一、商业篇

    市舶司之设，元明二代亦皆有之。元设于上海、澉浦、杭州、庆元、温州、泉州、广东，凡七处，时有省置。明洪武初设于太仓黄渡，寻罢，复设于宁波以通日本，泉州以通琉球，广州以通占城、暹罗及西洋诸国，诸国皆听时至，惟日本限其期为10年，人数为200，舟为2艘，以金叶勘合表文为验，以防作伪，以其时正值倭寇为患也。嘉靖初给事中夏言言，倭患起于市舶，遂罢之。嘉靖三十九年（1611）凤阳巡抚唐顺之议复三市舶司，部议从之。四十四年（1616）浙江以巡抚到畿言仍罢，福建开而复禁，万历中悉复。永乐中又尝设交趾云南市舶提举司。明之设司，意不在于收税，而在以此抚治诸夷，消弥衅隙，以其时倭寇方张也。在当时未尝不收制驭之效，然习之久，而畏恶外人之心日增，欧人之传教，又颇与华人习俗相违。清嘉庆时，又有西北教匪，东南艇盗之祸，遂并攘夷排教御寇为一谈，中西之交涉，生出无穷胶葛焉。原因虽多，而倭寇滋扰，致中国之视海客咸有畏恶之心，亦其中之一也（《明史·食货志》曰：“明初东有马市，西有茶市，皆以驭边省戍守费，海外诸国入贡，许附载方物与中国贸易，因设市舶司，置提举官以领之。所以通夷情，抑奸商，俾法禁有所施，因以消其衅隙也。”明之与外国通市，其意皆非以为利，故永乐初西洋剌泥国、回回哈只马哈没奇等来朝，附载胡椒，与民互市，有司请征其税，成祖不许。武宗时提举市舶太监毕真言“旧制泛海诸船，皆市舶司专理，近领于镇巡及三司官，乞如旧便”。礼部议“市舶职司进贡方物，其客商及风泊番船，非剌旨所载，例不当预也”。夫许外国互市而曰入贡，许附载方物贸易，而市舶司且若以接待贡使为职，永乐三年又置驿于三市舶司，以待诸番贡使，岂真以其来为入贡而不为贸易哉？夫亦曰入贡而后许贸易，则不至与沿海之民私相市，而官司无所稽考，以是为制驭之一策云尔。此办法似乎多事，而亦不能尽谓为不然。盖客强主弱，乃清中叶以后之情形，前此则适相反。故嘉靖倭变，朱纨访知“由舶主皆贵官大姓市番货，皆以虚值转鬻牟利，而值不时给”。而史且谓“市舶既罢，日本海贾往来自如，海上奸豪与之交通，法禁益无所施”也。盖市舶官吏原来未尝不有赃私之行，然视土豪势家，则终有间矣）。

    北方游牧民，虽时与中国以兵戎相见，然通市亦恒不绝，史所载虽不详，亦可考见其盛者，则如汉设马邑之权，匈奴单于觉之而去，自是绝和亲，攻当路塞，然尚“乐关市，嗜汉财物，汉亦关市不绝以中之”，又如唐杀突董，九姓胡死者千人，突董回纥毗伽可汗叔父也，而毗伽谓唐使：“国人皆欲尔死，我独不然。突董等已亡，今杀尔犹以血濯血，徒益污。吾以水濯血，不亦然乎！为我言有司所负马值百八十万，可速偿我也。”若宽仁能以德报怨者，实贪马值不能绝耳。明初设马市三，一在开原南关，以待海西。一在开原城东，一在广宁，以待朵颜三卫。正统三年始设马市于大同以待也先，其后王振裁其马价，遂有土木之变，也先桀骜终必反。然非裁马价，有以激之，其叛或不至于是其速也。其后北抚俺答，东驭女直，亦藉大同马市，辽东义州木市。努尔哈赤之攻尼堪外兰，明人不能讨，顾开抚顺、清河、宽甸、叆阳四关，许其互市。论者谓满洲之致富厚，习华事实于此有关焉。盖中国与外夷通商，不徒资其困乏，亦足牗其文明矣。蠢彼建夷，不思木桃之报，而为封豕长蛇，荐食上国，其罪可胜诛乎！

    二、财产篇

    吾国虽久行私产之制，然贫富之相去实不可谓之悬殊。（一）因封建久废，有广土者甚少。（二）则财产久由各子均分。大家族在后世既已罕见，即有巨富之家，一再传后，财产亦以分而日薄。（三）则恤贫抑富，久为政治家所信奉。人民亦能互相救恤。（四）则地处大陆，人事之变迁甚剧。每一二百年，辄有大战乱。贫富之变易较易。此吾国民所以久有均贫富之思想，而数千年来，卒能相安无事者也。然今后之情形则非复曩昔矣。

    今日生计之情形，所以大异于昔者，在舍器械（有口曰器，无口曰械，合二字，为凡用具之总名），而用机器。器械仅能少助人力。且其为物单简，一人能用之，则人人皆能用之；一家能有之，则家家皆能有之。故众人生利之具，无大不同。其所生之利，亦略相等。至于机器，则非复人人所能制，亦非复家家所能有。于是购机器，设工厂，不得不望诸资本家。其物必合众力而后可用，则其业必集多人而后可营。而管理指挥，遂不得不有企业者。资本家安坐而奉养甚厚，劳动者胼胝而饱暖犹艰，则易致人心之不平，企业者之利害，恒与资本家同，其于工人，督责既严，犹或肆行睃削，则易为工人所怨恨。旧日商工之家，师徒如父子之亲，主佣有友朋之谊，至此则皆无之矣。况手工造物，皆略有乐趣。机器既用，所事益简，终日反覆，不出一两种动作，则易生厌倦之情。于是劳资相疾如仇矣。吾国之用机器，盖启于同、光之朝。初办者为军事（如江南制造局，福州船政局），后渐进于交通（如汽车、汽船），又渐进于开矿纺织等业（如汉冶萍煤铁矿厂公司，李鸿章所设上海机械织布局，张之洞所设广东缫丝、汉口织布、制麻等局）。其初多由官办，或官督商办，其后民业渐起。而外人亦投资中国，经营一切。中日战后，又许外人设厂于通商口岸。于是新式事业，日增月盛。劳资相轧，遂日甚一日矣。今之论者，每谓中国人只有大贫小贫，而无所谓富。人民只患失业，不患业之不善。此诚然。然此特今日内乱不息，百业凋敝之时为然耳。一旦战事息而国内安。人民率其勤俭之习，以从事于实业，将见财富之增，一日千里。美利坚自赤贫以至富厚，不过50年，况于吾国，人口本庶，国土久辟者乎？《诗》曰：“逮天之未阴雨，彻彼桑土，绸缪牗户。”今日之劳资，虽若未成阶级，然其成为阶级甚易，固不容不早为之计也。

    社会主义派别甚多。约其大旨，不越两端：一主各尽所能，各取所需。人之尽其能否，固无督责之人。其取其所需，不致损及他人，或暴天物与否，亦复无人管理，一凭其良心而已。此非民德大进，至“货恶其弃于地，不必藏于己；力恶其不出于身，不必为己”之时，未易几及。程度不及，而欲强行之，将有后灾，岂徒说食不能获饱而已。一则主按劳力之多少，智识技艺之高下，以定其酬报之厚薄。其主张急进者，欲以国家之力，管理一切。主张渐进者，并只欲徐徐改良而已。此则于现在情形为近。马克思曰：“新社会之所须者，必于旧社会中养成之。”今欲行社会主义，所须者何物乎？以人言：一曰德，一曰才。以物言：一曰大规模之生产器具，一曰交通通信机关。必有大规模之生产事业，而后生产可以集中；而后可由公意加以管理。否则东村一小农，西市一小工，固无从合全国而通筹并计也。大规模之生产器具，交通通信机关，既非一时所能有。人之经营擘画之才能，又非既有此等事，无从练习。其公德心，亦不能凭空增长。则人我不分之理想，断非今日所能行，无俟再计矣。故今日者，以“各尽所能，各取所需，合全世界而通筹并计，以定生产之法，分配之方；而人之生产，仍无一不为公，其消费则无一不仰给于公，与部落共产时代无以异，为最终之蕲向。而且前则暂于较小之范围内，求生产之渐趋于协力，分配之渐进于平均，随生产之渐次集中，徐图管理擘画之才能之增长；日培养公德心使发达，而徐图尽去其利己之私。”则进行之正规也。

    无政府主义，我国无之。近人或以许行之说相附会。案许行之说，乃欲取法于极简陋之国家耳，非无政府也。说见《政治史·政体篇》，至于凭藉国家权力，大之则制民之产，谋贫富之均平；小之则扶弱抑强，去弊害之大甚。则我国之人，夙有此思想。以政治放任既久，幅员辽远，政府之威权，不易下逮，奉行之官吏，难得其人，故迄未能行耳。然其思想，则未尝消灭也。试引王安石、龚自珍两家之言以明之。

    王安石《度支副使厅壁题名记》曰：“合天下之众者财，理天下之财者法，守天下之法者吏也。吏不良，则有法而莫守。法不善，则有财而莫理。有财而莫理，则阡陌闾巷之贱人，皆能私取予之势，擅万物之利，以与人主争黔首，而放其无穷之欲；非必贵强桀大，而后能如是；而天子犹为不失其民者，盖特号而已耳。虽欲食蔬衣敝，憔悴其身，愁思其心，以幸天下之给足而安吾政，吾知其犹不得也。然则善吾法而择吏以守之，以理天下之财，虽上古尧舜，犹不能毋以此为先急，而况于后世之纷纷乎？”此为安石变法，首重理财之故。盖国不能贫富予夺人，则贫富予夺之权，操于豪强，国家欲有所为，其事恒不得遂。然国家所行，多为公义。豪强所行，多为私利。国家所欲不能遂，而豪强则所为必成，则公义不伸，正道灭绝，社会将永无太平之日矣。安石之言，自有至理，后人或訾其挟忿戾之心，以与豪暴争，误也。

    龚自珍《平均篇》曰：“有天下者，莫高于平均之尚也。其邃初乎？降是，安天下而已。又降是，与天下安而已。又降是，食天下而已。最上之世，君民聚醵然。三代之极其犹水，君取盂焉，臣取勺焉，民取卮焉。降是，则勺者下侵矣，卮者上侵矣。又降，则君取一石，民亦欲得一石。故或涸而踣，石而浮，则不平甚。涸而踣，则又不平甚。有天下者曰：吾欲为邃初，则取其浮者而挹之乎？不足者而注之乎？则群然喙之矣。大略计之：浮不足之数，相去愈远，则亡愈速。去稍近，治亦稍速。千万载治乱兴亡之数，直以是券矣。人心者，世俗之本也。世欲者，王运之本也。人心亡，则世俗坏，则王运中易。王者欲自为计，盖为人心世俗计矣。有如贫相轧，富相耀，贫者阽，富者安。贫者日愈倾，富者日愈雍。或以羡慕，或以愤怨，或以骄汰，或以啬吝。浇漓诡异之俗，百出不可止。至极不祥之气，郁于天地之间。郁之久，乃必发为兵燹，为疫疠。生民噍类，靡有孑遗。人畜悲痛，鬼神思变置。其始不过贫富不相齐之为之尔。小不相齐，渐至大不相齐；大不相齐，即至丧天下。呜呼！此贵乎操其本源，与随其而剂调之。上有五气，下有五行，民有五丑，物有五才。消焉，息焉，停焉，决焉，王心而已矣。故古者天子之礼。岁终，大师执律而告声。月终，大史候望而告气，东无陼水，西无陼财，南无陼粟，北无陼土，南无陼民，北无陼风。王心则平。听平乐，百僚受福。其《诗》有之曰：秉心塞渊，马来牡三千。王心诚深平，畜产且腾跃众多，而况于人乎？又有之曰：皇之池，其马沙，皇人威仪。其次章曰：皇之泽，其马玉，皇人受谷。言物产蕃庶，故人得肄威仪，茹内众善，有善名也。太史告曰：东有陼水，西有陼财，南有陼粟，北有陼土，南有陼民，北有陼风，王心则不平。听倾乐，乘欹车，握偏衡。百僚受戒。相天下之积重轻者而变易之。其《诗》有之曰：相其阴阳，观其流泉。又曰：度其夕阳。言营度也。故积财粟之气滞，滞多雾，民声苦，苦伤惠。积民之气淫，淫多雨，民声嚣，嚣伤礼义。积土之气耗，耗多日，民声浊，浊伤智。积水积风，皆以其国瘥昏。官所掌也。且夫继丧亡者福禄之主，继福禄者危迫之主。语百姓曰：尔惧兵燹乎？则将起其高曾于九京而问之。惧荒饥乎？则有农夫在。上之继福禄之盛者难矣哉！龚子曰：可以虑矣，可以虑，可以更，不可以骤。且夫唐虞之君，分一官，事一事，如是其谆也。民固未知贸迁，未能相有无，然君已惧矣。曰：后世有道吾民于富者，道吾民于贫者。莫如我自贫富之，犹可以收也。《诗》曰：不识不知，顺帝之则。夫尧固甚虑民之识知，以违吾则也。

