——题记
20世纪80年代以来，随着和平与发展成为当代世界的主题，战争不再是政治的一种理想选择，也不再作为政治的主要手段来运用。动辄使用暴力，企图通过军事力量和战争手段来实现自己的政治目的，正在逐渐成为历史的过去。然而，世界上仍然存在着许多矛盾，甚至是尖锐的矛盾。出路在哪里呢？熟谙国际政治斗争要旨的邓小平曾经多次指出：“不用战争手段而用和平方式。世界上的许多争端用这种办法解决，我认为是可取的。”“有些国际上的领土争端，可以先不谈主权，先进行共同开发。这样的问题，要从尊重现实出发，找条新的路子来解决”。所以，邓小平从我国周边稳定这个大局出发，提出“主权归我，搁置争议，共同开发”的新思路。这种崭新的外交思维，是研究解决国际争端的重要指导原则。充分地体现了邓小平外交谋略的高超和外交方法的灵活。事实上，不仅维护了国家的主权，稳定了周边环境，而且消除了争端，促进了经济建设。另外，也让世人看到了中国希望和平的诚意。可见，这是一件一举多得的明智之举。
一、搁置争议
从已有的实践看，解决国际争端的方法可以区分为两种，即强制性和非强制性。所谓强制性方法是指报复、经济封锁、干涉直至发动战争。所谓非强制性方法则包括谈判、斡旋、调停、调解等政治方法，以及仲裁和司法等法律方法。在上述解决方法中，除诉诸武力发动战争外，其它都被认为是和平方式。所以，当两个国家在一些领土主权问题上存在争议，并且双方认识大相径庭，暂时无法统一的情况下，可能的选择只有两种：一种选择是首先解决争端，在争端解决之后再发展国家关系；另一种选择是把争议暂时搁置起来，首先发展国家关系，在发展国家关系的进程中逐步解决争端问题。邓小平对我国周边存在的领土争端所选择的解决方法是后者，运用的是以迂为直的谋略。正如邓小平所讲到的：“过去的事情就让它过去，我们今后要积极向前看，从各个方面建立和发展两国的和平友好关系。”
众所周知，中国和日本在钓鱼诸岛归属问题上一直存在着分歧。中国认为钓鱼诸岛自古以来就是中国的领土，中国对它拥有无可争辩的主权。而日本则认为钓鱼诸岛是日本领土。日本政府在1962年3月发表了关于“尖阁群岛”（日方称谓）的“正式见解”，宣称“明治十八年（1885年）以来，进行现场调查的结果，确认在这个岛屿上没有清国政府统治的痕迹”，宣布“日本内阁会议决定这个群岛是日本领土”。在这之后，日本就加强了在钓鱼诸岛的种种非法活动。
1972年中日建交和1978年缔结中日和平友好条约时，中日双方达成默契，将钓鱼诸岛问题搁置起来，留待日后协商解决。并从中日两国和平友好关系的大局出发，双方均不应采取单方面涉及该岛主权问题的行动。对于这个问题，邓小平1978年10月访问日本时，在东京举行的记者招待会上作了这样的阐发：尖阁群岛，我们叫钓鱼岛，名称就不一样，可见双方确实有分歧。我们认为，谈不拢，避开比较明智。这样的问题搁一下不要紧，搁10年也没有关系。我们这一代人智慧不够，下一代人总比我们聪明，总会找到一个大家都能接受的好办法，来解决这个问题。邓小平的这段话，把“搁置争议”的原因、目的和性质，都讲得很透彻了。“搁置争议”就是在双方认识差距较大的情况下，主动回避，以求国家关系的大局不致受到局部争端的影响，并经双方达成默契的一种暂时性措施。
既然把争议暂时搁置起来，那么在这个搁置期间，双方都不应该再有单方面的有可能增加问题复杂性的任何行为。这种单方面的行为，除了导致搁置期间不断出现足以影响大局的各种“麻烦”以外，并且使最后解决争端变得更为艰难。很显然，这种单方面行为是违反初衷的，应当禁绝。遗憾的是，日本方面在同意把钓鱼诸岛争议暂时搁置起来以后，许多年来从未停止过有悖于“搁置”精神的各种“小动作”。这是令人不解和不安的。
