我国土地收购储备的发展情况
对于土地收购储备，国内外一直没有给出一个比较一致的说法，大多数人也只是从某个角度出发进行定义。同时，土地收购储备也是一个实践性、动态性和发展性很强的概念，既生动鲜活，又富于变化，其内涵和外延随着时空变迁而不停地拓展和丰富，客观上需要人们与时俱进，不断地深化理解、提高认知。
我国的土地收购储备是实践先行的，一开始并没有一个全国统一的、基于充分的理论依据的制度体系作指导，各地的城市政府只能根据自身理解来对土地收购储备进行定位，对于其性质和功能有着各自不同的规定。也正是因为这方面的原因，才使得我们国家的土地收购储备在实践中出现了多种类型，操作上也各有差异，甚至一些地方的实践已经或多或少地超出了现行法律的框架，感到进退两难。
我国最早的城市土地收购储备制度在1996年起源于上海。这是我国市场化运作城市土地最早的制度实践。它有一个办法叫做《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》。这一制度的目的被明确为：“增强政府的宏观调控力度，盘活土地存量，规范供地方式，优化投资环境。”它的运作程序主要分两步。第一步，由收储中心根据自己的收购计划和市政府的要求，与被收购单位协商，确实土地收购价格，或者是约定土地收益分成，由收储中心支付收购金，取得土地并办理土地过户手续；第二步，土地收储中心取得土地之后，负责对土地进行拆迁、平整和相关的基础设施配套，在合适的时候再转让给新的用地者。第二个建立土地收购储备制度的城市是杭州。杭州的土地收储中心是1997年8月份建立起来的。在这个收储中心上面还成立了一个协调机构，叫做杭州市土地收购储备管理委员会。当时，杭州的收储中心任务比较单一，主要是收购因产业结构调整的企事业单位需要盘活的存量土地。国有土地是国有困难、破产企业剩余的最大资产，除此之外，这些企业简直是一无所有，有的企业还落得一身债务。这些企业要脱困、要改制、要发展，人员要分流、要安置，外欠债务要偿还，一系列的遗留问题要解决，靠什么？只有依赖于现有土地资产的变现。于是土地收购储备机构就应运而生，从中发挥作用。1998年6月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备的范围进一步扩大到市区需要盘活的所有土地；2000年下半年，收购储备的范围又进一步扩大到旧城改造地块、城市建设重点区域以及新增建设用地。土地收购储备之所以这么急剧地扩张，目的就是要保证土地一级市场的集中供应，使政府真正掌握土地供应的主动权。
从发展的角度来观察，虽说全国大多数地区都建立了土地收购储备的专门机构，但工作开展相当不平衡。大多数城市政府的收购储备工作还处于初级阶段、被动阶段。有的城市自己跟自己的过去比，满足于已经取得的成绩，没有将土地收储做大做强的雄心壮志；有的城市土地收储部门还处于简单应付的状态，政府推一推就动一动，不推就在那里吃老本、混日子、一团和气，满足于吃吃喝喝；有的城市国土资源部门压根没有为政府分忧解愁的思想，成立一个收储中心，只是为了装潢装潢门面，满足于“别人有，我也有”的形势需要，根本没有当做一种事业对待。
我国土地收购储备处在基本发展阶段。当前，我国许多城市土地收购储备的状况是：一是储备的数量有限，根本发挥不了调控土地市场的作用；二是储备的土地一般是零星、分散的单体地块，很难做到统一规划、整体出让；三是基本上没有开发整理环节，没有“三通一平”或者“七通一平”，就直接“毛地”上市。
我国土地收购储备的主要模式
一般来说，土地收购储备运行模式主要有三种。