    水土平矣，男女生矣。三千年以还，何底之有？彼富贵至不急之物。贱贫者犹且筋力以成之，岁月以靡之，舍是则贱贫且无所托命。然而五家之堡必有肆，十家之村必有贾，三十家之城必有商。若服妖之肆，若食妖之肆，若玩好妖之肆，若男子咿唔求爵禄之肆，若盗圣贤市仁义之肆，若女子鬻容之肆，肆有魁，贾有枭，商有贤桀，其心皆欲并十家五家之财而有之。其智力虽不逮，其号既然矣。然而有天下者更之，则非号令也。有五挹五注：挹之天，挹之地，注之民。挹之民，注之天，注之地。挹之天，注之地。挹之地，注之天。其《诗》曰：挹彼注兹，可以。岂弟君子，民之父母。有三畏：畏旬，畏月，畏岁。有四不畏：大言不畏，细言不畏，浮言不畏，挟言不畏。而乃试之以至顺之法，齐之以至一之令，统之以至澹之心。龚子曰：有天下者，不十年，几于平矣。”此篇大意，以贫富不齐，为致乱之原。而以操其本原，随时调剂，责诸人主。盖古者国小民寡，政府之威权易于下逮。而其时去部落共产之世未远，财产之分配，较为平均。此等情形，习为后人所讴歌，所想往。后世虽以时异势殊，政府不克复举此责，然特为事势所限，以理论，固无人谓政府不当举此责；且皆以克举此职，为最善之治也。故藉国家之权力，以均贫富，实最合于我国之国情者也。

    然借国家之力以均贫富，亦必行之以渐，而断非一蹴所能几。何也？藉国家之力，以均贫富，则国家之责任必大。为国家任事者，厥惟官吏。服官之成为谋食之计旧矣。监督不至，焉不朘民以自肥？监督苟严，又虑厩长立而马益癯也。况夫监督官吏者，亦官吏也。任事之官吏不可信，为得可信之官吏，而任以监察之责乎？借使大业皆由官营，挟其权力，以为身谋，民之疾之，犹其疾资本家也，犹其疾企业者也。其自视，徒为求食故而劳动，而绝无劝功乐事之心，与今日之工人同也。安保其不反抗？而是时一反抗，即涉及政治。较之今日，劳资之争斗，愈可忧矣。且今日欲图生利，必借外资。借用外资，必所兴举之事，皆能获利而后可。否则有破产之忧矣。前清末叶，议借外资。即有人谓：宜以银行承受之，而转贷于民者。以民业较易获利，必多能复其本；其规模不如官业之大，即有亏败，成功者多，足以偿之；非若官业，一失败，即有破产之虞也。然如此，则有助长资本之忧。若一切由国家自营，又虑官吏之不足任，而破产之终不可免也。何去何从？若何调剂？诚可深长思矣。

    三、征榷篇

    光绪三十四年赫德病归，以布雷顿代理，宣统三年赫德殁，以安格联继之。庚子赔款以海关税为担保，其时海关税入仅2000万，辛丑条约乃将各通商口岸常关暂拨洋关管理，清末磅价高涨，又益以常关50里内各分口。民国十五年一月十九日，汕头海关监督兼交涉员马文车以洋关及通商口岸常关所入，已足敷赔债所需，而炮台司事王盛唐舞弊案，牵涉副税务司马多隆，呈请东征军总指挥批准，于是日将潮海关50里内各分口，派员收回。税务司提出抗议，国民政府以马氏事前未得政府许可，手续不合，于二月五日撤消之。

    今日海关行政全在外人手中。据近来调查，税务司43，英人27；副税务司30，英人18；帮办157，英人62。华人之为副税务司者，惟清季亚东关有一人，民国五年有一人，至民国十五年，华人之升税务司者乃得一人（思第），升副税务司者得三人云（粤海常关、秦皇岛、嘉兴分关）。各海关本有监督，然条约上税务司系受命于总税务司，故监督命令，税务司不之听，必呈财政部，由部咨税务处转，由总税务司下令也。税务处设于光绪三十二年，有督办税务大臣，总税务司以下，皆受管辖，后并入度支部。民国以来，亦归财政部管辖，各关监督有专任兼任之分，专任监督兼管所在地之常关，兼任者以道尹为之。

    关税存放，民国以来亦成为一问题。我国以关税担保债款，由来已久。咸丰八年、十年英法赔款，即以关税指拨（至同治四年清讫），同治六年甘肃军事借款，亦以关税担保。其后甲午俄法英德各款及庚子赔款，亦均以关税为担保。清时关道有库，海关收入皆交关道指定之中国之银钱号，由关道指拨道库，海关自身并无经营收付之权也（即海关经费，亦向关道具领）。应付债赔各款，由关道按期（或按月或半年）将本息交付银行或银团，平时则分存上海各银钱号，其时收入，年约4000余万。上海银钱号得此大宗存款，颇足以资周转。辛亥革命，银行钱庄倒闭，关款始有亏欠。先是庚子赔款，因海关收入不足以偿，分摊之于各省，各省所认亦悉交上海道。及是各省或则不认，或虽认而解不以时，偿赔各款始有拖欠，各外银行乃在沪组织委员会，以清理积欠为名，为处分押品之计，拟具办法八条，呈诸外交团，外交团略加改动，于民国元年一月，由领衔驻使交我政府，勒逼照行。该委员会系以对1900年以前，以关税作保而现未清偿之债款及庚子赔款，有关系之银行，即汇丰、德华、道胜分存，总税务司应将关税净收入报告该委员会，至中国政府能付债赔各款为止。民国二年，政府恐内地税款收解之权，亦落外人之手，由外财两部及税务处组织关税委员会研究此事，结果与税务司商定征收税款，统交中、交两行，订立合同九条，然税务司只认为中、交两行营业之关系，不认为关税与国库之关系，故积有成数，即照解汇丰，存行之期，至多不过7日，为数至多不过10万而已。

    现在海关税存放办法，系每月按期平均分作三份，以三分之二存于汇丰、道胜两行，为债之担保。该两行即以所收数目支配于以下五项：（一）1898年四厘半金债，每月拨汇丰。（二）1896年五厘金债，每月拨汇丰。（三）1895年四厘金债，每年于6月及12月拨道胜。（四）由总税务司以命令照拨之关余。（五）弥补庚子赔款，按月拨入庚子赔款项下。此外三分之一，则存入汇丰之总税务司海关收入保留项下。通商口岸50里以内之常关税，系在汇丰，为赔款之担保，记入总税务司常关税存款项下，以定率分作八份，每月按四期分配于以下两项：（一）庚子赔款项下（此项尚有由海关税按月拨入者），向分存正金、汇丰、荷兰、华比、花旗、道胜、汇理七银行。欧战起，英法美日俄意比等国以我参战之故，自1917年起，准我停付庚子赔款五年，我即以此停付部分担保七年公债基金，悉以关银折算存入总税务司，担保七年短期内国公债项下，而以总税务司之命令，分存于正金、汇理、华比、花旗、道胜、汇丰六银行。（二）总税务司常关收入保留项下，向为拨入德华银行，以抵（甲）偿还奥赔款，（乙）部分的德国赔款之用，自对德奥宣战停付后，即改由汇丰保管，其中关于德国部分，则拨中国银行，充作两种关税借款之担保。所谓关余者，系关税所入，支配上项各款，尚有盈余，然后再交政府者。故关余名词，实始于1917年也。现在关税存放支配之权，完全操诸外人，而外人复有改善税款存放之主张，即（一）取利益均沾主义，须分存与中国有关系各银行，不能由一二银行垄断。（二）特组税务银行，由海关当局及各债权关系国派人共同管理。华会之际，日本代表会有希望将海关税，由日本银行保管一部分之要求，并另附有意见书，法代表赞同日代表主张，亦有同样之书面声明。比国意国代表并与日法代表声明，取同一态度。我国自华会决定加税之后，因外人议及存放问题，始知其关系重大，乃始加以研究，有（一）应由中央金库保管说。（二）指定银行保管说（主此说者，以中央金库之银行，往往对政府滥行借债，致失信用，不如分存各商办大银行，由税务司指定较为可靠，亦少流弊）。（三）国民银行保管说。欲集全国商会，共同发起组织。（四）新旧税分管说（主此说者，以旧税向存外国银行，抵偿外债，已成惯例，一旦收回，恐不易办。新附加税，则必争归本国银行保管）。（五）旧税亦必拨存本国银行一部分说（主此说者，以关税按月有盈，盈余部分及已退还之赔款，亦应争回）。（六）组织关税保管委员会说（以财长税务处督办总税务司审行公会会长总商会会长组织之）。

    又按关款之充债赔款者，英葡由汇丰存付，美由花旗存付，俄由道胜存付，日由正金存付，法西瑞典由东方汇理存付，意由华义银行存付，比由华比银行存付，荷由荷兰银行存付，最近道胜又以倒闭闻矣。

    最近关税问题，皆因辛丑条约及九国关税条约而起。辛丑条约赔款负担既重，我国要求加税，各国乃以裁厘为交换条件。英约第八款，许我裁厘后，进口货税加至值百抽十二又五，出口货税不逾值百抽七又五，其中丝斤不逾值百抽五（美约第四款，日约附加第一款，葡约第九款略同）。并许我裁厘后对土货征销场税（以常关为征收机关，常关以载在《清会典》及《户部则例》者为限。惟（一）有海关无常关，（二）沿边沿海而非通商口岸，（三）新开口岸，皆可增设）、出厂税（本款第九节已见前，美约略同），美约附件又许我抽出产税。照英约本应于1904年1月1日实行。然政府既惮裁厘，又习于因循，迄未筹备，厘金所病者，华商至外货入中国内地，本有半税可代，且通商口岸愈增，则内地愈少，故外人亦迄未提及。光绪三十四年外务部乃向各国提议加税，英日谓我于原约未曾履行，遂又延宕。至华府会议开会，中国代表提出关税自主案，其结果乃有所谓九国中国关税条约者，最近之关税会议，实根据此约而来者也（九国者，美比英华法意日荷葡也）。

    （一）修正1918年12月19日上海修正税则委员会所定海关进口货税表，以期切实值百抽五。此项委员会，由上开各国及列席华府会议各国承认之政府，曾与中国订有值百抽五之税则之条约，而愿参与修正之各国代表组织之。本案议决之日起，四个月以内修正完竣。至早公布后两个月实行。

    （二）由特别会议立即设法，以便从速筹备，废除厘金，并履行1902年9月5日中英商约第八款，1903年10月8日中美商约第四款第五款及1903年10月8日中日附加条约第一款所开之条件，以相征收各该条款内所规定之附加税。特别会议由签字本约各国之代表组织之，凡依据本约第八条之规定，愿参与暨赞成本约之政府，亦得列入。该会议应于本条约实行后三个月内，在中国会集，其日期与地点由中国定之。

    （三）特别会议应考量裁厘，履行第二条所载各条约诸条款所定条件之前，所应用之过渡办法，并应准许对于应纳关税之进口货，得征收附加税，其实行日期用途及条件，均由特别会议议决之。此项附加税，一律值百抽二又五，惟某种奢侈品，据特别会议意见，能负较大之增加，尚不至有碍商务者，得将总额增加，惟不得逾值百抽五。

    （四）中国进口货海关税表，按照第一条，立即修改完竣。四年后，应再行修正，以后每七年修改一次，以替代中国现行条约每十年修改之规定。

    （五）关于关税各项事件，缔约各国应有切实之平等待遇及机会均等。

    （六）中国海陆边界，划一征收关税之原则，即予以承认，特别会议应商定办法，俾该原则得以实行。凡因交换局部经济利益，曾许以关税上之特权，而此种特权应行取消者，特别会议得秉公调剂之。一切海关税率，因修改税则而增加者，与各项附加税，因本约而增收者，陆海边界均应一律。

    （七）第二条所载办法，尚未实行以前，子口税一律值百抽二又五。

    （八）凡缔约各国，从前与中国所订各条约，与本条约各规定有抵触者，除最惠国条款外，咸以本条约各条款为准。

    所谓切实值百抽五者，吾国关税虽协定为值百抽五，然因货物估价之关系，实只值百抽一二。辛丑条约乃有切实值百抽五之说，于是年修改一次。民国七年，因加入参战，对协约国要求实行值百抽五，又将税则修改一次。据熟于商情者评论，其结果亦不过值百抽三又七一五而已。其时欧战未平，货价异常，外交部及各国驻使均备文申明，俟欧战终结后二年，再行修改。九国条约改定修改税则委员会，于十一年三月二十一日在上海开会，我国派蔡廷斡为委员，与会者有英法意荷西葡比丹瑞挪瑞士美日（并中国，凡十三国）。所修税则于十二年一月十七日实行（近人云南京条约后，入口税则，共修改四次。出口税至今未改，或云1858年，即咸丰八年，曾随进口税修改一次，未知然否？又云我国出口税，皆系从量，故随物价之变，征税轻重，大有不同。如茶自1806年以前，由中国垄断，其时茶价最高，自此以后，遂逐渐降低。而茶之从量征税如故，则加重。又如丝价逐渐高涨，而其从量征税如故，则减轻是也。我国出口税率，无原料、制造品……分别，概从一律协定，以致欲免某物之税，或欲加重某物之税，以图保护，皆有所不能，实一大缺点也）。

    关税特别会议，民国十一年十二月五日派顾维钧为筹备处处长，八日许顾辞，以王正廷代之。先是五月间，黑河华侨商会请各省商会各派代表在京开关税研究会议，财农两部从之。九月九日成立商会，所推副会长张维镛，又邀各商会代表及全国商会联合会驻京评议员开商约研究会，于十月一日成立。

