简单说来，就是把各大藩联合起来，用团结的力量给幕府制造压力，逼迫他将政权奉还。
当年6月末，在坂本龙马的串联下，土佐和萨摩结成了同盟，几天后，萨摩，长州，土佐结成了三藩同盟，表示在今后的日子里，一定同甘苦，共进退。于此同时，山内容堂也把船中八策给呈了上去。
与此同时，德川庆喜的日子应该说是过的糟透了，因为最近在日本各地发生了一系列大规模的奇异事件。
具体表现为，一群群农民从村子里跑了出来，蜂拥挤向城市，本来么这也没什么，江户时代农民的孩子跑到城市里打工比比皆是，这农民工进城压根就不新鲜。可新鲜的是，他们身穿奇装异服，其中，男人穿的是女人的花衣服，老太太穿的是小姑娘的花裙子还抹了个浓妆，然后一股脑儿的冲到人家商店门前，拿起手里的家伙就是一通猛砸，一边砸一边抢，一边抢一边嘴里还念念有词，说什么：“这有啥，这有啥？”
意思就是抢了你的东西这点事儿算啥？抢了就抢了呗。这种牛叉的行径简直比当年的芹泽鸭还芹泽鸭。
最要命的是，这种现象居然以迅猛的速度在全国蔓延，从庆应3年（1867）7月开始，不过一两个月就从关东发展到关西，再从关西发展到九州，挡都挡不住。
德川庆喜干脆就不挡了，他打算放弃，其实他已经有点绝望了，自打他当上这个将军后，起的比牛早，睡的比狗晚，干的比驴多，可就是没碰上一件好事儿，净是坏事坏消息，前途一片漆黑。
就在他快要崩溃的节骨眼儿上，山内容堂的船中八策总算是送到了，封面上写的是“建白书”，也就是意见书，作者被改成了他自己的名字。
对于山内容堂，德川庆喜还是相当了解的，知道以他这种说得好听叫温和说得难听叫软弱怕事的性格，是断然不会提什么有用的意见的，最多也就是说一下什么将军大人要注意身体啊，不要太拼命工作啊这种东西，为的是增加在庆喜心里的好感罢了。
既然看穿了，自然不可能有好感了。不过看还是要看的，看完之后还得回复他，说一个什么知道了之类。于是，德川庆喜漫不经心的拆开了信封，打开了信纸，心不在焉的读了起来。
然后，他原本懒洋洋半卧在榻榻米上的身子一下子如同触电一般坐直在了小案前，接着将信工工整整的平铺在案子上，一个字一个字的读出声来。
全部读完，他又拿起来默看了一遍，笑了。
这下有救了，幕府终于有救了！不过这山内容堂怎么一下子就变得那么睿智了？吃了什么药了？
在德川庆喜看来，眼下萨长对自己步步紧逼，国内阶级斗争矛盾又异常尖锐，如果硬着头皮死磕的话，那么唯一的下场估计就是从反抗到灭亡——幕府灭亡。而现在这船中八策对于自己来说，无疑是一个极好的缓兵之计，要是遵从的话，就能堵上萨长的嘴：我都把政权还给朝廷了，你们还有什么理由来逼我攻击我？我们一直说，那年头日本人做事儿特讲究婊子立牌坊，现在幕府把政权还给了朝廷，那就是普通的大名了，跟萨摩也好长州也好名义上都是平起平坐了，那么他们倒幕的大义名分自然也就没有了，而名不正则言不顺，言不顺自然就事不成。
对于幕府的好处还不仅仅只有这些。既然大家都是普通的大名平起平坐了，那么就得看实力了。船中八策上面不也写着么，开上下两院，设置议员共商国事。议院很好开，运几船砖头几吨水泥几根木柱子招几个民工可着劲儿的干几个星期就能完工，然后上面挂一个招牌写上日本国议院重地，擅闯者死之类的就齐活了，可议员不兴这么个造的啊，他得选，按照西洋人的民主制度，那得把日本划分成一个个的选区，在这选区里选出老百姓自己喜欢的人，老百姓喜欢谁？老百姓谁都不喜欢，因为他谁都不认识，只能是住在3号门里的二狗太郎选4号门里的麻子卫门，所以，谁被人认识的最多，谁就能当选当地的议员，那么谁的地方知名度最高呢？当然是地方的大名了，说到底，这所谓的议院议员，其实就是让全国的大名来参政议政，至少在最开始的那十几年里是这样的，说白了，是不得不这样。
