概述

    随着企业执行力研究的兴起，“政府执行力”一词也逐渐进入了公共管理学者的研究视野。执行力可分为狭义与广义，狭义的执行力可以是指一个人的执行力或某一件事的执行力等；广义的执行力是指一个组织的执行力，也即组织在达到目标过程中所有影响最终目标达成效果的因素，对这些影响效果的因素都进行规范、控制及整合运用以提高执行力。政府执行力是指“在政府组织内所存在的通过认同、支持和准确理解政府的目标及方向，精心设计方案和实施方案，并对政府各种组织资源包括人财物、信息、法例、制度等进行集中有效的使用、调度和控制，从而有效地执行实施公共政策、决策、法令、战略、计划以及执行政府日常性公共事务和完成政府既定目标任务的政府内在力”。从这个定义出发，政府执行力主要包括政府能力、政府行为规范能力和政府绩效评估能力。政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。政府行为规范能力包含宏观和微观层次，宏观上主要是政策的一致性、稳定性和可预测性，微观上主要是官员行为的一致性和可预测性，因此决定了政府行为规范的首要目标是政府职责的有效履行和整体绩效的提高，并建立政府与社会之间的良性互动关系。

    这一方面需要政府能力的提高，另一方面又需要政府绩效观的正确及其科学的评估，因此决定了在政府执行力中，首要的是提高政府能力，强化行为规范，梳理科学的政绩观，加强对政府的绩效评估。目前我国正处于改革的攻坚期和政府发展的转型期，服务型政府和责任政府建设的目标要求政府加强执行力，全国还没有形成统一的政府执行规范和执行机制，政府的组织制度还不够健全，科学的政绩观和政府绩效评估制度还没有完全建立。温家宝总理在2006年的《政府工作报告》指出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。这是将“政府执行力”第一次写入中央政府的文件。2006年9月温家宝进一步指出：“执行力是政府工作的生命力。执行力弱、政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现‘雷声大雨点小’的状况，也会使政府的公信力受到损害。”这充分显示了政府执行力建设的迫切性。

    进入21世纪后，执行力将对一个国家的发展起着越来越重要的作用，它是构成综合国力的重要促进因素，从而成为决定经济发展成败的一个重要因素。如果没有执行力，无论战略蓝图多么宏伟或者政府结构多么科学合理，都无法发挥其本身的威力。在激烈的国际竞争中，一个政府的执行力如何，将决定民族的兴衰。正如改革开放中国取得了显著成就，主要不是因为中国有什么奇妙的经济政策比发展中国家高出一筹，而是因为政府执行力较强，执行上没有出现重大失误。因此政府执行力是提高政府效率的必然途径，是一项重要的管理科学。

    改革开放以来，中国正经历一场全面而深刻的社会转型，即由传统农业社会向现代工业社会，传统计划经济体制向社会主义市场经济体制，封闭型社会向开放型社会转变。在这种社会历史条件的变迁过程中，研究如何保持和提升政府能力，确保中国的社会经济的可持续发展和政治稳定，维持和扩大政府合法性基础，增进政府权威，就有必要对社会转型期中国政府能力发展的趋势与规律进行深入研究，加强社会转型期的政府能力建设，推进社会经济的稳定和持续发展。

    锻造政府能力

    三十年来，中国政府以经济建设为中心，推动着中国经济这部庞大的机器高速运转，在隆隆的轰鸣声中，我们驶过了人均GDP1000美元这个关节点。但此时，我们并不轻松，很多忧国忧民之士发出“拉美化之忧”，胡鞍钢博士更是呼吁正视城乡差距和地区差距以及由此引发的社会矛盾。

    的确，一系列的社会问题和社会矛盾，我们无法回避。关键在于，对于这些问题、矛盾、冲突，政府如何解决？政府如何提高解决问题的能力？对于一个怀有“恢恢大唐”的历史记忆和执著梦想的民族来说，多发现些问题、多解决些问题远比高谈成功更重要、更有意义。

    我们寄希望于中国，寄希望于改革，寄希望于未来。此刻，伟人仿佛挥着历史的大手，正磅礴地演说：只要谦虚谨慎、不骄不躁地加强党的执政能力建设，那么，中国的改革“是站在海岸遥望海中已经看得见桅杆尖头了的一只航船，是立于高山之巅远看东方已见光芒四射喷薄欲出的一轮朝日，是躁动于母腹中的快要成熟了的一个婴儿！”

    一、政府能力概述

    （一）政府能力的概念

    政府能力是一个比较复杂的概念，目前不论是在国内还是国外，学术界对政府能力的概念众说纷纭，还没有明确而统一的界定。如美国学者G·A·阿尔蒙德认为，政府能力是指政府能否成功地适应环境挑战的程度。具体来讲，政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构，并使它们拥有制订政策和在社会中执行政策，特别是维持公共秩序和维护合法性的能力。C·林特莱认为，政府能力是指提升机关在自主情况下明智而有效的运作的能力。A·布朗指出，政府能力建立的最重要目标在于发展各机关的能力，管理自己的事物，更为有效地维护与增进自己的利益，减少外来破坏造成的弱点。G·D·施贝斯曼等人指出，政府能力的建构包括发展政府自身的潜力以及完成好正在履行的职能。另外，还有J·R·科尔曼认为，政府能力主要是指政府获取应有自愿，用以满足其公民的基本需求的生存能力。R·T·兰兹则不同意把政府能力界定为简单的生存能力，他认为政府能力还应当包括政府在与环境系统的互动关系中求得成长与发展的能力，等等。

    在我国国内，对政府能力的理解，亦可谓仁者见仁，智者见智。按照学术视角的不同，可以将这些理解大致梳理为如下几种观点。

    1.行政主体的角度

    从政府本位或者行政主体的角度界定政府能力，一般将其描述为主体的一种特征或主体从事活动的条件。例如，王绍光与胡鞍钢将政府能力（特指中央政府）界定为政府将自己意志目标转化为现实的能力，包括汲取财政能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。从这个角度界定政府能力，强调了政府活动的单方面性、主观性和自主性。

    2.行政环境（客体）的角度

    持该观点的学者将政府能力界定为政府对行政环境的适应程度和反作用状况。有学者认为，政府能力是指一个政府能够符合时代的趋势，具有国际上的竞争力与合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力。

    3.政府与环境互动关系的角度

    例如，胡宁生、张成福在分析政府形象时认为，“政府能力的本质是政府与社会互动关系中政府活动的可能性与限度。政府能力作为政府在治理社会过程中所表现出来的潜力（可能性）和效力”，它“绝非政府一厢情愿的事情……在政府与社会互动关系中，政府治理能力在一方面体现了政府实现自主目标的潜能，在另一方面则体现了政府向社会提供服务的供给状况。”

    4.政府政策（手段、工具）的角度

    从这个角度认识政府能力的学者强调政府能力表现为政府能否恰当运用政策、计划等工具。沈荣华认为，所谓政府能力，就是指政府能不能制定一个切合实际的政策，能不能有效地推行和贯彻这种政策，能不能持续稳定地将这种政策引向深入的能力。郭爱君认为，政策能力是政府能力的主要表现，它“为衡量政府能力提供了一个分析框架”，从这个框架看，政府能力是由政策各个环节的能力所构成的一种综合能力。它具体包括以下内容：政策问题的确认能力、利益整合能力、政策规划能力、政策执行能力、政策输出能力，政策评价能力。

    5.政府活动的效果角度

    从这个角度看的学者认为，政府能力是政府活动的效果。如刘世军认为，政府能力是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的政府绩效，具体可表述为政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效4个基本向度，并认为这几个方面绩效的大小强弱反映的是政府能力的大小强弱。需要指出的是，张成福教授关于政府能力的界定中也包含着类似的观点，他认为，政府能力反映了政府在治理社会过程中政府目标达成情况的好坏。

    6.政府职能的角度

    采用从这个角度表述的学者比较多。如施雪华教授认为，政府能力是为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和。汪永成同样认为政府能力“是一个政府在实现自己职能，从事某项活动过程中所拥有的资源、能量”。采用这个角度表述的学者中，陈国权的概括是最具有代表性的，他提出，政府能力是指政府在管理社会的过程中所实际拥有的能量和能力，如果政府职能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”，“会干什么”。

