一、赋役改革

    两种截然相反的性格特点和谐地汇集于彼得一身。他既炽热又冷静、既奢侈又节俭、既残酷又仁慈、既严厉又宽厚、既粗暴又温和、既审慎又轻率。所有这些特点交织成一幅激情洋溢的独特背景，供彼得在其烘托下，从事国务、外交和军事活动。

    除了这些性格上的复杂特点之外，他的惊人之处是他那纯正的禀性。为国家服务的思想是他一生追求的主要目的，对此他深信不疑，为此他劳碌奔波。为国家服务的思想贯穿于他的一切革新活动之中。只要看到了这一点，上述性格方面的不协调现象，以及在他所采取的措施中有时会出现的矛盾现象，便能得到一定的统一和完整的解释。

    彼得认为，他即位那年（1682年），或废黜索菲亚公主摄政地位的那年（1689年），乃至皇兄伊凡（彼得形式上与皇兄共同执政，实际上由他掌握国柄）逝世的那年（1696年），都不算是他为国家服务的初始之时。

    1713年夏俄军进军芬兰，为此彼得同海军中将克留伊斯有过一些有趣的通信。海军中将劝沙皇不要冒生命危险直接参加海战和登陆战。针对这些劝告，沙皇回信说：“我已经为本国服务了18年（干了些什么，我就不详细说了，因为那是大家都知道的），白刃战、出击战、包围战，我都打过，无论在何处，我可从没脱离过那些优秀诚实的军官。”

    因此，根据彼得的算法，他“为本国”服务是从18年前即1695年开始的。许久以后，在人们为《北方战争史》搜集材料时，沙皇在自己的记事本中记下了准确的时间：“我是从第一次远征亚速充当炮手、拿下敌人望台那时开始服务的。”

    由此看来，以鼓手和炮手资格参加的少年游戏兵团和科茹霍沃大演习，醉心于造船业的初期活动，建立佩列雅斯拉夫尔舰队，游历阿尔汉格尔斯克，这些活动在他心目中都算不上“服务”。彼得不愿把这些活动列入他的服务项目的清单，大概是因为这些活动并没有给国家带来卓越成果的缘故。

    彼得把自己的服务活动分为广义的为国家服务和比较狭义的服务两种。在计算海上服务的同时，他依据的是略有不同的标准。同是在1713年，彼得在报道波罗的海海上的一次空前大风暴的信中写道：“真的，自从我开始在海上服务的22年以来，这样大的暴风我还只看到过两三回呢。”因此，沙皇是以建立佩列雅斯拉夫尔舰队的那年为他从事海上服务之始的。可是，这个舰队没有打过仗，因此彼得认为，虽然他那时已经开始了海上服务，但还不是“为本国服务”。

    彼得遗存的书信还揭示了他对于应当如何服务的看法：全力以赴地为谋取国家的利益而捐弃个人利益（私利），为达到富国强兵的目的而洒热血抛头颅，在所不惜。

    在日常的活动中，彼得似乎经常一身而兼备两种身份。在沙皇以炮手、船长、团长、造船师傅的身份“服务”时，他把自己当做一个普通人，用彼得·米哈伊洛夫作名字。在他晋升为海军少将以及后来又晋升为海军中将时，他要求大家在舰队里不要拿他当皇上，而按他的海军官衔来对待他，管他叫：“海军少将先生”、“海军中将先生”。

    他常常以普通人的身份出席同僚们的家宴，为他所器重过的人送葬，参加他所发明的“恺撒大公”和“教皇大公”游戏。

    当沙皇建造舰只，攻城略地，或者催马加鞭、长途跋涉去参加某件工作时，他总是亲自动手，而且干得那么出色，与其说是要对工作作出个人的贡献，还不如说是为了以身作则，激励他人，让大家懂得这样卖力虽说辛苦，却于事业大有裨益。这种特有的活动方法是具有启发和教育意义的。

    “彼得窠里的雏儿们”之一，比彼得年幼的同时代人伊凡·伊凡诺维奇·涅特留耶夫再清楚不过地阐述了以身作则所起的教育作用。涅特留耶夫同另外一些少年出国学习海军，回国后沙皇对他进行了一次考试。“早上8时，皇上乘坐一辆单轴双轮马车来到我们这里，他一边从我们队列前面走过，一边说：‘孩子们好。’过了一会儿，人们放我们去参加大跳舞会，可是海军上将（指沙皇）却命令兹马耶维奇先逐个考问我们每个人对航海学学得怎样。后来轮到我时（根据我们事先的约定，我是轮到后面一批同学中的一个），皇上御驾走到我跟前，不让兹马耶维奇出题，亲自问我：‘所有的东西你都学到手了吗，派你出国留学的目的是什么呢？’我答道：‘最仁慈的皇上，我尽一切可能勤勉学习，但我不能夸口我全都学到手了，而且我自认为我是您的不称职的奴隶，因此我像恳求上帝一样恳求您对我宽大为怀。’我一边说一边跪下去，可是皇上伸出右手手掌，让我亲吻，同时亲切地说：‘你看，老弟，我虽是沙皇，可是我手上也有老趼，这些都是为了给你们做个榜样，纵然我快老了，我还是想看见你们成为我的称职的助手，成为祖国的公仆。’”

    费奥凡·普罗科波维奇在搜集有关彼得的军事活动和国务活动的史实材料，探讨他的行为的意义时，概括了下面两句话所包含的内容：“战士无愧于这位伟大的沙皇，沙皇也无愧于这些伟大的战士。”

    彼得表面上的民主作风掩盖不住他的统治实质。何况彼得本人也绝无意于把自己打扮成人民的沙皇。他知道得很清楚，在他的国家里存在着“高贵的”阶层和“卑贱的”阶层。两者之间隔着一条鸿沟：前者统治着后者，后者受治于前者。彼得在世时，当他担任造船师傅的职务时，当他化名参加高级使团的活动时，当他在波尔塔瓦会战期间率领诺夫哥罗德团的一个营冲锋陷阵时，当他下令烧毁布拉文“强盗”们占据的城池时，最后，当他出席炮兵连士兵伊凡·维克申家的洗礼仪式，以普通人身份慷慨地赠送30卢布的礼品时，——在所有这些场合，他同时仍然是个专制君主。

    但彼得有时却有意要强调他的两种不同的身份。每逢军舰下水时，他对高级长官们有意表示的尊敬态度就是一个例子。

    有一次，他以私人的名义，也就是以外科医生的身份出席了他的已故女病人的葬仪。那个女病人生前得了水肿病，医生们想方设法用外科手段医治她，都不见效。彼得自告奋勇，成功地给她放了水，他因此感到很自豪，因为那些科班出身的外科医生只给她放了血；但是经他放水的病人，很快就死了。

    又有一次，他以私人身份参加了一个4岁小孩的葬礼。这孩子的父亲是个英国商人，他把葬仪办得非常讲究，好像死者是个什么出名的或者理应受到隆重葬仪似的人物。长长的送葬队伍徒步走到那孩子的墓穴前。彼得也走在这个送葬行列里，只因为他是死者的教父。

    彼得自奉非常节俭，但是为了给皇后添制服装和建造宫殿，他却不惜大花其钱。在这个问题上，沙皇同费多尔·马特维耶维奇·阿普拉克辛有过一次挺有意思的对话。阿普拉克辛批评说，沙皇送给教亲、亲戚和其他一些人的礼物，菲薄得“连我们这些人都感到寒碜”。彼得用下面一段道理反驳阿普拉克辛的非议：

    “这绝不是小气，这是因为：第一，照我看，打破陋习最好的办法是减少需要，再说，我也应当给我的臣属做个榜样；第二，理智要求我量入为出，我的收入比你们的少呀。”