而众大名参政议政，谁说了能算呢？那就得看实力了，要论实力的话，自然就是他德川家了。要知道，所谓“大政”这个玩意儿，交上去不交上去都没啥区别，除了对天下说一声，给天皇上个折子表示自己以后不再管国事了之外，什么都不用付出，领地还是这点，家臣还是这些，仓库里的粮食黄金是一丝一毫的都不减，换言之，实力没变。
当时全日本中，大名的数量为300人，领地超过10万石的，只有12，3家，其中萨摩和长州的领地分别是77万石和30万石，而幕府的领地有800万石，占了整个日本的四分之一。在那会儿，领地的石高就是实力的代表，1万石能够维持250个士兵，那么算下来，萨摩的总兵力可以动员到大概两万人，长州的话是七千五百人，加起来也就三万不到，而幕府却可以很自然的拉出一支人数为二十万的大军，话说你长州和萨摩能够号称浓缩就是精华，打仗不在人多，可其他藩能么？你能保证其他藩也跟你萨长两家一样横不怕死？也别说其他藩了，就是跟萨长结成三藩同盟的土佐，都不是这德行。
所以，一旦大政奉还建立了议院制度，那么在议院里，说了最算的十有八九依然是德川家，至于什么给天皇设立御林军让天皇拥有自己的军队，那更是纸上谈兵。德川庆喜是同意没错，但他只同意给天皇军队，至于招兵买马的钱，他就不管了。我们之前说过，天皇的领地也就3万石，在大名中纯属小资产阶级并无限接近无产阶级，即便他不吃不喝真的成仙了，他的老婆们也不吃不喝跟着一起做仙女，这些个领地也就够招募七百多人，挖挖河沟造造城墙都嫌少，其他的还能干啥？
说白了，大政奉还，看着是缓兵之计，事实上这根本就等于什么也没做，德川家还是那个德川家，朝廷还是那个朝廷，日本还是那个日本，也就是做个样子给天下人看，我幕府决定不再管事儿了，决定加入到普通大名的队伍里来，所以你们也就别老针对我不放了，大家从此往后就都是自己人了，一个议院里开会的同事了，好好相处吧。
10月13日，德川庆喜邀请了40多位大名齐聚二条城，跟他们商讨了有关大政奉还的事儿，对此，大家表示，您爱咋做就咋做，我们都支持的。
庆喜说，OK，既然你们都支持那我就去做了。
14日，他向朝廷正式递交了折子。经过多方商讨后，天皇也下了圣旨，接受了从幕府那里交过来的政权，尽管他依然两手空空。
就在德川庆喜将大政奉还给朝廷的当天，在正亲町三条实爱的家里，萨摩藩家臣大久保利通（原名一藏，1865年改的名），长州藩家臣广泽真臣应邀来访，主客三人在屋子里先上泡上了一杯茶，再上了一些点心，大家吃着喝着聊聊最近京都街头的奇闻异事之类，气氛还是相当不错的。
然而，就在两位客人以为这仅仅是一次普通的茶话会的时候，三条实爱的脸色突然就变了，他站起身子，打开屋门，仔细的看了看外面，又将门给关了个严严实实，然后走到大久保和广泽两人的面前，压低了声音说道：“有东西要给两位过目。”
广泽真臣觉得挺奇怪的，有东西你就拿出来给我们看呗，干啥遮遮掩掩的，难不成是什么见不得人的东西？
