概述

    政府管理是由行政人组成的行政组织实施的。政府目标的实现，必然是依靠政府组织及其行政人的行为来达到。可以说政府行政行为是履行政府职能，实现政府目标的唯一途径和基本方式。因此，政府行政行为的规范就显得极为重要。也正是如此，20世纪40年代在批判传统公共行政理论的过程中引入了管理学中的行为科学理论，行政行为成为公共行政理论研究的重要组成部分。我国社会正处在一个伟大的变革与发展的历史时期，目前改革已经进入攻坚期，各种矛盾也进入了凸显期，此时政府的行为规范问题就更为重要，政府行为规范，各种矛盾就可以化解或者延期爆发，而不规范的政府行为可能会成为矛盾爆发的导火索，激化矛盾并加速其爆发。因此，从传统计划经济体制下转轨的中国政府必将经历一个从传统规范的逐步打破、废止到新规范的逐步塑造、建设和确立的过程，这个过程就是政府失范行为的矫正过程，是规范政府行为的建设过程，是中国特色社会主义政治、经济、文化、社会发展的应有之义。

    告别“公章旅行”

    行政审批中发生的怪事多。浙江金华有一个农民想办一个养鸡场，前前后后盖了270多个公章，时间花去了2年，等他把这个审批办下来以后，市场行情早就已经变化了。

    青海省西宁市的民营企业家马显云准备投资2000万在市区修建一个西宁最大的小商品批发市场。他前后跑了80多个单位，盖了112个公章，竟花了70多万元。

    《中华人民共和国行政许可法》从1996年起草开始至今7年，期间“草案”四次提交全国人大审议，2003年8月27日《中华人民共和国行政许可法》在全国人大常委会会议上获通过，这意味着“当官的一句话老百姓跑断腿”的时代的终结。

    一、政府行为规范与行政审批制度改革

    （一）行政行为内涵的界定

    行政行为目前在我国仍然没有统一的概念。从最广泛的意义上说，国家行政机关的一切行为都可以视为行政行为，但在法律、政策和管理等不同层面，行政行为又可以有许多具体的规范。国内普遍认同的概念认为：“行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。”行政行为概念还有以下几种观点，第一种观点认为，行政行为是指一切与国家行政管理有关的行为，包括行政主体的行为，也包括行政对方的行为，还包括行政诉讼中的行为等。其可能意在于与民事行为相对应而存在。第二种观点认为，行政行为是指行政机关所做的一切行为，意在于从机关角度来划分行政行为不同于其他国家机关的行为。第三种观点认为，行政行为是指行政机关进行行政管理活动行为的总称，排除了行政机关非行政方面的行为。但该观点实际上包括了行政机关进行行政管理的各种活动。第四种观点认为，行政行为是指行政机关在行政管理活动中所做的具有法律意义的行为。也就是说无论行政机关制定和发布普遍性的规范性文件，还是针对某一具体事件或特定人所做的处理决定，凡是具有法律后果的行政管理行为，都属于行政行为。第五种观点认为，行政行为是指行政机关针对特定人或者事件所采取的具体行政措施的行为，即实际上的具体行政行为。

    实际上这些行政行为不外乎广义的概念和狭义的概念。从广义上来讲，行政行为是指国家行政机关及其行政人员实施行政管理活动的总称，包括决策行为、计划行为、指挥行为、领导行为、执行行为、监督行为等。从狭义上来讲，行政行为仅指国家机关及其行政人员在行政管理活动中，基于行政权力所实施的能够发生法律效果的行为，如行政命令、行政处分、行政裁量等。

    不管行政行为的概念如何界定，行政行为是国家机关及其行政人员执行公务、实施行政管理所产生的行为。由于其面向的对象是全社会，因此行政行为的规范性和效果直接关系到社会矛盾能否得到有效的解决、社会问题能否得到有效的处理，因此可以说行政行为的有效性关系到政府及其工作成败的关键。行政行为的广泛覆盖性决定了其规范和有效性关系到人民的合法权利、正当权益的保障；人民的生活状况、福利待遇的改善；政府威信、政府权威的提高；党的执政能力、执政基础的巩固。

    因此，当前我国的行政行为概念中不包括准行政行为、行政事实行为（行政指导行为）、行政合同行为等，这样的范畴界定实际上不仅在行政法学理论上陷入困惑，而且在实践中导致了司法实践的困难，引起了行政行为在现实中的失范。因此随着公共行政环境的变化和公共行政改革的深入，必然需要将具有公共管理职能的机关、组织及其工作人员实施的与行使行政职权有关的影响行政相对人权益的全部行为都要纳入行政行为的范畴，参照功能模式，从命令到服务，从事实到意思、到效果等多方位扩大行政行为的范围，以便于明确政府的职责范围，加强对政府行为的规范和监督，以提高其有效性和规范性。

    从现实看，正是因为行政行为的不规范，才引发了政府的信任和能力危机。左然指出，在转型期中国政府行政行为出现了以下失范现象：一是“部门主义”行政行为，二是“地方主义”行政行为，三是“政企不分”的行政行为，四是导致“寻租活动”的行政行为，五是严重侵害农民利益的行政行为，六是“浮夸主义”的行政行为。这些失范行为的发生与决策不当，部门本位主义和地方利益有关，但一点共同的是它们都与审批权滥用和审批程序不规范有关，可以将这些政策最后大都落实在行政审批这个具体的行政行为上来，通过审批权的设定，就可以保住部门利益、地方利益，干预企业，寻租谋利，滥用审批，侵害农民利益。可以将审批权的滥用视为政府行为失范的最主要的表现形式。因此，加强行政审批制度改革已经成为规范政府行为的一个重要的途径和手段。

    行政审批制度作为政府管理的重要手段和一种重要工作制度，在协调平衡市场秩序、公共利益与私人利益，在保护公民、法人和其他组织的合法权益及生态平衡和自然资源保护等方面起到了积极作用。但是由于计划经济体制对审批权的滥用，使得行政审批的效能发生了扭曲，随着社会主义市场经济体制的建立和世界贸易组织对国际统一市场的要求，我国行政审批制度中存在的审批事项过多、审批范围过广、审批环节过多、审批时间过长、自由裁量权过大，重审批、轻监管等现象，已经严重影响了政府的工作效率和公共形象，极大地损害了政府的合法性和权威性，行政审批带来的效率低下、腐败蔓延已经到了无法容忍的地步。必须加强对行政审批制度改革的力度，进一步规范政府行为。

    （二）政府行为规范与行政审批制度改革

    1.行政审批制度概述

    行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。它一般包含以下行为：批准行为，即国家行政机关在受理某一特定行政法律关系相对一方提出的申请以后，决定予以同意的行政活动。如工商行政管理部门对团体或个人申请营业执照，经审核后予以同意的行为。否定行为，即国家行政机关在受理某一特定行政法律关系相对一方提出的申请以后，经过审核，决定不予同意的行政活动。备案行为，即国家行政机关为了掌握有关情况，统计有关数据，由下级机关或企事业单位向主管机关报告有关事项存案以备查考。

    目前，行政审批的形式多样，有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等。在行政审批的具体行为中，一般应当分为审批、核准和备案三种类型。审批是按照有关法律、法规和规章进行，具有一定的裁量权。由于受资源数量及其他原因的限制，虽申报的事项符合条件，但不一定全部得到批准。而核准则没有弹性，只要所申报事项符合法律法规和规章规定的条件，原则上都应予以许可。尽管审批形式多样，只要符合“必须经过行政审批机关同意”这一实质条件，就可以判定其属于行政审批行为。

    行政审批制度是国家行政机关实施行政管理活动的重要方式，是政府对各种资源分配的一种行政行为和手段，并依据一定的法律、法规和有关政策，共同遵守相应的办事规程和行为准则，包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容。其具体内涵如下。

