谨防国有土地资产在企业改制中流失
在这两年的社会经济生活中，地方国有企业改制是城市政府的一件大事。作为一项阶段性的任务，政府给予了高度的重视。在改革开放的形势下，由于机制、体制的原因，地方国有企业不但没有获得新生，反而不断地萧条和破败下去。许多企业的厂房和机器设备等地面附属物破烂不堪，账面资产，其中困难企业甚至是零资产和负资产，大量的职工工资不能如期发放，已经成为一个严重的社会问题。地方不少国有企业为了尽快脱离困境、甩掉包袱，加快改制步伐，往往以维护社会稳定为名，求着政府、“逼”着政府把企业仅有的一点家当——脚下这块政府划拨土地推向市场。在这种形势下，政府出让土地、经营土地还会有更多的选择吗？
企业“屁股”下面的土地几乎成为改制的唯一依托。一般做法是：第一步，政府将企业划拨土地改变性质，调整为商住出让用地；第二步，土地进入收购储备中心挂牌，出让金收入扣除交易成本和税费之后全部返还改制企业。我从到上饶工作的第一天起，看到的企业改制模式就是这样。这样做弊端很多。从微观上讲，一是政府较多考虑政治稳定因素，企业改制土地往往被动出让，无法选择最佳时机，也来不及进行必要的拆迁整理，土地挂牌卖不出最好的价格；二是企业出让土地多在老城区，分散破碎，缺乏统一规划和有效整合，自然形不成规模效益；三是由于企业地理位置、面积大小、职工人数等情况不同，实行土地出让收入全部返还的原则，既存在改制资金苦乐不均现象，又会产生国有资产流失问题，政府为企业改制花了不少冤枉钱。从宏观上讲，一是由于受改制地块规模局限，无法整体改造，破坏了城市的整体景观；二是受改制压力驱使，所有的改制企业用地不分情况一律改为商住开发用地，或多或少违背城市规划和用地结构要求，降低了城市品位。这可以说是全国城市国有企业改制的一个通病，也将是今后老城区改造的一个“大包袱”。
大家知道，企业改制是政府的一项重要任务，也是政府的一项沉重负担，改制成本居高不下是政府心中永远的痛。从挖掘企业改制潜力、降低改制成本出发，我们还应思考以下问题：
第一，企业改制的责任主要在政府，而改制主体则应是企业自身。过去，政府虽然成立企业改制工作领导小组，但改制成本以企业为主进行测算，由于企业考虑的重心不在政府，结果很容易加重政府的财政负担。对于一些企业之间的三角债、银行贷款在偿还方面企业具有相当的机动性和灵活性，但改制成本由政府兜底的做法影响了企业处理债务的主动性和积极性，本该丢掉的包袱仍然背在身上。如此分析，压缩改制成本的“水分”非常有潜力可挖。
第二，改变企业用地性质是政府的规划权力，由此增加的土地收益应该归政府所有，成为政府财政收入的一个组成部分，由政府统一支配。从理论上讲，改制企业土地出让金全额返还的做法，没有处理好全民与集体的利益关系，造成的客观结果是集体侵犯了全民的利益，从另一个侧面也折射出政府资产流失的问题。这是产权不清的重要表现，也是政府效益的不规则流动。
我们进行具体分析，企业改制通常有两项任务：偿还债务和安置职工。不管是偿还债务还是安置职工，都要立足于企业现有资产，其中包括企业用地（以划拨用地性质进行评估由政府支付收储金）。而且在偿还债务和安置职工之间作个比较，安置职工比偿还债务更为重要，应排在第一位。如果安置职工的资金都不足，企业债务就只能成为呆账和死账。如果安置职工确实存在资金缺口，再由政府在土地出让金中统筹安排。应该说，企业改制的主要任务是职工安置，而不是债务偿还。退一步讲，企业债务偿还也应主要立足企业现有资产，而不能寄希望于企业划拨用地的性质改变。因为企业用地性质改变是政府的权力，由此增加的土地效益是政府的财政收入。因此，无论是企业银行贷款，还是企业之间的三角债，其处理工作都要在企业用地性质改变前完成。
案例：某企业拥有职工300人，由于生产和市场不景气，面临破产倒闭的困境，主管部门提出改制申请。盘点资产，该企业的厂房、设备价值200万元，占地20亩，按工业划拨用地进行评估价值600万元，负债（包括银行贷款和企业欠债）1000万元，属于资不抵债情况。按照企业改制领导小组测算结果，安置职工需要1200万元。800万元的企业资产尚不足安置职工，另外还有外债1000万元。如果把外债也计入改制成本，则需要2200万元。20亩划拨用地改为商住用地性质，每亩价值可以达到70万元，20亩共1400万元。如果按照惯例，企业用地改变性质的收入全部返还，刚好可以满足企业改制的需要；如果立足现有企业资产进行改制，企业资产优先用于职工安置，不足部分400万元由政府财政支付，就可以节省1000万元的改制成本。