    “你的收入有几百万。”阿普拉克辛不同意他的说法。

    “我个人的收入只有我在陆军和海军中工作按官位领的那份薪水，做衣服、用度开销、送礼，都靠这些钱。”

    这里又显现出彼得两种不同的身份：作为一个大国的君主，他在彼得高府郊外的行宫不应比凡尔赛宫逊色，而作为勤俭的当家人彼得·米哈伊洛夫，他应当靠薪水的收入维持生活，给自己的臣属树立一个简朴自奉的榜样。

    凡是有机会观察彼得的日常生活的人，都能一眼看出他那几近吝啬的俭省。1714年，英国一位叫梅肯齐的派驻代表向他的政府报告说，沙皇“总是问每一个人，作为皇上，他是否应该享受一个幅员辽阔之地的君王、一个人口众多之国的统治者可以享受的一切，他的个人开支是否超过他在陆海军中按官级应分领得的薪俸数额？我听说，沙皇很节省，不仅他个人的用度，就是他的家庭的花销也不许超过他当海军中将和陆军将领所应得的年俸”。

    由此看来，彼得·米哈伊洛夫担任了一定的具体职务，也就用自己的个人行为做出了供人效法的榜样。我们还可以从许多标准法令条文中找出彼得另一种品质的材料。《陆军条令》昭示臣属，“陛下乃是专制君主、其所作所为无须对世间任何人负责，但是他有力量和权势，像基督上帝那样，按照自己的意志和善心治理自己的国家和大地。”在另一条条文中，这个思想表述得更加简明：“君主政权乃是受命于天的专制政权。”在我们面前的是一个专制君主，权力无边的统治者，他按照自己的“善心”统治泱泱大国的臣民。作为君主，彼得·阿列克谢耶维奇的任务，用他的话说，是为达到臣民的“共同幸福”这一最终目的而发号施令。

    在1702年招聘外国人来俄国服务的文告里，彼得第一次说出了他的这个“共同幸福”的理想。尽管这篇文告是为个别问题撰写、又是给外国读者看的，但还是有充分理由将它称做带纲领性的文件。彼得渴望把治理国家的大事办得“使我们每一个忠实的臣民都能感觉出，在为他们谋取生活福利和增加财富方面，我们的共同愿望是什么”。几乎过了20年，彼得才把这个思想表达得比较显豁一些：“应当为上帝一览无余地摆在我们眼前的好处和共同利益去努力工作，这样人民才有好日子过。”

    彼得说的“好处和共同利益”指的是什么，这几个字的现实含义是什么？要准确地回答这个问题是不可能的，这首先是因为，沙皇本人看来就没有赋予这话以明确的含义，至少，我们从他颁布的各种法令里没有发现他对此话的明确解释。“共同幸福”一词出现在一些因时因事而制定的法令中，随着制定各项法令的具体环境和目的的不同而包含着种种不同的内容。然而，只要把这些在不同时期、根据不同需要颁布的法令加以对照研究，我们就能综合出“共同幸福”一词的原本的含义。它指的是：发展贸易、手工业和工厂工业，遵守法纪，肃清课税与征兵工作的“流弊与负累”，保卫国家安全和领土完整。这一切加在一起就可以增进臣民的“福利”，保证他们过“安居乐业”的生活。

    在彼得时代，俄国的全体居民截然分为两个等级：纳税阶层和特权阶层。纳税阶层包括农民和市民，特权阶层包括贵族和僧侣。两个阶层各自的“安居乐业”生活，由于社会地位的不平等而各具不同的内容：农奴制农民的“安居乐业”生活与贵族阶层的“安居乐业”生活有天渊之别。

    彼得在世时，封建社会的阶层结构同他历代先祖时代的阶层结构并无轩轾，但各阶层所负义务的内容却有了变化。新的变化，其实质，简而言之，就是国家的官差有增无已。官差触及到各个阶层，特权贵族阶层也不例外。不用说，国家义务的重担对农民、商人、贵族和僧侣的命运的影响是各不相同的。

    在阶层的梯级上，农民占居最低一级的梯级。战争的重担、要塞和城池的修造工程、国家机关的供养，首先落在农民肩上。除去旧有的税务和官差，如今又增加了新的负担：兵役义务、修建工程义务、名目繁多的苛捐杂税（舰只税、龙骑兵税、军事装具税、马鞍税与轭税，等等）。特别繁重的差事是运输官差和住宿官差，前者要求应差人提供车辆，将军需品和新兵运至战场，后者不但要求为新兵提供住宿的地方，还要供给他们粮食。

    “国家”的利益要求勿使农业终因其从事者的官差过重而陷于崩溃。这就是彼得拟制《爱惜耕者令》的指导思想：这道诏令里说，农耕者“是国家的动脉，正像通过动脉滋养人体一样，国家也要靠耕者来滋养，因此应当爱惜他们，勿使他们劳累过度，而应保护他们免受各种非难和破产，特别是公务人员应当善待他们”。在这里，农民首先被当做有用的纳税人和兵员的提供者。农民如果被过重的苛索弄到倾家荡产的地步，他们就无法履行这些主要的义务，那么，保证国家生命能力的国家动脉就不复存在。

    这个思想也贯穿在彼得其他一些涉及农民问题的指示里。试举一例：彼得曾责成各地方长官查明，地主中哪些人的田园荒芜是由于农民官差过重而造成的。应将其呈报元老院，由元老院将其领地转拨给别人——该破产地主的亲戚去经营。

    三申五令追寻逃亡农民，并将他们送还原主，其目的，归根到底也并非为了维护个别地主的利益，而是为了维护国家亦即整个地主阶级的利益。农民的逃亡，是他们的一种反抗的形式。伴随农民的逃亡现象而来的是地主之间重新分配农民的自发现象，同时给国家和留在原地的农民带来了直接的损失；政府要求留在原地的农民纳税和服兵役时还要替逃亡农民负担一份。结果，欠税增加，征兵不足的数量越来越大。因此，政府对逃亡农民绝不手软。

    由此可见，所谓“共同幸福”，对农民来说，无非是维持他们有履行贵族官僚国家全部苛杂官差的能力。为了在某种程度上“保护”农民，使他们不受破落地主的压迫和地方行政当局滥用职权之害而进行立法，它所追求的也是这个目的。大家都知道，只有一道旨在保护农民切身利益的诏令，但就是这道诏令也只具有劝善性质。沙皇劝告那些“像卖牲口一样”卖掉农民的孩子，以致造成“哀鸿遍野”的小地主贵族们要讲点良心。彼得指示“取缔这种卖人的勾当”，同时却又加了一个附带条件：“……如不能完全取缔，那么，即使有此需要，也只能全家或所有同姓人一起出卖，而不能单个出卖。”

    所谓“共同幸福”，对城市居民来说，其内容又略有不同。同农民一样，市民也是纳税人和兵员的提供者，但除此之外，市民还要以商业税和手工业税的形式保证国库的补充收入。因此，彼得很关心商业和商界的发展，这种关心是有其历史的渊源的。

    彼得的父亲，老沙皇阿列克谢·米哈伊洛维奇认为，发达的商业是国家繁荣昌盛的基础，因此他对商人采取庇护态度。彼得认为商业是经济的必要部分，但绝非决定性的部分。彼得研究了外国的经验，认为这些国家所以“繁荣富强”，是因为它们扶植了“商界、各种艺术家和手工业”的缘故。这里所说的“艺术家和手工业”，在当时是指手工艺和工厂工业而言。市民在手工业生产部门“服务”，被视为这是他们对改革时期应尽的新义务之一。彼得不惜采用强制的手段命令商人办理大型工业。他在将官办制呢企业转交给私商经营时，简明扼要地说：“他们愿办也得办，不愿办也得办。”这种强迫命令的做法，其目的是急于“要在5年内不买外国的呢军服”。不得不专门派兵将那些“被指派去办制呢厂”而本人又“不愿办”厂的商人押往莫斯科。