    关税研究会中，所争论最大者，为产销税问题。商会代表欲废产销税，以营业所得两税代之。其理由现有常关43，又50里内常关19，合分关分卡，约340-350（其收入50里内常关500余万，50里外常关700余万），实为厘金之变相，存之仍不免留难。又英约常关以清会典所有为限，沿边及有海关处，虽可添设，内地则可移动而不能增设。关既有限制，征收必难普遍公平，且厘局长由省委任，要求撤换较易，关监督由中央委任，呼吁赴诉更难也（边远省份尤为不便）。又英约无出产税，日约第一款虽有出产字样，而订明悉照中国与各国商定办法，毫无歧异，则出产税可办与否尚属疑问。至于销场税，则如何办法，约文未言。当时总署饬赫德，即谓未知议约大臣意旨所在，难以拟具。何者厘既裁矣，查验为约文所禁，有限之常关，断不能遍征全国之销场税也。政府之意，主就条约所许，存留常关，以征产销两税。财部所拟办法，产税于起运后第一常关征收，销税于最后常关征收，惟特种大宗货物得就地征收产税（此据英约第八款第三节第七第八节）。又产税得于最后常关征收，并征销场税。距常关远者，并得由当地商会代征（补征产税亦然）。通商口岸现有海关而无常关者，沿边区域（包水陆沿海三者）及内地自辟商埠，一律添设（各常关管辖区域另定，有海关处，常关仍照现在办法，轮船由海关收税，民船由常关收税）。其税额，产税为百之二又五，销税竞争品（如丝茶）、需要品（如粮食）百之二又五，资用品百之五，奢侈品百之七又五。

    此省运至彼省，途经通商口岸，在海关完过出口税者，如已满产销两税总额，即免征销场税，否则照不足之数补征。将税司兼管50里内常关之权解除，而照英美约，由省长官在海关人员中选一人或数人为常关监察员（不限外人），当时政府及商会代表争持不决，后乃融通定议，谓赶于两年以内，将所得税、营业税、出产税、销场税等同时筹备，而究行何税，则俟特别会议议定。土货出口税，照约尚可加抽二又五，合为七又五之数，商会代表要求分别货物之性质（原料竞争品、手工制造品等），以定或应减轻，或应全免，议决由政府与商民合组商品研究会，随时讨论施行。九国条约第六款，所谓关税上之特权，应指中英续议滇缅条约及中法会议越南边界通商章程续议专条内，彼此允让之利益而言，议决此事，须为进一步之要求于特别会议，提出局部经济交换之利益，与最惠国条款不相冲突。各国对于商约中关税部分，不能引机会均等各例，要求利益均沾，如此办法并可由单制协定渐入于复制协定。迭次修改税则，派员协定货价，时间每虑匆促，办理易致迁延。议次各财政讨论会所议，预定公布洋货进口货价办法，由政府于上海、汉口、天津、广州、大连五口设立调查机关，求平均之货价，供随时之修改（按此案后仅办到上海一处）。过渡期内值百抽二又五之进口附加税。华会宗旨欲以整理外债，或可提出一部为行政必要经费及教育公益事业之处，商会代表欲存为裁厘担保。议决将来会议时，如能拟出担保或裁厘办法，地方长官不致顾虑反对，则亦可将增收之附加税，拨充整理公债之用。

    民国十四年八月五日九国公约批准文件全到华盛顿，按该约第十条，该约即发生效力。政府乃于八月十八日召集各国开特别会议，十月二十六日开会，我以王宠惠为全权代表，与会者凡十二国，会中组织四委员会，第一委员会处理关税自主问题，第二委员会处理关税自主以前应用之过渡办法，第三委员会处理其他有关事件，第四委员会为起草委员会。当1922年太平洋与远东问题委员会开第十七次会议时，中国委员宣言，对于关税条约，虽予承认，并无放弃关税自主之意，召集照会中即报此，再行提出。关税会议既开，中国政府提出：（一）与议各国向中国政府正式声明，尊重关税自立，并承认解除现行条约中，所包含之关税束缚，并中国国定关税条例于1929年1月1日发生效力。（二）我国政府允裁厘，与国定关税定率条例同时实行。（三）未实行国定关税定率条例以前，于现行值百抽五外，加收临时附加税。普通品值百抽五，甲种奢侈品，即烟酒值百抽三十，乙种奢侈品值百抽二十。（四）临时附加税条约签字后，三个月开始征收。

    关于（一）十四年十一月十九日，在第一二委员会议合通过，中国亦公布关税定率条例（据某当局谈话云：实附有数种保留条件，其时法意代表知会我国代表团，谓法意政府，只能照下列条件赞同上项议案，即（1）已纳关税之洋货，不得加征捐税。（2）各种条件互相维系。（3）裁厘应由双方承认与实行。（4）意国单独提出整理外债互惠税率问题。驻京日使馆与外交部于十五年一月二十日、二十七日先后换文两次，文内所列原则：（1）此互惠办法之施行，系为缔约国双方之利益。（2）缔约国之某种货物，得享互惠税率之利益。（3）互惠协定期间之规定，必须能符合缔约国两方经济变迁之情形之需要。（4）互惠协定一俟中国关税定章实行，即行有效）。（二）中国政府曾正式声明，尽十八年一月一日前切实办竣。又宣言抛弃不出之土货之出口税，复进口半税，以为裁厘初步。关于（三）中国尝公布烟酒进口税条例，日主实行华约第三条第二段，美主立即征收二又五附加税，奢侈品可值百抽五，水陆一律（英亦主水陆一律）。又日欲于过渡期内，议订新条约，规定某物互惠的协定税率与国定税率，同时施行。海关施行附加税后之进款，美主（1）只补各省裁厘损失。（2）各省违背裁厘复行征税，对于被税者予以赔偿。（3）整理无抵押借款。（4）中央行政费。后各国允将附加税增至“收入可增至7000万元至9000万元之间”之数，未能正式决定。政变作，我国代表多不能出席。七月三日英美法意日比西荷葡宣言，俟中国代表能正式出席时，立即继续会议。我国政府乃修正关税会议委员会组织条例，派蔡延斡、顾维钧、颜惠卿、王宠惠、张英华、王荫泰为全权代表，然各国代表多已出京，迄今未曾开会。会中提出者，又有（一）外侨纳税案。自与各国通商以来，无论何项条约，均未许外人在租界内租界外免纳税捐。迩年中国推行税务，外侨辄藉口租界，托词未奉本国政府训令，抗不交纳，租界外铁道附属地亦然，华人住租界铁道附属地者，亦不令纳税。中国政府不得已，暂在租界及铁道附属地周围，设卡征收，于外国商务，实亦有关碍。故政府宣言，凡外侨在中国领土居住者，无论在租界内或租界外，或铁道附属地及其他区域，均与中国人民同一服从中国政府公布之办法，负担其一切捐税。（二）从前遍订货价，亦出协定（1）集会愆期，（2）会议中间停顿，（3）已订施行迟延，以致多所延搁。华府会议业经要求先收回调查货价之自由，并应用自动修改之原则，今者1929年1月1日后当然修改，亦依中国法令，在此过渡期间，仍依据华会精神，拟具修改税则章程草案提交关会第二委员会，希望予以同意。

    南方对于关余。民国八年至九年三月之关余，本曾分付广东政府（占全额百分之十三又七），后因七总裁意见分歧，政府瓦解，遂仍付诸北方。九年底南方政府恢复，要求照拨，并还以前积欠。总税务司暨外交团谓须请示本国政府，后美政府电谓应交外国所承认之政府，关余遂尽归北方。十二年九月五日南方政府照会北京外交团，请“各使训令代理关税各银行，将关余拨交总税务司，由本政府训令总税务司，分解南北，并令总税务司以政府辖境内之关余，须另行存储，并将1920年3月以后之关余补拨，否则将另委员海关总税务司”。外人疑南方政府将干涉海关行政，外交团令驻华海军赴广州，电领事团转复南方政府，谓关余为中国所有，外交团不过保管人，如欲分取，当与北京政府协议云云。此事遂未有结果（当时实业界，因民国十年北方政府曾定以关余为内国公债基金，颇反对南方分用。据南方政府之言，则谓此项基金，尚可以1400万元盐余及1000万元烟酒税充之，且北方政府本不应自由处置南方应得之关余也）。迨五卅案起，广东又有六月廿二日之沙基惨案，粤人封锁港澳。十五年中央政治会议第二十六次会议，决定征收入口货之消费税，普通货物百分之二又五，奢侈品百分之五，以为解除封锁最低限度，交换条件于十月十一日施行（照会中仍申明无意干涉海关行政）。封锁亦即于是日取消。驻粤首席总领事曾禀承驻京首席公使之训令，向粤政府提出抗议，粤政府以不能承认北京首席公使驳覆之（领袖公使亦曾向北方政府提出抗议，以广东与山东及其他地方官吏并言）。

    欧战后，中国于对德和约未曾签字，十年五月二十日所结中德协约第四条，两国有关税自主权，惟人民所办两国间或他国所产未制己制货物，其应纳之进口出口税，不得超过本国人民所纳税率。奥约则我仍签字，奥放弃1902年8月29日关于中国关税之协定。中俄解决悬案大纲协定第十三条，两缔约国政府允在本协定第二条所定之会议中，订立商约时，将两缔约国关税税则，采取平等相互主义，同意协定。

    内地常关，清季惟崇文门左右翼及张绥各边关直隶中央，此外均由各省派员征收。民国二年将淮安、临清、凤阳、武昌、叹阳、夔、赣等关改归中央，等派监督管理。三年设局多伦，四年改为税关。又将旧属于省之潼关、辰州、浔州、成都等关改简监督，雅安、宁远两关，改归部辖。广元、永宁两关属之成都，打箭炉关属之雅安。

    厘金，清咸丰三年，太常寺卿雷以诚饷军扬州，始倡之于仙女庙，幕客钱江之谋也。本云事定即裁，后遂留为善后经费，由布政使派员征收。厘局之数，据前数年之调查，全国凡700余处，但只指总局而言，分局及同类之稽征局不在其内。

    其收入光绪初年为2000万两（据云实有7000万，余皆被中饱），最近之调查则如下：

    厘金收入调查一

    1912年36584005元

    1913年36882877元

    1914年34186047元

    1916年40290084元

    1919年39251522元

    厘金收入调查二

    直隶    681295元吉林 1267087元山东    227888元

    山西    623504元安徽 1599412元奉天    4169733元

    黑龙江 537087元河南 615553元江苏    5791113元

    江西    2651936元福建 1238737元湖北    5049819元

    湖南    2598722元浙江 4225532元陕西    933791元

    新疆    391079元甘肃 995806元四川    636989元

    广东    2545568元广西 982784元云南    398000元

    贵州    525561元热河 319621元察哈尔 250894元

    总计    39257518元

    （译自日本《中华经济》）

    厘金之中饱，据各方面之调查，皆云超过归公之数。其病民在于设卡之多，一宗货物经过一次，厘卡收税即不甚重，而从起运以至到达，究须经过几次，能否免于重征，初无把握。厘本百分抽一之谓，据调查实在百分之五至百分之十之间，且皆非从价而从量（盖因征收者之无能也），又有七四厘捐（抽百之一又一），九厘捐（抽千分之九）等。凡抽税，何者为税之物？何物税率如何？必有一定之法，并须明晰榜示（即如《清会典》与户部关税云：凡货财之经过关津者，必行商大贾挟资货殖以贸利者乃征之。物有精粗，值有贵贱，利有厚薄，各按其时也，以定应征之数，部设条科，颁于各关，刊之木榜，俾商贾周知，而吏不能欺……至小民日用所需，担负奇零之物，皆不在征榷之条，以历代之通法也）。惟厘金不然，开办虽须得中央核准，然办法则并无一定，税品税率以及征收之方法，皆由各省官吏，各自为政，其可随时改变。据调查江苏一省，即有八种不同之办法云。各省后来亦谋改良，然其所谓改良者，大抵名异而实则相差无几也。下表为民国四年以后各省所行之厘税。

    省名税名税率

    直隶厘金（一次抽收）天津1.25%，大石高黄1%

    奉天产销税普通货物2% 粮1%，豆3%

    吉林销场税运销本省货物2%

    黑龙江销场税5%

    甘肃统捐落地捐统捐5%，落地捐2.5%

    新疆统捐3%

    山西厘金（一次抽收）落地捐1.2%-2.4%1.5%

    陕西统捐5%-6%

    山东厘金地捐厘金约2%

    河南厘金（一次抽收）1.25%

    江苏宁属厘金 认捐 落地捐 苏属统捐（二次抽收）约一份外加出江捐一道 2.5%2%

    安徽统捐 厘金 落地捐 包捐2%

    江西统捐（四次抽收）3%-2.5%

    湖北过境税 销场税 落地捐2%5%2%-4%

    浙江统捐（两次抽收）落地捐约5%2.5%

    湖南厘金（一次或两次抽收）落地捐3%-1.5%

    四川统捐（一次抽收）5%

    福建厘金（四次抽收）10%

    广东厘金（二次抽收）内地2%，沿海1%-1.6%

    广西统捐梧州贺县2.5%-5%，粮石3.5%-5%，他地普通货物直百抽五

    云南征厘加厘5%

    贵州厘金未详

    统捐即一次征收。产销税照例产地在本省，而销地不在本省者，即不征销税。销地在本省而产地不在者，即不征产税，但通过者，即两税皆不征，过境税则又不然。落地税者，缴销子口单之拘，承买商人直指销货地点，完税一次。征收方法，除由官吏征收外，又有认捐及包捐，认捐由本业中人与税务机关商定，认数由财厅核准，包捐则由业外之人为之，此两法可免检查之烦，及节省征收费，然认包之人所有之权太大。铁路兴后，有寓征于运之议。民国二年通过国务会议，拟先从国有铁路试办，苟有成效，再推及其他各路及他种运输业。五年交通部拟裁路厘，创办一特别运输税，皆未能行。

    最近政府已在特别会议宣布裁厘，财政善后委员会所拟办法，厘金、统捐、统税、货物税、铁路货捐以及名异实同之通过税，商埠50里内外常关正杂各税之含有通过性质者，海关征收之子口税、复进口半税及由此口到彼口之出口税，均在裁撤之列，合计所裁之数为7500余万元。裁厘自是善政，然以此与加税为交换条件，则不当。何则？厘乃内政，苟以裁厘与列国交换，当以各国减轻中国货物之入口税为条件也。且有谓裁厘，决非三数年间所能办到者，其说由美之产业税，行之百余年，无人不以为恶税，亦能于三年内裁之邪？