    （1）行政审批制度是行使国家权力的一种管理活动

    行政审批权是一种国家职能，是以行政权力为基础，具有较强的约束力。行政审批制度从根本上说，是以统治阶级的根本利益为前提，为一定阶级的政治目的服务。

    （2）行政审批制度是根据国家法律法规推行政务的组织活动

    行政审批作为一项重要的行政权力，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益。行政审批活动必须依法进行，必须符合我国现有立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序，在法定的职权范围内活动，超越法定权限的行政审批是违法的、无效的。

    （3）行政审批制度是一个相对稳定又不断发生变化的行为规范过程

    行政审批制度不是从来就有的，它有一个产生、发展和消亡的过程。无论行政审批事项的设立，还是已设立行政审批事项的内容、对象、条件和程序等都处在一个相对稳定而不断发生着变化的动态过程。

    （4）行政审批制度是调节市场缺陷和资源配置的一种手段

    市场经济不是万能的，它不可能解决所有的经济问题。由于自然垄断、信息不灵等原因，市场的自发作用难以保证社会资源的有效配置，这时就需要政府介入市场，通过行政审批的方式，实施宏观调控，加强经济规制，消除市场失灵。当某一领域的资源有限或紧张时，政府规范许可，严格市场准入条件；当某一领域资源富余或供大于求时，政府放松管制，削减审批，解除市场准入禁止。这种干预和限制在一定时期和一定条件下，对促进经济生活市场化进程是必不可少的。倘若市场无节制地开采石油、采伐森林，或无序地使用无线电频率、发展城市出租车，必将影响经济和社会的可持续发展和造成社会活动的紊乱。

    行政审批是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段，是不可缺少的，多年来实际上也起了重要的作用。作为政府直接调控经济、规制社会的重要手段，行政审批被运用到许多行政管理领域，目前我国法律、行政法规和部门及地方行政规章都对行政审批作出了规定，这些规定构成了我国行政审批制度的基本框架。

    行政审批制度的基本性质表现为：法律规范在特定领域中设立普遍禁止的义务，以维护社会公共利益，但是为了不以牺牲个体利益为代价换取公共利益的暂时增长，法律又出于社会整体利益（包括公共利益与个体利益两方面）的需要，解除部分禁止，使得符合法定条件与标准的相对方享有某种行为的法律权利或法律资格。可以说，行政审批制度在价值取向上体现为公共利益与个体利益相结合；在管理手段上表现为强力控制与灵活运用相结合；在管理形式上强调普遍禁止与部分许可相结合；在管理方式上则是典型的直接管理，即政府直接面向企业、社会、个人的管理。实行行政审批制度的目的是为了使政府对经济和社会其他方面的事务进行宏观调控，维护统一的经济与社会秩序，以及保护相对方的合法权益等。从实践过程看，我国行政审批制度的存在和发展对保障与促进经济体制改革确实发挥了重要作用。

    但是，随着市场经济的不断发展，现行行政审批制度的弊端也日益明显地暴露出来。

    首先，现行的行政审批制度滞后于市场经济的发展。政府运用行政审批取代市场调节，阻碍了市场经济体制的建立与完善过程。因为行政审批制度抑制了市场主体的活动，通过人为地设置各种市场准入阻碍，抑制了投资者进行投资与创新的冲动和激情，压抑了社会自我组织的能力与社会自我协同的能力，同时也捆住了政府自己的手脚。政府用行政决策取代了市场决策，用行政动机取代了市场动机，阻碍了市场机制在资源配置中的基础性作用的正常发挥。行政审批具有明显的“反市场”特征，在经济增长时阻碍经济增长，在经济衰退时加重经济衰退。在经济增长，需要企业及时决策、果断投资时，行政审批起到路障的作用；在经济衰退时，行政审批依然依照既定目标增加加工项目。在社会主义市场经济条件下，要让市场机制在资源配置中发挥基础作用，而现有的审批制度沿袭了计划经济条件下政府管理经济社会的方式，侧重于政府在社会资源的配置中发挥主导作用。现行的审批制度使得政府过多地介入社会资源的配置，限制了社会资源的自由流动，妨碍了市场经济主体平等竞争和自主决策，市场机制不能在社会资源配置中发挥基础性作用，市场效率低下。现行的行政审批制度还阻碍了市场体系的培育和发展以及经济体制转轨。因此，现行的审批制度已不符合适应市场经济发展的需要。

    其次，行政审批增加了总体社会成本，增加了企业交易成本和社会交易成本，使“虚拟政府行为”和“无效政府行为”盛行，降低了整个社会投资获利的预期和投资的边际收益率。行政审批着眼于控制经济与社会活动的过程而不是控制经济与社会活动的结果，摆在行政审批者面前的任务是“准不准干”，而不是“要不要干”；是“符不符合审批条件”，而不是“做了有无社会效益与经济效益”。行政审批与管理机关的官僚主义密切相连，审批的随意性强，一方面是对正常的有利于社会发展的项目不审批，另一方面又对一些不应审批的“打招呼项目”、内幕交易项目随便审批，结果是应该批的没有批，不该批的瞎批，如我国现代化建设史上多次发生重复建设、加工项目严重过剩、投资项目竣工之日就是亏损之日的情况；另外，审批的盲区大量存在，应该严格审批的公共审批职能却没有严格履行，如环保审批、城市规划审批，等等。行政审批通过“政府设障”给企业经济活动造成人为阻碍，增加了企业投入政府公共关系、人情关系、规费缴纳等交易成本；增加了社会总的交易费用，比如与经济活动相关的户籍审批、人事审批、工资审批等社会性的审批广泛存在，使社会“请求政府审批”的投资过大，时间过长，助长了政府的“虚拟行为”，政府的审批是不带来实质经济效益的，它只是假设能避免某种不符合政府规定的可能损害，因而，政府忙于审批其实是一种“虚拟”的行政行为，对社会造成的危害更隐蔽、更大。更为可怕的是，在旷日持久的等待审批失败后，会加深公民与企业的挫折感与失败感，加深公民与企业对政府的依赖，从灵魂深处泯灭了社会的创新意识与创新冲动。

    最后，行政审批制度不符合WTO的要求。现行的行政审批制度不符合WTO的基本原则。WTO的基本原则包括非歧视原则、稳定贸易发展原则、公平竞争原则和政策透明度原则等。非歧视性原则要求给中外各种所有制企业同样的国民待遇，稳定贸易原则要求各国政府遵守和履行协议中的承诺，公平竞争原则要求世贸组织成员进行开放、公平和无扭曲的市场竞争，政策透明度原则要求世贸组织成员国的经济贸易政策公开透明。而现行的行政审批制度中审批范围太广，审批随意性大，审批文件不统一且相互矛盾冲突，缺乏公开性和透明度，这些都与WTO的原则和规则相悖。现行的行政审批，对不同的所有制企业在经营范围、经营许可、产品与服务价格、资金融通、进出口贸易等许多方面的审批存在歧视，明显地违背了平等竞争和非歧视性原则。因此，行政审批制度不仅滞后于目前市场经济发展的需求，也不适应入世后市场经济发展的要求。

    2.行政审批制度改革在政府行为规范中的作用

    行政审批制度作为行政管理的主要手段和一种重要工作制度，在协调平衡市场秩序、公共利益与市场主体的私人利益，在保护公民、法人和其他组织的合法权益及生态平衡和自然资源等方面起到了巨大的积极的作用。但由于计划经济对行政审批权的滥用，的确败坏了行政审批的效能和声誉。特别是随着市场经济的建立，面对我国加入WTO后的新形势，审批制度中存在着审批事项过多、审批范围过广；审批环节过多、审批时间过长；自由裁量权过大，重审批、轻监管的现象较为普遍等，制约了市场经济体制的建立，违反了公平竞争的原则，增加了企业和人民群众的负担，降低了行政工作效率，也容易滋生腐败，已经到了非改革不可的时候了。转变政府职能的关键就是要在审批制度改革的基础上依法规范政府行为。为此必须对行政审批的权力范围、简化行政审批的程序、提高办事效率和提供优质服务等方面作出明确的规定。在已经颁布实施《中华人民共和国行政许可法》以后，抓紧时间全面地清理和减少行政审批的事项，撤销于法无据的项目，严格依法设定行政审批事项，是当前各级政府的一项紧迫的任务。行政审批制度改革对政府行为规范的重要意义主要体现在以下几个方面。