    由此可见，市民的“共同幸福”同贵族国家的利益是紧密地交织在一起的。商人的商品周转愈快，工业家的工厂企业的规模愈大，工商业家的生活就过得愈好。而商人愈富，他们投资的领域愈广，国家从他们手里取得的收入也就愈多。

    说到底，市民的“幸福”取决于国家因需要而从他们的进项中提取的部分的大小。

    实践揭示出，市民的“幸福”同国家不断增长的需要之间，存在无法解决的矛盾；国家打仗要钱，建设海军舰队、建筑城市和要塞也要钱。在这种条件下，工商业者的“利益”成了奉献给国家的祭品。大体说来，在18世纪初的将近20年中，彼得毫不怜惜商人，国家的苛杂官差使许多商人沦于破产。只是在他去世之前六七年里，沙皇才赏赐工业家一系列促进工业发展的重要的优惠和特权。其中有：给大工业家以免税出售其工业产品，以及购买农奴为其工厂干活的权利。此外还解除了工厂主招待军队食宿的官差和派车运输兵员物资的官差。不言而喻，能享受这些优惠和特权的只是城市居民中微不足道的少部分人。对其余大多数市民来说，所谓“安居乐业”就是履行自己的义务，维护国家的利益。

    二、国家西方化

    1718年3月回到彼得堡后，彼得的生活秩序发生了明显的变化。以前，首都对于他只是个暂时驻足的行宫，因为大部分时间他都不在彼得堡。现在，一年之中的大部分时间他都待在涅瓦河两岸。这使他有可能将时间和精力作一番不同于过去的安排。同往常一样，他清晨4点多起床，在房间里踱步半小时，然后听御前机要秘书马卡罗夫汇报，进早餐。早上6点，一辆双轮马车奔驰在首都的大街上：彼得去视察建筑工程，检查头天作的各项指示的执行情况。

    视察完各处的建筑工程，再去元老院和海军部看看。中午1点，彼得进午餐。

    彼得不是个讲究吃喝的人，桌上有白菜汤、稀饭、红烧肉加黄瓜，或柠檬、肉冻、牛肉、火腿这几样普通菜，他就心满意足了。沙皇的菜单上没有鱼类。他不喜欢甜食。

    饭后休息两小时左右，然后彼得在办公室批阅报告，写指示，下敕令，定条规，编审他统治时期的历史著作《北方战争史》。

    晚上，沙皇有时外出应酬，有时在车间里干活。这个车间设在夏宫的一个房间里，那里摆着车床、刀具、模板和各种材料，彼得的巧手用它们车出各种精致的玩艺儿。一位外交官说：“在这门手艺中，他并不比最手巧的车工逊色，他甚至会车真人的肖像和一般的人物像。”彼得干活儿干得“非常认真，非常专心……好像他干活儿是为了挣钱吃饭似的”。

    这个车间是沙皇独自一人专用的工房。彼得手下的机械工安德烈·纳尔托夫说：彼得在车间的门上钉了一块他亲笔书写的禁令牌子：“不仅是闲人，即便是本宅的公勤人员，未有本人命令或未经本人召唤，一律不得入内，以便本室主人有此一席安宁之地。”

    现在保存在艾尔米塔日陈列馆里的彼得的个人遗物中，他亲手车制的鼻烟壶、精巧的镶肖像的颈饰和其他装饰品，占了相当大的地盘。有一盏用象牙制造的枝形大吊灯，分3层共26个分枝，每一层都有独出心裁的装饰物和垂饰物。吊灯上有俄文和拉丁文的题词：“全俄皇帝与专制帝王彼得大帝用他勤劳的双手制成。1723。”沙皇参与制作这件杰出的艺术品是无可怀疑的，但据专家们鉴定，即使全力以赴，花上好几十年的时间，一个人也不可能做出这盏枝形大吊灯来。

    彼得并不是到了晚年才对车工作业发生兴趣。在晚年，由戎马倥偬转到定居生活之后，他把更多的时间花在他心爱的这种活上。但是，从前也能看到沙皇也许是在极其不合时宜的环境中站在车床旁干活儿。无论在什么地方，只要停留的时间稍长一些，他都要摆弄摆弄车床和工具。甚至在最后一次出国访问期间，他也没有放下他心爱的车工作业。日用账簿上记载着为购买材料和租用车床所支付的账款。

    彼得的工作能力很强，而他用于业务活动的时间，却只占他的时间支配总表的很少一部分。可是同时代人弄不清楚，他怎能在国务繁忙、日理万机的同时，还有空闲参加娱乐活动，从事体力劳动。有一位外国外交官向彼得提出这类问题时，他回答说，这种活动可以保护健康。接着沙皇又补充道：他现在的“案牍之劳”比他在战争初年建立陆军，特别是创建海军时期担的担子不知要轻松多少。

    这段话是1722年说的。其实，无论是在1722年之前还是之后，彼得的“案牍之劳”都是非常繁重的。现在还保存着3份他制定的每周工作日程表。1721年的那张工作日程表上规定：星期一至星期四，编纂《海军部工作章程》，星期五预计去元老院办公，星期六上午审订《北方战争史》，星期日早上处理外交事务。日程表上还有一个边注：“河水解冻之时，如事情多，元老院的工作可移至星期四处理。”

    1724年1月，彼得制定了一张新的工作日程表。这时形势有了变化：《海军部工作章程》业已订好，《北方战争史》的审订工作也已接近尾声，因此，工作日程表里出现了一些新的项目。彼得把去元老院办公的时间改在星期一的晚上和星期二早上。新增加的项目是星期三和星期四参加法院的工作。星期五早上检查海军部的工作。

    第三张工作日程表没有完整地保存下来。沙皇打算从1724年11月10日起按这张表进行工作，其主要注意力放在元老院的工作上。沙皇在他的记事本里写道，凡属“时间性不强”的工作都应在元老院会议日前夕作出报告，如遇到刻不容缓的紧急事务，则应“随时”开会处理。

    彼得回到彼得堡后立即恢复因出国访问而中断的建立各“院”的工作。在首都，他阅读了译成俄文的丹麦、瑞典及其他各国中央机关的各种规章制度。1717年12月，在去莫斯科审讯阿列克谢太子案的前夕，沙皇颁布了一系列奠定新机构组织基础的敕令。在其中一道敕令中，他规定了“院”的数目、人员编制，任命了每个“院”的院长和副院长。在另一道敕令中，他要各“院”院长积极行动起来，务使各“院”“能于明年真正打好工作基础”。彼得认为，配备工作人员，制定各机构切实可行的规章制度，用一年的时间是绰绰有余的。

    但是，这个敕令未能执行。返回彼得堡后，彼得于1718年中不无悲伤地指出，这半年是虚度过去了。我们可以从他给元老院下的一道敕令里看到他对战友们的行动迟缓感到不满的表示：“我从莫斯科一回来，就发现有些人干的事情不多，另一些人什么也没有干。”沙皇下令各院院长按月向他送呈工作月报，并要求他们对这件事采取十分认真的态度。