    7.综合因素的角度

    持这种观点的学者试图将以上几个角度综合起来，对政府能力进行比较全面的概括。例如：辛向阳则从主体、客体、职能、过程、工具、目标、绩效等要素结合综合的角度认为，政府能力是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己的意志、实现自己目标时所具有的能量。

    上述描述尽管出发点和角度各有不同，但都在不同程度上揭示了政府能力的本质属性。

    （二）政府能力的主要特征

    从理论上认识政府能力的特征是进一步把握政府能力内涵的需要。考察政府能力的特征首先应当与政府的特性联系起来，同时还要与行为主体所具有的能力的一般特性联系起来。如此，政府能力则呈现如下主要特征。

    1.统治性与服务性

    根据马克思主义政治学理论的基本观点，政府的性质决定了政府能力的基本特性。首先，政府能力具有统治性的一面，这主要是从以下两个角度而言的：一是政府能力旨在维护统治阶级的政治、经济和文化等方面的根本利益。二是政府的任何能力都是从统治阶级或全体公民的“政治意志”转换而来的。对于剥削阶级的政府来说，政府的能力源于其权力和职能，而其权力和职能则是由统治阶级赋予或委托的，目的是为了让政府有能力完成统治阶级交给它的统治和管理任务。对于无产阶级政府来说，由于统治阶级的意志代表着社会各阶级、各阶层人民的根本意志，因此其能力自然源于全体公民的“政治委托”。

    另一方面，马克思主义政治学理论在充分肯定政府的阶级性、统治性的同时，并没有否认政府能力具有一定的社会性、服务性。如恩格斯认为：“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的”，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能继续下去。”可见，政府除了政治统治职能外，还具有社会管理、社会服务和社会平衡的职能。因此，政府能力虽然归根到底是为统治阶级的根本利益服务的，但统治阶级即使是剥削阶级也不可能仅仅维护本阶级的利益而置社会公共利益不顾，也只有在具备执行了这种公共职能能力的基础上，政治统治才能继续下去。一个无力履行社会管理、社会服务和社会平衡职能的政府或者履行这些职能的能力低下的政府，必然造成社会结构的失衡，出现诸如社会贫富差距悬殊化，社会生活与经济生活环境恶劣化等社会问题，政府的统治能力及其合法性也将被削弱甚至最终丧失。

    2.权威性与有限性

    政府能力的效力来自于政府能力的权威性。政府能力的权威性，主要蕴含着3个方面：一是政府能力的强制性。任何政府贯彻其意志，实现其目标能力的后盾就是国家权力的“暴力潜能”和强制力。对于违抗政府意志的任何公民或组织，都有强制其服从的意愿和能力。恩格斯形象地比喻说：“一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机构加在一起还要大的‘权威’”，其中缘由就在于警察能依托具有强制性的国家权力实施行为、体现能力。二是政府能力的合法性。这是政府能力获得权威性的社会心理基础。阿尔蒙德认为：“一个政治体系提取资源、管制行为和分配产品与服务的能力将受制于当局合法性的程度和性质。”

    政府能力的权威性可以来自于强制的服从，但若仅仅依靠强制，权威性的社会基础并不稳固，“社会往往处于一种以沉默为表现形式的反权威状态”。三是政府能力的普适性。政府能力涉及国家对内对外各方面的关系，几乎涉及社会一切领域，对社会一切阶级、阶层、组织和个人都有或大或小的影响。

    尽管如此，政府能力作用又是有限度的，尤其体现在政府能力作用的增长空间上。历史地看，政府能力作用增长的过程也就是国家行为扩张的过程，它们的增长是社会需求不断发展的结果。政府能力作用的增长为实现政府目标创造了有利条件，但政府能力若是无节制地膨胀，又往往使政府行动失去其有效性意义，带来政府政策执行的低效率，产生与寻租相关的腐败现象，并从根本上压抑社会活力。问题的关键在于国家能力作用的增长空间是否能被有效地控制在合理的限度。一般而言，政府能力作用的增长空间限度受到以下3个条件的约束：一是法律和制度对政府权力与职能边界所做的设定、控制与约束；二是政府汲取和拥有的人力、财力、物质、信息等资源规模的限制；三是政府能力与社会能力关系格局的制约。总之，政府能力无论是强化还是弱化都应当是有条件的、适度的、结构性的，政府“有所为，有所不为”才能增强政府能力。

    3.整体性与层次性

    政府能力是一个整体系统，由各种分支能力构成，但政府的整体能力大于各个单项的政府能力之和。要提高政府的整体能力，必须首先强化政府的各个单项能力，如政府的政治统治能力、社会管理能力、社会服务能力和社会平衡能力等。然而，各个单项政府能力的提高，并不必然带来政府整体能力的提高。因为，既然政府系统是一个整体系统，政府各个分支能力之间就有可能存在两种相互关系：一种是正相关关系，政府能力各分支能力之间是一种互相协作、正向递进的关系；另一种是负相关关系，政府能力各分支能力之间是一种互相矛盾、负向阻碍的关系。在后一种关系下，政府各分支能力越强，它们的互相矛盾就越深，政府能力就越低。因此，政府能力整体性要求政府各分支能力之间相互配合，互补长短，而不是简单相加或互相抵消。

    政府能力虽然是一个整体，但构成政府能力整体系统的各分支能力之间在质量和数量上是有区分的，这就是政府能力的层次性。首先，从质量（属性）上看，政府的统治能力与其社会管理、社会服务和社会平衡等能力在性质上有所不同。前者的阶级性较为鲜明，而后者的社会性较为突出。从政府作为统治阶级维护其统治的工具这一根本属性而言，政府的政治统治能力的价值取向在整个政府能力中处于中心位置。在一定程度上，它决定了社会管理、社会服务和社会平衡能力的价值取向。政府的政治统治能力的高低从本质上支配这个政府能否具有较高的社会管理、社会服务和社会平衡能力。其次，从数量（程度）上看，政府的政治统治、社会管理、社会服务和社会平衡等能力的地位在不同的历史时期是不同的。比如，在社会危机或革命时期，主要需要政府强化政治统治能力，而在社会和平或建设时期，政府的社会管理、社会服务和社会平衡能力就特别重要。

    4.稳定性与动态性

    一方面，政府能力一经形成，就会作为内部能量相对稳定地保留下来，成为政府从事管理活动和实现其职能的必备条件。政府能力的稳定性不仅表现为总体水平方面，也表现在政府能力系统的内部各种子要素力量对比关系的相对稳定上。这种稳定性（其实也是相对有限性和稀缺性）不仅决定了政府承担一定职能的内在可能性，也构成了政府承担更大范围职能的约束条件。政府能力的相对稳定性启示人们，在特定的时空条件下，一个政府拥有能力的总量和结构是既定的。这时，必须考虑政府职能及职能结构的选择与定位，有多大能力做多大事情，不要确立心有余而力不足的目标；有什么样的能力就承担什么样的任务，不要做那些与自己的能力结构相冲突的事情。

    另一方面，尽管在一定的时空条件下，政府能力系统无论是其具体能力形式的总量，还是各形式之间的相互关系都会保持相对稳定的状态，但政府能力结构总体上是随时空环境和条件的变化而相应变化的，因而具有动态性特征。总量上，随着时间的变迁和条件的转化政府能力不断消长增减；结构上，随着生产力的发展，公共事务的不断分化、专门化和整合化，需要政府完成的职能日益复杂多样，政府能力的结构也不断演进变迁。例如，关于政治统治和社会治理两项基本能力的地位作用，一般地说，在革命、动乱、政权面临生存危机时期的国家和专制统治国家，政治统治能力居于主导地位；在和平建设时期的国家、民主化程度高的国家、经济发达的国家，社会管理能力则居于主导地位。随着市场经济的发展，要求淘汰直接管理微观经济的能力，发展、强化宏观调控能力。政府能力的动态变迁性则启示人民，任何政府的能力都有拓展和发展的可能性空间，应该遵循政府能力发展的规律，随着行政环境的变迁积极主动地优化政府能力的结构，促进政府能力的发展。