    盐税自担保借款以来，于主权亦颇有关系。现在盐务行政，由财部附设之盐务署主管。督办由财政总长兼任，署长由次长兼任。署中设总务处及场产、运销二厅，总务处司盐务人员之任用及考绩，场产厅司建造盐场仓栈及缉私之事，运销厅司运销，此外有盐运使10人，副使4人，总场长6人，盐场知事127人，榷运局9所，官硝总厂1所，掣验局2所，蒙盐局1所，扬子总栈1所，运销局1所。为担保善后大借款，故于署内设稽核总所，总办由署长兼任，会办聘外人任之。产盐地方设稽核分所，经理由华员任之，协理亦聘外人任之。盐税均存银行，非总会办会同签字，不能提用也（该借款契约且订明本利拖欠逾展缓近情之日期，即须将盐政事宜归入海关管理）。

    盐产地引地

    两淮 十五场海盐江宁旧宁属六县南通及如皋、泰兴两县及扬州府属（以上为淮南食岸），淮安府属及今徐海道（除铜山丰沛萧砀，以上为淮北食岸），湖南殆全省（淮南湘岸），湖北武昌等31县（淮南鄂岸。另钟祥等30县与川盐并消），江西南昌等57县（淮南西岸），安徽怀宁等50县（淮南皖岸）

    两浙 二十九场海盐浙江全省，江苏镇、苏、常、松、太、海门25县，安徽休宁、广德、建平等8县，江西玉山等7县

    云南 十二场井盐云南殆全省，贵州普支等4县

    陕西 四场土盐即产盐之朝邑、蒲城、榆林、富平4县附近

    长芦 三场海盐京兆直隶及河南之开封、陈留等52县

    山东 六场海盐山东全省，江苏之铜山及丰沛萧砀，安徽之涡阳、宿县，河南之商丘、宁陵、鹿邑、夏邑、永城、虞城、睢县、考城、拓城

    福建 十二场海盐福建殆全省

    四川 二十三场井盐四川全省，贵州之殆全省，湖北恩施等8县，云南招通、宣威等8县

    河东 一场池盐本省45县，河南伊阳等32县，陕西长安等35县

    东三省 七场海盐东三省全部

    两广 十九场海盐两广及湖南永兴等11县，江西兴国等17县，福建长汀等8县，贵州下江等11县

    甘肃 十四场甘肃殆全省，陕西甘泉等47县

    税率轻重不等，最重者，每百斤至四元七角及三两。最轻者不满一元（因生产运输之费不同，以此调剂之）。盐税当担保庚子赔款，时每年收入不过1200万两，近年则在9000万元左右。除善后大借款外，民国元年之克利斯浦500万金镑，借款亦以盐税为担保。民国十年三月北方政府指定每年盐税中，拨1400万元为内国公债基金。盐税自担保大借款后，征税之地，均能交中交两行，每十日由中交两行汇交就近外国银行，再汇至汇丰、道胜、德华、正金、汇理五银行。对德宣战后，由四行经理。民国十一年，因关税收入增加，借款本息均以关税支付，盐款实际已与借款无关，然此项办法仍未变更。民国十五年，道胜银行停业，稽核所令道胜经理之款，概交汇丰，汇往伦敦，名为：盐务稽核总所拨备归还俄发债券本息帐。其德发债票向由道胜汇出者，亦令该三行分汇伦敦，经阁议议决照办。但令该财部对三行声明：“对于道胜经理中国各种外债之权利，政府保留自由处分移转之特权。”

    民国二年，财政部颁行盐税条例，除蒙古、青海、西藏外，产盐销盐各地方划为两区，第一区为奉天、直隶、山东、山西、甘肃、陕西、江苏之淮北各产地及吉林、黑龙江、河南、安徽之皖北各销盐地方。第二区为江苏之淮南、两浙、福建、广东、四川、云南各产地，安徽之皖南，江西、湖北、湖南、广西、贵州各销盐地方。三年，第一区百斤税二元，第二区仍照从前税则，四年以后，与第一区同，此为第一期办法，至第二期，则均改为二元五角，其后此项税率未能实行。

    清时茶税，随地附加之捐颇多。故各省税率互有轻重，一省之中，亦彼此互殊。咸同以后，原定引制，渐成具文，光宣之交，各省或设统捐，或抽厘捐，或又按引征课，税率亦不一致（大体上西北重于东南）。民国三年十月，因华茶运销外洋者江河日下，将出口茶叶，向来每担征银一两二五者减为一两，而湘鄂皖赣洋庄红茶，求减轻茶厘，则未能实行。

    烟酒牌照税，系民国元年熊希龄以总理兼财长时所办，整卖年税40元，零卖分16元、8元、4元三等。纸烟输入，当清光绪二十六年，年仅3000元，民国元年已达3000万元（现在1.7亿元）。当时举办烟酒税，意在对外国输入之卷烟加以抽收，而结果仅办到牌照税而止。民国四年，政府曾于京兆设烟酒公卖局，定有暂行章程十四条，旋又定全国烟酒公卖局暂行章程二十条，立全国烟酒事务署，以纽传善为督办，各省皆设烟酒公卖局，由商人承办分栈，前此各省所收烟酒税（如烟叶捐、烟丝捐、刨烟捐、酿造税、烧锅税之类）及烟酒牌照税，均归并征收。传善去后，张寿龄继之，于民国十年八月三日，与英美烟公司立声明书十一条：凡自通商口岸运入内地者，无论其自外洋运来，抑在中国所制，除海关税及北京崇文门税外，均完一内地统捐，分四等，第一等每5万支，完12.375元，次7.125元，次4.125元，次2.25元，完过此项统捐者，各省厘金及各种税捐均免。在华制者，每5万支另完出厂捐2元，其在通商口岸或商埠销售者，出厂捐外，不完内地统捐，各省各有更税者，得以捐单为据，抵缴此项应纳捐款，惟营业税、牌照税不在此例（另以公函声明，广东、广西、湖南、云贵五省为例外）。遂于上海设全国纸烟捐总局，津、汉设捐务处，前此各省自抽之零星纸烟捐税陆续取消，均归沪局征收（收入年约200余万元）。而浙江于十二年三月开办纸烟特税，江苏、安徽、江西、湖南、湖北、直鲁豫川陕等继之，或称销场税或营业税，其税率大约为百分之二十，仿光绪初等洋药税厘并征之额也。英美烟公司，遂以此抵缴烟酒事务署所收之捐，英美公使亦迭向外部提出抗议。汪瑞闿为全国纸烟捐务督办，欲修改声明书，令英美烟公司于原有二五捐外，加捐若干，拨归各省应用，而使各省取消特税。曾于民国十三年与英领事及江苏所派委员，在江苏省公署协议，议未有成。

    十四年三月，督办全国烟酒事务姚国桢，与英美烟公司续订声明书四条，于十六日呈奉段执政核准。据该续订声明书，公司于先所认捐项外，加征保护捐一道，其额为百分之五，照纸烟所销售之省份，拨归该省，以抵补特税。倘各省于此外，再行征收，得将所征之数，于应缴该省数内扣抵，扣抵不足，仍得将应缴烟酒署之捐扣抵，此项办法于各省取消特税时发生效力。烟酒署与英美烟公司所订声明书，据舆论之批评，损失颇大。（一）通商口岸及商埠定为免捐区域（续订声明书时，据烟酒署云：烟公司已允实行，时通商口岸及商埠，均贴印花。然系口头声明）。（二）出厂税例，征百分之五，今校最下等内地统捐之数，尚觉不及。（三）出厂捐条文云：“在华制造行销各省”，因之运销国外者（海参崴、南洋群岛等）均不纳税。（四）海关税除外，而50里内常关漏未提及，以致外商投报常关扣抵应纳之捐。而其关系尤大者。（五）子口税本所以代内地厘金，故在英文为Transit Duty沿途税。光绪二十四年总署咨准洋商进口货物领有税单者，自通商口岸至单内指定之地，允免重征，既至该地后，子口税单即应缴销，子口税单既经缴销，即与无单之货无异。故落地税等，我国向来自由征收，绝不受条约限制（浙江之洋广货落地捐，江苏之洋广货业认捐等是）。质言之，我国受条约限制者，惟（A）国境税及（B）国内税之通过税（厘金及类似厘金之税）。今乃许其将厘金及各种税捐概行免纳，是并国内税而亦与协定也。又（六）该声明之第九条。公司声明条约应享之权利，毫不抛弃。然则条约所享之权利优，即以条约为据，条约外之权利，又可以声明书攫得之，设使各种商业而皆如此，条约将等于无效矣。（七）烟税各国皆重（美国五万支抽至美金百元，日本值百抽二百），实为良好税源，若与外人协定，姑不论他种捐税，外人踵起效尤，即就烟税而论，已失一笔大宗收入（日本至一万数千万元）。（八）至续订声明书所加税率，亦仅百分之五，此乃汪瑞闿在江宁省署协议时，烟公司已允，而我方未之许者，且此事之得失，不在税率之重轻，苟与协定，即税率加重，在彼方犹为有利也。（九）声明书期限为8年，财部宣布，照会英使时，曾声明如实行加税，修改税则，不受此声明书有效期间之限制，然除此以外，吾国改订税法，则不能不受其限制矣。然此项声明书实系违反约章，故以法律论，尝无效力之可言。各省开办卷烟特税，英美提出交涉，谓声明书允免重征，据吾国人之解释，则此项捐纳，乃所以代子口半税，子口半税，则所以代厘金，故所免者，亦应以厘金及与厘金同性质之税捐为限，各省所办非营业税，即销场税性质，营业税声明书且已除外，销场税据马凯条约，必入口洋货加征至百分之十二又五时，乃限制仅可征于土货，否则固当任我征收也（或谓营业税系行为税，当按商店纯益，用累进法征收，性质与所得税相似。

    今按值百抽几，对货征收，明明非营业税，江苏官场解释，谓日本营业税以（1）售出货价，（2）赁房价格，（3）店伙人数为征收之标准。我国省略（2）（3）两项手续耳。又我方谓免纳限于英美烟公司。今营业税，取之营销店铺，间接取之吸户。营业者为我国人营业店铺之物，实为我国之物。彼谓批发商大都公司代理人，货物仍系公司财产。我方谓约章外商不得在内地开设行栈，我惟认为中国商人，故许其在内地营业，且制、造营销合为一人时，两税当分别征收，固各国之通例也。又议决本省单行条例及省税，为省议会之职权，中央亦不能干涉）。各省所办纸烟特税，成绩不甚佳良（浙省除开支外，仅得数十万，而中央所收，为烟公司扣抵者百余万，苏省初云招商包办，实多业外之人，化名承充，尤属啧有繁言）。民国十四年，湖北督军萧耀南曾派军需课长与公司交涉，就厂征税，订立草合同。萧卒后，吴佩孚派军警督察处长李炳煦，将草合同修正，即派李为湖北全省纸烟捐务总办，于十五年三月十六实行（原设特捐总处分局及包，概行取消）。土产酒类公卖章程行后，久经征税，各省税率且逐渐增加。洋酒自民国四五年后输入日多，华洋商人，又多在华仿制者，近年政府乃颁行机制酒类贩卖条例，于京兆设机制酒类征税处，向贩卖洋酒商店征收。

    渔税向视为杂税之一，沿海州县间或征收。此外则吏役埠头需索，水师营汛私费而已。日人既据大连青岛，遍设水产组合所，向中国渔民索取组合费，不纳则禁其捕鱼，而彼在中国沿海却肆意滥捕，又将所得组合费作为经营渔业之资（大连水产会社水产试验场、满州渔市场、东洋捕鲸会社、青岛渔业会社等经费，不下数千万元。据报载多出自组合费，费之变相渔税。又据报载农商部尝与日本缔结渔业借款600万元，以七省领海划作数渔区为抵押品）。长此以往，我国沿海渔民必将失业，难免不流为海盗，甚可虑也。近年农商部始公布渔业条例，“非中华民国人民不得在中华民国领海采捕水产动植物及取得关于渔业之权利。”（第一条），然日本渔轮仍有利用我国人，巧立名目，蒙混注册者（欧美日本对于领海，均有捕鱼区域及禁区域之别，凡属民船采捕之地，渔轮机船不许羼入，所以维沿海渔民之生计也。台湾此项区域，以沿海岛屿灯塔向外量起，自10海里至60海里不等，平均计算离岛屿约35海里。民国十年，外海两部汇订领海线，以各岛潮落，向外起算3英里为界。江浙渔会曾函上海总商会，拟议扩充）。

    烟酒牌照税为营业税之一。此外属于营业税者，有牙税（有领帖费，有常年税，自十余元至数百元）、当税、特种营业执照税（民国三年，定分十三种，计其资本抽百分之二又五）。

    登录税分契税及注册费两种。契税所包其广，凡产业移转有契为凭者，皆税焉。注册费分（1）轮船，（2）铁路，（3）商业，（4）公司，（5）矿业，（6）律师，（7）着作权七类。

    清代鉴于明末矿税之弊，各地之矿，有司多奏请封闭，惟云南有铜矿，户工二部恃以铸钱。此外率多私采。民国乃定矿税条例，分为矿区税，视其种类及矿区之大小，矿产之多少而定。

    印花税民国二年所行者，第一类发货票、银钱收据15种，第二类提货单、股票、汇票等11种。三年八月续颁人事凭证帖用印花条例，为出洋及内国游历护照、免税单照、官吏试验合格证书、中学以上毕业证书、婚书等。

    牲畜税及屠宰税本系杂税（清初凡贸易之牲畜，值百抽三，屠宰无税，季年东南各有屠宰税，民国因之），民国三年冬，财政部调查各省牲畜税为骡马驴牛羊豕六种，西北多于东南。四年正月，财政部颁屠宰税简章，以猪牛羊三种为限。