“搁置争议”本身就已经充分说明双方在主权问题上仍然是“各执己见”的，任何一方都不可能认为主权问题已经解决。如果主权问题已经得到解决，就没有争议了，又何以要“搁置争议”呢？1992年春，中国颁布的《领海及毗连区法》，理所当然地表述了钓鱼诸岛是中国领土的一贯立场。但在上述法规公布后，日本方面却声称对此表示“意外”、“震惊”、“反感”和“无法理解”。日本《产经新闻》就此发表社论说，中国方面这次公布的领海法是一种单方面的过于粗暴的行为，这使人们再次深刻感到“日中友好关系的可信赖性并不是那么牢固”，甚至提出“可以认为，主权问题与中国的内政密切相关。即使抛开经济不谈，中国要成为一个受国际信赖的民主国家，也还有一定的距离。对此，日本不应该丧失冷静观察的姿态。”有些日本报纸的社论则渲染说，中国公布领海法，是“把睡着的孩子吵醒过来”。日本领导人则表示：“这是过去同邓小平之间已经解决了的问题（中国默认日本对该列岛进行实际支配），因此它是日本的领土，所以这次也提出了抗议”。由此不难看出，日本方面对“搁置争议”的理解显然是不正确的，至少已经在客观上把“搁置争议”与“解决争议”混为一谈了。这无论在理论上还是在实践中都是必须加以澄清的。
“搁置争议”的真正含义是把那些有争议的领土主权问题放在一边，或者叫做“挂起来”，先从事那些没有争议的事情。这样做的结果，有争议的问题依旧存在着，并不会因此而自动消失。领土主权问题的最终解决，仍将取决于在和平共处五项原则基础上的政府间正式谈判，以及在通过谈判取得共识之后缔结领土条约。在谈判和缔约之前就宣称争议问题已经解决，此举显然是单方面的和强加于人的。
邓小平的“搁置争议”的主张，并不是回避争议，更不是放弃主权。而是暂时不争议，因为争议也争不清楚，反而会影响两国关系的大局。所以，眼前不应该把精力放在争议上，而是应该放在发展两国友好关系上，待两国关系更加密切之后，再来解决争议问题，这样会更容易，效果会更好。这正是以迂回路线更易于直接达到目的。由此可见邓小平战略眼光的深远和谋略艺术的高超。
二、防止紧张局势
当今世界上大多数国家都在集中精力致力于国内经济建设事业，以求发展社会生产力，提高人民生活，增强综合国力。为此各国都需要有一个和平与稳定的周边环境，而不希望看到战火纷起，不得安宁。即便有一些争端的国家，也都是尽量保持克制，避免摩擦，防止事态恶化和冲突升级，共同为和平解决争端创造一种有益的气氛。这是当今保持和平与稳定的有效办法。
一是开辟专家对话渠道，交换看法，寻求共识，心平气和地探讨解决争端的适当途径。大量的领土、尤其是海洋领土争端是历史遗留问题，而许多海洋争端又广泛涉及国际法和其他专门知识领域。因此，在解决争端这件事上，具有专门知识和特长的专家学者是可以大有作为的。专家对话渠道包括互相访问、交换学术论著、共同参加学术研讨会、共同调查等形式，有回有答，有来有往，在交流与对话中彼此接近，求同存异。各种形式的专家对话，极其有助于争端的解决。二是政府官员定期会晤，就某些紧迫问题达成临时性协议。例如，在海洋划界或岛屿归属争端得到解决以前，通过政府官员会晤，首先就若干紧迫问题，如捕鱼问题、环境保护问题、打击海盗和走私等问题进行磋商，达成某些临时性协议，以满足现实的需求，改善气氛，这也是十分必要的。三是建立信任措施，防止意外冲突。争端双方（各方）应互相通报重大军事行动，必要时建立“热线”，共同控制和处理危机，避免偶发事件与意外冲突发生。四是实现非军事化。争端双方（各方）应承诺不使用武力或威胁使用武力，从军事占领的岛礁撤出军队，并保证不把自己控制的岛礁变成军事基地。
总之，防止紧张局势，最重要的是以善意相待，表现出克制与耐心，防止事态复杂化和恶化，为和平解决争端打下良好基础。
三、开展区域性合作
