王峻岩

    海南建省办经济特区之初，提出把洋浦30平方公里土地使用权，有偿转让给熊谷组（香港）有限公司承包成片开发，建立经济开发区。全国政协七届二次会议期间，张维等5位委员联名在大会上发言，对洋浦的开发模式提出质疑，200多位委员联名提交了类似内容的提案，从而引发了一场“风波”。后由全国政协组织调查组深入调查，澄清事实，经国务院批准，成立洋浦经济开发区。“洋浦风波”终于平息。之后，洋浦开发区的开发进展缓慢。中国光大集团收购熊谷组（香港）有限公司大部分股份，由光大集团主持开发洋浦，重建洋浦土地开发公司和招商引资，历经15年。洋浦开发区现状与原开发模式和规划相距甚远，对“洋浦风波”的评论，时有所闻。洋浦开发区景况如何，亦颇为世人所关注。本人从“风波”发生后参与调查，到组织课题研究，亲历其事，颇有感慨。值此全国政协成立55周年之际，旧事重提，温故知新，草拟此文，也许从中能有所启迪。

    成片开发 意在创新

    洋浦在海南岛西北部，是个三面临海腹地宽阔的半岛，总面积150平方公里。西北濒临北部湾，有110公里长的海岸线。洋浦港区岸线坡陡，水深处达27米，最大泊位可达10万吨，资源丰富，有重要的工业开发价值。

    1987年4月，海南建省筹备组组长许士杰等考察洋浦，提出成片开发洋浦的设想。1988年5月，许士杰等人又到香港访问，与熊谷组（香港）有限公司副董事长兼总经理于元平会晤，提出双方合作开发洋浦的意向。不久，于元平率专家来洋浦考察，与海南省政府（筹）领导达成初步协议。协议的基本内容是：开发的方式是外商投资进行成片基础设施开发，其中30平方公里土地使用权有偿出让给熊谷组（香港）有限公司，由其承包成片开发土地和招商，建设若干个工厂和相应的配套设施以及生活服务等项目，大约在15年内建成一个具有工业、贸易、出口加工、金融、旅游、科技、服务等多功能的外向型自由港口城市。

    这是扩大开放、加快改革步伐、开创经济特区新路的巨大举措，具有创新意义。海南建省办经济特区之初，许士杰等领导勇于探索，急于建业的良苦用心难能可贵。

    也许是缺乏经验和急于求成，当时决策的民主化、科学化和程序化没有提到议事日程上来，未广泛听取意见，所以在决策上难免有所疏漏，对于外商承包成片开发洋浦未能采取招标、拍卖的竞价方式，而是采取协议方式。协议内容又过于简单，对开发的规模和计划的可行性缺乏科学的论证，加之透明度不够，以致协议未定，议论纷纷，外界多有猜测和疑虑。这为“洋浦风波”的产生留下了隐患，也为以后的开发建设添置了障碍。

    缺乏沟通 突起风波

    就在洋浦开发协议酝酿之时，一批全国政协委员和民主党派人士来海南考察，他们怀着为改革开放和海南的发展出谋划策的美好愿望而来。当他们听到洋浦开发的信息和协议的具体内容后，感到惊讶和不安，直观感觉是：2000元一亩的地价太低，30平方公里的范围太大，70年的租期太长，折合3000公顷地总价9000万元太少，对熊谷组（香港）有限公司开发洋浦的动机和财力亦有所疑虑。为此曾向海南省个别领导反映，希望以座谈会之类的形式“通通气”。这原本是一件好事，但不知何故，他们这种愿望未能实现。他们只好怀着对海南岛的关切之情和些许遗憾回到北京，将洋浦开发协议的内容和他们的疑虑向全国政协的领导作了汇报。全国政协领导认为事关改革开放大局，应予关注，同意他们在政协大会上提出质疑。于是在1989年3月25日全国政协最后一次大会发言时，张维等5位委员就洋浦开发问题作了联合发言，提出7点意见和4点建议，认为：1.在中国本土上又将出现相当于旧北京内外城三分之一面积的、长达70年的外国租界地，对此不能同意和允许；2.此事若成，对我国国防有害，有引狼入室、开门揖盗之嫌；3.不利于祖国的统一；4.洋浦港将失去依托，难以发挥应有的作用；5.不利于环境保护；6.这块土地上所建的工厂，70年后将成一堆废铁；7.我国经济在未来二三十年内会有很大发展，不应操之过急，毕其功于一役。如引进外资，也应参照上海的做法，将小片土地按每平方米计价出租。此外，又提出维护主权，掌握经济命脉等4条建议。