    房捐起于清末（清初大兴、宛平有铺面税，仁和、钱塘有间架房税，江宁有市廛钞，北京琉璃、高瓦两厂有计檩输税之法，新疆乌鲁木齐亦有铺面税，康雍间先后奉旨豁免），由各地方自办，民国亦有仍之者。

    四、官制篇

    民国肇建，临时政府组织大纲定行，改设五部，曰外交，曰内务，曰财政，曰军务，曰交通。后修改删此条，设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部，时采美制，不设总理。孙文既逊位，袁世凯就职于北京，临时政府组织大纲改为临时约法，设总理，析实业为农林、工商二部。三年（1914），袁世凯开约法会议，修改临时约法为中华民国约法（即所谓新约法），复废总理，设国务卿，并农林、工商二部为农商部。世凯死，黎元洪为总统，复设总理，外官：民军起义时，执一省之军权者，曰都督，司民治者，曰民政长，废司道府州，但存县。袁氏改都督曰将军，民政长曰巡按使，设道尹。护国军起，掌军者称都督，黎元洪为总统，政都督将军，皆曰督军，巡按使曰省长。凡督军皆专一省之兵，侵及民政，论者固有军民分治议，不果行。其所辖跨数省，或兼辖数省者，则称巡阅使云，此民国以来，北京政府官制之大略也。

    古代地方自治之制，久废坠于无形。清光绪末叶，既定行立宪，乃从事预备，城镇乡自治为第一年应行之事，于是，于光绪三十四年（1908）十二月颁布章程（府厅州县治为城，此外人口满五万曰镇，不满五万曰乡）。宣统元年（1909），复订京师地方自治章程。民国以来各省有自订章程试办者，三年（1914）二月袁世凯通令停办，十二月公布重订地方自治试行条例，明年四月复公布其施行细则，然迄亦未行。

    官禄至近代而大薄，亦为官吏不能清廉之原因。古者禄以代耕，以农夫一人所入为单位。自士以至于君，禄或与之埒，或加若干倍。在位者之所得，在一国中居何等，较之平民相去奚若，皆显而易见。后世生计日益复杂，此等制度自不易行。然历代官禄多钱谷并给，或给以田，至明世始专以银为官俸，而其所给，乃由钞价转折而来。清代制禄，顾以此为本，而银价又日落，官吏恃俸给遂至不能自存矣。汉代官禄：大将军、三公奉月三百五十斛，中二千石奉月百八十斛，二千石奉月百二十斛，比二千石奉月百斛，千石奉月八十斛，六百石奉月七十斛，比六百石奉月五十斛，四百石奉月四十五斛，比四百石奉月四十斛，三百石奉月四十斛，比三百石奉月三十七斛，二百石奉月三十斛，比二百石奉月二十七斛，百石奉月十六斛。汉一斛当今六十斤，则中二千石月得今百余石，即百石亦近今十石，而赏赐又在其外（元帝时，贡禹上书：“臣为谏议大夫，秩八百石，俸钱月九千二百，廪食太官。又拜为光禄大夫，秩二千石，俸钱月万二千。禄赐愈多，家日以益富。”案前汉官禄，亦钱谷并给，见于此。汉时谷价石仅数钱，黄金一斤值钱万，而当时赏赐金有至千斤者，亦可谓厚矣）。二千石以上致仕者，又得以三分之一禄终其身（成帝绥和二年诏，案宣帝时，尝以张敞、萧望之言，益百石以下俸十五。是年又益三百石以下俸，后汉则千石以上减于西京，六百石以下增于旧秩）。其能优游尽职，而无后顾之忧，宜也（汉禄之重如此，然荀悦已议其轻于古矣，见《申鉴·时事》）。

    晋制，尚书令食俸日五斛，春秋赐绵绢，百官皆有职田（一品五十顷，递减五，至九品十顷），又得荫人为衣食客。隋制，正一品食禄九百石，每差以百，至从四品为二百五十石，自此差以五十，至从六品为九十石，自此差以十，至从八品五十石而最微（隋九品官不给禄），刺史、太守、县令则计户数为九等之差（州以四十为差，自六百二十石至三百石。郡以三十为差，自二百四十石至百石，县以十为差，自百四十石至六十石）。内官初给廨钱，回易生利，后罢之，改给职田。外罢，给禄一斛，给地二十亩。唐制，略因隋旧。宋代给赐名目尤多，亦有职田，又有祠禄，以养罢剧告休之臣。要之，历代制禄厚薄虽有不同，其足以养其身，赡其家，使其润泽及于九族乡党而犹有余裕，则一也。自元代以钞制禄，明时钞法既废，而官禄顾折高价以给之，又罢其实物之给，而官吏始蹙然无以自给矣。《日知录·俸录》条曰：前代官吏皆有职田，故其禄重。禄重则吏多勉而为廉，如淘潜之种秫，阮长之之芒种前一日去官，皆公田之证也。《元史》：世祖至元元年八月乙已，诏定官吏员数，分品从官职，给俸禄，颁公田。《太祖实录》：洪武十年十月辛酉，制赐百官公田，以其租入充俸禄之数。是国初此制未废，不知何年收职田以归之上，而但折俸钞（原注：“《实录》、《会典》皆不载。”）其数复视前代为轻，始无以责吏之廉矣。又曰：“《大明会典·官员俸给条》云：每俸一石，该钞二十贯；每钞二百贯，折布一匹。后又定布一匹，折银三钱。是十石米，折银仅三钱也。”自古官禄之薄，未有如此者。而清定官禄，顾以此为本，正一品岁俸银百八十两，至从九品仅三十两，给米斛数如银两之数，然米实不给，银又多折罚以尽。雍正后加养廉，犹不足自赡。于是京曹望得总裁、主考、学政得差，以收门生而取其贽敬，或抽丰于外官，收其冰敬、炭敬。御使不肖者，参劾可以买卖。部曹之取费于印结，则明目张胆矣。上官取于属员，时曰办差；小官取诸地方，则曰陋规。清节既隳，贪风弥肆，人人蹙然若不可终日，官官以私利相护，委差缺则曰调剂，有亏累则责令后任弥补，若市鬻求匄然，无复以为怪者。今日中国之官吏以好贿闻于天下，明清制禄之簿，固有以傅之也。或曰：“财产私有之世，人孰不求利，既求利岂有限极，而不闻亭林之言乎？亭林曰：‘天启以前，无人不利于河决者，侵克金钱，则自总河以至于闸官，无所不利。

    支领工食，则自执事以至于游闲无食之人，无所不利。其不利者，独业主耳。而今年缺口，明年退滩，填淤之中，常得倍蓗，而溺死者特百之一二而己。于是频年修治，频年冲决，以驯致今日之害，非一朝一夕之故矣……不独此也，彼都人士，为人说一事，置一物，未有不索其酬者；百官有司受朝廷一职事一差遣，未有不计其获者。自府吏胥徒至于公卿大夫，真可谓同心同德者也。苟非返普天率土之人心，使之先义而后利，终不可以致太平。愚以为今日之务，正人心急于抑洪水也’（《日知录·河渠》）此不啻为今日之官吏写照也。夫人心不正，则虽厚官吏之禄，亦安能使之不贪乎？若曰禄后则人重其位，不敢为非也。吾见夫为非者未必诛，守正者未必赏也。既上下交征利，则此必相护，为非者安得觉。且禄厚则其位极不易得，必以贿得之，以贿则必取偿于既得之后，吾见其贪求乃逾甚耳。今之居官富厚者，孰不足以赡其身家及于数世，其孰肯遂止。况于侈靡之事所以炫惑诱引之者，又日出而不穷乎？厚禄岂有益哉！”是固然，然则待至财产公有，人人不忧冻馁，不私货利，而后任官乎？处财产私有之世，欲人自不嗜利，终不可得，势不能已于监察，然亦必禄足以赡其身，而后监察有所施。不然，虽管、葛复生，无益也。人之度量，相越固远，众虽嗜利，固必有一二人不嗜利者，今日所冀，则此不嗜利之人获处于监察之位，使众嗜利之徒有所惮而不敢肆耳。重禄者所以使监察有所施，非谓恃此而遂已也。趆广汉请令长安游徼狱吏秩百石，其后百石吏皆差自重，不敢枉法妄系留人，杨绾承元载汰侈，欲变以节俭，而先益百官之俸，可谓知所务矣。

    五、选举篇

    考试为中国固有之良法，然历代任官，由于考试者，实仅科举一途而已，犹未尽其用也。及孙文乃大昌，其义列为五权宪法之一焉。案自国民政府成立以前，各省已有举行考试者，以县长佐治员，教育、警察、卫生各行政人员，会计人员，司法员吏（管狱员、承审员、承发吏等）为多。使领馆职员，外交部亦曾举行考试，然非定法也。十八年一月一日，国民政府乃公布考试法，分考试为普通、高等、特别三种。普通考试在各省区举行，高等考试在首都或考试院指定之区域举行，每年或间年一举。初试国文、党义，次分科试其所学。其事由典试委员会任之，以主考官为委员长（普通考试，主考官由国民政府简派，高等考试特派）。监察院派员监试。应试及格者，由考试院发给证书予以登记。举行考试之前，先之以检定考试，在各省举行。二十年三月，公布特种考试法，以试候选及任命人员及应领证书之专门职业或技术人员而定其资格。定以是年四月至六月为检定考试之期，七月十五日举行高等考试，其普通考试分区巡回举行。分全国为九区，区设典试委员会，以次分赴各省。江苏、浙江、安徽、湖南、湖北、江西六省为第一区，河北、山东、河南、山西、察哈尔、绥远六省为第二区，辽宁、吉林、黑龙江、热河四省为第三区，陕西、甘肃、青海、宁夏四省为第四区，四川、西康、云南、贵州四省为第五区，广东、广西、福建三省为第六区，新疆为第七区，蒙古为第八区，西藏为第九区。第一次甘肃、宁夏、青海三省，四川、西康两省皆合并举行，新疆暂行委托考试，蒙古、西藏则暂缓。定于是年九月十五日举行，高等考试既毕，大水为灾，交通艰阻，展期至次年一月至六月间，因国难又未果，展至七月至十二月间，至十二月乃有山西省举行。明年河北、绥远、河南继之。二十三年首都及浙江乃又行之焉。军兴以来，需材孔亟，而平时典试等法，至此或难尽行。

    二十八年十月二十八日，乃公布非常时期特种考试暂行条例，规定特种考试由考试院视需要随时举行，分类分科及应考资格亦由院规定。其试法得分初试再试，而二者又各得分为若干试，亦有院定之。得不设典试委员会，由院派员办理。与普通考试相当者，得委托任用机关行之。高等考试及普通考试，亦颇得援用其法。考试院又拟订战地任用人才考试办法，先分地调查，次分类筹备，乃指定后方地点，派员巡回举行。又制定全国人才登记规程，有应高等、普通考试资格者，或由调查，或因申请，予以登记其学历经验，优者或介绍工作，或举行奖学考试，以资鼓励。其特种公务员（邮电、路航、关盐等）及专门职业技术人员考试之法，亦在拟订之中（前此数尝举行，惟未有定法）。高等考试是年十月一日分在重庆、成都、昆明、桂林、皋兰、城固、永康七处举行，先是中央政治会议议决，此后高等考试分初试及再试，初试合格者一律入中央政治学校训练，期满后举行再试，及格乃依法任用。及是依以举行初试及格者，皆送中央政治学校训练，训练之期定为一年，期满由院再试，及格则发给证书，依法任用。不及格者得再试一次，训练期内，膳食、服装、讲义均由学校供给，并月给津贴30元焉。其普通考试，战后广西、云南、陕西，皆尝举行。二十九年十二月十六日，公布县参议员及乡镇民代表候选人考试暂行条例，分试验、检讨二项，试验科目由考试院定之，检讨除审查资格外，得举行测验或口试，其办法亦由考试院订定。

    高等考试之分科，有外交官、领事官、教育、卫生、财务、行政人员，有会计、统计人员，有司法官、监狱官、律师，有西医师、药师，其条例皆十九年公布，有警察、行政人员、工业、农业、农林技术人员，其条例皆二十年公布，后又有建设人员普通考试，科目有普通行政人员，教育、卫生行政人员，监狱官、书记官，其条例皆十九年公布，警察、农林行政人员，工业、农业技术人员，其条例皆二十年公布。后又有审计人员。二十八年高等考试分（一）普通行政，（二）财务行政，（三）经济行政，（四）土地行政，（五）教育行政，（六）司法官，（七）外交官、领事官，（八）统计人员，（九）会计、审计人员九项，后又加合作行政人员一项。特种考试，有监所看守，有图书管理员，有助产士，有牙医，有商品检验技术人员，有邮务人员，有中小学教师（检定），有引水人，其条例皆二十年公布。战后财务、交通、电信、路政、邮务、会计、工程、地方行政、农业推广、土地呈报、教育视察、气象测候，皆尝举行考试。盖有所求，则试之无定限，已公布之条例，或亦不能改废也。

    十九年十一月二十九日国民政府公布考试复核条例，京内外各官署，在考试院举行考试以前，遵照中央法令所举行之考试，均依该条例加以复核，如考试章程是否根据中央法令，或经中央核准考试方法，是否依照考试章程考试科目，是否与所任职务相当，成绩是否及格是也。二十年一月乃呈请，嗣后各省请举行考试者，一律停止。各项考试概归考选委员会呈院核夺施行焉。惟仍有由各机关自办而呈院核准备案者，建设委员会于普通工程及事务人员，即尝行之。