    （1）加快社会主义市场经济体制建设，促进政府职能转变

    建立社会主义市场经济体制，从根本上说，就是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，这就要求政府必须从原来对微观经济特别是企业的大量干预中退出，否则，就不能建立真正意义上的市场经济体制。从目前的情况看，我国政府所推行的社会主义市场经济体制的改革方向是和WTO的原则与要求相一致的，但由于我们长期受计划经济的影响和约束，政府还没有完全从微观的、直接的经济管理活动中摆脱出来，我们许多政府部门的管理内容和管理方式并没有发生根本改变，仍然热衷于具体的行政审批事务，而没有把精力集中到抓好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面上来。因此只有对行政审批制度进行改革，市场经济体制才能真正得以确立。与此同时，改革行政审批制度，一方面把不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批予以取消；另一方面，可以用市场机制代替的行政审批，通过市场机制进行运作。这样，政府就由社会资源指令性计划配置者和直接生产者转变为市场经济中的服务者和宏观控制者，政府的职责由划桨转变为掌舵。

    （2）加快行政管理的规范化、制度化和法制化，提高依法行政水平

    坚持依法行政，必须加强行政管理的规范化、制度化和法制化建设，逐步实现由行政手段管理向依法管理的转变。按照依法行政的要求，各部门的审批事项，应该依法设立，依法进行规范。但从实际运行情况看，有些审批事项还缺乏法律、法规方面的依据；有的是属于法律、法规及行政规章已经明确不再审批的事项；有的是属于法律、法规及行政规章只要求“出具意见”、“监督落实”、“办理有关手续”的，而被有关部门变成了审批事项；有的是属于有关规定制定较早，目前的情况已发生变化，应该修改的审批事项；有的属于各部门自行设立的审批事项。目前需要对现有的审批事项进行认真清理，对法律、法规依据不足和部门自行设立的审批事项予以取消，对继续保留的审批事项依法进行规范，对今后新设立的审批事项从严控制，实行依法设立，依法监管。通过这些改革措施，使政府各部门领导乃至每一个工作人员都牢固树立法治观念，自觉地依法办事、依法行政。

    （3）从体制上和源头上规范政府行政行为，预防和治理腐败

    据调查显示，绝大多数官员腐败案件与行政审批有关。现有的行政审批制度，由于缺乏有效的权力约束机制，为个别人以权谋私、搞权钱交易提供了便利条件。如有的审批事项，只公布审批内容，不公布审批条件，或者虽然公布了审批条件，但条件之外还有条件，标准之外还有标准。有些条件的表述模糊不清，用词模棱两可，审批人的自由裁量权过大，很容易进行“暗箱操作”。有些符合条件的审批事项，就是久拖不办。有些不符合条件的事项，也给予了审批。这就出现了“不给好处不批，给了好处乱批”的违法违纪现象。加上对审批行为缺乏有效的行政监督，一旦出现问题，往往难以追究审批部门和审批人的责任。因此，必须合理确定社会主义市场经济条件下行政审批的范围和权限。改革行政审批制度，取消不必要的审批事项，规范行政审批程序，可以有效减少行政审批过程中腐败的几率，从体制上和源头上预防和治理腐败。

    鉴于行政审批制度改革在规范政府行为中的重要作用，因此本章主要回顾改革开放以来行政审批制度改革取得的成就和问题，并探讨行政审批制度进一步改革的趋势，为规范政府行政行为提出对策性建议。

    二、改革开放以来我国政府行政审批制度改革的现状

    改革开放以来，经过多轮行政审批制度改革，我国行政审批项目大幅减少、设置更趋科学合理，行政审批程序更加简化便捷，行政审批时限逐渐缩短，行政审批方式不断创新，行政审批制度得到了进一步发展和完善。

    （一）我国行政审批制度改革的基本历程

    我国行政审批制度改革，是随着经济体制改革和行政管理体制改革的深化而渐进发展，大体经历了以下几个阶段。

    1.第一阶段：20世纪70年代末—80年代初

    这一阶段的改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配，表现为政府行政系统内部的放权或收权。当需要“发挥地方积极性”时，就放权；当经济和社会发展出现某种不规范或秩序混乱时，便又收权，重新恢复原先的体制和权力格局。这样循环往复，在传统计划经济下的审批制度圈子里徘徊。

    2.第二阶段：1983—1992年

    这一阶段行政审批制度的改革着重是下放权力，减少层次。这次改革，提出了转变职能，下放权力，调整结构，精简人员，国家部委内部设司、处两级，省级厅局内部只设处，以减少内部的行政层次；同时把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，使政府对企业由直接管理转向间接管理。这一阶段的行政审批制度改革，主要是在原有体制框架内进行的，其特点是逐步减少对企业生产经营活动的审批，把分配权和生产经营管理权放给企业；对审批权在上下级政府机关之间进行转移调整，由中央集中审批逐步变为各级政府分散审批，改革带有探索的性质。

    3.第三阶段：1993—1997年

    这一阶段行政审批制度的改革侧重于经济领域。这一时期改革的特点是开始从行政体制之外来审视政府的审批权，把理顺政府和企业的关系、政府和社会的关系提上了议事日程，着手界定国有企业法人财产使用权与国家所有者权益的关系，政府对企业的行政审批已经不再是所有者对其财产的直接控制，而是公共事务管理者对市场主体的宏观管理活动。1993年3月，八届全国人大一次会议在北京召开。国务院秘书长罗干做关于国务院机构改革的说明中提出，按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理。要坚决把属于企业的权力放给企业，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决，这一阶段把许多投资项目由审批制逐步改为登记备案制。

    4.第四阶段：1998—2003年

    这一阶段为行政审批制度改革的广泛开展阶段。在中央及地方的行政管理体制和机构改革中，要转变政府职能，实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，必须在精简机构和人员的同时，大力改革行政审批制度。这一阶段的改革与以前的改革有着重要的区别：首先，为了加强统一领导和组织协调，保证这项工作的健康发展，2001年9月，国务院成立了由李岚清副总理任组长的国务院行政审批制度改革工作领导小组，并在监察部设立了负责日常工作的办公室。2001年10月24日，国务院召开了电视电话会议，对在全国范围内推行行政审批制度改革工作做了统一部署，李岚清副总理做了重要讲话。领导小组的成立为我国行政审批制度的改革提供了组织保障。其次，颁布《关于行政审批制度改革工作的实施意见》作为指导性文件。2001年10月18日，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。在这部文件中明确提出了当前我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，以及改革应遵循的五项原则，制订了详细的实施步骤，提出了需要注意的几个问题。这就为我国行政审批制度改革指明了方向。

    5.第五阶段：2003年至今

    这是行政审批改革深入发展的阶段。2003年8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》。这部已于2004年7月1日起施行的法律总结和肯定了几年来行政审批制度改革的经验和成果，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，对行政许可的设定和行政许可的实施都作出了全方位的规范。这将有利于行政审批制度改革的进一步深化，使政府的行政审批和行政管理工作纳入法制化、规范化的轨道，也将有力地推进和保证行政机关的依法行政和依法管理。截至目前，内地31个省、自治区、直辖市都相继开展了行政审批制度改革。各省（区、市）的首要工作就是对省一级政府部门审批项目进行初步清理和处理，从各地的相关报道来看，绝大多数省、自治区、直辖市都对审批项目做了较大幅度的削减，有些地方还对地方性法规和政府规章进行了清理。我国内地31个省、自治区、直辖市的审批项目精简平均都在50%左右。总的来看，西部地区的省份改革力度稍微小一些，进展稍微慢一些。