    在上述发言的同时，200多位委员又联名提出类似发言内容的提案。一石激起千层浪。上述发言和提案内容，由媒体迅速传播，有的报纸、杂志发表了评论，支持政协委员的发言和提案，有些报纸、杂志还用了“对外开放不应开门揖盗”之类的标题。一时间，舆论大哗。

    受传媒影响，上海、西安等地的大学生也反对外商承包洋浦成片开发，他们打出“还我海南，收回洋浦，严惩卖国贼”等标语口号。由此引发了一场震惊中外的轩然大波。洋浦开发搁浅了！

    本来，承包成片开发，不论内商外商、面积大小，都是商业活动，法律上称为“商事行为”，商事行为的准则是：自主自愿、平等互利、诚实信用、程序合法。洋浦开发协议如有不妥，应按上述准则提请修改，补充完善。张维等5位委员的发言，从完善商事行为的角度看，不无道理，但把商事行为说成是“新的租界”“开门揖盗”，则成了严重的政治问题。海南省的主要领导感到委屈、惆怅以至有些愤懑和迷茫。他们的好心被误解了，要解释，要申辩，要寻求中央的理解和支持，也需要一些支持他们的主张的舆论。

    1989年3月27日上午，中共海南省委办公厅的同志偕海南日报的记者到我家里来咨询和访谈，要我从法律上阐述洋浦开发的性质并对张维等人的“大会发言”表态。

    我是1988年秋从武汉大学法学院应聘来海南大学担任法学院院长、教授的，当时还是第五届湖北省政协委员（我是于1990年全国政协七届三次会议上增补为全国政协委员的，后延续至第八届，同时增补为第一届海南省政协委员、常委，一直延续至第三届）。起初，我对洋浦开发和张维等人的“大会发言”一无所知，仅凭来人的简要介绍和说明，我发表了如下意见：1.洋浦开发属于商事行为，应按商事行为的准则和程序办事；2.洋浦开发不能和“租界”相提并论，租界与开发区从历史背景、性质、内容和管理方式均不同；3.洋浦开发应增加透明度，广泛征询意见。

    上述意见很快报告到海南省主要领导那里，听说，领导们对第二条意见表示赞赏，后来报纸、杂志上发表我关于洋浦开发的言论（主要也是第二条的内容）。

    接着，海南省召开各种会议，宣传洋浦开发的必要性、合法性和可行性，报纸、杂志上多是称赞洋浦开发的言论。

    深入调查 平息风波

    中央领导非常关心洋浦开发。1989年3月29日，海南省给党中央、国务院写了陈述洋浦开发理由的报告。4月底，邓小平同志即在报告上批示：“我最近了解情况后，认为海南省决策是正确的，机会难得，不要拖延。但须向党外不同意见者说清楚，手续要迅速齐全。”与此同时，全国政协领导指示：全国政协立即组织调查组对洋浦成片开发问题进行专题调查，并写出调查报告。

    调查组由全国政协常委兼经济委员会副主任（时任全国工商联副主席）的经叔平任组长，成员有全国政协常委田光涛、沈元和全国政协委员张英。

    经叔平同志当时还是中国光大集团的负责人。他是民建中央常委兼政策委员会主任。当时我亦是民建中央常委兼政策委员会成员。光大集团在海南有业务，经老也常来海南指导，我俩交往较多。经老为人正直谦恭，办事稳健干练，我对他十分信服和敬重，他每次来海南均同我会晤交谈，他对海南的开发建设也十分关注。5月12日，经老通过民建中央转告：他将率全国政协调查组来海南调查洋浦开发问题，要我在法律方面准备意见，拟专门召开座谈会听取我的意见。

    调查组首先在北京邀请了国务院特区办公室负责同志介绍了我国特区开发建设中的有关政策、规定及海南经济特区和洋浦开发的情况，邀请国家土地管理局负责同志介绍了国有土地管理方面的法律、政策规定以及国内外土地使用权转让的情况。

    5月15日至20日，调查组来海南进行调查，得到中共海南省委、省政府、省政协的重视和协助。调查组到海南的第二天上午，在海南省政府议事厅琼苑宾馆海风堂召开座谈会，由我就洋浦开发中涉及的法律问题陈述意见并进行交谈，当时我就如下问题陈述了意见：1.成片开发的法律涵义；2.成片开发的法律依据与性质；3.成片开发的几种方式以及开发协议的性质、主体资格与程序；4.开发区的管理与法规。重点阐述洋浦开发是商事行为，开发区与“租界”的四个不同（前面已述），成片开发不涉及国家主权，但如控制失当，也会损害主权；开发协议应按照商事行为的原则办事，双方的权利、义务要对等；开发区的机构要健全，法规要完善，建议尽快制定《洋浦开发区条例》等等。上述意见和建议，有的被调查组接受并写入调查报告，后来这些意见和建议又分别汇集成文，陆续在报纸、杂志上发表。