    铨叙部设登记、甄核、育才三司及铨叙审查委员会，以审查公务员资格成绩，任免升降转调俸给年金奖恤（抚恤本属内政及司法行政部）及规划公务员补习教育及公益之事。十九年四月公布现任公务员甄别审查条例，印就表格及证明书发交中央各院部会及各省市政府，请转发所属各机关，限期填送。是年六月开始审查，分资格、成绩两项，资格分革命功勋、学历、经历、考试及格四项，成绩由长官加具考语，分甲乙丙丁四等。报部之期本定是年十二月，后展期五次，至二十二年乃截止，然未填送者，实尚十之六七也。审查既竣，乃行登记，举审查合格者而籍录之，是日初次登记。其后升降调免及其他事项（如死亡等）一一籍录，谓之动态登记焉。二十八年十二月八日公布非常时期公务员考绩条例，分工作、操行、学识为三项，工作占50分，操行、学识乃各占25分，总计满60分为及格留任（惟工作不及30分，操行、学识不及15分者，仍以不及格论）。不及格者降级或免职，在80分以上者晋级。二十九年十二月二十日公布各机关人事管理暂行条例，规定各机关就原有经费及人员中，设置人事处司科股或指定专任人员办理送请铨叙，进退迁调，考核奖惩，其他人事登记，训练补习，抚恤公益等事项焉。

    法不难于立而难于行。二十二年考试院秘书处致考选委员会公函，内附周邦道等条陈云：两年来第一届高考及格，依法任用，呈荐试署实授者，只34人，内已遭罢免者10人，现在任用者，不过24人，皆有备员之名，而无得官之实。公务员任用法虽已施行，能否推行尽致，尚不可知。且依该法施行条例，有轮班选补3名叙一之法则，如教育部分发，尚未任用者有6人，即令今后历任长官均能守法不渝，亦须候至第十六个缺，第六人始能进叙，实非一二年所能，其他机关情形，亦多类是云云。考试及格者，任用之难可以想见。二十七年二月四日译报载字林西报云，中国目前引用私人非常普遍，文官考试实已不存。六月二十八日文汇报转载新华日报《保卫武汉与第三期抗战问题意见》一文，其第五节，解决一切问题之中心枢纽云：一是党派门户成见未能全泯。二是个人亲故私情时常发生作用，抗战之时如此，平时可知。今之所谓公务员任用法者，核其实，已难尽如人意，而其行之之难，犹如是。昔人所谓去河北贼易，去中朝朋党难，其理亦不外是也。

    六、刑法篇

    宣统元年定法院编制法。预备立宪案定光绪三十六年颁布新刑律，三十九年实行。是年颁布民商律，刑民事诉讼律，四十一年实行。同时编订法律。民国成立，因而改良之，仍设修订法律馆，颁布单行法多种（如《国籍法》、《商会法》、《商标法》、《商业注册条例》、《公司注册条例》、《商事公断处章程》、《证券交易所章程》、《物品交易所章程》、《会计师暂行章程》、《森林法》、《持猎法》、《矿业条例》、《着作权法》等）。然根本大法未立（吾国之根本大法，萌芽于民军起义时，各省都督府代表所定临时政府组织大纲，参议院成，修改之为《临时约法》，其五十四条，规定宪法由国会制定。逮国会开，而赣宁之役起，于是有先选总统，后定宪法之议。总统选出，而国会解散。袁世凯召集约法会议，修改《临时约法》，名之曰《中华民国约法》，世称之曰《新约法》。黎元洪为总统，恢复临时约法，召集国会，宪法会议亦续开。未几张勋胁元洪，解散国会，议员自行集会于广州，又开宪法会议，迄亦未成。直奉战后，徐世昌去位，黎元洪复职，撤销解散国会之令，国会再开，至十二年十月一日而宪法乃成。时直系曹锟为总统，南方诸省拒之，曹锟败后，段祺瑞为执政，召集国民代表会议。其条例第一条云：临时政府为制定宪法及其施行附则，召集国民代表会议云云。则亦未承认国会所定之宪法也），民刑商法亦未完善（《新刑律草案》系清末修订，法律馆所拟，光绪三十三年八月成，由各部各省加以签注，宪政编查馆核订，资政院通过，其总则宣统二年十二月颁行。民国元年三月十日大总统令，从前法律及《新刑律》，除与国体抵触各条外，均准暂行援用。其《民法》清末拟订未成，而《民刑事诉讼法》则成于光绪三十二年，而未颁布。《商律》起光绪二十九年三月，命载振、袁世凯、伍廷芳拟订，是年商部成《商人通例》及《公司律》，民国皆修改颁行。三十二年又成《破产律》，则民国亦迄未颁布也。民国十年十一月十四日大总统令，将《民刑事诉讼条例》，施行于东省特别法院。

    明年一月六日又令，自是年七月一日起，通行全国，二十五日又公布《民刑事简易程序暂行条例》，其后国务会议，又议决准法制局呈。民国十四年修订法律馆所拟《民律案总则编》、《民律案续编》、《票据法案》，及清宣统元年修订法律馆所拟商律商行为法案，海船法案，及民国四年法律编查会所拟破产法案，均准参酌采用，仍饬修订，法律馆将该项法案分别妥为厘订，呈请颁布），而《惩治盗匪法》（三年十一月二十七日颁行，十一年十二月司法部以部令废之，而河南、湖北、江苏各军事长官反对。十二年三月三日大总统又以命令复之，惩治盗匪审讯全由县知事，京兆呈准司法部，外省呈准省长执行。高级军官驻处，距审判厅、县公署在百里以上，或时机紧急时，亦得审讯，呈准最高级直辖长官执行），《治安警察法》（三年三月二日颁行，所以限制结社集会公众运动，收藏军器等，轻者由警厅，重者由法院处理），《戒严法》（元年十二月十五日颁布戒严，由司令官发布），《出版法》等（三年十二月四日颁行，十五年废，此法规定警察官得没收出版物），颇伤峻刻；兼之警察权限太广（违警罚法，四年十一月七日颁布，罚则有六。曰训诫，曰罚金，曰拘留，曰没收，曰停止营业，曰勒令歇业。罚金自1角至15元，拘留自1日至15日，然涉及二款者，罚金得增至30元，拘留得增至20日，京师又倍之。第二十六条，与警署以逮捕之权，而无立讯、取保、待传等规定，则人人可以细故被拘已。中国警察，普通者为京师警察、地方警察、县警察，谓省会及商埠之警察也。其官制，皆三年八月二十九日所公布。治安警察章程公布于六年九月二十六日，此外有司法警察，有水上警察，而铁路税务处、盐务署、烟酒事务署等，亦皆得行警察权。警察处分为行政处分，只能诉之上级行政官，而不能诉之普通法庭也），颇损人民之自由，尚有待于改订也。

    审判之法，清季所行为四级三审制。四级者，大理院、高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅。三审者，初审在初级厅，上诉止于高级厅；初审在地方厅，则上诉终于大理院也（惟内乱、外患、妨害国家三罪，以高等厅为初审，大理院为复审，为四级二审）。审判厅皆与检察厅并设（大理院及总检察厅设于京师，高等审判检察厅设于各省，大理院得就高等厅内设分院，高等、地方皆得设分厅）。盖采德日之法也。鼎革以还，亦就其法而加以改进，未设审判厅处，皆于县署附设审检所。民国三年裁之，并及初级审判厅，减地方厅之权，而就县公署设简易庭，以承审员、县知事司审判（其条例系民国三年四月五日公布，县知事受高等审判厅长监督，承审员由县知事呈请高等厅长任命，其上诉在邻近地方厅及高等厅。非新式法院，律师不得出庭，见民国二年二月十六日司法部令）。其制迄今未革，民国六年五月尝命全国各县皆设县司法公署，以理初审事件，不问事之轻重，以司法部考试合格者，与县知事并行其事，然设者寥寥也。东省特别法院，设于民国九年十月三十一日，初以治俄人，其后凡无领事裁判权国之外人，皆归审理焉（高等及地方审判厅各一，在哈尔滨；分庭三，在满洲里、海拉尔、横道河子）。平政院为民国所创设，凡行政诉讼及诉愿至最高级行政长官，而仍不服者，则控诉于此（私人对政府主张权利，仍归普通法庭）。审判处设于内外蒙古（处长为简任职，得以道尹兼，审理员若干人，由都统选任，由司法部长呈请任命，热、察、绥、库伦、恰克图、乌里雅苏台、科布多、唐奴乌梁海皆设之）。新疆则沿清末所设之司法筹备处，不服县之判决者上诉焉（再上即至大理院）。在内地省长有监督司法行政之权，在内外蒙古，则由热、察、绥都统，外蒙古宣抚司监督。司法官（考试章程系民国六年十月十八日公布），书记官（考试章程民国八年六月二十日公布），承发吏（民国九年五月十六日公布）、县司法公署审判官（民国六年五月一日公布）、承审员（民国八年六月二十日公布）皆考试而后任用。律师公会之法，系民国六年十月十八日颁布，无领事裁判权国之律师，得代理其国人之诉讼，有暂行章程（系民国九年十二月十四日所公布）。

    新刑律所用刑罚分主刑及从刑，主刑可以独科，从刑则必随主刑。主刑五，曰死，用绞刑于狱中行之；曰无期徒刑，除假释赦免外，终身监禁；曰有期徒刑，一等自10年至15年，二等自5年至10年，三等自3年至5年，四等自1年至3年，五等自2月至1年；曰拘役，自2日至1月；曰罚金。从刑二，曰没收（违禁之物，犯罪用之物，犯罪所得之物，以无他人之权利者为限）；曰裭夺公权（其类有六，一服官，二选举，三受勋章，四入军籍，五为学校职教员，六为律师。裭夺有一部全部之分。时间亦有远近，必犯徒刑以上刑，始得裭夺公权）。

    美国太平洋会议时，中国曾提出撤销领事裁判权案，议决与会各国各派委员一人，组织委员会，考察在中国领事裁判权之情形及中国之法律、司法制度、司法行政，将考察所得，报告各国政府，其改良之法，以及他国辅助中国改良，及渐次撤销领事裁判权之法，委员会认为适宜者，并得建议于各国政府（惟采用与否，各国皆得自由。所谓各国，中国亦在内）。此案议决于民国十年十二月二日，原定闭会后三个月即行组织，其后迟至十五年一月十二日，始在北京开会，至五月十日出京调查，历汉口、九江、江宁，抵上海，更经青岛至哈尔滨及吉林，参观其法院、监狱、看守所，九月十六日将报告书签字，全书凡分四编。第一编述各国在华领事裁判权之沿革及其现在情形；第二编述中国之法律及司法制度、司法行政；第三编加以评论；第四编则建议也。就其第三四编观之，实足为我它山之石焉。按该报告书所不满于我者，曰无根本法（总统发布法律，系根据《约法》，而今《约法》失效，则凡所发布之法律，皆无根据）。曰军事法令及审判权力太大（案：我国审理军人者，曰陆海军高等军法会审，设于陆海军部审理，将以上陆海军军法会审就军队所驻之地设之，陆海军别有刑事条例，然非军人不受治于法庭也。加以戒严之权在于军人，其审讯也，既无律师出庭，并且禁止旁听，又无上诉机关，并无解严之后，得由普通法院复审之规定。而得施棍刑，至于600，平民权利，存者亦仅矣。）曰重要法律，多未制定，而已公布之法，多援引未公布之法，使人无所适从，又施行细则，颁布太迟，或竟不颁布（委员会建议宜速修正者为《刑法》，速颁布者为《民法》、《商法》、《银行法》、《破产法》、《专利法》、《公证人法》、《土地收用法》）。

    曰各省多自定章程颁布（如当时东三省自定伪造操纵军用票者处死刑之法）。曰以行政官监督司法（谓省长等）。曰新式法院太少（当时共150），兼理诉讼之县知事太多（合计约1800）。新式监狱之数，当时为63所，此外则法院附设看守所，以羁禁刑事未决之犯及民事被告，典狱长、看守所长由检察长监督，职员亦由考试任用，其余皆旧式监狱矣。承审员由其选用，律师不许出庭，判决多由口头，而罚金自60元，拘役自30日以下，只许行政诉讼，人民权利无所保障。曰警察得行检察权，得为行政处分，又多越权受利之事（警察得逮捕人民，又得与检察官同时从事侦查）。曰人才太乏、经费太少，以是薪俸未足养廉，监狱官尤甚，又以此故，法院不能多设。统计须400万人，乃有一新式第一审法院，30万人乃有一县知事公署，且多以地方厅摄初级厅，高等厅摄地方厅之事。平政院则全国只有一所，交通又极不方便，诉讼太难。曰未决犯人之保释太难，拘押民事被告太无限制。曰内地用刑及虐待囚徒之事尚多。曰国民不甚了解新法律。故新法新颁，旧法依然通行。其所痛心疾首者，尤在军人。谓其戒严，初不宣布，军事裁判既操其手，又多侵越司法之权，即杀人多用斩刑，可见其肆均忌惮（案：除《惩治盗匪法》外，无斩刑）。其所最称许者，则为新式法院及监狱，谓诚足以治理欧美人而无惭色也。观于他人之评论，而我当知所以自奋也。

    领事裁判权为法权未明时之遗制，17世纪即绝迹于欧洲，而存于地中海东南岸诸国，其根据由于积习相沿，而在远东，则概由于条约（如中国、日本、朝鲜、暹罗）。中国之畀外人以领事裁判权，始于英（五口通商章程十三款。又咸丰八年天津条约，光绪二年芝罘条约）。而美国（道光二十四年条约第十六、第二十一、第二十四、第二十五、第二十九各款，又天津条约第三十八及光绪六年条约）、法国（道光二十四年约第二十七、第二十八款，天津条约第三十八、第三十九款）继之其后。各国得此权者，还有德国（天津条约第三十五款）、俄国（天津条约第七款）、瑞典（道光二十七年广州条约第二十款，又光绪二十四年条约）、挪威、意大利（同治五年天津条约第十五、十六、十七款）、丹麦（北京条约十五款）、荷兰（同治二年天津条约第六款）、比利时（同治六年北京条约第十六款）、瑞士（民国七年六月三日条约）、巴西、秘鲁（天津条约第二十条）、日本（同治十年之约，两国皆有此权，中日战后，乃为彼所独有）等国，事有先后，约文亦不一律、然各约多有最优待国之条，彼此得互相援引，故其办法略有一定也。

