近年来我国城市土地一级开发的实践
什么是城市土地的一级开发？它到底包括哪些内容？城市土地一级开发的内容主要包括：征地补偿、拆迁安置、土地平整、制定土地用途及规划设计、地上及地下市政基础设施和社会公共配套设施建设等。可以说，城市土地一级开发是城市建设的重要内容和组成部分，我们现在进行的大部分城市建设项目都属于城市土地一级开发的内容。城市土地一级开发的过程，既是把城市土地由“生地”做成“熟地”的过程，也是城市建设的过程。在这一过程中，开发商开始承担与商品房建设无关的涉及土地开发及基础设施建设的工作。
目前全国土地一级开发存在三种情况：一是仍由地方政府主导做，这在目前很多市场化程度不是很高的中小城市普遍存在；二是国有企业或事业单位性质的土地储备机构做，政府和企业或储备机构在土地收益上有一个分成，比如上海、杭州等地；三是政府委托企业来做，政府负责管理和监督。土地一级开发以前都是政府做，将生地变熟地。考虑到政府资金有限，随着市场化步伐的加快，政府开始从经营性领域逐步撤出。以前土地一级开发中开发企业多以协议方式参与，市场不透明和遗留的问题影响了土地公开交易的顺利进行。随着市场化程度提高，企业成为市场主体，未来将由政府承担管理和监督的角色。
土地一级开发的企业在按招标形式完成土地开发工作并收取合理利润之后，将土地交由政府进入土地一级市场。这样，政府就可以合理地安排土地供给的年度计划和分阶段向市场供给的计划，有效发挥用土地和价格调控市场的作用，而开发企业的利益则与土地招拍挂的价格没有直接的联系，只按政府的要求完成土地开发工作，由政府从整体上平衡每块土地的招拍挂条件和价格。
从发展和市场的角度考虑，政府对于土地一级开发的企业应设定进入资格和限制性条件。如土地一级开发企业不得从事商品房的建设与开发；必须拥有征地拆迁的资格；有一定的资本实力和完整的管理队伍；有较高的专业化规划水平，赋予土地开发增值的能力及拆迁安置用房建设的能力和资格；等等。通过建立公开的市场和竞争机制，以降低土地开发的成本和规范市场行为。
总结国内实践经验，从机制创新角度出发，积极探索城市土地一级开发的组织形式
根据我国理论界研究和实践探索，结合江西特别是上饶的实际情况，可以考虑三种城市土地一级开发方式。
1.城市土地收储集合信托方式。这是以土地收储为内容和载体的一种非金融性融资手段。这种办法在全国不少城市已有成功先例，我们省内的南昌、宜春、新余，还有丰城、贵溪等地也都已经成功运作。我们知道，在所有的投资当中，投资土地是最为稳妥的。新余市一年就融资1.8个亿，而且连续做了两年，上饶市潜力应该更大。如果上饶市第一年能够融资两个亿，连续融资两年，就是4个亿，期限是3年。这笔钱肯定可以办很多事情。那么这笔资金投到哪里最合适？我认为，这笔钱最理想的投向是中心区。为什么最好放在中心区？因为中心区已经有了一定的规模和基础，如果再投4个亿，基本框架就可以建成，土地价值也比较容易显化和提升。当然，也不一定局限在中心区一个地方，我们城市规划区范围内条件比较成熟、位置基础比较好的地方都可以放进来，但还要进行具体分析。我在这里多讲几句，千万不能将这种土地信托方式误解为一般性的土地收储。这笔钱使用的过程，既是土地收购储备的过程，也是土地征用、拆迁和整理的过程，还是“三通一平”“七通一平”的城市建设过程。它属于土地一级开发的一种形式，这件事情做完了，就等于城市的框架出来了，它是我们整个城建系统的大事。具体操作起来要有明确的指导思想。我市开展土地信托收储工作，至少要遵循三条基本原则：一是效益第一的原则。要选择位置优越、交通便利、条件相对成熟且拆迁任务较少的地块。二是集中连片、规模收储的原则。要肥瘦搭配、结构合理，并坚持适度规模、整体规划，有利于打造未来城市品位。三是稳一块、活一块的原则。稳一块，就是土地收储要确保未来还款、确保政府公信力；活一块，就是土地收储要灵活机动，善于打“短平快”，努力提高信托资金的运转效率和使用效益。