    5.可比较性与可评价性

    研究政府能力的目的就在于通过科学的比较、评价对政府能力的强弱大小、有效性作出客观判断，并进而为政府能力的建设和发展方向提供对策方案。政府能力具有一定的主观性、抽象性，它无法像自然科学那样进行精确的计算和验证，但政治科学仍然可以运用其独特的方法体系，通过建立定量与定性相结合的评价指标体系对其绩效作出合理的评判。目前，一些国际组织已经建立了一些相关的评价指标体系，如世界经济论坛“全球国际竞争力报告”和瑞士国际管理发展学院“世界国际竞争力年鉴”，这为我国建立国家能力评价指标体系提供了经验。我国也有一些学者开始着手研究政府能力评价问题，有学者对政府能力体系中某些具体能力项目的评价指标体系展开了针对性的研究。如有学者对政府规制能力从界定度、自主度、参与度、课责度、透明度、可预度、自由度、强硬度8个方面并分5个级度进行了评估，还有学者对政府能力从人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力、协同力7类指标进行了研究。但如何科学地建立政府能力的综合评价指标体系目前还是一个有待于深入探讨的重要课题。

    （三）政府能力的结构

    政府能力的结构，是指政府能力的内部构成。对此，已有不少学者进行了研究。施雪华教授认为，政府具有多项能力，它们之间的有机联系构成“群结构”，主要包括政府的社会行为能力群、政府的公共职能能力群、政府的公共产品生产过程能力群、政府的社会资源配置能力群、政府的政策过程能力群、政府的政治社会化能力群、政府的社会发展能力群，以及政府的国际关系能力群。刘靖华、姜宪利等人则认为，对地方政府来说，最重要的能力体现在调控能力、合法化能力、财政汲取能力、强制能力4个方面。臧乃康认为，在转型时期的政府能力主要体现在政府政治统治能力（包括政府民主能力、政府强制能力和政府行政能力）、政府经济调控能力（包括政府公共产品的供应能力、政府资源配置能力和政府宏观调控能力）、政府社会治理能力（包括政府市场规制能力和政府社会调节能力）。金太军认为政府能力由若干功能性能力构成，其中包括社会抽取能力、社会规范能力、维持社会秩序的能力、社会整合能力、维持社会公正能力、社会创新能力、社会宏观调控能力和社会自我更新能力。可见，从不同的角度去观察和分析政府能力，就会得到不同的政府能力结构。

    自1978年党的十一届三中全会以来，实现了工作重心的转移，经济建设和改革开放成为新时期政府工作的重点，政府发展经济和管理社会的职能逐渐成为政府的主导。尤其是随着经济全球化的不断推进，社会主义市场经济体制的不断完善，我国政府面临着双重挑战，亟须加快政府行政管理体制改革，转变政府职能，提高政府能力，建设成为现代服务型政府。因此，从建设服务型政府的角度，政府能力是以下各项能力的综合。

    1.市场规制能力

    政府市场规制能力是政府为了保证市场秩序、公平竞争的有效规范程度，实现市场与政府之间利益合理平衡的能力。其功能主要表现在弥补市场失灵，进行经济调控上。如保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展；遏制市场竞争走向垄断；调节收入和财富分配；划定市场主体的产权边界和利益分界；实现市场的统一、开放、竞争、有序等。政府市场规制能力对于处于市场化进程初期，正由计划经济体制向市场经济体制转型时期的中国而言尤为重要。目前我国市场发育尚不完全，市场体制也不完善，但同时又面对经济全球化的挑战，这就需要政府承担起培育市场、部分地替代市场、稳定市场和推进市场化改革的特殊职能。因此，增强和提升政府的规制能力是完善我国市场经济的现实需要，也是全球化背景下我国市场经济健康发展和社会全面进步的必然要求和选择。

    2.社会汲取能力

    政府社会汲取能力表现为政府从社会中获取财政支持和人力服务的可能。任何组织的存在与发展都离不开一定的物质资源供给，尤其是财政来源。政府作为一种高级形态的政治组织，要维持军事力量和庞大的官僚机构的运转、推行其政策，都离不开一定的财政资源。因此，有的学者甚至认为，“国家汲取财政能力是最重要的国家能力”，财政汲取能力“是国家能力的核心，是国家实现其他能力的基础”。一般来讲，“穷政府”是干不了多少事的，财政能力过低，常常会导致政府功能的丧失和政府行为的扭曲。除了政府的财政汲取能力外，政府的社会汲取能力还包括人力资源的汲取能力，在古代，这一能力主要表现在徭役、兵役制度和官僚选拔制度等方面，在现代社会中，则主要通过国家公务员的选拔来体现。

    3.公共服务能力

    政府公共服务能力是指政府提供优质的公共服务（包括公共物品），满足社会和民众的需要，为市场经济的发展提供良好的外部环境的能力。这种能力的大小，主要体现在政府服务意识的强弱、服务体系和服务措施的完善程度，特别是服务的数量和质量上。随着社会经济的发展，以及人们的主体意识和民主观念的增强，这就要求政府应强化公共服务意识，提升公共服务能力，为社会服务、为公民服务、为市场服务，将过去重权力控制、轻服务的“以政府为中心”转移到注重公共服务，“以顾客为中心”上来。政府公共服务能力还表现在公共物品的提供上。“公共物品”是相对于“私人物品”而言的，是指那些能够同时供许多人共同享用的物品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模而变化。一般来说，由于公共物品消费的非排他性和非竞争性的特性，决定了市场不能实现充分供应，必须由政府对公共物品的供应作出制度安排和资金投入，政府公共物品的供应能力由政府公共物品的总体生产能力和社会对公共物品的总体需求两者之间的关系决定。一般而言，市场经济越发达，对政府公共物品供应能力的要求就越高。政府公共物品供应能力反映出政府在社会中的地位和作用，特别是政府对于社会的依赖和制约程度。

    4.公共政策制定与执行能力

    “政策能力是政府能力的核心和命脉。或者说，政策能力是政府能力的综合体现。”所谓政府公共政策制定与执行能力是指地方政府根据预定的目标，制定合理的公共政策，并使之得以有效贯彻执行的能力。具体体现在政策问题的选择、政策目标的确定、政策方案的制订、政策资源的调配、政策的实施等若干具体的政策环节上。与一般决策相比，政府公共行政决策所涉及范围较广，影响面大，后果严重，因此，公共行政决策的明智与否，正确与否，将直接影响着政府行政的效率和效果，影响着公共行政的合法性、正当性和公正性。作为公共决策的主体，政府必须会决策，懂决策，必须建立科学的决策机制，掌握科学决策的方式和方法；此外，政府还是公共政策的执行者，公共政策的执行效果与政府的执行能力密切相关，有效的执行能够确保政策目标的实现和政策的预期效果。事实上，我国各级政府管理中经常存在的“上有政策，下有对策”、“曲解政策”、“歪曲政策”等问题，在很大程度上与政府执行能力不足和执行能力软弱有着一定的关系。

    5.公共危机处置能力

    政府公共危机处置能力是指政府通过法律、制度、政策的作用，在资源支持系统的支持下，通过整合的机制和科学的管理方法，消弭、回应和化解各种自然或社会的突发性事件的能力。一般来说，公共危机的来源包括：一是自然灾害，如洪水、暴风雨雪、地震、台风、塌方等；二是社会灾难，如大面积的火灾、重大交通事故、“非典”和禽流感等严重的流行疾病的蔓延以及集体中毒事件；三是社会矛盾激化，如大规模的罢工、示威、社会骚乱、聚众械斗、集体抢劫等；四是敌对势力的破坏，如恐怖袭击、外敌入侵、颠覆活动等；五是经济的大面积破产或基本信用制度的崩溃，典型的如亚洲金融风暴、阿根廷的银行挤兑风潮，等等。

    在当今社会，由于各种因素的相互作用，使得各种灾难和危机出现的可能性几率增加，也使得灾难和危机的危害程度扩大。危机是考验政府魄力和能力的重要时刻。因此，构建现代化的政府全面危机管理体系，提升我国政府的公共危机处置与管理能力，是我国政府危机管理所面临的最大挑战和任务。