    这次劝告仍然无效。彼得这时才知道，原来“有些院长懒得上班去处理他们分内的公事”，另一些院长上了班，也是不务正业，混日子。他还发现各院的院长到元老院办公时，津津乐道的是与公事无关的闲话。彼得教导他们，只能谈公事，不应当废话连篇，言不及义。甚至为此还建议订立一条规则，我们不妨逐字引述如下：“一人发言时，别人不应打断他的话，让他讲完了，别人再讲。应当像个诚实的人，不应当像做小买卖的娘们儿那样嚷嚷。”看来，元老们对沙皇的这些劝导不大理睬，因此还得给他们下几道指令，教育他们应当遵守最高国家机关的基本守则。指令之一，是重申前令：“在元老院里一切都应当办得有条不紊，不应说废话，叫叫嚷嚷。”指令之二是，规定了议事程序：首先，秘书宣读文件，然后，让各位元老思考半个钟头。但如果遇到“非常难办的事”，那么可将“思考时间”予以延长——“最多三小时”。

    难以想象的是，彼得竟会充当这样的角色：反复劝说高级官吏动手工作，并且耐心地等待他们有朝一日高抬贵手，把“院”的工作抓起来，把各项规章制度“制定出来”。同样难以想象的是，彼得在惩办违令者时通常是雷厉风行的，可是，对自己战友们的因循迟缓竟然不予惩处。而且，彼得不得不和拒不执行自己意旨的人和解，不得不教导他们从头学起，学会办理他们不熟悉的公事。有一回谈到他们时，他说：“我能用凿子把骨头凿得相当锋利，但是我没法用棍子把这些老朽抽得聪明起来。”

    当彼得发现任务没有按应有的速度完成的时候，他本来可以采取从前屡试不爽、行之有效的办法，即亲自动手的办法来加速“院”的组成。但是在1718年，他顾不上“院”的事，同瑞典的和谈占去了他主要的精力。

    和会于1718年5月12日在亚兰群岛开幕。瑞典的全权代表提出了一项复杂的会晤程序，但彼得事先就叮嘱过自己的代表布留斯和奥斯特曼，不要举行任何仪式，不要有任何延宕。“你们要尽力说服瑞典人同意这一点，会议要不失时机地举行，因为军事进攻已迫在眉睫。”

    彼得把谈判的领导权掌握在自己手中。他起草给布留斯和奥斯特曼的训令，开列了未来的和约条件，他注视着会议进展的情况，随时给自己的全权代表发出新的指示。为了缩短与亚兰群岛之间的邮程，彼得在喀琅施塔得、雷维尔和亚波度过了夏季里的几个月。

    瑞典的全权代表听取了和约的条件：英格里雅、里夫兰、爱沙兰以及卡累利阿归俄国所有，被俄国占领的芬兰归还瑞典。奥斯特曼是个善于笼络人的机灵人物，他成功地把正式的谈判引上了同瑞典代表团团长格尔茨进行秘密会谈的道路。公开的会议不过是将秘密会谈所取得的结果加以记录而已。彼得函示奥斯特曼，叫他不惜工本，如果格尔茨决心签订一项有利于俄国的和约，便“可允诺馈赠他价值10万卢布的礼物和各种奖赏”。

    瑞典全权代表的让步绝非因为许诺的贿赂所致——格尔茨每走一步都要由查理十二世批准，正像布留斯和奥斯特曼的行为要由彼得一世批准一样。现在，连顽固的国王也终于恍然大悟：瑞典已无可挽回地失去了自己在波罗的海的领地，而且同俄国继续打下去不会有好结果。

    谈判正向着理想的结局进展。彼得于1718年9月写道：“我们夜以继日地努力工作，我们的希望正在于此。”但是由于全然无法逆料的情况的出现，这个希望落空了：在挪威的腓特烈汉姆包围战中，查理十二世被人杀害，继承王位的是他的幼妹乌耳里卡·埃累沃诺腊。国王一死，瑞典新政府的外交方针随即发生了急剧的转变。女王的左右企图用复杂的外交游戏来改变同俄国的和约条件，——他们企图同俄国的盟国举行单独谈判，满足他们的领土欲望，从而把俄国孤立起来。女王和她的拥戴者们对英国寄予很大的希望，他们想从英国取得海军和经济的援助。

    回斯德哥尔摩请示工作的格尔茨，在国王去世的消息刚传到首都，他就被捕投入监狱。这年3月，格尔茨被斩首。在行刑前，他吩咐在他的棺材上写上一句拉丁文的题词：Mors regis，fides in regem est mors mea（国王死了，忠于国王，所以我也死了）。瑞典政府派了一个新的全权代表参加和谈。他迟迟不去亚兰，因此一直拖到1719年5月才恢复谈判，这显然是想争取时间，另有打算。乌耳里卡·埃累沃诺腊拒绝承认查理十二世已经同意的领土让步，并提出了彼得显然不能接受的要求：不仅把芬兰，还要把里夫兰和爱沙兰归还瑞典。

    彼得耐心地等待谈判的结束。在谈判进行期间，从1718年至1719年上半年，他停止了军事行动。但是，当他确信等待不出什么结果来的时候，他派奥斯特曼到斯德哥尔摩去，向女王发出警告：如果亚兰会谈不欢而散，俄国就只好用武力来谋求和平了。为了加强这一威胁，沙皇派了一支舰队，满载登陆部队向瑞典海岸开发。他亲手拟订了突入敌方土地的大胆的作战计划，并且亲自参加了这次作战。这是北方战争中有彼得直接参加的最后一次战役。登陆部队遵照他的意见登陆，未遇抵抗：“像在海上一样，在进入靠近海岸的岩岛时，我们也没有见到一个敌人。”《新闻报》上一再向读者报道登陆部队的胜利战绩：捣毁了工业企业、矿场、居民点，虏获了大量战利品。瑞军溃不成军，不战而走，远远地逃到瑞典腹地去了。瑞典首都陷入一片惊慌，首都四郊出现了哥萨克骑兵侦察队。根据瑞方请求，彼得于1719年8月下令停止军事行动。正如《新闻报》所说，他以这道命令表示了他对缔结和约的诚意。

    不过，与此同时，沙皇早已得到确实的情报：瑞典代表团蓄意拖延谈判，他们时而提出无法接受的要求，时而以等待斯德哥尔摩的指示为借口，一连几个星期不出席会议。因此沙皇于8月21日诏谕自己在亚兰的全权代表：“我命令你们，在接到此令后，再在和会上停留一周。”诏谕规定，恢复谈判后，如瑞方不自量力，一味坚持不合理的要求，布留斯和奥斯特曼即可退出会谈。谈判于1719年9月中断。先是瑞典代表，随后俄国全权代表也离开了亚兰群岛。

    瑞典中断谈判，打的是什么主意呢？它所指望的不会是它自己的兵力。它在陆上和海上的军事力量已大大削弱，根本谈不上举行军事进攻。它所指望的是英国，因为英国对俄国在波罗的海上的势力日趋巩固抱有敌意。1719年8月底，瑞典同英国缔结同盟条约。英国企图根据这个盟约插手瑞俄和谈，迫使俄国缔结不利于自己的和约。

    诺里斯率领的英国分舰队开进了波罗的海水域。其目的是恫吓沙皇，伺机背信弃义地攻击并消灭俄国舰队。但彼得已及时采取了预防措施。俄国舰队完成在瑞典沿岸的登陆战之后，已经稳妥地隐蔽在海湾中，并受到海岸炮兵保护。秋季里，诺里斯的分舰队撤离了波罗的海。沙皇没有屈服于恫吓和挑衅，他坚决地说：“我们绝不屈服于任何威胁，我们绝不接受不平等的和约，无论情况如何，我们将继续战斗。”