    国务院各部门行政审批制度改革工作取得明显进展。2003年以来，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室已对国务院各部门其余的2000多项行政审批项目进行了认真审核。目前，领导小组办公室正在按照既定的工作步骤，依据行政审批制度改革工作的原则和标准，集中时间和精力，全力以赴地做好各部门行政审批项目处理意见的审核工作。与此同时，在改革实践中摸索总结出了一些行之有效的作法和成功的经验，并对改革涉及的重点和难点问题组织了深入研究，形成了一批理论研究成果。《中华人民共和国行政许可法》颁布以后，国务院各部门和各省级政府又掀起了新一轮的行政审批制度改革浪潮。

    2004年5月，国务院下发《关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发[2004]16号），再一次公布了385项国务院决定取消的行政审批项目目录，39项国务院决定改变管理方式、不再作为行政审批、实行自律管理的行政审批项目目录，以及46项国务院决定下放管理层级的行政审批项目目录，对行政审批项目进行了再一次清理。

    2004年6月，国务院公布了《对确需保留的行政审批项目设定行可的决定》，规定由法律、行政法规设定的行政许可项目，依法继续保留；对法律、行政法规以外的规范性文件设定，但确需保留且符合行政许可法规定的500项行政审批项目予以保留并设定行政许可。根据国务院的要求，各地迅速行动，依法对本地区、本部门现有的行政审批事项进行了清理和规范，为《中华人民共和国行政许可法》正式颁布实施做好衔接工作。

    2004年7月，《中华人民共和国行政许可法》正式实施。《中华人民共和国行政许可法》的实施重新明确规定行政许可范围和设定权限，规范了行政机关审批行为，以此为标志，我国政府行政审批制度逐渐走上了法制化、规范化的道路。

    （二）我国行政审批制度改革取得的成就与存在的问题

    总体来看，改革开放以来中国政府行政审批制度改革取得了重要的阶段性成果。

    1.行政审批项目大幅减少

    改革前，审批事项过多过滥是我国行政审批制度的突出问题。2001年，据有关部门初步统计，国务院各部门对审批项目进行了认真清理，摸清了底数：即国务院所属部门共有审批项目3605项。各省级政府一般也有2000项左右。这些审批事项涉及几乎所有的行业和社会活动，对人们行为的限制太多。审批的形式多样，名称不一，有批准、核准、审核、同意、注册、许可、认证、鉴证、核定、加强管理等。经过严格审核和充分论证，国务院于2002年10月、2003年2月、2004年5月和2007年10月分4批决定取消和调整行政审批项目1905项，对设定依据涉及法律条款的69项审批项目提出了取消或调整的建议。在对审批项目逐一严格审核、科学论证的基础上，以国务院决定和全国人大常委会审议通过相关法律修正案的形式，至2008年共取消和调整审批项目1974项，占总数的54.7%。各省、自治区、直辖市也取消和调整了一半以上的审批项目。取消和调整这些审批项目，为更加合理地界定政府在经济调节、市场监管中的职能，更有效地发挥政府的社会管理和公共服务职能奠定了良好基础，受到社会各界的认可和欢迎。

    2.中央与地方政府改革形成互动

    按照统一部署和要求，国务院各部门加强对本系统行政审批制度改革工作的指导与协调，提出了审批项目上下衔接的意见和办法；各省、自治区、直辖市对照国务院部门取消和调整的审批项目，从审批部门、审批对象、审批依据、审批内容等方面进行全面核对，并根据不同情况对审批项目分类作出处理，形成了行政审批制度改革上下衔接、整体推进的良好态势。

    3.管理方式创新促使政府职能进一步转变

    相关审批项目取消和调整后，各地区各部门积极探索新的管理方式和管理手段，对能够通过市场机制解决的事项，采取招标、拍卖等市场运作方式；对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项，制定并组织实施相应的管理规范和标准；对转为日常监管的事项，加大事中和事后检查力度；对不再实施审批，转由行业组织或社会中介组织自律管理的事项，积极稳妥地做好移交工作。通过行政审批制度改革，有力地促进了政府职能的转变。

    行政审批是一种重要的行政管理手段，是行政权力运行的一个重要模式，对公民、法人和其他组织的经营活动有普遍影响，行政审批项目的设立应当是严肃谨慎的，运行应当是规范的。但长期以来，由于缺乏必要的制度约束，设立行政审批项目存在很大的随意性，宏观调控部门、行业管理部门各自设立审批项目，形成多头审批。许多审批项目的设立权、解释权和实施权属于同一机关或其对应的下级机关，审批中发生争议和矛盾，随时可以作出有利于自己的解释。一些审批项目程序不合理，部门相互以对方的审批结果作为受理的必要条件，让申请人无所适从。审批项目，或者与之有关的鉴定、检验和年检都要收费，有些审批机关还与鉴定、检验机构争相收费，或者形成利益同盟参与收费。没有完成审批的具体时限规定，审批结果不向社会公开，逃避监督，从而导致审批机关成为只行使权力，而不承担责任和义务的特殊主体，掌握审批权的政府工作人员任意而为，给权力腐败留下了极大空间，行政审批成为行政权力腐败的温床。对实施中的行政审批施行没有必要的评估机制，一些过时的、不必要的行政审批项目，不能及时废止，长期作为一个必需的工作环节在行政机关运行。把大量的行政资源消耗在不必要的审批环节上，越管问题越多，反过来又把原因归结为审批关口没有把好，进一步扩大审批管理的范围，提高审批条件，形成一种病态的循环状态。改革的成果，需要以法律制度的形式使其相对固化，这也是预防改革出现反复的一个必然要求，实现制度创新是改革的一项重要任务。行政审批制度改革进入第四阶段时，提出了改革要实现的3个目标，即建立科学合理的行政审批管理机制、建立高效规范的行政审批运行机制、建立严密完善的行政审批监督制约机制，并在改革实践中予以坚持和发展。行政审批制度改革为行政许可法的制定和实行提供了丰富的实践经验，促进了制度创新。行政许可法的制定实施，是行政审批制度改革工作成效的一个重要标志，对设定行政许可的事项范围、权力机关，对行政许可的实施机关、具体方式、收费办法、法律责任、评估机制等都做了具体规定，这为科学合理地设立行政审批项目，规范运行提供了制度保障，对今后规范行政审批必将发挥积极的作用。

    4.行政审批行为日趋规范

    各地区各部门普遍建立了受理、实施、监督等重要环节的规章制度。在受理环节，建立了公示制度，对审批项目名称、设定依据、实施主体、条件、程序、提交的材料目录以及申请书示范文本等内容予以公示；在实施环节，严格规范了审批程序，限定了审批时限，对技术性较强的审批事项，制定了详细的审批规范，普遍实行首问负责、服务承诺、限时办结等制度；在监督环节，完善内部层级监督机制，建立行政审批责任追究制度，同时运用信息网络技术对行政审批进行全程监控，对违规和不当审批行为做到及时发现和纠正，保障审批相对人的合法权益。经过这几年坚持不懈的努力，我国行政审批制度改革取得了明显成效，在政治、经济和社会各个层面都产生了积极影响。通过改革，遏制了利用审批乱收费、滥用审批权力等侵害群众利益的行为，为社会提供了优质高效的服务；通过取消和调整审批项目，把不该由政府管的事项交给企业、行业组织和社会中介组织，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动了政府职能的转变；更新了管理理念，创新了管理方式，提高了政府的行政能力和管理水平；行政机关及其工作人员依法行政的意识逐步增强，依法行政的能力和水平不断提高，促进了法治政府建设。在改革过程中，国务院先后制订印发了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》、《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》、《关于搞好行政审批项目审核和处理工作的意见》、《关于搞好已调整行政审批项目后续工作的意见》等近30个政策规定和相关文件，明确了改革的指导原则、基本思路、工作目标和方法步骤，就涉及重要问题提出了具体解决办法，对改革工作发挥了重要的指导和规范作用。各地方、各部门根据国务院对行政审批项目的处理情况，及时对行政审批项目的设定依据进行了清理和修订。2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》出台，这部法律既体现了行政审批制度改革的精神，吸收了行政审批制度改革的成果，也推动行政审批制度改革向法制化、规范化的良性轨道迈进了一大步。