企业改制是一个时期地方政府的政治任务，两种改制办法其优劣得失显而易见。
企业改制虽然是一家一户企业的局部任务，但又是地方政府一个全局性的问题。企业改制资金要统筹平衡、归口管理，坚持“一把尺子、一个标准”的原则，不能与本企业用地出让收入简单挂钩。同时，在企业改制用地的开发利用上，要走“零星收储、统一规划、整体出让、成片开发”的道路。这是政府经营土地的一种理念，同时也是城市老城区改造应该遵循的一条原则。
调整规划是一项市场经济行为
经营城市、经营土地要从重视城市规划工作开始，坚持高起点、高标准、高质量。我们既要维护规划严肃性，又要在实施规划过程中精益求精，进行科学合理的中控和微调。为此，要严格界定规划“可变”与“不可变”的内容范围，建立正常的项目规划变更、调整工作机制，以便让实施规划的过程变成查缺补漏、完善提高的过程。
调整规划首先是一项行政审批权限，同时也要按市场经济的原则办事。这就是要根据城市建设实践提出的新要求，把经营城市的触角延伸到城市经营性开发项目正常的规划变更调整上来。2004年底，上饶市一个现代化批发市场项目提出调整《控制性规划》的报告，调整内容主要是功能分区，不涉及敏感性的指标、比例和结构变动。我们在认真分析之后认为，规划调整方案也有利于改进景观效果，有利于提高经济效益。既然控规调整可以产生经济效益，而且这种调整又必须由政府作出，这里就存在一个效益分配问题，政府应该从中拿到一块经济利益。在这种理念指导下，我们就与开发商协商，开发商同意为政府出资2000万元修一条路。在这次规划调整的过程中，体现了经济效益的合理分配、体现了双赢的原则。同时从这件事情我们可以发现，规划条件的调整是非常厉害的，调整规划就是调整利益，调整规划就是一种财富的再分配，我们必须上升到理论的高度来认识。我们的规划部门必须要有这样的理念、这样的认识。
上饶这次通过调整规划、给政府增加效益的实践，在江西尚属首例。我们可以得出这样一个结论，规划调整职能本身是政府的无形资产，具有经济性质的权力客观上是一种资源。但凡任何一种资源，只要存在市场需求，就有办法表现为价格形态，在合适的条件下就可以转化为资本，换来经济效益。开发商因为政府调整规划增加的经济效益，在合理的分配中体现了双赢的原则。这样做虽然没有政策依据，但确实还算得上公平合理。政府代表的是人民群众的根本利益和最高利益，只要出以公心、不谋私欲，群众就会接受、社会就会接受、历史就会承认。
在江西，经营土地是进入2001年以后的事情。过去在一个相当长的时期内，土地一直计划供应、由政府划拨，压根没有经营土地的概念。再说很多地方的城市总体规划都是在2000年之前制定的，没有预测到2001年之后江西城市化的速度那么快，规划滞后的问题在快速推进的城市化形势面前，变得越来越严重。这几年，国家对城市建设的指导思想和土地利用的要求发生重要转变，给我们的规划工作带来了很大影响。
现在，我们上饶城市化进程步伐加快，建设资金供需矛盾突出。站在规划角度，可以考虑从四个渠道挖掘城市建设资金潜力。
一是为维护城市规划严肃性，对不遵守规划审批要求、超面积建设以及其他违规行为，要给予经济制裁，罚没一笔资金。《江西省〈规划法〉实施条例》明确规定，对违规违章建筑超面积要完全罚没。按照这条规定，上饶市区完全可以罚没到一大笔资金。在中心广场附近的一栋楼盘，一下子就超建面积10000多平方米，按每米2500元计算，就是2500万元。
二是对2002年以前出让的经营性用地重新定位开发规划条件。据了解，上饶市2002年以前颁发的出让土地证虽然用地性质明确，但都没有给定具体的规划条件，如果进行开发，须重新到规划部门办理具体的规划条件。这也可以算是历史遗留问题，我们在这里给规划部门提一个要求：规划部门要站在为政府创造财富、提高土地收益的角度，为土地重新定位规划条件，经过双方友好协商，争取多拿到一块经济利益，而不是仅仅满足于现行规划导则的技术要求。
三是对2002年以后出让，但尚未动工的经营性用地，要根据建设紧凑型城市指导思想的需要、根据集约利用城市土地的需要、根据城市风格品位的需要，在专家论证和双方协商的前提下，适当调高容积率，政府应从新增加的经济效益中合理分配一部分资金。这要作为一种指导思想对待，研究出具体的调处办法。
