证中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性和规范性，发挥中央与地方的两个积极性。

    根据我国的现实国情，实现我国中央与地方关系的规范化、法制化，当前可从以下角度为“抓手”。

    （1）建立和完善有关中央与地方关系的法制体系

    首先，增加《宪法》中关于中央政府与地方政府关系的内容。我国现行《宪法》规定了中央与地方政府的组织形式和中央与地方国家机构职权划分的总原则，但没有明确中央政府和地方政府各自的职责权限范围。《宪法》列举了国务院的一般职权，但没有明确哪些职权是国务院专有的，哪些是与地方政府共有的。因此，今后在修改宪法的过程中，可以适当增加中央与地方关系的内容，可考虑设专章规定中央与地方关系的原则、中央政府的职权范围、地方自治权限范围，以及剩余权的归属原则等。

    其次，修订《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方政府组织法》）。目前，我国现行的《地方政府组织法》在政府间关系规定上存在不少缺陷。如对地方人民政府的定位不明，所谓地方人民政府“是地方各级人大的执行机关，是地方各级国家行政机关”（注：《地方组织法》第五十四条），语焉不详，缺乏准确的定性；又如，地方人民政府与其上、下级人民政府的关系，现行法仅规定，全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院（注：《地方组织法》第五十五条第二款）。这一规定确属重要，但规定在地方各级人民政府组织法中而没有规定在国务院组织法中，不能说不是我国行政组织立法技术的失误。再如，在同级地方政府相互之间的关系方面，现行法也未涉及，而这在西方现代法治国家的地方关系法中十分看重，等等。因此，修订《地方政府组织法》，进一步明确规定地方政府的权利义务，明确地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职责权限和工作方式等，对于理顺政府间关系具有非常重要的意义。

    再次，制定《中央与地方关系法》。中央与地方关系的制度创新，必须通过法律的形式加以固定，只有在法律的强制性规范下，中央与地方关系的制度创新才能真正有其实践和成果。制定《中央与地方关系法》，以法律来规范、界定和保障权力的调整界限及其运作过程，明确规定中央与地方政府的法人地位，有利于克服现有体制改革方法的缺陷的需要，突破中央与地方关系调整“人治”的束缚，实现“法治”，使中央与地方之间的权力运行有法可依，有据可查。实质上，制定《中央与地方关系法》也是落实宪法所规定的民主集中制原则的需要，因为以法律界定中央与地方各自拥有的权力并使之互相监督才是民主集中制在处理中央与地方关系问题上的真谛所在。

    最后，无论是在修订《宪法》和《地方政府组织法》，还是制定《中央与地方关系法》，都应当注意在修订或制定过程中，增强法律的可操作性，使得中央与地方之间出现的矛盾和冲突能够迅速及时得解决，避免随意性、不规范性和不稳定性。

    （2）建立中央与地方关系的违宪审查机制

    对中央与地方在权限问题上出现的争执和纠纷由全国人大或全国人大常委会进行违宪审查。只有不断突出国家最高权力机关的作用，才能实现中央与地方关系的制度化、法制化。

    （3）建立中央与地方关系的司法裁决制度

    中央与地方之间、地方与地方之间有可能发生权益冲突。调处纠纷的途径除了行政的、协商的途径外，司法的途径是纠纷调处的最终有效途径。可以考虑由最高人民法院行政审判庭受理中央政府与地方政府以及地方政府与地方政府之间的一般权限争议案件和利益分配纠纷案件。建议在修改《行政诉讼法》时，将中央与地方以及地方与地方之间的权属纠纷、利益分配纠纷等方面的案件列入人民法院的受理范围。

    总之，新中国成立以来，我国中央与地方职能关系一直处在调整和变动之中，二者关系严重失衡。行政权力过分集中于中央、集中于上级，形成头重脚轻的职能构架，难以发挥地方和基层的积极性。如何正确处理中央与地方、上级与下级政府之间的关系，是我国行政管理中一直没有解决好的问题。改革开放之前，中央与地方职能关系的调整由于整个国民经济宏观调控职能与微观管理职能交叉混合，没有分清，结果造成“一放便乱，一收便死”的恶性循环，中央高度集权的模式始终也没有发生根本性的变化。党的十一届三中全会之后，权力下放成为中国全面改革的突破点和出发点，开始打破传统高度集中的管理体制，但也造成了国家宏观调控乏力、地方保护主义和市场割据、区域发展不平衡等问题。中央与地方关系，实质是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系。理顺中央与地方关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律形式固定下来。中央政府代表着国家整体利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能。地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。理顺中央和地方、上级和下级的职能关系，在指导原则上要坚持有利于发挥中央和地方两个积极性，改变过去中央和上级过度集权的问题，实行中央与地方各级政府适度分权，做到责权利相一致，形成中央政府与地方政府之间合理协调分工的合作关系；既要坚持有利于维护国家政令统一，防止地方割据，加强中央权威和宏观调控能力，又要有利于增强地方和基层活力，充分调动地方和基层的积极性；既要有利于建立统一的全国市场，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也要有利于全国各地经济和社会的协调发展。

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