    翌年春，诺里斯的分舰队补充了新的军舰，又开进了波罗的海。但是它的坐镇这一次也未能保证瑞典沿岸的安全：俄国陆战队又在瑞典登陆，而且未遇抵抗，取得了重大的成功。彼得将此事通告俄国驻瑞大使库拉金时说：“不错，虽然没有给敌人造成太大的损失，但是，上帝保佑，敌人的帮凶们只能干瞪眼，却奈何不了我们。”此外，英国舰队的坐镇也未能阻止俄国舰队于1720年7月底在格林汗取得辉煌的胜利：虏获了4艘瑞典三桅巡洋舰，其中，正如彼得所描写的那样，“有两艘是被我舰以全速接舷攻击法虏获的”。参加此役的兵力对比情况，最好不过地反映在奖章的题词上：“勤奋和勇敢胜过实力。”这一仗从力量来说，优势属于瑞军：攻击他们的三桅巡洋舰的俄方船舰是装备很差的桨帆并用的大船。

    与这些战果相比，瑞典人及其盟友英国人的联合行动的成果是如此微不足道，致使彼得大加嘲讽，在诺里斯舰队下锚停泊的雷维尔，瑞典人顺利地烧毁了纳尔根岛上为工作人员建造的一间茅屋和澡堂。沙皇向库拉金通报英瑞舰队的这一“战绩”时，吩咐他一定要在西欧国家的报纸上发表评论文章。沙皇对大使强调说，“特别是火烧茅屋和澡堂一节”不可不评。缅希科夫也用讽刺口吻来谈这件事。他写信给沙皇说：“务祈勿为火烧茅屋和澡堂伤心，但您可将这件战利品让与他们平分：澡堂给瑞典舰队，茅屋给英国舰队。”

    和谈于1721年4月28日在尼什塔特城恢复。像在亚兰会议初期阶段一样，彼得没有停留在一个地方。他知道，欧洲注视着这个无名的芬兰城市，他也知道，俄国的对头，首先是英国，一定会拼命设法破坏谈判。他回想起两年以前它们的所作所为，也回想起亚兰会议所以弄得不欢而散，与其说是由于查理十二世不明不白的死亡，不如说是因为瑞典国内外反对和谈的势力的从中作梗。因此，他沿着海岸走了一圈，选择离尼什塔特最近的城市作为自己停留的据点；所经之处有雷维尔、里加、赫尔森法斯、罗赫维克。信使们带着有关尼什塔特情况的情报经海路送到彼得停留的住处，又从他的住处带走他给谈判代表的最新指示。

    布留斯和奥斯特曼带着明确规定的和约条款出发到尼什塔特去。战争中占领的土地，除芬兰外，一律归俄国所有。“我两次建议我的兄弟查理举行和谈，第一次是出于需要，第二次是出于宽大，而两次他都拒绝了。现在就让瑞典人和我缔结一个他们不得不缔结的可耻的和约吧。”查理的确有很多次缔结体面的和约的机会，但是沙皇为和平而伸出的手都没有为国王所接受。任何关于割让领土的和约，查理连听也不愿听，每一次和平倡议，他都不予理睬。波尔塔瓦战役之后，缔结体面的和约的可能性变得更小了。乌耳里卡·埃累沃诺腊已经没有选择的余地，她能利用的唯一的机会就是彼得口授给自己的谈判代表，由谈判代表转达给她的那个机会。

    在亚兰会议上，俄国谈判代表曾经同意里夫兰暂时归属俄国。现在，彼得指令布留斯和奥斯特曼向瑞方宣布：时过境迁，里夫兰应永久归属俄国。俄国的全权代表还应当“力争100万甚至150万银币的赔偿费”。

    瑞典的全权代表这一次也想采取拖延的策略。他们提议先签订停战协定，以后再缔结和约。彼得识破了瑞典人耍的手腕，揭露他们的建议是想“赢得时间，然后根据局势的变化，制造各种难题，提出各种异想天开的条件，以此无尽期地拖延主要条约的缔结，阴谋从中为自己捞取好处”。

    在给自己的全权代表的补充指示中，沙皇命令他们拒绝瑞方的一切无理要求。彼得据报，瑞典人要求俄方以相等的土地换取割让给俄国的维堡。沙皇批示：“我们没有这样的土地。”瑞典人想在条约中载明，他们将彼得堡割让给俄国。彼得写道：“在瑞典大臣们的方案中，提到什么他们的割让地，什么他们把彼得堡割让给我们，你们在缔约时应当声明，不应提到彼得堡，因为在他们的领土上根本就没有这个地方。”瑞典人要求将埃泽尔岛留给他们。对此彼得也表现得非常坚定：办不到。

    在瑞典领土上的登陆也产生了良好的效果，推动了谈判的进程。彼得通告指挥登陆作战的海军上将阿普拉克辛：“瑞典的大臣们比以前通情达理多了。”沙皇发现瑞典的谈判代表变得比较好说话了，就下令停止军事行动：“根据各方面情形判断，可不再以桨帆并用的舰只进袭了。”

    和谈已接近圆满的结局。收到布留斯有关此事的报告后，彼得说：“从尼什塔特向我们吹过来的风是和煦的。”沙皇反复考虑，怎样庆祝这件大事；它对国家为争取出海口岸而进行的艰苦卓绝的斗争作了总结。他希望由他亲口宣布和平到来的消息，希望在俄国他比谁都早一些得知和约的缔结，他给谈判代表写信说：“这个消息应由我第一个传到彼得堡，因为我不曾指望在这次战争中有谁比我更辛劳。因此，除了我，你们不能吩咐任何别人去办这件事。而且我们的人中也没有任何别人从和会上得到关于此事的私信。”彼得委托缅希科夫筹备庆祝活动。

    和约于8月30日签字。沙皇在去维堡途中于9月3日获悉和约签字的消息。从尼什塔特来的信使将装着条约原文的邮件呈给沙皇。布留斯和奥斯特曼写道：“我们来不及翻译它，因为时间紧迫，而且我们担心缔结和约的消息会走漏出去。”彼得竭力克制自己，别把这个消息告诉他身边的人。他终于克制住了与他们共尝快乐的诱惑力，独自躺在床上，一刻也不能合眼，回想着用难以置信的辛劳和血汗换取这次胜利所经历的漫长而艰苦的道路。

    翌日晨，他向首都进发，双桅帆船开进涅瓦河，不时施放礼炮。彼得站在甲板上，每当礼炮停息之际，他便向居民报告这一喜讯。9月4日一整天，在军号和蒙着白色塔夫绸的大鼓的伴奏下，肩披白色披巾，手持绘有橄榄枝和月桂冠图案的白旗的号手和骑士们奔驰在首都的大街小巷，向居民们宣布缔结和约的喜讯。

    战争打了21年。彼得把这次战争称做“花了3倍时间念完的一所流血牺牲、危险万状的学校”。为什么称做“花了3倍时间念完的”学校呢？彼得解释说：“所有的学校学生通常都是7年毕业，可是我们这个学校却读了3倍于普通学校的时间。谢天谢地，我们的毕业成绩可是好得不能再好了。”他认为，俄国以前“从未取得如此有利的和约。不错，我们等了很长的时间，但我们毕竟等到了这一天”。彼得这样说是对的。取得了沿海地区后，俄国的状况就会别有一番光景，它将变为一个海上强国。根据尼什塔特条约的规定，爱沙兰、里夫兰、英格曼兰等省、维堡和开克斯保耳姆等城划归俄国所有。瑞典保留在里加和雷维尔免税购买价值5万卢布的粮食的权利，并取得200万银币作为割让里夫兰省的补偿费。

    在9月里，首都举行庆祝胜利的活动。整整一个月几乎天天举行化装舞会、大舞会、焰火晚会。每当夜幕降临，便点起了五光十色的彩灯。彼得穿着荷兰水手的服装，亲自击鼓，据目击者说，他打鼓打得非常出色。沙皇沉浸在极大的幸福中。他并不掩饰自己无比的喜悦：他站在桌子上唱歌跳舞。期待已久的胜利终于到来，又怎能不兴高采烈呢。论及此事时他曾说：“这快乐对我来说超过人世间的任何快乐。”