    5.行政管理观念获得进一步转变

    行政审批制度改革涉及社会各个领域和各级政府的各个部门，特别是1997年到现在行政审批制度的改革，对中华人民共和国成立以来各级政府以各种形式所设立和执行的行政审批项目进行了全面清理和评估论证，根据管理现实需要作出取舍。在工作中较好地解决了改革所遵循的原则，提出了处理行政审批项目五项基本原则，即合法原则、合理原则、责任原则、效能原则和监督原则；在处理合法原则与合理原则的关系上，坚持了合理原则优先的指导思想，使改革突破了现行法律、行政法规条文的束缚。行政管理观念的转变是管理手段转变的前提。行政审批制度改革既是行政管理观念适应经济社会发展要求的必然结果，又进一步促进了行政管理观念的转变，使政府的行政管理观念与社会主义市场经济体制的要求更为统一，必然会对今后各项行政管理制度的改革产生积极深远的影响。这是行政审批制度改革的最为重要的成果。

    6.行政权力运行机制探索取得重要进展

    行政审批是政府直接面向社会的行政权力运行方式，是公众与政府交流的一个重要窗口，是否规范运行，对政府形象具有重要的影响，但仅靠上下级之间的层级监督和各实施机关的内部监督难以实现行政审批的规范运行。各级政府在行政审批制度改革中创建的行政服务中心，把各部门的行政审批事项集中在一起办理和监督，对于规范行政审批权力运行发挥了很好的作用。一是提高了行政效率；二是方便了申请人；三是有利于对行政权力进行监督。行政服务中心的出现，也为今后进一步整合行政资源提供了一个可资探讨的模式。几年来，行政服务中心的实践为解决这一矛盾提供了一个可以借鉴的模式。基层政府的职能，主要是监督法律和政策的贯彻落实，维护社会稳定，为经济社会发展创造条件。其基本手段有两个：一是通过行政审批，控制从事特殊产品生产、提供特殊社会服务的机构数量，对社会资源进行合理配置，防止过度竞争导致市场混乱，危害社会稳定。二是通过监督检查，督促法律和政策的落实，维护社会秩序，即把行政审批事项集中在服务中心管理，将其他部门整合为为数较少的几个监督执行机构，可以大规模减少机构设置总数，消除政府各部门在管理中的推诿扯皮、争权夺利现象。

    虽然经历了近三年的审批项目清理工作，行政审批制度改革取得了相当大的进展，但是这些成绩离《中华人民共和国行政许可法》提出的要求还有相当大的距离。目前政府审批的权限，远远超出了行政许可法规定的范围。《中华人民共和国行政许可法》规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。可以说，目前大多数的审批项目正是由那些依法无权自行设定行政许可事项的政府机构设立的。清理上述超范围审批，有成千上万份的政府公文要修改、作废或者重新履行法定程序，不是三天五日就能收拾妥当的。不可否认，尽管中国政府行政审批制度改革取得了如此的成就，仍然存在许多问题等待在今后的改革中继续完善。

    1.行政审批不规范现象依然存在

    在实践中，行政审批的称谓五花八门，名目繁杂，有的叫审批，有的叫审核、同意、登记，也有的叫许可、批准、核准，等等。而一些不同种类的行政审批之间在具体操作上却并没有什么明显的区别，国家法律、法规对此也无明确和具体的规定。这种状况的存在，既导致了行政审批的过多、过滥现象的产生，同时也损害了整个国家法制的统一和尊严，各地方在执行和清理时也不好把握。据统计，截至2002年5月，北京市现行实施的行政审批事项共计799项（其中包括2000年初至2002年5月期间在本市实施的新设置的审批事项40项）。按北京市清理行政审批工作中采用的分类方法，将审批事项分为审批、核准、审核、备案四类。其中：审批341项，约占审批事项总数的42.3%；核准163项，约占总数的20.4%；审核188项，约占23.5%；备案107项，约占13.4%。审批和核准两类共504项，约占审批事项总数的63.1%；审核事项（即有关部门审核后报国家主管部门审批的）将近1/4。同样是这些审批事项按设置审批事项的法律文件依据共分为9种。其中，法律设置的审批132项，约占全部审批事项的16.5%；行政法规设置的162项，约占20.3%；中央或者国务院文件设置的44项，约占5.5%；国务院部门规章设置的135项，约占16.9%；国务院各部门文件设置的153项，约占19.1%；本市地方性法规设置的62项，约占7.8%；市政府规章设置的57项，约占7.1%；市政府文件设置的41项，约占5.1%；其他规范性文件设置的13项，约占1.6%。这些审批事项涉及几乎所有的行业和社会活动，一些部门更是到了事无大小、一律审批的地步。

    2.行政审批交叉审批现象严重

    据有关资料统计，我国近年来，根据中央政府的规范性文件设置的行政审批近850项，根据省一级规范性文件设置的多达500至1500项。这样，在一个省级行政区域内实施的行政审批最少也在1300项左右，最多的省份已经超过了2300项。这些行政审批项目分布在每一个行政管理领域，贯穿于每一个行业之中。不仅如此，由于现阶段行政机关职能交叉重叠普遍存在，同一事务多个机关都有权管理，而管的方法就是设置行政审批，多个机关管理同一事务必然造成一项事务或一项活动有多项审批，这样，必然存在对同类事项重复交叉设置行政审批的现象。有些审批事项由于行政机关内部管理信息不能共享、工作缺乏配合，以至于形成一件事多个部门审批。行政审批应当体现“便民”的原则精神也是我国社会主义立法和执法的本质所在。尽管各种行政审批的程序并不完全相同，但总的来说，我国现阶段的行政审批程序既烦琐又复杂。在现实中，行政机关设置审批不考虑行政管理的总成本，只从本部门管理便利出发，造成多部门、多环节审批，加重了企业和社会的负担，影响了行政机关的办事效率。据统计，在深圳市政府各部门的1211个审批事项中，有120多个需要由两个以上的部门审批。许多事项在工商局办理登记或领取执照之前都要经过几个部门的前置审批，如一般先要经过计划、公安、消防、环保、卫生、国土等行政部门的审批。而且，大部分审批部门没有规定审批时限，审批时间长短无法估计。例如，一个高科技企业从提出可行性报告到竣工投产，中间要经过13个部门的审批，递交15个报告，收取30多项费用，要盖54个公章，时间最少要6个月，其中，有4个部门要进行前后两次以上的审批。高科技工业项目审批程序是：经济贸易发展局——科技局——计划局——国土局——建设局——公安消防局——自来水公司——供电局——园林局——环保局——城市管理监察大队——人防工程办公室。重复审批、多头审批、层层审批导致了政府的低效率。

    3.行政审批越权现象严重

    在众多的审批事项中，许多上级政府只是要求“核查”、“备案”、“监督落实”、“参与管理”、“加强监督”、“加强协调”等，到了下面就一律变成了要求审批。有些部门设定审批事项的依据含糊其辞，如“根据有关文件精神审批”；还有一些依据则是各地政府或其部门越权自行设定的。不少行政审批是由部门文件或者司局文件设定的，有的甚至没有任何依据，不符合依法行政的基本要求。审批权设定主体不明确，导致从中央到地方，层层设定行政审批。一些审批权的设定并非出于社会公益之需要，而是单纯出于行政管理之需要，甚至是为了谋求部门利益而设定行政审批。许多审批缺乏政策和法律依据，不是依法审批、按章审批。例如，深圳市有23个行政部门的200多项审批缺乏政策和法律依据。在各部门上报的737项审批事项中，审批的依据各不相同。根据各部门自报材料统计，依据国家有关规定审批的有289项。据有关部门调查统计发现，国家明确要求地方“审批”、“批准”、“同意”的只有117项，其他142项，国家要求地方有关部门“审核”、“审查”、“核准”、“查验”、“核查”、“备案”、“出具意见”、“负责管理”、“制定标准”等，但深圳市各部门一律作为审批对待。依据广东省人民代表大会、省人民政府及省人民政府各部门的规定进行审批的有72项，其中有33项省里并没有明确规定需要审批，只要求下级政府要“加强管理”、“加强协调”、“审查资格”、“审查条件”、“核发许可证”、“进行登记”、“签署意见”等。依据深圳市政府及各部门规定审批的有84项，实际只有61项有审批规定，其余23项没有明确规定需要审批。