    6.维持社会公正与秩序能力

    政府维持社会公正与秩序能力是指政府维护法律、社会正义和公理的能力。它是政治、经济、文化等体制改革的重要保障，是市场经济的内在要求，是加入经济全球化的必然选择。社会公正意味着“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配符合每一个人的利益”，“人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序”。当代社会的社会公正与秩序问题经常表现在这样3个问题上：社会财富的分配问题。尤其在经济快速增长的社会里，如何相对合理地分配迅速增加的社会财富，避免财富的“马太效应”，常常是政府面临的重大现实问题，这就需要政府正确处理好效率与公平的原则，通过税收、公共财政、社会保障救济等多种途径解决。市场公平竞争问题。一是没有给不同的所有制企业以同等的法人地位，造成初始起点的不平等。二是在市场竞争中存在着许多不规范甚至违法的不公正行为，如制假贩假、恶意倾销、偷漏骗税、欺行霸市、金融诈骗等。腐败问题。这主要表现为政府公共权力的“寻租现象”或政府官员的腐败，涉及大多数是公共权力与经济财富之间的交换。在现代化过程中，对政府能力最大、最直接的威胁和耗损来自于腐败，“腐败浪费了一个国家拥有的最重要的资源，即政府的合法性”。

    7.可持续发展能力

    政府可持续发展能力是现代政府能力的一个重要组成部分，是指政府在平衡眼前发展与长远发展产生的问题，以及政府自身长远发展问题时所体现出的能力，包括3个方面：资源开发与利用能力。从某种意义上来讲，管理的过程就是对组织内部与外部资源的一种有效配置过程。政府作为公共管理的主体，同时是也是资源开发与利用的重要主体，这就需要政府努力提高资源开发与利用的效率，通过一定的途径实现内部资源和外部资源，其中包括对自然资源和人力资源两个层面的有效开发、吸收、运用与整合，这是现代政府必备的一种能力。生态环境的平衡与维护能力。生态环境包括社会经济结构、文化背景、历史传统、意识形态、社会体制、人口构成、自然地理等，这些因素对政府行政管理的影响是巨大的，甚至是不可抗拒的。政府在处理发展问题时要做到既要满足当代人的要求，又不能对后代满足其需要的能力构成危害。政府自我更新能力。随着社会经济环境的变化，政府结构、政府职能与政府能力也应做相应的调整，以适应发展的需要。一个自我更新能力差的政府，必然在社会经济发展中处于被动地位。

    8.制度创新能力

    政府制度创新能力是指政府在面对社会内部或外部挑战时进行制度改革或制度创造的能力，它是保持政府活力，防止政府能力衰退的前提，也是实现政府现代化的制度基础。如亨廷顿认为：“制度化程度低的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政府。”与个人、团体相比，政府的制度创新具有成本低、影响面大、效果好的优势。针对我国传统的制度安排的不足，我国政府制度创新可以从以下几方面入手：一是修改或取缔无效率的制度，如行政审批制度；二是填补制度真空，制定务实高效的、更具适应性和回应性的新制度，如政务公开制度；三是完善、优化制度体系，坚决杜绝制度制定的地方和部门保护主义，避免制度冲突，防止政出多门；四是增强制度的刚性约束力，通过制度创新来提升政府自身的制度化程度，从而提高政府的整合程度和公共权力运行的规范性，有效地避免不受约束的权力对经济和社会领域的过度掠夺，形成社会对政府的良好预期。

    “政府能力是一个因变量，受到许多因素的制约”。一般说来，在我国影响政府能力的因素主要有：一是政府权力。拥有一定的公共权力的政府组织为完成政府职能规范的目标和任务时，其获取、运用和整合相关资源并将其转化为新的产品和服务的能力，会因政府组织的权力大小和管理方式的不同而发挥出不同的能力强度。二是政府职能。政府职能与政府能力是一种互动关系。政府能力是实现政府职能的基础，而政府职能是政府能力在公共权力领域运行的具体化，并为其形成和发挥提供制度保障。“政府职能框定了政府能力的基本内容和发展方向，政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。”三是执政党的执政能力。执政党的执政能力，是指执政党在领导、管理国家事务和社会事务过程中表现出来的能力。中国共产党的执政能力，“就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事务，有效治党、治国、治军，建设社会主义现代化国家的本领。”因此，党的执政能力的大小直接影响着政府能力的大小。总之，政府能力是一个复杂的系统，由互相依赖、互相制约又相对独立的众多单项能力综合而成。政府能力的大小不仅仅取决于以上各单项政府能力的大小，还是多种因素共同作用的结果。

    二、改革开放以来的我国政府能力建设

    “一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应当在生产方式和交换方式的变更中去寻找；不应当在有关的时代的哲学中去寻找，而应当在有关的时代的经济学中去寻找。对现存的社会制度……日益清醒的认识，只是一种征象，表示在生产方法和交换形式中已经静悄悄地发生了变化，适合于早先的经济条件和社会制度已经不再和这些变化相适应了。”在我国，自1978年改革开放以来，进入了以经济建设为中心的新的历史时期。随着党的工作重心的转移，以及国家与市场、社会的关系的大调整，政府能力结构已经发生了巨大的变化，对于促进我国经济、政治、文化等方面起到了积极的作用。但是，总体而言，我国的政府能力不论从数量还是从质量上看，都与现代化发展的要求相差甚远，有待提高。

    （一）改革开放以来我国政府能力建设的成效

    党的十一届三中全会召开，标志着我们党和政府的工作重心开始由政治统治为中心向以经济建设和社会管理为中心为主的转变。经过30年的调整与改革，中国政府逐步摆脱了计划经济体制的束缚，从一个扮演无所不包的“全能政府”角色转变为“有限政府”的角色。过去那种部门林立、分工过细、职能交叉、冗员充斥以及官僚主义的现象在一定程度上得到了缓解；政府办事不讲成本、浪费严重、行政效率低下，以及决策缺乏民主化和科学化的状况也有较大改观；政府与市场、政府与社会的关系得到进一步的规范，政府与个人、企业、非政府组织等主体之间的权利与职责日趋分明，中央政府与地方政府之间的关系也得到了较大的调整。由此所体现出的政府能力也有了较大的提升，对我国经济社会的发展起到了极大的推动作用。这具体表现在以下几个方面。

    1.政府能力的提升促进了国家经济的发展

    改革开放以来，我国社会主义建设特别是经济建设取得了举世瞩目的成就，不仅使中国的经济实力和综合国力不断增强，人民的生活水平和国民福祉都得到了实质性的提高。政府在这一过程中起了非常重要的作用。事实上，我国跟其他后发展国家一样，走的是一条“政府主导型”的发展道路。30年的爆发式的持续的经济增长证明了我国政府是一个强大的有能力的政府。

    （1）经济实现了持续快速增长，综合国力明显提高

    统计表明，1978年至2006年的28年间，我国的国内生产总值（GDP）年均增长9.6%，远高于同期世界经济3.3%左右的年均增长速度，人均GDP则由1978年的257元提高到2006年的15930元。与此同时，中国现已成为世界第一外汇储备大国，1978年以前，中国外汇储备从未超过10亿美元，2006年末已突破1万亿美元。对外贸易成为中国经济发展的重要支柱，改革开放以来，我国的进出口总额一直在增长，由1978年的206.4亿美元增长到2001年的5097.6亿美元，2002年的6208亿美元，年均增长约13.5%，不仅高于同期我国GDP的增长速度，而且比世界贸易的平均增速高出近8个百分点。通过引进国外的资金、技术和管理经验，进行消化、吸收和再创新，大大提高了我国的生产力水平，缩小了与发达国家的差距。1985年我国实际利用外资44.6亿美元，到2001年为496.7亿美元，2002年为550.11亿美元，增长了10多倍。我国已成为吸引外资最多的国家之一。世界排位前500名的跨国公司已有近400家在中国投资。1997年还成功抵御了亚洲金融危机。2001年，中国加入世界贸易组织，标志着中国对外开放进入一个新的阶段。根据国际货币基金组织公布的数据，2005年我国国内生产总值跨过2万亿美元的台阶，跃居世界第四位，国内生产总值占世界的份额由2001年的4.2%提高到2005年的5.0%，综合国力得到显著增强。