第一种是市场导向型模式。其代表城市是上海。上海市土地储备中心是接受政府委托从事土地收购、储备事务的职能机构，其基本职责就是协助政府建立土地收购、储备、出让的机制，根据城市土地利用总体规划、年度供地计划和市场需求状况，在合适的时间收购、储备土地，并将经过开发的储备土地适时地投放市场。具体步骤就是储备中心根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由储备中心支付土地收购金，取得土地并按规定办理过户手续。储备中心取得土地之后，负责对土地进行拆迁、平整和相关的基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。土地收购的最大特点就是收储中心与被收购土地的使用者要协商，一次协商不成就再进行第二次协商，有的一块土地要协商好几次。上海这么大，人口又多，土地价格还高，这样一件事情协商来协商去，非常麻烦。
第二种是政府主导型模式。其代表城市是杭州。杭州市土地储备中心，经政府授权，在土地收购储备管理委员会的领导下，运用行政手段实施土地收购、储备以及供应的前期准备工作。杭州市由政府通过行政法规规定了土地的收购范围，范围内的土地统一由储备中心根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖和挂牌方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。最后这一条非常硬，是绝对不允许的。这就从根本上杜绝了多头供地和政府土地效益的流失，郑重向社会表明地方才是国有土地的所有者。有的单位、部门习惯说这块地、那块地是自己的，在调整用地性质后、推出挂牌，自己可以做这个事，这是一种误解。杭州市从一开始就立下规矩，旗帜鲜明，给全国带了个好头。
第三种是政府—市场互补型模式。这一模式的代表城市是武汉。武汉市从事土地收购储备的机构叫武汉市土地整理储备供应中心。从名字上看就与众不同。它是上接政府管理部门、下联土地市场的政府授权的办事机构。它的主要目标是规范土地市场、盘活城市存量土地、增加城市土地供给、落实城市规划等，与国际上通行做法比较接近，功能是比较齐全的。它经营土地是为政府收回应得的土地收益，在保证经济效益的基础上追求社会效益，是政府职能的具体体现；而企业经营土地是为了谋求自身最大利润，两者有着本质的区别。为了有利于土地收购储备工作的具体实施，武汉市还成立了土地开发公司。土地开发公司从事将“生地”做成“熟地”的一般性的土地开发工作，其行为属于市场行为，其利润多少政府会给定一个适当的比例。武汉已经建立了土地有形市场，进入有形市场的土地有两种：一种是由武汉市土地整理储备供应中心经过收购整理进行出让的土地，另一种是由原土地使用者提出交易申请，并得到交易许可的土地。在交易许可的环节，政府会出台一些规定，对有关的利益关系作出调整。
我们说，土地收购储备体现的是政府与土地市场的一种新型关系。以上海为代表的城市是典型的市场主导型模式，完全按照市场方式运作，由于其运作本身规模小、缺乏强制力和总体控制力，相对于我国大多数城市遇到的现实问题不具有代表性，在我国没有得到普遍的推广。以杭州为代表的政府主导型模式，在当前能够有针对性地解决城市政府很多的棘手问题，也比较符合各地政府的行为习惯，容易被接受和推广。目前采取杭州模式的城市比较多。而以武汉为代表的行政指导与市场行为结合型的模式，将土地储备与交易许可制度配合，同样形成了一种比较具有特点的运作模式。武汉模式专业分工更强，同时可以更高地发挥政府垄断和市场机制的作用，可以更好地挖掘土地收储的潜力，也是值得推广的一种模式。
值得认真思考的几个问题
1.土地收购储备的结构问题。有人认为，经营土地就是经营开发性用地。这是一种误解，危害巨大，它会破坏城市整体规划、破坏城市景观效果，最终导致整个城市贬值。这同样也是一个宏观层面的问题。以经营土地为重要内容的土地收购储备，不仅要追求个别地块的高效益，而且要追求整体效益。任何一头猪都可以找出一两块值钱的瘦肉来，卖地就像卖猪肉，要学会搭配，要学会瘦肉、肥肉、排骨搭配着卖，要讲究结构合理。一个城市整体品位如何，直接影响到这个城市的整体价值、整体环境和整体形象，它是一个城市长期可持续发展的动力和源泉。这就提出了土地收储的宏观目的问题。所以，土地收储既要讲微观营利，又要讲宏观调控。我们有的县、区的个别地块卖出了“天价”，也不要沾沾自喜，我们还要看你整个城区土地均价到底有多少。在这里，我们也要多少反思一下过去土地收储的行为，也要适当考虑为公益事业发展提供一定数量的用地，而不是仅仅局限于经营性用地方面。我们是社会主义国家，提倡科学发展观，提倡实践“三个代表”重要思想，要树立正确的政绩观，把城市的有序发展和整体利益最大化作为基本目标。