    4.行政审批自由裁量权过大

    在审批设置过程中，缺乏调研和论证，缺少专家参与、专家咨询以及听取管理相对人意见的听证程序。部分审批事项缺乏严格、明确的审批内容、条件和程序，甚至不公开审批的条件、标准、程序等与审批申请有关的信息，设置的审批往往只反映了管理部门的单方意愿。在审批事项设置中为使行政机关有较大自由裁量权，规定的条件和标准常常使用“一般”、“一定的”、“相应的”、“行政机关要求的其他条件”等表述。有的审批内容、条件等是由审批部门和审批人员自行确定的，经办人往往在审批过程中盲目扩大审批对象和范围，把审批内容解释为“应提供的资料”，审批条件诸如“必须有完善的管理制度”、“具有一定的规模”等，带有很大的随意性。这种审批条件的模糊性，使审批人员的自由裁量权和随意性过大，容易形成不正当审批。行政审批多、周期长、效率低下和审批不规范，给行政审批过程中的官员腐败提供了条件。行政审批中的腐败现象群众概括为“吃拿卡要”。在行政审批中营私舞弊、乱收费、乱摊派、索取或收受贿赂、经办官员制造障碍或设置阻力或拖延批件等着好处上门等现象屡禁不止。经济腐败导致政治上的腐败，官员的经济租金是利用政治特权获得的，为了获得更多的经济租金，有的官员会想方设法地活动，以取得更大的政治特权，如扩大行政审批项目和行政审批范围及增加审批难度，或谋求更高更有利的行政职位，以图获取更多的经济租金。国家设立行政审批制度的目的是出于公共利益和国家行政管理的需要，即为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，以保障社会秩序和经济健康发展。即使收费也只能是成本运作，绝不允许出于赢利目的而收取费用。然而，在近年来的行政审批实践中，有些部门设置某些行政审批的动机或目的并非出于公共利益和国家行政管理的需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入，通过收费来给本单位的人员发放奖金。这就完全背离了国家设置行政审批制度的本来目的。更有甚者，有的单位本身就是依附于某项行政审批才能够得以生存下去。另外，行政审批中的一些收费也过高，以至于使行政审批的收费这种税外收入成了各级政府财政收入的主要来源之一，而这种收费也在一定程度上助长了腐败现象的滋生与蔓延。

    5.重审批而轻监管

    大多数行政主管部门往往只是注重审批收费，而忽视平时的监管。行政机关利用审批乱收费是目前审批领域中存在的主要问题之一。由于法律没有明确限制，因此，利用审批收费现象日益严重，甚至不适当地扩大了审批制度的适用范围，导致部门权力利益化。有些情况下，交费成为审批机关实施审批的主要条件，甚至唯一条件，许多不具备法定条件的人因此取得了许可证照。更严重的是，行政机关重审批，对审批之后的执行情况却缺乏必要的后续监管，往往是一批了事、以批代管，致使许可证持有人非法转让、倒卖、出租、出借许可证现象严重。即使有监管，也主要是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，而多数年审也是收费的；其收费也并非是按成本运作。有关材料表明，西方一些发达国家的政府在其行政管理过程中，对行政管理相对人基本上不实行这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。即使有某些年审，其方式也与我们的年审不同。例如，美国对机动车的年审，是检查排放废气是否符合标准和车辆的运行状况是否良好，而不是审验驾驶执照。因此，现阶段我国采用年审制度来监管许可证的使用对绝大多数许可行为来说并非恰当，也不一定有其必要性。因为年审最大的负面作用是增加行政成本，降低相对人生产经营效率。而降低相对人生产经营效率，也就必然提高了他们的成本，从而也会最终削弱他们在市场上的竞争力。

    （三）当前我国行政审批制度改革存在问题的原因分析

    1.传统政府管理体制垄断社会资源配置的惯性作用

    现行的行政审批制度在我国社会经济生活中长期存在和不断发展，有着深刻的经济根源。现行行政审批制度植根于传统的计划经济体制，带有很强的以行政机关为主导、行政机关自由裁量等特点。在传统计划经济体制下，政府主要运用行政审批来实施行政管理，无处不在的行政审批具有一定的正当性。行政审批是将企业和单位的社会经济活动纳入国家计划轨道的前提，未经审批的项目就不能获得物资和资金的国家计划分配。因此，任何单位、企业、甚至个人的经济与社会活动，都只有通过政府审批才具有合法性。党的十四大以后，我国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，市场经济体制虽然有了一定程度的发展，但还很不完善，在有些领域，市场机制尚未完全建立，社会中介机构的作用远未发挥出来，社会信用体系还没有建立起来，市场运作对行政管理有着比较大的依赖。加之传统的政府管理体制具有强大的惯性作用，这就决定了政府管理体制的制度变迁表现出比较明显的路径依赖。在这种情况下，政府对于经济领域的活动和市场行为还在相当大的范围和深度进行干预，而主要的干预手段和方式之一就是行政审批。

    2.部门、地方利益的驱动

    行政审批制度的正当性在于，通过对某些社会事务或经济活动加以管制，以增进社会公益。但现实中的行政审批制度的功能却被严重扭曲，追求部门或地方利益成了行政审批出现问题的主要原因之一。由于行政审批通常伴有一定程度的自由裁量权，审批人员的个人判断在其中起着很大作用。有时候也会因为额度控制等原因对符合条件者不予批准。这样，利用这种自由裁量的权力就可以实现审批部门和人员的许多个人目标。既然如此，扩大这种可能性就可以为审批部门和人员带来更多的利益，使他们都成为制度性的受惠者。虽然直接看来审批事项的增多会大大增加审批部门和人员的工作量，严格的审批会使审批人员劳心费神，这是审批人员的一种效用损失。因此从减少工作难度和增加在职闲暇的角度看，部门一般情况下的动机应当是尽可能少设审批项目。但是现实情况则恰恰相反，争设审批项目、扩大审批权几乎是一切部门的共同动机。在这种情况下，支撑现行行政审批制度扩张的利益基础不是社会公益，而是部门利益与地方利益，甚至是官员的个人私利，湖南嘉禾拆迁事件就是典型。

    湖南嘉禾拆迁事件

    5月8日《新京报》发表的《湖南嘉禾县拆迁引发一对姐妹同日离婚》一文，揭开了嘉禾株连九族的拆迁事件盖子。该报还刊发当地群众拍摄的照片，这是去年12月14日，嘉禾县委、县政府召开了拆迁动员大会，在会场外悬挂的横幅。“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子；谁工作通不开面子，谁就要换位子”；这第二张照片的横幅写的就是“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”。拆迁导致人离婚，这中间的原委，以及这几条闻之莫名的标语，吸引更多媒体赶赴嘉禾，但记者的采访并不顺利。

    为了推动拆迁工作，嘉禾县委县政府联合发布了136号文件，明确提出了“四包两停”的工作责任，“四包”是指，凡是在政府有公职的人，在规定期限内包做好亲属的拆迁补偿评估，包签订相关协议，包在规定期限内腾房并交付各种证件，包做好妥善安置工作。“两停”则是指，谁没有完成“四包”责任，谁就将面临暂停原单位工作，停发工资的惩罚。