    （2）民生得到了显著改善，人民生活总体上进入小康水平

    我国城镇居民人均可支配收入由1978年的343元提高到2006年的11759元，增长了约33.3倍；农民人均纯收入由1978年的135.8元提高到2006年的3587元，增长了约25.4倍。城乡居民储蓄存款由1978年末的210亿元增加到2006年末的166627亿元。随着收入水平的增长，居民的消费水平得到了有效的提高，消费结构也发生了变化。改革开放初期，城镇居民恩格尔系数都在57%以上，农村居民则高于60%；2006年城镇居民家庭恩格尔系数为35.8%，接近中等收入国家水平，农村居民家庭为43%。城镇居民每百户拥有家用汽车3.4辆，农村居民每百户拥有摩托车41辆、彩色电视机84台；每百户城镇居民移动电话拥有量达137部，每百户城镇居民接入互联网计算机和移动电话数达32.2台（部）；农民每百户拥有电话机58.3部，移动电话50.2部。城镇居民人均住房使用面积由1986年末的8.8平方米扩大到2005年末的21.3平方米。2005年，2.9%的城镇居民家庭居住单栋住宅，33.1%的家庭居住三四居室，住宅的配套设施得到明显改善。农村居民人均住房面积由1978年的8.1平方米扩大到2005年的29.7平方米，其中55.9%的农户人均居住面积大于25平方米；居住在钢筋混凝土结构住房中的农户占31.1%，居住在砖木结构住房中的农户占58.9%，90.6%的农户的住房拥有卫生设备。新型农村合作医疗试点范围已覆盖4亿多农民。尤其值得一提的是，在这30年间，中国农村绝对贫困人口数量从2.5亿下降到2148万，绝对贫困发生率由30%下降到2.3%。中国是目前全球唯一提前实现联合国千年发展目标中贫困人口减半目标的国家。人民生活实现了由温饱到总体小康的历史性跨越。

    （3）初步建立了适应经济发展的市场经济体制

    经过30年的努力，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，社会主义市场经济体制初步建立并在完善过程中，资源配置由原来的行政分配逐步过渡到市场发挥基础性作用。一系列的改革成效逐步显现，农村经济体制改革不断深入，从2006年起，我国全面取消了农业税，农民负担大幅度降低。国有企业改革不断取得突破，符合社会主义市场经济要求的现代企业制度的基本框架基本确立，国有经济的主体地位进一步巩固。所有制结构不断调整，非公有制经济发展的服务体系和信用担保体系建设步伐加快。收入分配和社会保障制度日臻完善，建立了把按劳分配与按生产要素分配结合起来的机制，社会保障改革的力度不断加强。宏观调控体系逐步健全，宏观调控由原来的行政手段和计划手段为主逐步转变为以财政政策和货币政策为主，以其他手段相配合。市场价格机制开始发挥基础性作用，已将原来计划价格“一统江山”的局面改革为市场价格起主导作用。目前，中国基本成为一个市场经济国家的共识开始形成，很多国家包括一些发达国家，相继承认同中国的市场经济地位。

    2.政府能力的提升促进了政治建设的发展

    政府民主能力是政府能力的重要组成部分，也是政府属性的重要体现。从主体层面而言，表现为政府容纳、鼓励、支持、引导公民和利益群体民主参与、民主选举、民主决策、民主监督的能力。从组织层面而言，表现为建立和维护政治性和社会性的政治参与组织，包括政党组织和社会团体，从事社会协商对话、社会监督，调节和整合各种社会矛盾或冲突的能力。我国民主政治发展的历程实际上就是我国政府民主能力的不断优化和提升的过程。改革开放以来，有中国特色的社会主义民主政治的发展取得了巨大的成就。

    （1）在国家政权与法制建设方面

    1979年五届人大二次会议审议通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，彻底改变了“文化大革命”中的“革命委员会”体制。1982年五届人大五次会议讨论通过新宪法，对国家政权机构做了一系列新的规定：加强地方政权建设，县级以上地方各级人大设立常务委员会；改变农村人民公社的政社合一体制，实行政社分开，设立了乡级政权；同时规定各级国家行政机关实行行政首长负责制。这些规定奠定了有中国特色社会主义国家政权机构组织体系的基础，具有十分重要的现实意义。为了适应市场经济的发展，1988年，七届全国人大一次会议通过了涉及两项内容的第一个宪法修正案。它明确规定了私营经济在社会主义所有制结构中的地位，肯定了它的积极作用，对推动其进一步健康发展无疑具有巨大影响。1993年，第二个宪法修正案由八届全国人大一次会议通过，在这次修宪中，将“市场经济”写入宪法，“计划经济”逐渐淡出。1999年，九届全国人大二次会议通过了涉及六项内容的第三个宪法修正案，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”2004年，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。这是我国民主政治的一件大事，是中国人权发展的一个重要里程碑。除了在宪法层面所做的改进外，为了适应市场经济体制改革与发展的需要，在其他具体的制度层面，如公务员制度、事业单位制度等方面也做了较大的调整，更好地促进了社会经济的发展。

    （2）在基层民主建设和发展方面

    十一届三中全会以来，在党和政府的领导、支持和推动下，中国基层民主建设取得了许多重要的成绩。基层人民参与国家管理事务的范围和权利不断扩大，基层自治组织直接选举得到充分落实。这具体表现在两方面：一是农村基层民主的发展。1978年改革开放之后，农村开始实行家庭联产承包责任制，在坚持土地集体所有制的基础上，农民家庭取得了承包土地的经营自主权。农民群众尝试的这种自我管理、自我服务的组织形式，经各级党和政府总结经验，加以推广、提高，就逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会。为了规范和推进农村基层民主的发展，党和政府相继出台了一系列的法律、法规和文件。如1982年12月通过的新宪法，正式确立了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的日常工作。1987年11月24日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，并规定自1988年6月1日起正式实行。这是第一部确认和明确规范村民自治制度的全国性法律。此后，1998年11月4日，在充分总结、吸收各省市村民自治十年实践经验的基础上，九届全国人大常委会第五次会议通过了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》。这标志着农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。二是城市社区基层民主的发展。1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对改革开放条件下城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作出了全面规范，并第一次把“开展便民利民的社区服务活动”明确作为居民委员会的一项主要职责。为了贯彻实施《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，从1990年开始，全国各省、市、自治区都结合本地实际，着手制定了相应的实施办法。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000］23号文件），全面、系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导思想和主要内容，为扩大城市基层民主、推动城市改革和发展指明了方向。2001年7月，为了推进社区建设，民政部印发了《全国社区建设示范活动纲要》，要求各省、市、自治区从2001年开始，都要选择有一定工作基础的大中城市和市辖区作为示范单位，有组织、有计划、有步骤地开展社区建设示范活动。到2005年，全国直辖市、省会城市和计划单列市的社区建设都要基本达到中办发[2000］23号文件提出的目标要求。改革开放30年的基层民主发展的历程表明，基层民主政治的发展离不开强有力的党和政府的领导与支持。

    （3）在政府自身调整与改革方面

    为了适应社会主义市场经济发展的客观要求，1982年以来，我国先后进行了几次大规模的政府机构改革，政府整体能力得到了明显的提升。首先以政府财政能力为例，随着经济的发展，政府财政收入（不含债务收入）不断增加，从1979年的1146.38亿元增长到1999年的11444.08亿元，增长约10倍，2006年国家财政收入为39343.62亿元，为政府能力的提升奠定了必要的物质基础。与此同时，干部队伍革命化、知识化、专业化和年轻化政策以及公务员制度的推行等措施，使政府的人力资源的素质不断提高；由于人民群众不断地从改革开放的政策中受益，政府受到普遍的拥护，政府的公信力资源整体不断增强；通过持续不断的机构调整、行政管理体制改革，政府内部的管理水平不断提升，结构力资源不断被整合和开发。同时，政府信息资源、文化资源等也有了前所未有的提升和发展。政府能力的持续发展基本上适应了社会经济的发展，反过来又促进了经济的进一步发展。