    10月里，沙皇被加封为：国父兼全俄皇帝彼得大帝，为此，首都举行了隆重的封赠典礼。九位元老一致签署了请求沙皇接受这一尊号的劝进书。劝进书里说：“皇帝的这类尊号照例是由罗马元老院为表彰皇上的丰功伟绩而公开封赠给他们的。”

    10月22日，彼得率领文武百官出席圣三一大教堂的祈祷会。祈祷毕，宣读和约，然后，费奥凡·普罗科波维奇为庆祝和约的签订发表布道演说，历数彼得的丰功伟绩，证明他无愧于大帝和全俄皇帝这样的尊号。

    祈祷会结束时，德高望重的元老、总理大臣戈洛夫金向沙皇致祝词。他说：“只是由于您夙夜匪懈的操劳和领导，我们，您忠诚的臣仆，才从无知的深渊走上誉满全球的舞台，因而从空虚走向充实，归入文明民族之林。”

    彼得致答词时，表达了对缔结和约的满意心情，但同时又警告听众：“我们希望和平，但不应削弱军事力量，这样我们才不致重蹈希腊君主国的覆辙。”接着他又说，“应当为上帝摆在我们眼前的共同的利益和福利而工作，以此来减轻人民的负担。”海军部、彼得保罗要塞以及停泊在涅瓦河上的125艘双桅帆船上的数百门大炮发出了震天的巨响。据一位目击者说：“一切都被炮火的火焰照得通亮，教人以为是天崩地裂了。”

    11月，首都居民的欢乐心情因为一场自然灾害——空前大水灾的降临而变得黯然失色了。我们从一个同时代人的日记中读到这样的记载：“许多船，有的空空如也，有的载满了人，缆绳被刮断，在河面上被暴风雨刮来刮去，随时都有沉没的危险，那可怕的景象实非笔墨所能形容。从四面八方漂来了大量的木柴，数量之多，足够一冬取暖之用。狂风刮跑了屋瓦，拔起了大树，吹塌了房屋。”

    刚出现能走雪橇的道路时，彼得就到莫斯科去了。宫廷人员、达官贵人和将军们也到故都去参加庆祝缔结胜利和约的活动。这一次沙皇乘坐的是一辆皮篷大雪橇，篷上有窗子，车内设备齐全。毯子挡住了寒风，熊皮和灌满热水的铜壶保住暖气，温暖了两脚。雪橇里还有许多装着旅行用品的口袋，床头摆着一个药品箱和一些劳动工具。

    故都的庆祝活动持续了几个星期。莫斯科积雪的街道权且当做了运河，马拉的雪橇拖着军舰的模型在这“运河”上奔驰。顺风时，“军舰”上扬起船帆，作出各种表演。甲板上坐着戴假面具、穿化装跳舞服装的元老们、高级军官们、外国大使们、宫廷贵妇们。盛大的化装游行，按照它的组织者沙皇的设想，应当表现出俄国已经变成海上强国，它已经找到了出海口的景象。

    尼什塔特和约为旷日持久的战争作出了总结。和约在俄国历史上的意义是难以估价的。单就取得波罗的海这一点就足以使彼得的英名流芳百世。在彼得执政时期，俄国解决了200年来想完成而未完成的最主要的外交任务。和约巩固了俄国“通往欧洲的门户”，俄国有了与欧洲大陆先进国家进行经济与文化联系的正常条件。彼得堡、里加、雷维尔和维堡成了俄国最重要的对外贸易中心。

    俄罗斯国易名为帝国，彼得被封为全俄皇帝，这两件事反映了俄国国内情况和国际地位的深刻变化。在国际关系中，俄国过去仅限于同东欧和东南欧诸邻国的来往，现在它已经稳固地进入了欧洲列强的圈子。

    三、建立沙皇制度

    同北方战争相比，远征里海只不过是俄国历史上和彼得一生中一支短暂的插曲。缔结尼什塔特和约之后，沙皇已能把自己的精力用在内政上。我们在前面一些章节中已经看到，在花了“三倍时间念完的”学校里学习的那些年代中，沙皇曾断断续续地处理过一些内政问题，但是戎马倥偬的生涯妨碍了他，使他无法系统地从事内政的改革。1715年彼得刚拿起“笔”来，又不得不因为出国访问的需要而放下它。沙皇出访期间，各“院”的筹建工作实际上已陷于停顿。

    这个事例是发人深省的，它说明了许多问题：在各项改革中，彼得亲自参与其事会起什么样的作用；为了使新生事物不至于被窒息在萌芽状态中，从他身上发出的推动力量会有什么样的意义。上述事例也说明了另外一个问题：我们看到，彼得周围有一群才能出众的杰出人物，他非常器重他们，但是在他的战友中，论眼光的远大，论洞察客观现象的深度的能力，论善于抓住主要问题并将已经开始的事业进行到底的本领，却没有一个人能与他媲美。

    彼得虽然禀赋过人，但他绝不采纳人们献给伊凡雷帝的那条箴言：切勿重用比自己高明的人为谋士。相反地，彼得四处选贤招能，但是很可惜，这样的人才他找到的很少。彼得认为，在他的战友中没有或者几乎没有一个人能实现他的宏图，——他们的知识、经验，以及洞悉俄罗斯社会传统与特点的才智都不足以担此重任。正是考虑到他最亲近的战友们在政治和法学方面的素养很差，彼得才像对待小学生一样对待他们，警告他们不要盲目照抄瑞典的规章制度：“在瑞典的规章制度中有些条款是不适用的，或者说是不符合我国国情的，另一些条款只能作为参考。”他要求他们学习17世纪著名法学家萨穆伊尔·普芬道夫的著作。据同时代人说，“无论是在元老会议上，在他自己的办公处所，还是在元老们府邸的大型舞会上”，他到处称赞普芬道夫著作的俄译本。花了“三倍时间念完的”那所学校，首先是学习陆海军知识的学校。现在，轮到学习建设和管理国家的知识和经验了。

    但是，问题不仅在于战友们的素养不够，还在于彼得的性格——他那事必躬亲的积习。这样做的结果，势必使他最亲近的战友的主动性受到压制。独断独行的行政作风导致了主动精神的丧失——战友们遇事都等候他的指示和命令。普希金一语道破了彼得统治时期的特点：“大家都战战兢兢，大家都俯首帖耳，唯命是从。”

    1718年彼得声称，他想认真地抓一抓内政问题。在他亲笔写的一道敕令中说，尽管“在这艰苦的战争中自己担的担子不胜其苦”，但他还是挤出时间来教人们学习军事学，并且编纂了《陆军条令》。军队里建立了“良好的秩序”，这种良好秩序带来的成果是众所周知的：俄国军队消灭了欧洲最精锐的军队之一。“现在，在进行该项工作的同时，并没有忽视行政部门的工作，但在这方面也要建立起与陆军工作方面同样的秩序来”。

    要建立起“良好秩序”，办法之一是合理地组织国家机关。在这方面，如前所述，还在1712年初彼得就采取了一些最初的实际措施，颁布了成立商务院的敕令，“以便改善贸易的现状”。沙皇给这个新机构取了个外国名字，但它并没有在组织中央机关的原则方面提供任何新的东西。要在几年以后，用“院”取代旧时的“政厅”的想法才具有精确的意义。国家机器犹如钟表机件。这类比喻是著名数学家兼哲学家莱布尼茨告诉沙皇的：“经验足以表明，只有设立组织严密的‘院’才能使国家繁荣昌盛，因为正如钟表里一个轮子带动另一个轮子一样，在庞大的国家机器中，一个‘院’应当带动另一个‘院’去工作，如果所有的机件都装配得恰到好处，转动得很协调，那么，生活的时针就一定会给国家指出幸福的时辰。”