    调查组通过深入调查，写出了约6000字的调查报告。调查报告肯定了洋浦成片开发的合法性和可行性，又提出了一些建设性意见。其中特别提到必须保护开发区的环境，维护我方的权益，要扩大开发协议的透明度，要尽快制定开发协议和开发规划以及管理条例等规范性文件。最后调查组又与海南省领导座谈和交流，大家达成了共识。

    通过这次调查，澄清了事实，消除了误解，修补了协议草案中的漏洞，平息了风波。

    洋浦开发又扬帆起航了。

    先天不足 开发受阻

    1992年3月9日，洋浦经济开发区经国务院批准成立。同年8月，经国务院批准，海南省人民政府决定将洋浦港周边的27.35平方公里土地有偿出让给熊谷组（香港）有限公司。1993年3月，海南洋浦土地开发公司成立。同年4月，洋浦经济开发区管理局成立。同年9月，洋浦经济开发区海关正式封关运作。

    洋浦开发又成了重要新闻，在国内外广为传播。一座年总发电达1300兆瓦的发电厂动工兴建，招商项目琳琅满目，商谈项目的人接踵而来。洋浦开发热潮涌动，乐观情绪弥漫全岛。原海南省省长刘剑锋在一次会议上畅谈：海南把洋浦开发当成头等大事，如果预定目标开发成功，就能够带动海南超常规、高速度地发展，实现经济腾飞。

    洋浦开发区的预定目标的具体内容是什么呢？

    原定用15年时间，投入1300多亿港币，进行基础设施和公用设施建设及项目建设，建成一个拥有40万人口，年工业总产值600亿元，以技术先进的工业为主导，第三产业相应发展的外向型现代化港口工业区。

    洋浦开发的战略目标太宏伟了，极大地鼓舞了人心！

    然而，任何发展目标、规划或计划都必须从实际出发，审时度势，实事求是。洋浦开发目标宏伟但基础太差，一无城市作依托，二无几个财力雄厚的大公司、大财团做支撑，主要依靠一个以建筑业为主的熊谷组（香港）有限公司，这样能在较短时间内在一大片茫茫沙土上建成一个规模如此庞大的现代化港口城市吗？不少有识之士存有疑虑。

    果然，洋浦开发不久，“先天不足”的毛病暴露出来了。

    首先，开发资金严重短缺。洋浦开发从开始到后来，一直存在开发资金短缺问题。由于开发商投资力度的弱化和不断递减，使洋浦患“开而不发”的先天性顽症。从1993年至1998年6年间整个投入仅40亿元，不到原定计划5年内投入100亿港元的40％，而这40亿元的投入，80％是在1993年至1994年完成的，1997年至1998年仅投入4000万元。开发商的投入主要用于区内道路主干道工程和维修，从1991年开始，开发建设基本处于停滞状态。开发商境外资金原本有限，指望在区内土地转让上滚动。由于没有解决生地变熟地问题，加之地价又猛涨，区内土地转让困难重重。到1999年年底，出售的土地仅770.263平方米，不到开发土地的3％，正是这些土地转让金很大程度上支撑了开发前期的资金投入。从1997年起，开发商已无力进行后续投资。为解决燃眉之急，开发商以区内全部资产（核实为39亿元）作为抵押，向中国光大银行贷款10亿元，年利息为6800万元。这样，即使是在不进行任何基础性投资的情况下，开发商每年要付出利息及管理费用近1亿元，开发资金捉襟见肘，洋浦开发不得不停下来。

    其次，招商引资举步维艰。洋浦开发区招商引资主要以开发商为主，以引进外资为主。这两个为主，捆住了洋浦招商引资的手足，实际上行不通，以致十多年来引进的外资项目寥寥无几，原定的几十个大型项目，几乎全部落空。因此，开发区内经济很不景气。2001年11月，海南省政协组团前往洋浦开发区考察（笔者参与），根据汇报资料，当年1月至10月，开发区GDP仅完成22423万元，此后几年虽有好转，但全年的GDP仍不足3亿元。