    3.政府能力的提升促进了科教文卫与其他社会事业的发展

    政府能力的作用是广泛的，它不仅限于政治与经济两方面，同时也作用于教育、科技、文化、卫生以及其他社会事业。改革开放以来的实践表明，这些领域的发展离不开政府的大力支持，政府能力的大小，决定着这些事业发展的程度和水平。以教育事业为例，1983年，邓小平提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”以及1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，为中国的教育改革和发展奠定了基础。1986年4月12日，第六届全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，规定：国家实行九年义务教育；国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利；凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，都应当入学接受规定年限的义务教育。从此，我国开始依法普及九年义务教育。1992年，党的“十四大”提出“发展教育是实现我国现代化的根本大计”。1993年，《中国教育改革和发展纲要》指出：“中小学要由‘应试教育’转向以全面提高国民素质教育的轨道上来。”1997年，党的“十五大”深刻阐明：把实施科教兴国战略和可持续发展战略“作为建设有中国特色社会主义事业，全面推向21世纪的经济社会发展战略”，教育成为“根本大计”。到2005年底，全国普及九年义务教育和扫除青壮年文盲地区的人口覆盖率已提高到95%，小学入学率达到99%，青壮年文盲率由1978年的18.5%下降到4%以下。又如自改革开放以来，在党和政府的大力扶持下，我国卫生事业也取得了突出的成绩。据卫生部2008年1月公布的《2003—2007年中国卫生发展简报》显示，我国居民预期寿命由2000年的71.4岁提高到73.0岁，比1978年的中国人口平均预期寿命68岁增长了5岁，比世界人口平均预期寿命65.4岁高7.6岁。全国婴儿死亡率由2003年25.5‰下降到2007年15.3‰，孕产妇死亡率由2003年51.3／10万下降到2007年36.6／10万。此外，我国政府在应对诸如生产安全、食品安全、公共卫生、环境安全以及自然灾害等公共安全问题的实践中，政府公共危机的预警与处置能力与其他社会治理能力也得到明显改善。

    当然，在中国政府对内能力发展的同时，其对外能力也在日益提高，在国际事务中发挥着与其自身国力基本相适应的作用。

    （二）改革开放以来我国政府能力建设的不足

    一般来说，在现代市场经济和社会转型条件下，衡量与评价政府能力的大小强弱可以从4个方面进行，一是政府的有效程度方面。如亨廷顿认为，“国与国之间最大政治分野，其实不在于政府的组织形式，而在于政府的有效程度。”政府的有效程度是政府能力的外在尺度。二是政府的权威程度方面。政府的权威是政府能力的重要条件，它体现着政府与民众之间双向互动的心理关系，它是决定政府目标、意图、倾向、能力能否为民众所接受或在多大程度上被接受的一个重要因素，并直接影响着公众的心理、行为。三是政府的法治程度方面。政府法治的核心在于权力必须受法律的制约、限制、监督，而法律必须代表民众意志和利益，政府法治是政府能力的保障和实现形式。四是政府的透明程度方面。透明度是政府能力现代化的标志，是民主社会政府运作的基本特征，政府的政策过程与结果公开化可以使公众预见政策在一定期间的有效性，并根据政策效能作出相应的对策选择，体现政府与公众的双向互动。

    从纵向角度来看，改革开放以后我国政府能力较之改革开放以前确实有了整体的全方位发展，对促进我国经济社会发展起到了至关重要的作用。但若从横向比较就会发现，我国政府能力与快速发展着的中国社会要求强化政府能力的要求还有一定的差距，存在许多有待解决的问题。具体而言，改革开放以后我国政府能力存在的问题主要体现在“三个不协调”上。

    1.政府能力发展与社会经济发展不协调

    改革开放以来，我国政府工作的重心迅速从政治统治为中心向以经济建设和社会管理为中心，以市场为取向的改革不断激活市场机制的巨大潜能，极大地促进了社会经济发展，政府能力也在此过程中不断地得到强化。但是，政府能力强化的速度和效力明显跟不上社会发展、经济发展、市场规模扩张等要求。这就导致我国社会的快速发展与我国政府能力相对萎缩之间的强烈反差。这种反差主要表现为以下几点。

    （1）社会管理、社会服务和社会平衡能力不足，不能适应市场经济体制转型需要

    改革开放以来，随着我国政府工作重心的转移，国内外原有的社会事务不断扩张和新生事物日益增多，致使政府社会管理、社会服务和社会平衡职能的扩张，要求强化政府社会管理、社会服务和社会平衡的能力。但由于在我国经济体制的转型属于被动的仓促转变，因此，政府机构本身的社会管理、社会服务和社会平衡能力均显不足。于是政府在履行大量社会管理、社会服务和社会平衡能力职能时，自觉或不自觉地运用旧体制下政治统治方法来管理经济和社会事务，导致政府社会管理、服务和平衡的能力不高，质量低下。

    （2）政府对市场经济的调控与管理略显失灵，能力有所萎缩

    由于我国市场经济体制还不够完善，市场本身在某些领域还不能发挥其应有的功效，这时，片面地强调以市场完全代替政府是不可能的，这就要求政府在弱化对社会经济直接管理的职能的同时，应强化对社会经济间接管理和宏观调控的能力。但由于种种原因，中国的宏观调控能力目前还不是很强，因而造成政府治理能力的许多“空白领域”，在这些领域中，政府显得力不从心。如1996年以来，中央在金融领域采取的一系列货币金融政策及其措施、刺激投资措施以及扩大内需措施等，对于启动经济来说，效果不太明显。

    2.政府汲取社会资源能力与政府行动能力不协调

    政府汲取社会资源能力与政府行动能力是政府实现其职能的重要保障，二者之间存在着相互影响、相互制约的关系，一方能力的大小强弱直接影响着另一方能力的大小强弱。然而，改革开放以来，我国政府汲取社会资源能力与政府行动能力之间发展并不协调，具体体现在以下几点。

    （1）政府对财政资源汲取能力与政府行动能力不对称

    首先，我国政府财政能力较低，不能有效支撑行动能力。改革开放以来，我国政府财政收入的增长速度远远低于社会资源的增长速度，占国内生产总值的比例总体上呈下降趋势，表明财政能力萎缩较为明显。据统计，我国政府财政收入占国内生产总值的比重1978年为31.2%，1985年为22.4%，1990年为15.8%，1995年为10.7%，1998年为12.4%，1999年为14.0%。与同期的西方发达国家相比，我国政府的财政汲取能力低下就更加明显了。1989年中国政府财政收入占国内生产总值的比重为16.7%，英国为34.6%，德国为45.9%，美国为41.4%，法国为46.1%，加拿大为40.4%，澳大利亚为37.1%。由于逃税、减免税、预算外资金、制度外资金等方面的原因，中国中央财政收入占国内生产总值的比例也不高，1980年为6.3%，1990年为5.4%，1991年为4.3%，1992年为3.7%，1993年为2.8%，1994年中国财政改革后，这一比例开始有所增加，当年为6.2%，1995年为5.6%，1996年为5.4%，1997年为5.7%，1998年为6.2%，与那些市场经济工业化国家相比，中国政府财政汲取能力较为低下，还不及它们的1/3，如美国同期平均值为20.2%，英国为36.3%，法国为40.6%，德国为31.7%，而且它们的比例一直都很稳定。很显然，过低的财政能力，限制了政府协调能力、组织动员能力和危机处理能力等行动能力的进一步提升，也必然使政府无法合理高效地配置社会资源，使地区之间、社会阶层和群体之间的矛盾日益加剧，社会稳定难以维持，妨碍政府合法化能力的提升。

    其次，从政府内部来看，中央政府的财政汲取能力低于地方政府。但从财政能力与行动能力是否匹配的角度看，中央政府的财政能力似乎又超出了行动能力的客观要求，而地方政府的财政能力却远远不能满足行动能力的要求，即财政能力与行动能力不对称，这在分税制实施后表现得最为明显。通俗地讲，中央政府虽然拿到的钱的比例比地方政府要小，但和它用这些钱办的事的比例相比，似乎钱又太多；地方政府虽然拿到的钱的比例比中央政府大，但和它用这些钱办的事的比例相比，似乎钱又太少。这可以从政府财政收支结构上反映出来。从1991年至1997年，我国中央政府年均财政收入约占全部财政收入的43.9%，地方政府的财政收入约占56.1%，中央政府财政支出约占全部财政支出的28.9%，地方政府的财政支出约占71.1%。可见，在我国事实上很多应该由中央政府办的事情却由地方政府在办，分税制提高了中央政府的财政收入，地方政府财政收入占财政总收入的比例下降了，但中央政府应该承担的职能并没有相应增长，地方政府原有的职能并没有相应的削减，其结果就是，政府内部财政能力不平衡，财政能力与行动能力不对称。