    在彼得设计这架新的“钟表”之前，从开始研究国家政权建设的经验算起，已经进行了多年的准备工作。1712年6月30日，沙皇命令元老院组织人力翻译“外国法典”。沙皇在他1715年的记事簿里记载了6个“院”的名称。就在这年之前，彼得曾诏令在外国招聘“学者和法学方面的行家里手，以便指导各院的工作”。沙皇还诏谕驻哥本哈根的帕维尔·伊凡诺维奇·雅古任斯基将军，“给每个院物色—个人”，同时指出，“为了他们能学会俄语”，应当选聘年纪不太大的人。沙皇还要他搜集丹麦中央机关结构的情报：院、州的数量，彼得说：“因为我们听说，瑞典人也是从他们那里学去的。”可是由于瑞典同俄国处于交战国的状态，不可能公开研究瑞典的规章制度。沙皇诏谕驻丹麦大使多尔戈鲁基派遣一个密探，给他弄一份丹麦宫廷的护照，潜入瑞典去搜集一些这方面的情报。驻奥地利大使维谢洛夫斯基接到了从“懂斯洛文尼亚语的人”中招聘法学家的任务。在签署这份敕令时，彼得亲笔加了一句话：“务望勉力完成此事，因为我们非常需要。”

    彼得认为，这种新的中央体制的优点在于各院院长“没有为所欲为的旧裁判官那样大的权利”。这里说的“旧裁判官”指的是各“政厅”的独断专行的领导人。彼得断言，在各个院里，“院长未经其同僚的同意是不能独断专行的”。后来，对院的优点的看法又有了进一步的发展。其一是：不是个人专断，而是院里的许多人共同商讨，对问题就比较容易作出“正确的判断”，因为“一个人弄不清楚的事，另一个人可能弄得清楚”。其次是：用这个办法作出的决定是很有权威的。最后是：“一人独管一个部门，他往往不敢触犯有势力的人物”，而院是个集体，可以解除诸如此类的顾虑。

    彼得对各院寄予厚望。有了这些院，就可以“有条不紊地管理”国家大事，“整顿好司法和警察工作”，“改善陆海军的给养状况”，“增加和发展贸易、手工业工厂和纺织业作坊”。沙皇深信，这些新的机构将为俄国历史开创一个新的时代。

    我们不能赞同上述的一类看法，但也不能否认这些新机构的作用。彼得认为，新机构的主要优点是能限制院长的个人权利。实际上，设立各院所取得的主要的积极成果却在于：设院的体制是以明确划分职权范围、提高集中化程度为基础的。“院”体制与臃肿的“政厅”体制相比，其优越性主要在这里。

    最初，一共设立了9个院。其中3个被称为“头等”院，因为它们是最重要的国家管理部门：外务院、陆军院和海军院。

    随着俄国在国际舞台上的崭露头角，原来的外事部门逐渐解体。如果说在此之前的数百年间，与外国的关系仅限于定期派往国外的使团的话，那么，现在在西欧各重要国家里则建立了常设的外交使节团，其中某些外交使节团是负责保护俄国商人利益的领事馆。西欧国家在俄国也有了大使和公使。外务院取代了使节政厅，其任务是接见外国大使，领导本国驻外国代表的工作。采用了西欧各国外交备忘录的制度。在许多场合下，俄国外交官继续保持着关于“国家荣誉”的旧时的概念，并耍弄各种花招来维护它。甚至连最不拘泥于外交礼节的彼得也未能完全摆脱这种旧时的传统。举例来说，他接见外国大使时总是站着而且不戴帽子，这样做的用意是免得在他提到外国君主的尊号时必须脱帽起立。为了不让外国大使站在自己身旁，他总是站在华盖下的木板台的边沿上。

    经验丰富的外交家、总理大臣戈洛夫金兼任外务院院长。彼得任命沙菲罗夫任该院副院长。

    陆军院掌管陆军的编制、武器、装备和训练事宜。各卫戍团也归陆军院辖制。在彼得统治时期结束前，陆军正规部队共有2l万多人。此外，非正规部队（乌克兰和哥萨克各团）尚有109000人。彼得任命缅希科夫元帅为陆军院院长。

    海军院是17世纪的先辈人不曾有过的一个崭新的机构。这个机构是由于俄国成了海上强国并建立了海军舰队的需要而设立的。它主管各造船厂、海军要塞，负责舰只人员的补充和训练。海军院由海军上将阿普拉克辛署理。

    财政工作也由3个院分管。其中最重要的是财政院，它主管征税，监督徭役的执行，发包酒类、粮食等实物税的承包工作。

    在17世纪末和18世纪最初20年，以农户为纳税单位。由于急需大量的经费，并考虑到人口的增长，彼得于1710年决定进行一次新的人口调查。结果使他大失所望，因为根据调查材料，农户的数目竟比30年以前大为减少。这是因为地主们把几个有亲族关系的家庭合为一户，此外也有互不相关的人联合成为一户而造成的。这种花招是不会不被发现的。总监察官涅斯捷罗夫上书彼得，奏请废除以农户为征税单位的制度，改用按男丁征收“人头税”。他写道，这样一来，“像过去那样”把几户合并为一户，以及把几户隔开、各立门户的想法就变得毫无意义了。

    彼得采纳这个建议，着手进行人口总登记。这个规模宏大的措施经过多年的努力才告完成。人口登记始于1718年，规定应由地主本人呈报农民清册。几年过去了，地主们却未提供有关材料。据查，有些贵族一地主阶级的代表人物在其清册中以多报少，隐瞒了他们实有的农民人数。用死刑和没收被隐瞒的农奴进行威胁，也未收到预期的效果。1721年下了一道“最后敕令”：给“犯有此种隐瞒罪行者得以改过自新”的机会，限9月1日以前老实交代隐瞒情况。地主们对这个限期和赦罪措施，仍然置若罔闻。这时，彼得乃下令由军官组成的各级专职办公厅，负责审查各地地主呈报的表册。人口调查（从这时起用这个名词称呼这种人口登记）结果，发现被隐瞒的男性农奴达100万人。

    1724年春才弄清楚较为准确的人口数目：农村居民中计有5400万男性农奴。从他们身上征得的人头税，规定供陆军部队的给养所需。每个男性农奴，不论是吃奶的男孩还是老态龙钟的老头，每年应交人头税74戈比。

    为什么不规定一个整数，比如70戈比或75戈比，而刚好是74戈比呢？这得从这个数字的计算方法中寻找答案：据规定，陆军每年给养的开支为400万卢布。把这个数目分摊给纳税人（5400万人），摊到每人头上正好是74戈比。但是，从未按这个税额征收人头税，因为叶卡捷琳娜一世为庆祝她1725年1月登基而将人头税税额减少了四戈比。

    人头税应取代过去的一切税捐。沙皇的敕令许诺“无论是以现金或粮食交税均不得”超过74戈比。

    根据史学界一致的看法，税制改革大大增加了从农民身上征收的税额，有利于国家。但是由于缺乏对比的材料，无法确定人头税比农户税究竟重到什么程度，或者说多了多少倍。1724年国家岁入预算为1680年的3倍。但绝不能由此得出结论：1724年压在农民肩上的税捐负担比1680年的要重3倍。

    国家收入的增加，一部分来自人口的自然增长。此外，40多年以来，劳动生产率有了某种程度的提高。手工业，特别是工厂工业中劳动生产率的提高尤为显著。农业方面，由于耕作技术的改进和铁制劳动工具的广泛采用，劳动生产率也得到了提高。最后，国家收入的增加还由于居民中纳税人的范围扩大了：从前不缴纳国税的人口（地主家的仆役、流浪汉，等等），现在也列入了纳税人的名单。