而大久保利通似乎知道了什么，也压低了声音问道：“何物？”
“密诏。”
两人一惊，半天没说出话来。
三条实爱在怀里摸着摸着摸出了一卷圣旨，打开之后放到了他们的面前，上面写着，着萨摩的小松带刀，西乡隆盛，大久保利通三卿以及长州的广泽真臣，品川弥二郎，福田侠平同心协力，除掉国家的奸贼德川庆喜。钦此。
接下来是署名，头一个是三条实爱，因为他是三朝元老，德高望重；接下来依次是中山忠能等几位比较混得开，官位高且和天皇血缘近的公家，还有一位亲王，久迩宫鸠彦亲王。
广泽真臣一看，立刻伏低身子，口称接旨，然而，大久保利通却迟迟不动弹。
三条实爱转眼看了看他，意思是你什么意思，见了圣旨都不接？
大久保利通轻轻一笑：“这玩意儿是真的还是假的？”
三条实爱脸色微微一变。
这张圣旨是真的是假的我们暂且不给他定性，单从其本身来看，就能发现，它是一个三无产品。之所以这么说，那是因为我们都知道，所谓圣旨，是天皇亲自下的命令的书面形式，至于如何让人知道这是天皇下的而不是隔壁老王写的，一般看的是三样证据，第一叫做亲笔，就是天皇亲笔写的，那这就没问题了；第二叫做签名盖章，如果有天皇的亲笔签名外加拿玉玺那么一戳，也能证明这就是圣旨；第三叫做画押，用中文来讲就是个性签名，地位等同于亲笔签名。可现在大久保利通面前的这张圣旨，第一它不是天皇亲笔写的也不是亲自起草的，因为在开头就写明白了，起草人兼誊写人是一个叫玉松操的家伙，同时也没有天皇的署名，只有那几个公家的，至于画押，那更是没找到。总而言之，这份号称圣旨的玩意儿上，没能看到一丝一毫关于天皇的东西。
这能说是圣旨么？这要是圣旨，那我小时候偷挖人地瓜被罚写的检讨书也能叫圣旨了。
大久保利通估计是想这么对三条实爱说，不过最终他还是忍住了，静静的等着对方的解释。
三条实爱倒也非常镇定的表示，这就是圣旨，不解释。
此时已经反应过来的广泽真臣脸色也很难看，因为这家传圣旨不管在哪个国家都是大罪，他实在不敢相信一个公家能有这么大的胆子。
眼看着气氛一度陷入了尴尬的状态，三条实爱笑了起来：“是不是真的，还是去问两家的大人吧。”
两人先是一惊，然后立刻会意，拜谢而去。
顺便一说，这位三条实爱，后来也叫嵯峨实爱，生了一个儿子，叫嵯峨实胜，嵯峨实胜有个孙女，叫做嵯峨浩，嵯峨浩有个老公，叫做爱新觉罗溥杰，是清朝末代皇帝溥仪的弟弟。
他之所以这么说，是因为这张所谓的密诏，本身的确就是假的，其实并不真的想让萨摩和长州看天皇的旨意，关键是让他们看在下面署名的那几个公家，为的是告诉他们，我们有实力操纵整个朝廷的动向，我们有能力代表整个朝廷，现在就让我们跟你们联合吧。
事实上，关于德川庆喜决定搞大政奉还的真实意图，萨摩和长州方面也早就看穿了，他们知道德川庆喜葫芦里卖的是什么药，心里也明白，这幕府，不靠武力是绝对没可能推翻的，要打仗，自然要讲究软硬两种实力，硬实力他们不缺，刚刚硬碰硬的打过一场，至于软实力，比如操纵高层，拿个天皇出来唬人之类，那都归朝廷管。
所以，萨长和众公家私底下秘密达成了协议，公武合体，共同讨幕。
这场联合结盟的背后主导者，便是起草这张伪圣旨的作者，玉松操的主公——岩仓具视。
一场涉及全日本的大决战，终于拉开了序幕。
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