海洋利用是可以广泛进行国际合作的。这主要是指有争议海区的国际合作。
关于在有争议的中国南海海域开展区域性合作的问题，1990年春天，东盟6国在印尼巴厘召开的“处理南中国海潜在冲突专题会议”上被提了出来。这次为期3天的巴厘会议宣称，与会者的共同愿望是将“南中国海的潜在危机转化为合作领域”，愿意在领土主权问题解决之前，先进行两国或多国之间的合作，并认为适宜于这种合作的领域有：海洋环境保护、海洋科学研究、航海安全和海洋资源管理等。1991年夏天在印尼万隆举行了“第二次处理南中国海潜在冲突专题会议”。除东盟国6国外，中国大陆和台湾，以及越南、老挝都派人出席了这次万隆会议。会议发表了联合声明：
一是在不损害领土和管辖权要求的情况下，探讨南海的合作领域；
二是合作领域包括促进航运、海运和通信的安全，共同搜索和救援，反对海盗和武装抢劫，促进生物资源的合理利用，保护海洋环境，进行海洋科学研究，消除在南中国海毒品走私贩运；
三是存在着相互冲突的领土主权要求的地区，有关国家应考虑互利合作的可能性，包括交换信息和共同开发；
四是任何领土和管辖权方面的争端，都应该通过对话和协商这样的和平方式来解决；
五是不应使用武力来解决领土和管辖争端；
六是要求有争端的各方自我克制，以不使局势复杂化。
南海是一个相当典型的“半闭海”。周边90%为陆地所环绕，包括中国在内，沿岸国有7个之多。在海洋资源的诱惑之下，有关国家纷纷从新的国际海洋法中寻找对自己有利的条款，以此作为依据单方面地宣布各自的海洋主张。有的延伸领海宽度，有的建立200海里专属经济区，有的则实行“群岛主义”。没有多长时间，这个宽度不足400海里的“半闭海”就被瓜分殆尽，从而导致相关国家的主权要求相互矛盾或发生重叠。
在这些矛盾和争议难以解决的情况下，选择化矛盾与冲突为沟通与合作的思路，无疑是理智的、现实的和可取的。邓小平早就讲到：“南沙群岛，历来世界地图是划到中国的，属中国”，“一种办法是中国按照历史，收回这些领土”，“一个办法是把主权问题搁置起来，共同开发，这就可以消除多年积累下来的问题。”事实上，超越领土主权的分歧，各国在海洋方面还有许多共同利益可言。在这些具有共同利益的领域展开合作，搞好了，共受其益；搞不好，同蒙其害。这个道理是显而易见的。例如海洋环境保护，并不是一两个国家的努力所能解决的，而必须是所有沿岸国的共同参与，进行广泛的合作，才能实现。这种合作包括建立监测、防范和评估制度，划分防污区域，利用卫星观测海温，应付意外船难事件，缔结区域性防污公约，等等。南海是自然灾害多发地区，其风暴潮和海浪灾害尤其频繁。应付这些自然灾害和海难事故，足以表明实行海洋减灾合作的重要性和紧迫性。周边各国就灾情区划、防灾规则、区域监测、预警系统、防灾技术、信息交流、基础研究和防灾经费投入等广泛项目，进行区域性合作，南海减灾可望出现新的局面。这样不仅使周边各国直接受益，也使世界各国过往船只从中受益。
另外，南海海底地貌十分复杂，历来被航海者视作航海危险地带。这些年来，为进行海上石油资源勘察和开采，又设置了许多石油井架和多种设施，给南海航道增加了障碍。因此，提供准确海图和航海资料，及时得到航行通告和警告，配套设置航标和无线电导航设施，适时开展海上搜寻救护，已经成为各国航行者的迫切要求。周边国家在这些领域进行区域性合作，将十分有利于南海的交通安全。总之，在有争议的海区实行区域性合作，意义重大，领域广阔，也是可以大有作为的。