2.政银框架合作方式。近几年是国家开发银行大规模投资城市建设的时期，对各地的城市建设来说无疑是一个难得的机遇。国家开发银行贷款的最大优点就是贷款期限比较长，回旋余地比较大，便于资金调度。这笔钱可以考虑投到我们城区的湖泊开发和公园建设上。我们市区范围内有不少湖泊和公园，都是非常好的城市资源。我们能够生活在这样的城市里，应该说是非常幸福的，不是每一个城市都有这样的自然禀赋。有人说，湖泊是一个城市的眼睛，河流是一个城市的项链，如果加以合理开发、保护，我们的城市就会焕发出更大的魅力、打造出更高的品位。我们知道，有品位的人都愿意生活在有品位的城市里，有品位的人多是成功人士，一个城市里有品位的人多了，这个城市就会很有希望。未来城市竞争靠什么？我们想，主要还是靠环境。考虑到将来还款的需要，湖泊开发和公园建设要与周边的土地资源收储结合起来做，湖泊、公园开发之后，周边的土地势必升值，而且时间越长、价格越高，用将来的土地出让收入来归还贷款自然不成问题。过去，人们习惯把城市的山江湖开发治理当成包袱对待，认为是纯花钱的买卖。今天用城市经营的眼光，重新看待这些城市资源，却是一笔难得的经济财富和精神文化财富。
3.政企战略合作方式。政府与大企业、大财团的战略合作，是一种体制性融资的办法。开发资金全部由企业筹措，政府以土地资源入股，在符合城市总体规划、土地利用总体规划和片区控制性规划的前提下，以股份制的形式合作开发，成立土地一级开发公司。政企合作可以是5年，也可以是8年。政府要立足5年或者8年的时间开发建设，并科学制订年度的土地出让计划，不能1年、2年，因为时间太短。这种办法对于政府来说最为稳妥安全，对于大企业、大财团来讲也很有吸引力。新火车站片区规划面积10平方公里，计划用5~8年时间建成，有一个相对较长的建设时间，城市资源特别是土地资源的升值将会被充分挖掘出来。这个片区的土地一级开发最适合搞政企战略合作。这是一项非常庞大的工程，需要政府下更大的决心。但这种方式的好处是，政府在土地一级开发的过程中没有还款的压力和负担。同时还因为是股份制，政府持有股份，只要有土地出让，政府就会有收入。我们简单算一笔账，新火车站片区规划面积是10个平方公里，搞土地一级开发，如果每平方公里平均投入1个亿，10平方公里就是10个亿。因为政企合作需要5~8年时间，只要投资商能融到3~4个亿，就可以实现滚动开发建设。5~8年时间下来，土地以及片区无形资产的综合收入至少可以达到20个亿。如果政府在其中的股份可以拿到20%，几年下来不但能够把片区的城市建设任务完成，而且还会有4个亿的收入。城市土地一级开发在北京等地早有先例，但是用股份合作的方式开展城市土地一级开发，却是一种新思路。这种思路是为解决欠发达地区城市建设“没有钱也要完成任务”这一难题才想出来的，是适合上饶这样的二级城市建设的一种模式。我们仔细研究过“北京模式”，发现并不适合欠发达地区的城市建设。
值得注意的有三点：一是上述三种办法在资金使用上可以进行调剂，特别是土地信托的资金和国家开发银行的贷款之间可以调剂使用，以便突破政策上的障碍，把我们的事情做好；二是整个城市的土地一级开发尽管分作几个片区，但要立足整个城市规划区范围的土地资源，算总账、算大账，在资金的偿还上可以相互调剂，不必拘泥于形式；三是这三种经营办法在实践中都可以使用，但要有全局的观点、开阔的眼界，在选地用地上不能挑肥拣瘦，尽可能集中连片，而不能只卖瘦肉不卖肥肉，不能好日子先过，要讲可持续发展。
其实，城市土地一级开发的三种组织方式各有侧重。第一种方式，土地收储集合信托方式的融资期限比较短，最长只有3年时间，必须投放到已经具备一定基础的城市片区，再加一把火，就可以进一步完善片区的框架基础设施，快速显化和提升土地的价值，在还款方面才有保障；第二种方式，政府与银行的框架合作方式，国家开发银行的贷款时间比较长，一般都在10年以上，把贷款投放到生态性、品位性项目与周边土地资源的捆绑开发上，有条件做“长线”投资，而且时间越长、地价越高，还款就越有保证；第三种方式，政府与企业的战略合作方式，虽然投资数量巨大，但政府以土地资源入股，采取股份制开发，是一种紧密型的合作，政府没有还款压力和负担，对于政府来说最为安全、稳妥，而且随着土地的逐年出让，政府还会不断地有收入。如果这三种办法一起使用，我们的城市将会掀起新一轮的创业热潮，整个城市建设就会再上一个台阶，上饶的城市建设就有可能在江西省树立起一面旗帜。
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