    据粗略统计，从去年7月份“四包两停”政策出台到现在，嘉禾县已经有160多名公职人员受到牵连，其中至少有6至7名因为其亲属对拆迁提出质疑或拒绝在拆迁同意书上签字，而被调离原工作岗位。湖南嘉禾拆迁事件彰显我国一些地方政府在依法行政、诚信方面存在着严重问题在对嘉禾拆迁的诸多评价中，北大一位教授说的话让我印象深刻，他说政治权力、行政权力在中国是最有权威的权力，而一旦这种权力被滥用，后果将是灾难性的。在我看来，当人们在权力、道义和利益的较量面前不得不妥协的时候，伤害的不仅是人的尊严和情感，还有政府的公信力。

    为了帮助一家房地产企业搞商贸城开发，湖南省郴州市嘉禾县政府专门出台“株连政策”，要求公职人员负责各自亲属的拆迁工作，如果不能够按照开发商的要求拆迁，将被暂停工作、停发工资、被开除或下放到边远地区。目前全县共有160多名公职人员受到牵连，有的因为其亲属对拆迁提出质疑，或拒绝在拆迁同意书上签字而被调离，有的甚至被迫与配偶离婚。北京大学政府管理学院教授张国庆则认为，当地政府的作法初步判断有比较严重的滥用政治权力和行政权力的嫌疑。

    对嘉禾县房屋拆迁中损害群众合法权益问题，中央高度重视。根据国务院领导的批示，湖南省政府、建设部联合调查组通过深入细致的调查取证工作，基本查明主要违法违规事实。调查表明，这是一起集体滥用行政权力、损害群众利益的违法违规事件。

    根据《中国共产党纪律处分条例》和《国家公务员暂行条例》的有关规定，经湖南省委常委会研究决定，已责成有关方面按规定程序撤销周余武中共嘉禾县委委员、常委、书记职务；撤销李世栋中共嘉禾县委委员、常委、副书记职务，并依法撤销其县人民政府县长职务；给予李水福党内严重警告处分，责令其引咎辞去中共嘉禾县委副书记、嘉禾县人民政府常务副县长职务；给予中共嘉禾县委常委、政法委书记周贤勇留党察看一年处分；给予雷知先党内严重警告处分，免去其嘉禾县人民政府党组成员、县长助理、城关镇党委书记职务。对涉嫌触犯刑律人员的刑事责任，由司法机关调查后作出决定。对其他有关单位和人员的问题，将由有关部门继续调查处理。

    国务院高度重视这起事件，表明了党中央、国务院严肃法纪、依法行政的决心。湖南省委、省政府表示要从这起事件中汲取教训，举一反三，引以为戒，继续深入查处有关人员的违法违规问题，强化依法行政的教育，维护人民群众的合法利益。

    3.行政管理理念落后

    相当一部分行政机关及其工作人员仍然存在以行政权力为中心的观念，不合理地期望行政权力对于建立有序社会、增进社会整体利益的意义，却忽略了“政府失灵”的可能性。行政管理过多地考虑管理者的便利，服务意识差，缺少“市场化”价值取向，行政审批这种管理方式正好迎合了这种观念。管理观念落后还表现在习惯于旧的“管”的模式和手段，认为审批就是管理，对管理相对人先做违法推定，不敢和不善于运用市场机制，不愿实行事后监督的办法。管理观念的落后，使行政管理沿袭既定模式，行政管理手段单调，审批、收费、处罚“老三样”用得比较熟，缺乏创新活力。

    回顾这30年来的改革历程，我们看到，随着改革的不断深化，行政审批制度的实施主体发生了很大变化，政府职能有了较大的转变，政府逐渐放弃了物资分配权、物价控制权和企业管理权。政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量，在各领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的要求。政府的执法职能越来越强化，政府的权力开始逐步下放，条条的力量得到了加强。但是在取得成效的同时我们也清醒地看到，改革还存在着局限性和不彻底性，使现行行政审批治理制度还无法真正适应市场经济的需要，滞后于宏观环境的要求。因此正视行政审批治理制度改革中存在的问题，将对下一步深化行政审批治理制度改革有着极为重要的意义。

    三、进一步深化行政审批制度改革，促进政府行为规范

    改革开放以来，我国行政审批制度改革是成就与问题并存。党的十六届三中全会提出进一步深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。十六届五中全会又提出继续推进政企分开、政资分开、政府与市场、中介组织分开，减少和规范行政审批。胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。其目的就是要大力规范政府行为，为建设成为“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”打下坚实的基础。为此，必须进一步深化行政审批制度改革，规范政府行为。

    （一）进一步深化行政审批制度改革的指导思想和总体要求

    鉴于行政审批制度改革的现实情况，国务院2007年1月下发了《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》（国审改发[2007]1号，以下简称《意见》），《意见》提出了进一步深化行政审批制度改革的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，认真贯彻实施行政许可法，继续坚持合法、合理、效能、责任、监督的原则，进一步减少和规范行政审批，建立健全配套制度，促进政府职能转变和管理创新，加快建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的步伐。

    《意见》提出行政审批制度改革的总体要求是：在抓好已取消和调整的行政审批项目落实的同时，进一步取消和调整现行的行政审批项目，把不该由政府管的事项交给企业、社会团体、行业组织和中介机构，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；建立、健全行政审批运行、管理和监督的长效机制，强化对行政审批权的监督制约；规范行政审批行为，坚决遏制利用审批乱收费和滥用审批权侵害群众利益的行为，为全社会提供优质高效的服务；创新管理理念和审批方式，增强依法行政意识，提高政府的行政能力和管理水平，促进行政管理体制改革的不断深化。

    《意见》还提出了进一步深化行政审批制度改革的工作目标。

    1.完善决策机制

    把以人为本、执政为民的理念贯彻到深化行政审批制度改革中，设定和实施行政许可都要体现民主施政的要求。大力推行政务公开，积极探索行政许可和行政审批公开的途径和方法，增强涉及群众切身利益的有关政策和工作的透明度。设定行政许可项目，应当采取听证会、论证会等形式，广泛听取各方面的意见，完善政策决策和群众参与、专家咨询相结合的决策机制，推进依法决策、科学决策和民主决策。

    2.建立责任追究制度

    全面贯彻落实科学发展观。按照完善社会主义市场经济体制的要求，进一步转变政府职能。对需要审批的事项，要在规范审批行为的同时，加强对申请人行为的监督，认真履行监管职能，切实维护社会公共利益。对不需要审批但仍需管理的事项，要创新管理方式，强化间接、动态和事后监管。按照行政权力与责任挂钩、与利益脱钩的要求，完善政府责任体系，建立、健全行政许可和行政审批责任追究制度，实现权力与责任的对等与统一。

    3.制定和完善配套制度

    把依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的基本要求贯穿于深化行政审批制度改革的全过程，建立、健全规范行政许可和行政审批行为的配套制度，使行政许可项目的设定于法有据，使行政机关严格按照法定权限和法定程序实施行政许可，不断增强行政机关及其工作人员依法行政的意识、能力和水平。

    4.健全监督制约机制

    把构建惩治和预防腐败体系的要求落实到深化行政审批制度改革中，完善制度，强化监督，从源头上防治腐败。深入开展社会主义荣辱观教育和法纪教育，引导行政机关工作人员正确对待行使许可权和行政审批权。建立科学合理的行政许可、行政审批管理和运行机制，强化对行政许可权和行政审批权的监控，形成按制度办事、靠制度管人的有效机制，及时发现和惩治利用行政权力谋取非法利益的行为。

    （二）进一步深化行政审批制度改革应遵循的原则

    为规范行政审批制度改革，结合近年来一些地方的实践，在行政审批制度改革中我们必须遵循合法、合理、效能、责任和监督5项原则。

    1.合法原则

    合法原则是指设定行政审批应当遵循我国的立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。只有国家法律、行政法规、地方性法规和依照法定职权、程序制定的规章，以及国务院各部门根据国务院的决定、命令和要求可以设定行政审批，其他机关、文件设定的行政审批都应取消。