区域性合作的形式、途径是多种多样的。可以是单项的，也可以是综合的；可以是双边的，也可以是多边的；可以是民间的，也可以是官方的；可以是短期的，也可以是长期的。但究竟采用何种形式，选择何种途径，则应从实际出发，不要给主权争议增加复杂性，还要体现“自愿、互利、对等”的原则，先易后难，先分后和、先进后远的逐步展开。有些合作项目可以先在民间开展，然后逐渐由民间过渡到官方。但是，区域性合作机制是一个敏感的问题，一些国家曾经主张大国必须参与合作机制，如美国、俄罗斯、日本等非南海沿岸国，也要参加到南海的合作机制之内，似乎只有这样才能保持“公平”。其实，这是一种使问题进一步复杂化的主张。在有争议海区实行区域性合作，其组织机构及运行机制，只应由当事国或周边国参与，其他国家一般不宜卷入或插手。只有当出现特殊需求时，如防止海洋污染问题，可以考虑吸收使用航道的主要国家参加进来。同时，让这些国家参加进来，是为了共同执行有关防止污染的公约，而不是为了控制和左右合作机制的运行。
四、共同开发
共同开发，包括广义的与狭义的两种。广义的共同开发，应当是指两个或两个以上的国家或集团，对同一个地区的自然资源所进行的勘探、开发与建设。这里的“国家”，是指主权国家，这里的“集团”，是指跨国的或非跨国的企业集团。这里的“地区”，可以是有争议的地区，也可以是无争议的地区；可以是陆地，也可以是海洋。这里的“自然资源”，可以是生物资源，也可以是非生物资源，或者两者都有。有人给“共同开发区”下了这样的定义，即“两个或两个以上的国家，按照国际法拥有以勘探与开发该区自然资源为目的的主权权力，并由有关国家根据某种形式的共同或联合协定已经同意进行这种勘探与开发的地区。”应该说，这一定义比以往大多数共同开发区的定义都要宽泛，它既包括了权益要求相重合的区域，又包括了有关国家已商定划界的海区。这一定义也包括了生物资源和非生物资源的两类共同开发区。
“共同开发”的狭义定义是：两个或两个以上国家，在国际法和国际准则指导下，经过谈判并签署协议，在有争议的地区、海洋区域进行自然资源的勘探与开发活动。这其中有以下几个要素：其一，共同开发是一种国家行为。它涉及两个或两个以上国家，是政府之间的官方事宜。要经过外交谈判，取得共识，达成双边或多边协议，并以共同签署的文件为指导整个活动的法律基础和行为准则。其二，国际法和国际准则是共同开发的理论依据。1982年通过的《联合国海洋法公约》第74条“专属经济区界限的划定”和第83条“大陆架界限的划定”，都规定了在达成划界协议以前，有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡时期内，不危害或阻碍最后协议的达成，这种安排应不妨害最后界限的划定。其三，共同开发的对象是有争议海域的自然资源。一般而论，有争议领土或海域和无争议领土或海域都可以共同开发，然而后者的重要性和紧迫性远不如前者。有争议领土或海域是国际社会的“关注点”，或者已经成为“热点”，是国家关系和地区安全的不稳定因素，弄得不好，也可能引起军事冲突。因此，共同开发作为“过渡时期”的“临时安排”，是缓和紧张局势的一种现实的选择。应当强调指出的是，在当前已经呈现世界性能源危机的情况下，对海底石油和天然气资源的共同开发，具有更为重要的经济价值和战略意义。
由此不难看出：共同开发具有极其重要的实践含义：首先，在它的法理含义方面，表现为相关国家在处理有争议的海域划界问题时，采取了一种搁置主权争议的立场。
共同开发，一种情况是指那些原来存在划界争议，而在共同开发协议上并不规定有效期限。例如冰岛与挪威两国政府，对位于冰岛东北的扬马延岛大陆架的归属问题存在争议，而且长期未能解决。为此，两国于1980年5月成立了一个协调委员会，专门研究和探讨研究解决争议的途径。一年后，该委员会提出一项“全体一致的建议”，这就是“双方应就冰岛与扬马延之间位于分界线两方某一特定区域的石油储藏的勘探与开发进行合作”。两国政府“认为委员会的建议是可以信赖的”。于是，在1981年10月签订协议，决定将主权要求重叠区作为共同开发区。协议未规定共同开发期限。