    凡原被告均系外国人，而其国籍同者，即由其国领事审判。若均为外人而国籍异者，则由该两国自行立约办理，中国不过问（通常亦系向被告之领事控诉）。原被告有一人为华人，则华控洋在其国之领事，而中国官员得观审。洋控华在中国官署，而其国领事得观审，此皆定之于条约者也（观审之权见于条约者，为光绪六年中美条约第四款，惟历来所行，亦多由习惯，而至不尽根据于条约也）。无约国人控有约国人，当向有约国领事自不待言，其有约国人控无约国人，或两无约国人相控，则仍归我国审判，惟邀一外国官员陪审，此则《洋泾浜设官会审章程》（见下）阶之厉也。

    我国自设新式法院，不许外人观审，律师亦限用中国人，外人如必欲行其观审之权，则只有就行政官起诉耳。然多乐就新法庭者。民国八年五月二十三日始公布《无领事裁判权国人民民刑诉讼章程》，九年十月三十日及《比利时条约》宣告废弃后，尝两次修正章程，规定此项审理均归新式法院，无者须送附近之新式法院，路遇或有不能移送情形者，呈报司法部核办管收及监禁，亦用新式监狱及拘留所，无者则以适宜房屋代之。

    咸丰八年中英条约第二十一款，规定外人住所、船只非经其国领事许可，不得搜查，即有中国罪犯潜入其中者，亦必照会领事，查明实系犯罪，然后交出。外人以住屋、船只庇护逃人，实基于此。至外人所雇佣之华人，亦必领事许可，然后可以逮捕。则又条约所无，而《洋泾浜章程》阶之厉者也。又照条约，中国警察本得逮捕外人（惟逮捕后须交该国领事），惟租界警察由外人办理，逮捕之权，遂为所有。至上海则虽欲逮捕居住租界之中国人，亦必经领事签字，由会审公廨预审，方能解交中国官署矣。故租界不除，即领事裁判权撤消，我国法权亦尚不能无损也。又咸丰八年中英条约第九款，中法条约第八款，均规定外人之至内地者，领事裁判权亦不丧失，故苟犯罪，亦必须送交就近领事官，沿途只得拘禁，不得虐待。此亦外人之至内地者，所以恒为人民所疾视也。

    中英通商章程谓两国人民相控，领事应先行调处他国之约，亦多有此说。于民事多用之，而在上海之法人，用之尤多。大抵始由领事调处，不能宁息，则由领事会同中国官员调处。所会同之官，初无一定，自交涉员以下皆可。凡外人控诉华人者，如不服判决，旧以上海道为上诉机关。后易之以交涉员、领事亦得现审，更不服，则法无上诉机关，惟可移至京师，由该国使臣，与外部交涉耳。华人控外人而不服领事之判决者，可依其国之法上诉，惟事不易行耳。

    领事裁判之名，初不符于事实，中英天津条约第十六款，明言英国人民有犯事者，由英国领事官或委员惩办。当时华文译本，但称由英国惩办而已。其后芝罘条约，于此特重加声明（第二款）。英美意挪威日本，在我国皆设有法院（英有高等法院在上海，系于1904年所设；美以上海领事兼法院司法委员，其等级与地方审判厅同，每年至天津、汉口、广州各一处，亦得至各领事馆开庭，其制始于1906年；意国法院附设于领事馆中；挪威则上海总领事即为法院法官，以有法官资格者为之；日本领事亦有一定资格，其审级与初审法院同），余则皆以领事判决，或派会审员副之。上诉或在其本国，或在中国附近（如法在河内、西贡，葡在澳门、卧亚），终审除荷在巴达维亚，日本在旅顺、汉城、台湾外（侨寓东三省之日人，上诉在关东高等审判厅，终诉即在该厅内之最终上诉庭；在间岛者，上诉在汉城之高等审判厅，终诉在汉城大理院；在中国南方者，上诉在台湾高等审判厅，终诉亦在该厅之最终上告庭；在中国中部者，上诉在长崎高等审判厅，终诉在其本国之大理院），皆在其本国。英美法日皆有监狱，以禁短期罪犯，他国罪犯，或寄此四国狱中，或寄上海租界西牢，或送致其本国，法律皆从其本国，亦有参酌地方习惯，或用条理，或依国际法。用外国法者，领事亦有因该国法律许可，得定章程，令侨民遵守者。各国律师均得出席于其本国之法庭，在他国则以相互为条件，此在我国各国领事裁判权之大致也。

    领事裁判权之行于近东，以彼此所奉之教不同为口实，然虐待异教徒，土耳其等国有之，我国无有也。或谓由彼此习尚不同，则我于彼，亦应有此权矣。又靳而不与，何也？故其所藉口，仍在我法律及司法制度之不善也（其所列举，约有数端：刑罚残酷一也。监狱不善二也。司法行政不分三也。官吏歧视外人四也。连坐之法，累及无辜，五也。罪未定而先用刑讯，六也）。此说诚非尽诬，然此制之存于我有害，于彼亦未必有利，其害于我者，则主权之受损，一也。外人之横行，二也。领事官究非法官，用法不尽能持平，不免偏袒其本国人，华人又不谙其诉讼程序，不免受损，三也。华人及其财产，在领事馆注册，即不受中国法律治理，四也。有外籍者，欲享外人所不能享之权利，则自称华人，逮其犯事，又请外国领事保护，五也。外人以其住宅船舶庇护中国之逋逃，六也。中国与各国无交还罪人之约，各国之间亦然。以致罪人往往漏网（外人亦有逃入华界及他外国人住宅者），七也。彼之不利，则法律错杂，一也（两造为原被告异，其权利义务异）。除停止审理及移交其本国领事外，无惩治原告之法，原告或藐视被告国之领事，二也。被告反诉，即须在别一领事处，两领事判决或不同，则窒碍难行，待之则迟延已甚，三也。数国人共犯一罪，必由数国领事，各自分别审理，不便尤甚，四也。上诉太远，即如英美在中国有法院者，相距校远之侨民，赴诉亦甚不便，五也（证人证物远不能致，即赴诉，亦甚难审理）。领事所辖太广，亦甚遥远，六也（如意在中国领事有五，上海领事兼管苏皖闽浙山东之侨民，汉口领事兼管两湖四川江西河南陕甘，天津领事兼管直隶山西，哈尔滨领事兼管东三省，广州领事兼管两广云贵，以此而言，赴诉诚觉远哉遥遥，虽云领事可至他处开庭，然其事亦甚难行也）。且外人之来，本为通商，通商之局，今后决不能限于数口岸。然领事裁判权不除，中国终不能许外人杂居内地，则尤其大不利者也。职是故，领事裁判之制，固我之所痛心，亦彼此所疾首也。

    辛丑和议成后，重订商约，英（第十二款）美（第十五款）日（第十一款）三国皆有俟我法律完备，司法制度改善，即弃其领事裁判权之条。光绪三十四年，瑞典条约第十款，则谓各国皆允弃其领事裁判权，瑞典亦必照办。民国七年，瑞士条约同。民国十年九月二十六日墨西哥照会，允于将来修改。1899年墨西哥条约，明载放弃领事裁判权条文。民国四年二月二十八日智利条约，于领事裁判权，未曾提及。民国九年六月一日波斯条约，则明定无领事裁判权。欧战后德俄奥匈诸国丧失其领事裁判权者，亦皆于条约中订明。即日本以兵力胁我，所订民国四年五月二十五日之约，亦有南满东蒙地方司法改良，日侨即统归中国审理之语。故领事裁判权迟早必废，不过如我国今日司法情形，而欲外人之即肯放弃，则非如俄德等之遭遇事变，恐亦难旦夕期之。为我计者，当尽力改良司法，而交涉则宜各别为之。巴黎和会、太平洋会议两次提案，一则空言无补，一则转使人协以谋我，则殊为无谓耳（调查委员之来，南方政府以领事裁判权应即撤废，无待调查，拒之是也）。

    领事裁判权而外，又有所谓会审公廨者，其事起于同治七年之《洋泾浜设官会审章程》，而其事权旁落于外国领事之手，至今华人诉讼，亦受外人干预。则鼎革之际，华官之弃职为之也。初上海之既开埠也，两江总督、江苏巡抚会奏，令苏松同知移驻上海，专管华洋事件。是时士大夫多深恶洋人，称租界曰夷场，以涉足其间为耻，居其地者，仅极贫无籍之民，租界甚寥落也。

    逮太平军起，沿江之民避难者，多至上海。咸丰三年刘丽川又陷上海县城。于是上海之民，亦多避入租界者，租界居民始繁。其时中国官吏遁逃租界内，居民无治理，英美法领事乃自定条例以治之，并进而裁判华人案件矣。同治七年上海道与三国领事订定章程十条，遴委同知一员，常驻洋泾浜，管理华洋诉讼，即俗所称华洋同知者也。其章程第一条云：“遴委同知一员，专治洋泾浜，管理各国租地界内钱债、斗殴、窃盗、词讼各案，立一公馆（此即后来所谓公廨者），置备枷杖以下刑具，并设饭歇。凡有华民控告华民及洋商控告华民，无论钱债与交易各事，均准其提讯定断。照中国常例审讯，并准其提讯定断及发落枷杖以下罪名。”第二条云：“凡遇案件牵涉洋人必应到案者，必须领事官会同委员审问，或派洋官会审。若案情只系中国人，并无洋人在内，即听中国委员自行讯断，各国领事官，毋庸干预。”权限原自分明，惟第三条规定受雇于洋人之华人及第六条规定无约国人民之讼案者，不免丧失国权耳。当时此项章程，系由上海道禀陈两江总督，由两江总督奏请，饬下总署，照会英使，然后由上海道宣示，不过行政处分，在内非法律，对外非条约，本可由行政官署更改废弃者也。此后除租界所生刑事案件，捕房解至公廨者，亦由领事派员参与（上海人称之曰早堂。其民事案，由华员独审，则称晚堂），为越出权限外，余皆照章办理。公廨经费由上海道拨给，上诉亦在上海道，固纯然中国法庭也。《洋泾浜章程》之订定也，法领事谓其第十条与条约冲突，故未签字，明年就法领事署，别设会审公廨，然其章程亦多援用沪道所定。光绪二十四年，租界地址扩充，三十一年以领事要求，各国公使商决，续订章程十一条，未为中国所承认，然实则多已照行（与于此役者，为英美德奥意俄荷比日韩十国）。是岁停止刑讯，乃以五年以下之徒刑为公廨发落之限。其实旧时徒刑，最重不过三年。所谓枷杖，乃指违警之轻罪（杖以笞代）。

    旧时罪重于此者，均归上海县审断（命案亦由县相验），以知县品卑于同知，而为正印官也。此次之改变，公廨越权多矣。然亦未满足其遂，为外人侵我法权之伥也。辛亥扰攘之际，外人乘之侵我主权，会审官变为由各领事会同聘用华会审官，正一人，副四人，洋会审官一人或二人，华人民事案，亦由其会审，除无期徒刑及死刑，预审后移交中国外，其余悉由其判决。徒刑有至二十年者，上诉在公共租界，或即由原审官，或则易人重审。在法租界，则以资格较深之员复审，亦不复上诉上海道尹与交涉员矣。审理虽以租界为限，然停泊上海之船只，亦在审理之内。别有检察处（类中国法院之书记厅），处长一人，员十二人，皆由工部局推荐旅沪外人，由各领事会同委用。内分交保处、收支处、总写字间、洋务案处、车务案处。总写字间者，办理刑事案件者也。属于华官者，有华官办公处，官秘书一人，科长三人，书记若干人。廨官俸给，均在上海道存款内划交，其他费用在罚金中提取。华会审员既非法官，洋会审员亦徒熟华事，不知法律。所用法律既杂，又或参酌习惯，判决先后互异，律师非遍通各国之法，不能承当，需索特甚，诉状堂供皆须兼用中英文，所费既多，办理尤滞，案积如山，民事有延至一二月，然后审理者。恃强攘权而又不能善其事，即外人亦莫不齿冷也。

    领事之攘夺会审公廨，其所藉口者，曰革命之际，代我管理。然则民国政府成立，即应变还，本无待于交涉。乃始因各国尚未承认民国而搁置，及承认之后，外交部照会公使，请其交还。领衔英使朱尔典反谓公廨自外人代管以后，较胜华人自管之时，必须酌改办法，方可交还（当时报载朱尔典所提条件，有会审官参用外人，一切罪名，均可判决。上诉亦由原机关复审，监狱收支，均须用外人管理等，说未知确否？）。民国四年八月三日外交部拟定办法五条，照会领衔美使，以欧战起，中国又迭遭政变搁置。十一年十月二十六日，外交部又将前定五条办法酌改，大致民事案件，专由华官审理，刑事案件许洋员会审，但以与租界治安有关者为限（案：案件之究为民事抑刑事极难定，本民事也，在狡猾者不难使之牵涉刑事，或变为刑事，故此项办法，当时论者颇以为不安也）。照会领衔葡使，亦无成议。五月三日领衔荷使，照会我国外部，谓苟欲交还公廨，则公廨经费必须有着，公廨判决，中国法庭均须承认，其办事亦须予以协助（案：自外人代管公廨之后，大理院判例，均以其判决为无效。司法部亦训令各司法机关，不许予以协助），并须承认推广上海租界云云。中国不许。而德人受英美意日等国所委会审官审理，亦提出抗议（对中国外交部）。五卅案起，沪人以交还公廨，列为十三条要求之一，外部趁机废原拟五条办法，别提新案，外人又不可。时则东省特别法院业已设立，于是议仿其制，亦设特别法院于上海，议未就，而孙传芳使淞沪商埠总办丁文江、特派交涉员许沅商诸各领事。自十五年五月至八月，与英美挪荷日五国领事会商者，凡七次。乃改会审公廨为临时法院。（一）有关租界治安之刑事，（二）犯《洋泾浜章程》及其附则者，（三）有领事裁判权国之人所雇佣之华人为被告，均许其观审。（1）有约国人及工部局为原告之民事，（2）有约国人告诉之刑事，则准其会审于法庭中，别设上诉庭，庭长由临时法庭庭长兼任，初审许观审者，此时亦许观审，许会审者，至此亦许会审，刑事上诉即于此。