    此外，还有开发区内居民的生活和就业困难，土地开发公司与管理局的摩擦不断，矛盾加深……问题多多，困难重重。

    洋浦开发太让人失望，以致原引进的一大批硕士、博士和高级管理人才纷纷离去。

    1998年年底，时任国务院总理的朱镕基同志视察洋浦，对其存在的问题，作了明确的指示：由光大集团主持洋浦开发。于是光大集团收购熊谷组（香港）有限公司的大部分股份。熊谷组（香港）有限公司更名为香港建设有限公司。洋浦土地开发公司改组为光大集团所属的公司。至此，由熊谷组（香港）有限公司为主开发洋浦的局面不复存在，所谓“外商承包，成片开发洋浦”的方式也宣告结束。

    由光大集团开发洋浦，只是改换招牌，实际上光大集团也没再投入多少资金继续开发洋浦。

    财力微薄的海南省承受着洋浦开发的重压，非常艰难！

    早在洋浦开发之初，我们对洋浦的开发模式和发展战略有所思考，决意从理论和实践上作些研究。于是，海南大学的几位同仁、海南社科界的几位朋友和我，还有洋浦管理局的负责人，组成课题组，由我牵头，选定“洋浦经济开发区研究”，作为国家社会科学研究项目。我们开展了一系列的调研活动，先后十余次去洋浦考察，陆续发表《论洋浦经济开发区的目标模式》等多篇论文和文章，作为阶段性成果。1992年全国政协七届五次会议期间，我写了《支持成片开发洋浦，加快特区经济发展》的大会发言稿（此文收集于《中国人民政治协商会议第七届委员会大会发言选编》），课题组经历8年的调研，成员几次调整，最后提出《洋浦经济开发区研究报告》，报送国务院和海南省政府，得到有关部门的重视和海内外媒体的关注，课题项目也顺利结项。在《洋浦经济开发区研究报告》的最后我们写了如下的话：

    洋浦开发是必要的。但根据洋浦的自然条件和客观环境，其开发和发展不可能是“大跃进”式的，只能是渐进式的，而且应该是分阶段的。

    洋浦由外商承包成片土地开发和招商引资，这种模式是可以探索的，但如果外资企业不是国际上有巨大影响和雄厚的财力，承包成片开发和招商引资是相当困难的。

    根据洋浦开发和招商引资情况，审时度势，落实朱镕基总理的指示，由光大集团负责洋浦开发建设，改组洋浦土地开发公司，是正确的，这对洋浦开发建设是有利的，但必须继续加大投入。洋浦开发和发展战略必须调整，项目要落实。洋浦开发区的招商引资策略要修正，要加大招商力度。

    洋浦开发区的优惠政策要明确定位，并全面贯彻实施。

    这些话是5年前说的，算是亡羊补牢吧！

    尾声

    从“洋浦风波”至今天，已过去了整整15年，如今的洋浦怎样呢？2004年5月11日，海南日报头版头条发表了一则报道，并配发了一幅照片。标题是：“区内建设热火朝天，工业产值大幅增长，大项目引领洋浦开发热”。内容摘要如下：

    走进洋浦开发区，眼前所看到的是一幢幢现代化的厂房，热火朝天的建设工地……这些欣欣向荣的景象告诉人们，洋浦发展的步伐在加快。据统计，洋浦的投资项目正在陆续引进之中，目前洋浦有数十个施工单位，其工人和管理人员7000多名，正日夜奋战在建设第一线。在规划用地6000亩，总投资近100亿元的洋浦全海浆纸厂项目建设工地上，各项主体工程建设已全线铺开。洋浦全海浆纸厂一期工程将于2004年9月试产，10月正式投产。投资2.7亿多元的洋浦供水工程已试水成功，不久将通水。

    随着一批大中型项目的陆续建成投产，洋浦经济开发区的工业产值开始大幅增长，洋浦首季工业生产总值达8617万元，同比增长了67.5％。近年来陆续建成投产的海发面粉厂等一大批大中型投资项目，成为拉动洋浦工业快速增长的重要力量。同时，洋浦经济开发区的第三产业也继续保持快速增长的势头。今年第一季度，全区第三产业共完成增加值7135万元，与2003年同期相比增长了38％。

    洋浦良好的发展势头产生了更大的吸引力，一大批大中型投资项目陆续落户洋浦。2003年，洋浦共完成固定资产投资近30亿元，是前年投资总额的3.86倍，创下了洋浦自1993年有统计数据以来的最高纪录。管理局局长朱选成兴奋地告诉记者，还有一大批大型投资项目即将落户洋浦，洋浦的明天会更好。

    “洋浦风波”15年了，弹指一挥间，如今，我已退休，回到故乡绍兴休闲，但我对曾经竭力为之的洋浦开发区深深眷恋着。但愿洋浦的明天会更好！有机会的话，我将再去洋浦看看。

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