2.土地收购储备的范围问题。综合各地做法，土地收购的范围主要包括：一是出于公共利益需要使用的土地、因单位撤销、迁移等原因腾出的土地、被停止使用原划拨的国有土地、土地使用权人申请收购的土地，这是主要的收购对象；二是土地出让等有偿使用合同约定的使用期限已满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但未获得批准的土地以及出让方式取得土地使用权进行房地产开发，但无正当理由两年尚未动工的土地，未按照批准或合同约定的期限和条件开发、利用的土地，优先购买土地使用权转让价格明显低于市场价格的土地，按批次报批的新增建设用地。由于特定的历史原因，我国需要解决城市内部存量土地的盘活问题，当前土地储备的来源多为城市内部存量土地，农用地的征用还没有成为最主要的来源。国外发达国家的土地收购储备主要是立足于城市特定功能区域，或者整个城市片区，控制整个城市成长的形态。片区整体收储的好处是，由于各种用地性质和形态虽然在规划中已经明确，但并未向社会公开，而且开发建设也需要一个过程，土地收储的成本一般比较低。法国进行的就是以整个城市区域为规模的土地收储，并将储备的对象扩展到以农用地为主的用地，主要目的是控制城市的成长形态、规范城市土地的用途和调控土地价格，并最终使土地增值的部分归城市政府所有。资本主义国家的做法值得研究。从长远发展看，存量土地的盘活只是在一段时间内存在的任务，农地征用将会成为未来我们国家土地储备的主要来源。
3.土地收购储备的动机性问题。这些城市开展土地收购储备工作的动因是什么呢？国土资源部曾经在全国范围内做过一次调查，75%以上的城市主要是出于集中供应土地、调控土地市场和推行招标拍卖挂牌出让土地的需要。其中，有接近70%的城市以提高土地收益为目的来开展土地收购储备工作。另外，解决国有企业改革中的土地盘活问题，也是促使各地开展土地收购储备工作的重要因素。发达国家土地收购储备不同，由于经济发展水平和城市化水平较高，他们的主要目的是为了保障城市发展有计划、有步骤地用地而进行土地收购和储备，同时考虑公益事业比较多，并以考虑城市整体形象和合理结构为主。而我国的大部分城市开展土地收储工作，主要是为了经营土地，筹措更多的城市建设资金。这是我国地方政府开展土地收购储备工作的直接动机。
4.土地收购储备的政府领导问题。按道理讲，土地收购储备应该遵循市场经济规律，尽可能地减少政府干预。实际上，这种指导思想并不适合当前我国大多数城市的实际情况。政府在土地收购储备工作中所扮演的角色是随着市场经济机制的不断完善而逐步调整的，市场主导与政府领导是过程中的对立统一和辩证关系。越是欠发达地区的土地收储备机构，越是处于起步阶段的土地收储机构，越是工作开展层次低、内容少、业务面窄的地方，越要加强政府对土地收储机构的直接领导，越要冲破各种阻力，做好各方面的协调，高起点地开展工作。政府的协调作用在任何时候都是部门无法代替的。土地收购储备的最终目的是，最大限度地利用城市的土地资源，将因各种原因处于分散状态的土地使用权集中起来，统一纳入土地储备库，尽可能地将未利用的和节约下来的土地储备起来，为城市未来的发展定性、定量、定位、定时地提供足够的土地，缓解土地的供求矛盾，使土地资源得到永续利用。并在这一过程中为城市建设提供源源不断的巨大资金来源。
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