共同开发，另一种情况是指那些原来存在划界争议，同时在协议书上载明有效期限的共同开发。例如泰国和马来西亚1979年2月达成的谅解备忘录中，规定50年为期，并载明：“两国政府同意继续就泰国湾大陆架问题，以和平的方式，根据国际法准则，通过谈判解决。”该备忘录还以专门条款规定：“如果在上述的50年期限终止前，双方满意地解决了大陆架划界问题，则联合授权机构将撤销，联合授权机构所管理的全部资产以及发生的所有债务，由两国公平分享和分摊。如果在上述的50年期限内，双方未能满意地解决大陆架划界问题，则现有的安排在50年期满后将继续。”日本和韩国1974年的协定第28条规定：“本协定的规定不应视为确定对共同开发区全部或任何部分的主权权利问题，也不妨碍各方关于划分大陆架的立场。”第31条规定：“本协定有效期为50年。”“任何一方得在头50年期限结束时或其后的任何时候向他方提出三年为期的书面通知，终止本协定。”澳大利亚与印度尼西亚在1989年的协定中也载明：“合作期40年，可延长20年。一旦两国政府达成永久性海底边界协定，合作期即终止。”同时，两国政府协议书中作出了关于保留主权权利的意思：“合作区的建立及其边界的划定应不影响两国政府在该海域永久性大陆架划界的各自立场，也不影响各自对该海域主权权利的要求。”并在建立联合管理机构统一管理共同开发区（即A区）的“工作安排”条款中，赋予“研究制定争议解决办法”的任务。这些实践都说明，缔约双方并未因为共同开发而放弃主权要求或改变划界立场。对这些国家来说，共同开发是一种现实的临时性安排，经过几十年共同开发期的过渡之后，还要通过协商才能最终解决划界争端问题。由此可见，共同开发显然不是解决各国提出的相互冲突的主权要求问题的令人满意的方法。然而，它也许是防止形势恶化和爆发军事冲突的一种比较现实的办法。
其次，作为共同开发所固有的政治含义，就是有关国家在领土或海洋争端面前作出妥协和让步的一种方式。如果争议双方互不相让，就不会在争议地区发生这么多共同开发的事例。当然，世界上领土争议很多，而共同开发的事情却并不多。这一事实本身，就说明了共同开发并非解决海洋争端的唯一选择。换一个角度看，也就是并非所有的领土或海洋争端，都能用共同开发的方式来加以解决。共同开发只能是有关国家在争端面前，可供选择的一种手段，而不是全部手段。这是因为任何一个国家在作出共同开发的决策之前，总要反复权衡有关的各种利益关系。没有这个条件，共同开发就是不现实的。
再次，共同开发的经济含义是极其清晰的。当代的实践表明，对争议地区资源蕴藏的需求，以及这种需求对相关国家的战略价值，是推动争议双方进行合作的基本动因。如果对争议地区的资源蕴藏情况全然不知或知之甚少，那么争议通常比较容易解决。一旦在有争议的地区发现有价值的资源蕴藏，对立双方的立场就会立即变得强硬起来。其强硬程度往往与储量多少成正比。在这种情况下，面临的选择只有两个：要么一揽子解决边界问题，而这通常需要经过曲折的道路和付出漫长的时间；要么双方作出让步，将争议搁置起来，实行共同开发，共享蕴藏资源，彼此有利可图。在有些条件之下，对资源的需求可以压倒政治上的考虑。例如，日韩共同开发计划从一开始就是一个高度敏感的政治问题。上个世纪70年代的第一次石油危机，最终促使日韩两国不顾政治后果而签署了共同开发协定。
应该说，正是在邓小平“搁置争议，共同开发”的外交谋略的指导下，我国妥善地解决了一些领土、领海争议，维护了周边环境的稳定，促进了国家的经济建设。
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