    （2）政府对人力资源汲取能力与政府行动能力不相适应

    目前在我国现阶段，政府公务员的整体工资水平和他们所从事的职业的重要性和创造的价值相比明显较低。这导致的后果是：其一，对公务员达不到有效激励，公务员的积极性和创造性不能被充分地发挥出来，人力资源存在一定程度上的浪费，进而影响到政府行动能力的充分发挥。其二，一些掌握一定权力的公务员会铤而走险，利用手中的权力进行寻租，以权谋私，这不仅严重损害政府的行动能力，而且会腐蚀公务员队伍，使政府对人力资源的汲取能力进一步大大降低。其三，造成优秀人才的流失，而且政府对优秀人才的吸引力会越来越低。在市场经济条件下，人才总是流向收入高的部门，如果公务员收入长期保持较低的水平，随着一些福利的取消和“灰色”收入被严格禁止，职能部门的优秀人才就会源源不断地从政府部门流失，政府对人力资源的汲取能力随之下降，其行动能力也会随着下降。

    3.政府能力结构内部各单项能力之间发展不协调

    改革开放以来，随着我国政治、经济与社会的全面转型，尤其是市场经济体制的确立和完善，对政府能力提出了新的要求，在政府能力机构内部各单项能力之间需要新的平衡。如过去政治统治能力在新的社会经济环境之下将会被削弱，而政府的合法化、社会治理、社会服务、利益整合、组织动员以及危机处理等能力又需要进一步强化。

    （1）政府公信力受到挑战和质疑

    政府公信力是政府权威的重要来源，政府的权威与合法性源自人民对政府的信赖、认同和支持，它体现的是公民对政府的信任程度。一般来说，政府公信力的强弱，取决于它所拥有的意识形态上的、物质上的等信用资源的丰富程度。长期以来，我国政府得到了中国公民的普遍支持和拥护，特别是改革开放以来，经济高速增长，社会全面发展，人民群众普遍受益，政府更是得到了人民群众普遍的积极的拥护。但从现实生活来看，目前我国政府公信力存在一定的弱化现象，一些地方政府滥用权力、失信于民的现象不断发生，造成政府公信力有所流失，严重影响了政府的总体形象，使公众在一定程度上对政府的某些行为产生怀疑与不信任。导致政府公信力弱化的原因有很多，如：政府与社会的信用体系的不完善，政务信息公开程度不高，腐败现象，政府职能“错位”、“越位”、“缺位”，以及公众对政府的期望过高或对政府行为认识的不准确，等等，这些都会威胁到政府的公信力。

    （2）政府公共服务能力不足

    我国是从全能管制型政府转变为服务型政府，政府的服务能力虽然有所提升，但是面临着整个社会复杂性、多样性需求的挑战和压力，公共服务体系还很薄弱，仍然不能适应经济发展的需要和人民日益增长的物质文化生活的需要。国家行政学院公共管理教研部李军鹏教授认为，其一，对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系在我国还没有建立，社会保障覆盖面比较低。劳动和社会保障部发布的数据显示，截至2004年底，全国参加基本养老保险的人数为16342万人，参加失业保险的人数为10584万人，参加医疗保险的人数为12386万人，而我国就业人员总数高达7亿多人。其二，我国公共卫生服务的覆盖面还很窄。据2003年第三次国家卫生服务调查结果显示，目前我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。另外，还有一些本应由政府提供的公共产品和服务，政府却没有尽职尽责，公共教育服务、公共卫生服务、公用事业服务等仍然不能满足社会公共的需要。在现实中，政府的服务理念并未真正形成，官本位现象仍然存在，政府在公共支出、政绩考核、干部奖惩等方面缺乏公众参与和监督是导致公共服务能力不足的重要原因。

    （3）政府公共危机处理能力不足

    改革开放使中国经济得到快速发展，人民群众的物质生活水平也随之有了很大提高。然而，因人为因素、自然因素以及两者叠加造成的灾害事故频繁发生，一系列日益凸显的生产安全、食品安全、公共卫生安全以及环境安全等公共安全问题引起了人们的高度关注。事实上，我国目前正处在突发公共事件的高发时期，而且在未来很长一段时间内，我国都将面临突发公共事件所带来的严峻考验。虽然自2003年“非典”疫情发生后，我国政府针对各种公共危机事件的应急预案编制工作就全面提速，尤其是在最近面临的雪灾、地震等突发事件时表现出较强的危机处理能力。但是从总体而言，我国政府，尤其是地方政府应对危机的能力显得不足。这主要表现在：其一，危机意识不强，不能正确地对待危机，存在侥幸心理；其二，许多地方没有应对危机的常设机构，危机发生时，地方部门各自为政，力量分散，很难形成一种合力来共同应对危机；其三，没有完善的应对突发性公共危机的制度，在紧急情况下，政府处理危机往往赋予某些机构行使行政应急权力来采取各种必要的措施，忽视了行使行政紧急权力可能会对公众权利的限制；其四，危机信息发布体系不完善，一些地方、部门不负责任地缓报、漏报、瞒报、谎报危机的现象时有发生；其五，没有危机预警体系，不能做到防患于未然等。

    4.政府政策执行力弱化

    政府政策执行力弱化，具体表现为政府的公共政策在全国范围内难以得到全面有效的贯彻和执行，政策执行过程中也常出现一些偏差与变形，出现“上有政策，下有对策”、选择执行、替换执行、附加执行、过量执行等现象。也就是说，凡是对本地区、本部门有利的政策就大加应用，充分发挥，贯彻执行，相反，凡是对本地区、本部门不利的政策就千方百计地绕行或者大打折扣地敷衍执行。这严重地影响和削弱了中国政府的权威与能力，难以动员和有效利用社会资源，形成政治上的合力，以推进社会协调发展和现代化进程。

    综上所述，目前我国政府的整体能力与改革开放之前相比，已大为增强。但若与世界其他国家，尤其是市场经济工业化国家的政府相比，与日益成长中的中国社会相比，我国政府能力还存在许多不足。这从长远来看，将严重威胁社会稳定和政治统治，并进而影响我国社会的现代化进程。

    三、进一步提升政府能力的思考

    目前，中国正处在一个社会全面转型时期，面临着来自政治、经济、文化和社会等各个层面前所未有的挑战。“当意义深远而势头迅猛的变革席卷而来之时，社会中没有任何一对因素能以同等速率适应这些变革……正常的政府已变得不可能。”这就要求作为社会转型的领导者和保障者的政府必须努力提升政府能力以回应这些挑战。从理论上讲，政府能力之提升与社会转型之间是一个悖论，即社会转型一方面在瓦解政府能力，另一方面又强烈要求政府能力之提升。转型意味着无组织能量的释放，政府能力之提升则意味着对秩序和规范的更新。社会转型与变革，要求强化和提升政府能力，以领导和引导社会经济的改革方向。在我国，中国共产党是社会主义现代化建设事业的领导核心，它的路线、方针正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败。因此，我国政府能力的提升必须以加强党的执政能力建设为前提，努力做到规范政府权力、转变政府职能、创新政府体制、强化政府法治，才能使之适应社会转型对政府提出的新的要求，适应现代化发展的需要。

    （一）规范政府权力

    政府权力是统治阶级为维护自身的阶级利益，而赋予公共机构及其工作人员管理公共事务的一种公共影响力。政府能力则是政府行使公共权力、履行职能、治理社会、处理问题时所体现出来的能力。权力是政府能力的根本，它构成了政府能力区别于其他主体能力的质的规定性。按照恩格斯的观点，拥有特殊的公共权力也是政府（国家）区别于其他社会组织的主要特征。他指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”一般而言，权力与政府能力之间存在着正相关关系，权力的扩张必然带来政府能力的增强。但是政府权力的无限增长也可能导致政府对社会的淹没，对公共利益的偏离，政府腐败现象的滋生，而这些后果要么背离了政府能力存在的价值和目标，要么本身就在销蚀政府能力其他构成要件的效能。