四是结合《城市总体规划》《土地利用总体规划》修编工作，对城市规划区范围的存量土地用地性质进行科学调整，特别是对具有较大潜力的批次用地指标进行合理调整，让各类土地要素在市场经济发展中找到自己真正的位置。要发挥规划的奇妙作用，使调整后的土地都能具有最大的增值潜力，使这个城市充满勃勃生机。这样的规划才是成功的规划。
按道理讲，规划是严肃的，不能随意变更调整。但是由于政策变化和时代节奏问题，具体的规划条件变化在所难免。既然如此，我们的规划部门就应该因时应变，拿出具体的办法来，在变化中不吃亏、不流失政府财富。
要对经营城市土地项目分类指导
经营城市土地项目要突出特色，没有特色的土地项目是没有吸引力的项目，特色则需要创造、需要挖掘。对于房地产开发项目或者其他商业性开发项目，不能就土地论土地，简单设置规划条件一“挂”了之，这既是一种不负责任的态度，也是一种没有能力的表现。站在时代的高度，策划已经成为一种时尚的、富有生命力的行业。请规划师根据街区规划，参考历史、文化，认真策划出生动的魅力项目，使土地交易大厅的挂牌给人的感觉不是“挂土地”，而是“挂项目”。这种实践和做法，已经在许多发达城市成功尝试，并让业内人士大开眼界。对照一下，我们上饶市经营土地还停留在初级阶段。摆在我们面前的首要任务，就是要树立策划理念。
除房地产开发项目以外，城市建设领域的公共基础性项目主要包括三大类：城市框架类项目、城市经营性资产项目和城市公益性项目。一个城市的基础厚不厚、品质好不好、运转效率高不高，关键要看这个城市的公共基础设施如何。
对于城市框架类项目，要策划成具有风险意识和战略前景的投资项目，引导具有战略眼光的投资家加盟城市。思路决定出路，智慧创造财富。面对江西城市二次创业的新形势和新任务，要靠创新的理念形成发展的品牌，引导城市建设投资新热点。上饶市的新火车站片区是一个待开发的片区，如果能够推出城市框架类项目，把城市道路和配套土地开发结合起来，向大投资商开放，采取股份制的形式，投资完全由开发商提供，政府以土地资源入股，将来土地出让利润回报双方约定分成。这样做会使城市框架类项目由投资商简单赚取一定利润的施工行为变成追求更大机遇和回报的风险投资。这种思路本身就具有很大的魅力，政府没有还款的压力和负担，企业也会在较长时间的战略合作中得到更大的利益回报。在上饶市，不单是上饶火车站新片区，就是中心区也可以考虑采取这种办法。
对于城市经营性资产项目，包括自来水、煤气供应，污水处理，垃圾处理等带有特别许可的项目，要在保证公共利益的前提下开放投资领域。长期以来，这些项目都是作为福利事业，受到政府保护，并成为政府的一种经济负担。适应改革开放的新形势，根据“民办公助”和“谁申请、推投资、谁受益”的原则，可以考虑由投资商配合政府向上级申请国债资金和其他补助性资金，进行开发建设和经营。过去我们有过这样的想法，我们也出台过这样的规定，但实际执行效果并不好。原则上，上级资金形成的资产所有权属于政府，经营权属于投资商，双方利益关系可以在开放的政策下具体研究。我想，站在事业发展和为城市提供更好的服务的角度，地方政府可以解放思想，按照政企分离的原则为企业的市场行为提供更加开放、开明的政策。
对于城市公益性项目，比如公园项目、山水湖景观改造项目，要采取“市场运作，自求平衡”的做法。上饶是一个多山、多水、多湖泊的城市，在经营城市方面具有得天独厚的自然禀赋，也是上饶建设“四省交界区域中心城市和快速发展地区”的重要条件。这些项目作为公益性项目，最好由政府财政出资建设。但是像上饶这样的地方，政府不可能从财政资金中拿出钱来专门运作这些公益性项目。鉴于欠发达地区的财政困难，只好挖掘项目周围土地资源蕴涵的商业价值。在策划这类项目时，要同时体现公益性和商业性，否则就难以可持续发展。只讲公益性不讲商业性，项目就没有生命力；只讲商业性不讲公益性，项目就会失去方向和终极目标。
总之，城市土地项目要提倡新的理念，提倡可持续发展的理念，不能成为一锤子的买卖，一次性的项目、一时性的工程。我们国家每年都安排各地城市建设一些无偿资金和国债项目，这是中央对地方财政转移支付的一种形式，也是地方城市建设的一项具有凝聚和黏合作用的资金。只有进一步解放思想、扩大城建项目的开放度，我们的城市建设才可能走出一条越建设越有效益，越有效益越建设的具有良性循环和发展后劲的路子，而不是越建设越穷，越穷越建设的恶性循环的城市建设道路。
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