    民事案则以交涉员为上诉机关，由交涉员约同领事会审，租界内检验，由推事会同领袖领事所派之员为之，适用法律须顾及本章程所定及公廨诉讼惯例，有约国人之传票、拘票及搜查其住所，仍须领事签字，监狱由工部局警务处管理，法庭庭长得派员会同领袖领事所派之员视察，司法警察由工部局警务处选派，工部局警务处所拘捕之人，24小时内，须送交临时法庭。事务会计归书记长管理，书记长由领袖领事推荐，此皆《交还公廨章程》所定也。别以换文申明：（甲）以前公廨判决及此后临时法庭判决，苏省政府视为与他法院判决效力相同。（乙）刑事发生于外国船上，外国人所有之地，属于工部局租界外马路及上宝区内，均临时法院管辖。（丙）无领事裁判权国之人民为刑事被告，由第三国领事观审。（丁）庭长、推事之名，须通知领袖领事。（戊）许观审之案，外国律师均得出庭，原被告诉状答诉状，均别备英文者一份。（己）法院须雇用外国人10名，由工部局选派。（庚）江苏省政府指定法院之补助费等项，法院庭长、推事，均由省政府任命。十年以上徒刑（交还后一年之内仍否，另以换文申明）及死刑，经省政府核准，死刑在租界外官厅执行，亦规定于章程中，此章程施行期限为三年。三年之内，中央政府如别有办法，即行废止。否则续行三年，唯期满六个月前，省政府得通知领事团，提议修正（后以换文申明领事团亦有此权）。又在此期限之中，中国如撤销领事裁判权，不受此约拘束。章程以八月三十一日签字，公廨于明年一月一日交还。初设特别法庭于上海之议之起也，论者谓中国新式法院向不许外人观审，苟在上海许之，则又生一恶例。故在上海设法院亦不当许其观审，外人苟不弃其观审之权，则当令其在上海县公署起诉，而以交涉公署为上诉机关，又传票、拘票之送致，判决之执行，必不容领事签字，且不当用租界警察。孙传芳所定约，实未暇计及此，迄今亦未有善其后也（国民政府颁行新刑律后，许观审之刑事，以新旧比照定之。而鸦片罪案，彼即弃其观审之权，以其太多也）。

    以上为洋泾浜会审公廨之始末，至法租界之会审公廨，则根据条约，必由外交部交涉方可解决也。又会审公廨，汉口及厦门亦有之，汉口之会审公廨权与于光绪二十一年，是年改洋街保甲局为洋务会审公所，初袭保甲局弹压委员成规，专管租界警务，后亦审理华洋案件，驯至纯系华人案件，亦许其会审。徒刑至二年以上，其初羁押，皆在夏口县署。民国元年始自设拘留所，期长者犹禁湖北省立模范监狱，七八年间囚多狱隘，不能容，遂并押公所之拘留所。为厦门之会审公廨权舆于光绪二十八年《鼓浪屿公共地界章程》（第十二、第十三、第十四三条）革命时事权落入外人之手，与上海同。迄今尚未有办法也。

    七、学校篇

    书院之设肇于唐五代之间，宋初有所谓四大书院者：曰白鹿，为南唐升元中所建，在庐山白鹿洞。曰石鼓，唐元和间衡州守李宽所建。曰应天，宋真宗时府民曹诚所建。曰岳麓，开宝时潭州守朱洞所建（此据《通考》，《玉海》有嵩阳而无石鼓，嵩阳在登封县太室山下，五代时建，宋太宗赐额）。朝廷皆赐之额，此外赐额、赐田、赐书者尚多。纯出人民自立者，尤不可枚举。元制先儒过化之地，名贤经行之所，好事之家出钱粟瞻学者，并立为书院，盖亦因乎俗也（太宗八年杨惟中从皇子库春伐宋，收集伊洛诸书送燕京，立宋儒周敦颐祠，建太极书院，延儒士赵复、王粹等讲授其间，此元建书院之始，亦理学行于北方之始也）。明太祖因元之旧，洪武元年立洙泗、尼山二书院，其后各省亦皆有书院。世宗嘉靖十六年，御史游居敬疏，南京吏部尚书湛若水倡其邪学，广收无赖，私创书院，乞戒谕以正人心。帝慰留若水，而令所司毁其书院。十七年吏部尚书许瓒复言，抚按司府多建书院，聚生徒，供亿科扰，亟宜撤毁，诏从其言。神宗万历十年张居正以言官之请，概行京省查革，然亦不能尽撤，后复稍稍建置，其最着者，京师曰首善书院，江南曰东林书院。阉祸起，首毁京师书院，而天下之书院随之矣（《野获编》：“嘉靖末年徐华亭以首揆为主盟，一时趋附者，人人自托吾道。凡抚台莅镇，必立书院，以鸠集生徒，冀当路见知，其后间有他故，驻节其中，于是三吴间竟呼书院为中丞行台矣。今上初政，江陵公痛恨讲学，立意翦抑，适常州知州施观民以造书院，科敛见纠，遂遍行天下拆毁，其威令之行，峻于世庙。江陵败，而建白者力攻，亦以此为权相大罪之一，请尽行修复，当事者以祖制所无折之，其议不果行。近来理学再盛，争以皋比相尚，书院聿兴，不减往日。”《春明梦余录》曰：“京师有首善书院，不知者统谓之东林，当日直借东林以害诸君子耳。

    盖东林无锡书院名也，宋儒杨时建，后废为僧寺。万历中吏部考功郎顾宪成罢归，即其地建龟山祠，同志者为构精舍居焉。乃与行人高攀龙等开讲其中，及攀龙起为总宪，疏发御史崔呈秀之赃，呈秀遂父事魏忠贤，日嗾忠贤曰：东林欲杀我父子，既而杨涟、左光斗交章劾珰，珰益信呈秀言不虚也，遂首毁京师书院，而天下之书院随之矣。”）马贵与曰：“州县之学，有司奉诏旨所建也，故或作或辍，不免具文。乡党之学（指书院），贤士大夫留意，斯文者所建也，故前规后随，皆务兴起。”盖官立学校，士多以利禄而来，私家所设之书院则不然，故其效较着。然至讲学之风盛，而依附者咸为名誉之所归，则来者不复皆潜修之士，重以党祸之激荡，遂至胥天下而有毁学之祸矣。书院所讲学术，率随时尚为转移，自宋迄明，多讲理学。清代考证学盛，书院亦随之。如诂经精舍、学海堂（阮元所立）、南菁书院（黄体芳立）、广雅书院（张之洞立）等是也。《清会典》：“直省会城立书院，府州县立义学、社学，选择生徒肄业其中，聘荐绅宿儒学问淹贯者为之师，束修膏火之费，官为供备，以宏乐育。”然以地方公款所立之书院，各府州县几多有之，其陋者则亦课八股文为应举之备而己。新教育兴，乃皆改为学校。清学制与明大同，其由府州县学入国学者，亦有岁贡、恩贡，又有优贡、拔贡。优贡提督学政（清提督学政于京堂翰詹科道部曹中差，盛京以奉天府尹，台湾琼州以巡道兼）于岁科试讫，就教官所报优生中择优送部考试（官增生准作贡生附学，及武生准作监生）。拔贡每十二年由国子监疏请行之（例以酉年）。合岁科两试之优者（府学二，县学一），钦命大臣会同督抚（盛京奉天府尹）覆试，送吏部再应廷试，廷试一二等者，引见候旨录用，三等入监，举人惟副榜入监，谓之副贡，俗总称为五贡。除拔贡一二等外，皆当入监肄业。然实无入监者。又有功贡，则诸生从军有功者为之，事不恒有。监生有优监、荫监、例监；荫监又分恩荫、难荫，恩荫京官四品、外官三品以上，武官内外皆二品以上，公侯伯视一品，子视三品，男视四品；难荫无限制。荫生入监三年，难荫六月即得铨选，然实亦不入监也。恩荫铨选视其父之品级，难荫亦然，而其选途尝较优于恩荫。

    京师有宗室学（左右翼各一），觉罗学（左右翼各四），皆属宗人府，以王公一人总其事。宗室学有总副管，觉罗学有副管，皆有清汉书骑射教习，派京堂官稽察课程（盛京有宗室学，觉罗学各一，以将军府尹总其事）。咸安宫学十六，景山学六，皆以教内府三旗幼丁（正黄、镶黄、正白）。八旗义学以教八旗子弟，皆以进士、举人、恩拔副贡为汉教习，翻译生员及因公挂误而通知翻译之废员为满教习（近支亲王、贝勒、贝子、镇国公得在上书房读书。万善殿汉书学以教幼年内监）。

    讲新学之学校肇于清末同治元年，江苏巡抚李鸿章始就上海设广方言馆，后移于制造局，就其中设翻译馆，译出西书颇多（当时口译者如林乐知、傅兰雅，笔述者如华蘅芳、徐寿，类多学问淹贯之士）。六年总署奏设同文馆于京师，有英、法、俄、德四国语文及天算。光绪二年沈葆桢设船政学堂于福州，学生分肄英法文。肄英文者习驾驶，肄法文者习制造，是时以为西人之所长者兵事及械器而已。甲午战后，舆论乃一变，戊戌变法，诏废科举，设学校。政变后皆复故。庚子以后，乃复议兴学，初以张百熙为管学大臣，奏定大学堂章程，设大学于京师，旋命与张之洞会定一切学堂章程（实多出之洞）。以总理学务大臣统理全国学务（管学大臣改为京师大学堂监督，后改官制乃设学部）。教育始于蒙养院，其上为初等小学堂，五年毕业，又其上为高等小学堂，四年毕业；中学分文、实科，五年毕业，其上为高等学堂，三年毕业；又其上为大学堂，政法、医科四年，余三年毕业。大学堂之上曰通儒院，期限五年。与初等小学并设者，有艺徒学堂；与高等小学并设者，有初等实业学堂；与中学并设者，有初级师范、实业学堂；与高等学堂并设者，有优级师范、高等实业学堂及译学馆（毕业年限与初高等小学、中学、高等学堂同，惟译学馆为五年）。大学分八科，一经学，二法政、三文、四医、五格致、六农、七工、八商。高等小学毕业，由道府会同考试，送学政复试，最优等作为廪生，优等增生、中等附生。中学自道府考送，督抚学政会同复试，最优等为拔贡，优等为优贡，中等为岁贡。高等学堂毕业者作为举人，咨送学务大臣复试，以内阁中书知州（最优等），中书科中书知县（优等），部寺司务通判（中等）补用。

    大学毕业者，给与进士出身，以翰林院编修检讨（最优等）、庶吉士（优等）、分部主事（中等）用（下等为同进士出身，留堂补习一年。其余学堂亦皆有奖励）。犹未脱旧时学校贡举之制也。民国肇建，改学堂之名皆曰学校，去奖励之法，初等小学四年，定为义务教育；高等小学三年，与并设者曰乙种实业学校；中学四年，与并设者为师范学校（四年，预科一年）及甲种实业学校（分农工商，三年）。其上为专门学校，三或四年。高等师范学校三年，预科一年，大学三年或四年。废清之高等学堂，而设大学预科，亦三年。民国六年改为预科二年，本科一律四年。废通儒院，大学毕业后从事研究者无年限。民国十年，全国教育联合会开第七次会于广东，议改革学制。明年又开会于济南，教育部因之召开学制会议，改初等教育为六年，得分四年、二年两级，仍以四年为义务教育，视地方情形得延长之，又得展小学之期为七年，中学六年，分前后期（或前四年后二年，或前二年后四年，或皆三年）。高级中学普通科外，得设农工商师范家事等科。乙种实业学校改为职业学校（收高等小学毕业生）。甲种实业学校或改职业学校，或改高级中学农工商科。师范学校前后期各三年，亦得但设后期，收初级中学毕业生。大学设数科或一科皆可，设一科者曰某科。大学毕业期限四年至六年。法、医二科最少五年。高等师范收初级中学毕业生，四年毕业，若收高级中学毕业生，而毕业期限仍为四年者，则称师范大学。专门学校毕业期限三年或四年（医科必须四年），亦收初级中学毕业生，若改收高级中学毕业生，亦得改称某科大学，此自清末至民国北京政府学制之大略也。

    游学亦始清末同治末年，曾国藩奏请派遣幼年学生赴美，由香山容闳率之往，别设正副监督以监护之。光绪七年裁撤，以学生多昵美女子信基督教也。甲午后各省派遣及自费留学外国者乃骤增，其时往日本者最多（时留学生亦有奖励，考取者分别给以举人进士出身，后亦冠以所学科名称，某科举人，某科进士）。光绪三十一年美国退还庚子赔款，明年设游美学生预备学校于清华园，自是以后游美学生，乃日增月盛焉。

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