    2.合理原则

    合理原则是指设定行政审批要符合社会主义市场经济发展的要求，有利于政府实施有效管理，体现政企分开、政事分开的原则，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，符合行政审批自身的规律和要求。凡是通过市场机制能够解决的，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织、行业自律去解决。要实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购和产权交易进入市场等几项制度。有关这几个方面的事项，不得再进行行政审批。

    3.效能原则

    效能原则是指要针对现行行政审批繁琐复杂，周期长，效率低下等问题，合理划分和调整部门之间的行政审批职能，简化程序，减少环节，加强并改善管理，强化服务。一个部门应当实行一个对外“窗口”；涉及几个部门的行政审批，应当由主要负责部门牵头，会同其他有关部门共同研究后办理；实施行政审批要规定合理时限，提高工作效率，在限定期限内及时办结。

    4.责任原则

    责任原则是指要按照“谁审批、谁负责”的原则，在赋予行政机关行政审批权时规定其相应的责任。行政机关实施行政审批，应当依法对审批对象实施有效监督，并承担相应的责任。行政机关不按规定的审批条件、程序实施行政审批，甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊，以及对审批对象不依法履行监督责任或者监督不力、对违法行为不予查处的，审批机关的主管领导和直接责任人员必须承担相应的法律责任。

    5.监督原则

    监督原则是指要按照公开、公平、公正的原则，明确行政审批的条件、程序，并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。行政审批的内容、对象、条件、程序必须公开；未经公开的，不得作为行政审批的依据。行使行政审批权的行政机关应当建立、健全有关制度，依法加强对审批对象是否按照取得行政许可时确定的条件、程序从事有关活动的监督检查。

    （三）进一步深化行政审批制度改革的具体内容

    1.进一步取消和调整行政审批项目

    在广泛征求国务院部门、地方政府、基层单位、管理相对人及专家学者意见的基础上，对国务院部门现行的行政许可项目和非行政许可审批项目再进行科学的评估论证，凡是应该取消和调整的，一定要作出相应处理。其中，由法律、行政法规设定的，按照法定程序提出修改有关法律、行政法规的建议；对一些由下级机关负责检测、检验，上级机关批准发证的项目，按照方便申请人、有利加强监督的原则下放管理层级，或视情况交由符合法定条件的专业技术组织负责实施。

    进一步明确企业登记前置审批项目。对由法律、行政法规或者国务院决定设定，已明确属于企业登记前置审批，并与实际管理需要相适应的项目，纳入《企业登记前置行政许可项目目录》；对不适应实际管理需要的项目，按法定程序向设定机关提出不再作为前置审批的建议。对由法律、行政法规或者国务院决定设定，尚未明确是否属于前置审批的项目，如有必要确定为前置审批，按法定程序向设定机关提出建议，经批准后，一并纳入《企业登记前置行政许可项目目录》，并向社会公布。

    根据现行的部门职能分工，凡是由法律、行政法规设定的许可项目与实施主体不一致的，按照法定程序提出修改建议或调整建议。对一些审批程序存在矛盾、审批时难以操作的项目，协调好有关部门的关系，调整理顺审批程序。对部门之间、上下级之间共同实施的行政许可、行政审批项目，明确各自的权限、协作关系和监管责任。

    2.切实加强对行政许可权和审批权的规范和监督

    依照行政许可法和行政审批制度改革的有关规定，对现行的行政许可项目和非行政许可审批项目逐项进行研究，针对审批事项的性质、特点和复杂程序，制定具体的操作规程，明确各环节的标准、条件、权责、时限以及相关申请材料等，并及时向社会公布，以最大限度地减少审批过程的随意性。要认真查找审批过程中容易发生问题的部位和环节，提出完善审批方式、规范审批行为、加强责任追究的具体措施，建立和完善监督制约机制。要规范行政许可实施机关自行规定的许可条件，切实解决部门许可条件相互冲突的问题。

    进一步总结和推广建立行政审批电子监控系统的经验，运用信息网络技术，对行政许可项目和非行政许可审批项目的受理、承办、批准、办结和告知等环节进行全程监督，及时发现和纠正审批过程中的不规范行为。选择一些地区和国务院部门，开展规范行政审批权试点工作，待取得经验后，再在全国逐步推开。

    继续以提供公共服务、直接关系公共利益的部门和行业为重点，对贯彻实施行政许可法的情况开展监督检查，及时纠正和查处违法行为，逐步建立对行政许可法贯彻落实情况开展监督检查的长效机制。

    3.继续做好取消、调整和保留的行政审批项目的落实工作

    各地区、各部门要加大自查自纠的工作力度，认真落实国务院关于取消、调整和保留的行政审批项目的决定，全面检查应交由社会团体、行业组织和中介机构实行自律管理事项的落实情况，查找和分析部分审批项目处理决定不落实的原因，采取有效措施予以纠正，消除项目衔接中的“死角”和“盲区”。

    有关部门要按照公开、透明的原则，抓紧编制由法律、行政法规或者国务院决定设定的行政许可项目和国务院部门现行的非行政许可审批项目目录，以适当方式予以公布（涉密事项除外），并根据立法变化情况及时对目录进行调整，自觉接受社会监督。各省（区、市）人民政府都要编制并公开由地方性法规和省（区、市）人民政府规章设定的行政许可项目和现行的非行政许可审批项目目录（涉密事项除外）。

    有关部门要对备案、核准事项的范围和程序进行研究，严格加以规范，坚决制止和纠正以“备案”等名义搞变相审批和权力上收的行为。有重点地加强备案审查，发现违反行政许可法设定许可项目、增设许可条件和规定许可收费的，要依法作出处理。

    要按照《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）的有关要求，依照行政许可法的规定，抓紧研究制定相关的配套措施，完善和规范企业投资项目核准制和备案制，健全投资监管体系，规范政府投资行为。针对企业投资项目核准制、备案制执行中出现的新情况、新问题，重点搞好投资主管部门与土地、信贷、规划、环保、安全等部门及有关行业主管部门在相关管理环节上的衔接，进一步简化程序，减少环节，提高效率，为投资者提供便利。

    4.建立和完善行政许可法的配套制度

    进一步完善行政许可集中办理制度、行政许可决定公示制度，健全通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的制度，行政许可听证制度，重大行政许可决定备案制度等。建立行政许可项目的动态评估机制，对行政许可项目的实施情况适时进行评估。对存在问题的要及时提出解决办法；对已不适应形势发展需要、没有必要继续保留的，要及时按照法定程序向设定机关提出调整建议。研究建立新设定行政许可项目的审查论证机制，做好新设定行政许可项目与现行行政许可项目的衔接，避免出现新的多头许可、重复许可。按照行政许可法的要求，保障行政许可的经费，切实解决乱收费问题。

    5.清理规范和培育发展社会团体、行政组织和中介机构

    要对改变管理方式、不再实行审批，并交由社会团体、行业组织和中介机构实行自律管理的事项的有关情况，进行深入细致的调查研究，摸清社会团体、行业组织和中介机构承接政府转移事项、实行自律管理的现状和存在的问题，提出解决办法。同时，对财政部主管的会计、资产评估，司法部主管的法律服务，国资委联系的行业协会等3类社会团体、行业组织和中介机构开展清理规范和提高能力建设、加强行业自律的试点工作，总结经验，逐步推广。按照培育发展与监督管理并重的原则，研究制定对社会团体、行业组织和中介机构依法分类管理、完善自律机制、提高行业管理能力、改善服务环境的实施意见，提出政府委托社会团体、行业组织和中介机构提供公共服务的办法。

    总之，在各方面的努力下，政府行政审批制度改革取得了较大的成效，在规范政府行为方面起到了较大的促进作用。当然，行政审批制度改革是政府的一场自我革命，还需要总结各地的改革经验并借鉴国外行政审批治理制度改革的经验，进一步深化改革，加快发展，规范政府行为，真正建设服务型政府。

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