    公共选择理论认为，人是有理性地追求自身利益最大化的“经济人”，政府亦是如此。政府的权力天然地具有自利性、垄断性和膨胀性。而公众对政府权力的认同取决于权力合法性与合理性之间的平衡在公众社会中的反应。当政府权力膨胀在到达社会认同临界点之前时，行政权力与政府能力的增强是一致的。政府权力的伸张一旦漫过社会认同的临界点，这里的权力已经变成为“反动的”了——它不再受到尊重和支持，相反，它将遭遇挑战直到被推翻或者是重新回到合法合理的领域里，政府权力与政府能力同归于尽。因此，提升政府能力必须规范政府能力：第一，克服政府权力的自利性，在坚持物质激励的基础上加强制度建设和文化建设，突出道德力量内在的和外在的调节作用。第二，引入竞争机制，克服政府权力的垄断性。“要将竞争功能当作美德。竞争要公正，胜利不是目的……要成为确认创新的方法。”使政府做到凡是私人能干好的事情，政府就不干；凡是私人能经营好的，公营企业就逐步退出该领域；政府只做私人干不了或应当由政府做的事情。第三，必须在宪政精神之下制约政府权力的自我膨胀性，树立政治参与和政治监督渠道，扩大政治沟通途径，培养并提高公众的参与意识，以发展强势民主，推动社会的持续进步。孟德斯鸠曾深刻地告诫人们：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力直到遇到界限的地方休止。”第四，政府必须保持权力的适度集中，为政府能力的有效执行提供有力的保障。如果适当而合理的政府权力发生分散，将会导致政府能力弱化，使政府失去其应有的作用。

    （二）转变政府职能

    政府能力与政府职能有着甚为密切的联系。政府职能的转变对政府能力的发挥具有很强的制约作用，它“框定了政府能力的基本内容和发展方向；政府能力的大小强弱则决定了政府职能的实现程度。”

    因为政府职能的转变意味着政府在特定时期内所承担的职责和功能发生了重大变化，从客观上就要求政府能力要作出与之相适应的改变。也就是说，政府职能的创新必然孕育着政府能力的创新，以消除政府能力过剩和短缺现象，不断调整优化政府能力结构，从而使政府能力得以提升。目前，“经济全球化把中国社会的发展纳入了世界市场经济的轨道，我国的经济发展将受到世界市场经济和世界贸易组织一系列的制度、规则、标准的规范和制约。”这使中国面临前所未遇的新问题，必将使我国政府的原有职能因无力应对而“缺位”。

    首先，政府能力的提升，必须要靠政府职能的转变与政府能力的配置协调来解决，从而不断优化政府能力与政府职能的配置关系。通过转变政府职能，使政府能力在社会自身和市场机制已经起作用的地方退出，实现从全能政府向有限政府的转变。因为行政管理的实践证明：在全球化和市场经济条件下，全能政府不但是弱政府，而且肯定是坏政府，只有有限政府才可能成为强政府和好政府。毋庸置疑，有限政府就是职能有一定限度的政府，在社会转型和市场化过程中，政府的职能是有一定限度的，其主要职能是培育市场，制定规则、法规，规范行为，调整经济关系，提供社会公共服务，协调社会矛盾，建立社会保障体系，加强宏观调控等。因此，政府职能的这种有限性决定了政府能力的作用必须有一定的边界，即国家和社会发展需要政府履行何种职能，那么政府就要具备与履行的职能相对应的能力，与之对应的就是我们应着重提升这方面的政府能力。

    其次，通过转变政府职能，构建政府能力提升的条件。我国正处在经济全球化的浪潮中，经济全球化意味着政府面临的对象变得复杂、动态和多样，其中会遇到许多前所未有的新问题，政府的原有职能无法应对这些新问题，因此需要创新政府职能，不断增加政府系统的能量（能力）。例如，建构政府的制度创新职能，强化政府的平衡协调职能，再造政府的安全职能等。总而言之，只有那些善于紧跟职能变化而主动调整能力构成的政府，才是具有活力的强政府和好政府。

    总的来说，在我国政府职能已经发生位移的情况下，政府一方面要向社会和公民放权，并要加强社会自身组织能力的培育，使社会真正能够承载政府转移出的职能；另一方面要弱化直接的统治、管理、服务和平衡等能力，加强间接的宏观调控的权力，运用财政政策、货币政策以及政府采购制度来影响或干预微观经济主体的行为。

    （三）创新政府体制

    创新政府自身的组织架构和运行模式，是政府能力的内在源泉。机构的设置能否与现实的需要相符合，是政府能力发挥的必要前提。明确权力界限，把责任落实到人是避免推诿扯皮的有效措施。由于在改革开放的过程中不断产生新的问题，传统的组织设置往往难以满足服务和管理社会、维护社会秩序的要求，因此政府职能和机构设置也需要随之做适当调整，以满足社会管理的需要。要做到这一点，就必须强化政府对于现实社会和公共事务的研究与预测，使政府职能和政府机构在安排上做到与时俱进，避免遇到问题之后再成立临时处理机构的作法。不同的组织架构，会形成不同的政府能力。这些政府能力和社会的需要相对应。当然，政府最重要和最长远的职责还在于促进社会自治水平的提高。目前进行的政府职能转变，如果只是把着眼点局限在政府机构本身，单纯地关注自身能力，不从重塑社会与国家的关系的高度来认识和实施这场变革，那么，改革将失去强大的社会支持。政府能力提升的程度并不完全取决于政府自身的意志，它在某种意义上是与社会力量相互牵制平衡的结果。在社会的转型期，要从根本上提高政府能力，这就需要努力开发社会能量，构建新的社会管理组织和管理力量，以此推动政府职能结构的转变，平衡新的政府能力与社会管理权能的关系。

    创新政府体制的具体作法有：第一，加强和改善党的领导，协调各个公共权利主体的关系。按照总揽全局、协调各方的原则，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。第二，健全纵向权利转移机制。纵向之间的权力转移要打破传统的“下放——上收——再下放——再上收”的循环模式，在提升中央的权威及其宏观调控能力的前提下，建构中央与地方的优势互补关系，加快经济性分权和政府机构改革的步伐，明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分，并使之进一步规范化、法制化。第三，健全政府内部横向协调机制。通过组织立法的形式合理规范与调整部门职能，对权力关系和利益关系进行明确划分，减少因内部摩擦而带来的政府能力的无谓损耗。

    （四）强化政府法治

    提高政府的制度化程度和法治水平是提升政府能力的有力保障。首先，政府必须在行政活动中维护法律的至高无上的地位，严格依法办事，使自己的行为符合法的规定、法的精神，实际上就是按照人民的意志开展行政活动。这样，就能切实保障人民的民主权利，保障社会平等和社会公正的实现。由此就能赢得人民的爱戴，增强人民对政府的认同感，使他们对政府权力的服从建立在自觉自愿的基础上，无形中提升了政府能力。其次，政府必须提升自身的制度化程度。在亨廷顿看来，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，“组织和程序与其制度化水平成正比例”。而制度的作用在于确定某种规则或规范来约束主体的行为，制度化程度低的政府从根本上不利于政府能力的提升。这是因为：其一，制度的缺失将削弱政府的凝聚力，导致政府内部的整合度低，使政府无法作为一个整体采取有效的集体行动。其二，制度的缺失使掌握公共权力的政府官员失去了必要的监督和控制，易滋生腐败等不良现象。其三，制度的缺失使政府行为没有可预期性，影响了政府与社会之间信任关系的建立，导致政府无法充分协调和有效利用社会资源。再次，政府必须提升自身的法治水平。法治是政府能力提升的价值取向，政府法治也是政府能力的保证和实现形式。政府能力的提升要求把低组织化和非正式化的政府行为转化为规范化和有组织的政府行为。因此，政府能力的提升不是一种散乱、无序的行为，而是一个规范、有序的法治过程。在这一过程中，政府要做到依法行政，健全社会主义法律体系，建立权威政府。有能力的政府必须有权威，而这种权威有赖于法律的维持和规范。

    总之，伴随着全球化时代的来临，各国的交往须遵守国际惯例，这在客观上要求我国政府要树立全球的法律意识，不断健全法律体系，逐渐与国际接轨。当然，健全的法律体系只是政府依法行政的前提条件，而政府法治的核心在于政府在行使权力时必须受法律的制约、限制、监督。在现代民主社会，政府能力作为一种公共资源，应该体现全体公民的意志并为公共利益服务。但在具体的政治过程中，政府能力必然要由政府机构和政府官员等来具体操作和运用。由于这些机构和官员有自己相对独立的特殊利益，政府能力则可能被用于错误的动机或错误的方向，背离公共性而导向私人性。因此，在提升政府能力的同时必须加强对它的控制和制约，使其以公共利益为依归。

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