    这次人口调查，不仅有利于国库的收入，而且具有社会意义。它把从前不受封建剥削的大量农村居民纳入了这种剥削的范围。他们是俄罗斯北部耕种国家土地的农民、西伯利亚的农民、伏尔加河中游缴纳皮毛实物税的牧民（楚瓦什人、摩尔多瓦人、车累米西人，等等）。从前，只向他们征收国税。税制改革把所有这类居民一律纳入国家农民的范围，向他们征收与地主和寺院所属农民同等数量的封建贡赋。

    城市居民的人头税，按男子每人1卢布20戈比计征。

    税制改革最明显地暴露出彼得的社会政策的内容和目的。税制改革还表明各种改革赖以实行的物质资源：庞大的正规军和海军的给养、行政机关的开支、宫殿和政府大厦的修建、文化教育和科学机构的建立、官办工业的兴建，样样需要金钱。农民和城市居民从财政上保证了这些改革的实行。

    另一个理财的院是财务支付院，负责管理国家支出，审核国家机关、陆海军、外交、教育等方面的开支数目。署理该院的是彼得最亲密的战友之一穆辛—普希金伯爵。

    以多尔戈鲁基公爵为首的财务监督院负监督经费开支之责。

    管理轻工业的是工厂管理院，管理矿业的是矿务院，管理对外贸易的是商务院。这3个属于工商管理方面的院在政厅制时期是全然没有的。彼得任命托尔斯泰为商务院院长，诺沃西尔采夫为工厂管理院院长，归化俄国的苏格兰人布留斯为矿务院院长。由外国人，而不是由俄国的高级官吏担任院长一职，这是唯一的一个例外。除此例之外，外国专家只有担任副院长或院顾问的。雅科夫·威廉莫维奇·布留斯是个经验丰富的炮兵专家、矿冶行家，深得彼得器重。

    除了上述9个院以外，还另设立了一系列中央级的机构。其中占有特殊地位的是宗教事务管理局。

    早在1700年，大主教阿德里安去世之时，目光远大的聚敛家库尔巴托夫就劝说彼得，选任新的大主教的“时刻终于等到了”，因为依他看，大主教管辖的教会是做不出什么好事来的。这一点很久都未能说服沙皇。他非常熟悉他父亲同大主教尼康的斗争史，他也知道大主教阿德里安关于教会在国家中的作用的看法：“沙皇的权力仅限于地上人间，宗教界的权力则既及人世又及天庭。”此外，彼得还知道在宗教界流传的一个谣言，说他彼得不是真正的沙皇，又说真正的沙皇早在幼年时就被洋鬼子偷偷换掉了。

    彼得召见斯特凡·雅沃尔斯基主教，宣布他为代理大主教，主持宗教事务工作。彼得并不认为雅沃尔斯基是社会改革的积极支持者，但雅沃尔斯基也不是改革事业的坚决反对者。而其他那些宗教界的代表人物，即使不是公开地，那也是暗地里对彼得不怀好意，这一点他也很清楚。“如果不是那个女修士、不是那个僧侣、不是基京，阿列克谢是不敢干这种骇人听闻的坏事的。啊，这些留大胡子的，万恶之源就是那些长老和神甫。我父亲只须对付一个留大胡子的，我却要对付几千个留大胡子的。”

    1721年教会终于有了自己的最高机关：宗教事务管理局。

    据说，沙皇出席教区主教会议时，发现他们想要立一个大主教。彼得从衣兜里掏出一份《宗教事务管理条例》，斩钉截铁、不容异议地说：“你们请求立一个大主教。瞧，这就是我给你们立的大主教，”他用另一只手抽出一支短剑，把它插在桌子上，对那些不满的人补充说道，“谁想反对，就请他尝尝宝剑大主教的滋味！”

    彼得让代理大主教斯特凡·雅沃尔斯基担任宗教事务管理局局长：他老态龙钟，对这个机构的工作已经无力施加影响，而且一年后他便去世了。管理局实际上的领导人是副局长费奥凡·普罗科波维奇。他是沙皇实行教会改革的左右手。普罗科波维奇制定了宗教事务管理局的工作条令，即《宗教事务管理条例》，他还参加起草了有关改革教会与寺院事务的一些最重要的敕令。

    《宗教事务管理条例》规定，管理局的成员与世俗机关的官吏具有平等的地位。像所有的官吏一样，他们也应宣誓效忠皇上，应当无条件地执行皇上的圣谕，还规定各教区的主教“不得借口插手世俗的事务和仪式”。这样一来，教会就完全从属于世俗政权了。为了“国家的利益”，忏悔的保密制遭到了破坏。1722年管理局遵循彼得的面谕发出的一道指令，规定所有的神甫在探知忏悔者萌生“叛变或造反”的念头时，必须立即密报政府当局。

    最初，各院院长同时兼任元老院的元老。换言之，元老院由各院院长组成，各院院长的活动则应受元老院的指导和监督。从另一方面看，院长的任务既然是执行元老的指示，他就不会直接关心院的工作了。1722年，彼得承认，“这一点起初没考虑到”，并纠正了这个错误，只留下3个“最重要的”院的院长继续兼任元老院的元老。但是沙皇的御笔敕令未能实现。因为这样一来，元老院的空缺无人补充。因此，几个月以后，他只得走回头路：“由各院院长组成的元老院中，有几位完全调去管理自己的院务了，现在因为元老院人手不足，他们仍应回元老院来，和别人一样坐班办公，不过一周不得超过两天。”现在，彼得遇到了他在北方战争初期克服过的困难：那时缺少军事专家，现在他又经历着缺少从事政务工作的助手。

    很久以来，彼得一直在考虑监督国家机关工作的问题。探索监督的形式也有好多年了。我们看到，最初，沙皇利用过督察官提供的服务。但督察官充其量不过是对违反圣旨者加以密报的记录员。他们是在机关外进行活动的，因而不可能对机关内的工作施加影响。彼得提出的任务是：用公开的、基本上属于官厅性质的监督来补充督察的不足。1715年，元老院接到一道敕令：“兹任命瓦西里·佐托夫为总巡抚，或称指令执行情况监察官。”他的主要任务是监督元老院的指令是否及时得到执行。后来，这个职务由元老院的秘书长与根据沙皇意旨行事的近卫军军官担任。

    外国观察家一致认为，担任此职的军官权利极大，不仅省政当局，连元老们对他们也都望而生畏。为了调动地方行政长官的积极性，促进他们认真工作，军官们竟然给他们戴上镣铐，而且戴的时间不短。据一位法国外交专使说，“沙皇不止一次对近卫军军官表示莫大的信任，委派由他们组成的专案委员会，审查最重要的国事案件。元老院的成员遇到近卫军中尉军官来到自己面前时，都得离开座位，起立致敬，向他们点头哈腰，看到这种现象，真叫人不胜惊诧”。这位法国外交专使一点儿也没有夸大其词。从彼得给在元老院值勤的近卫军军官的敕令里，我们可以看到这样的话：“此事如他们不照办，那么就提醒他们三次。如果提醒三次后还有人不听，你们就立即当面或写信报告我们。”接着写道：“如果有人口出恶言或者撒野耍赖，就将其逮捕，关进监牢，然后再报告我们。”

    这样的监督过于极端，而且不可能产生实际效果，因为秘书长隶属于元老院，而近卫军军官，他们虽然拥有很大的权利，但是由于每月轮换的缘故，不可能给自己这个职务建立起必要的威信。实践和对外国经验的研究表明，只能委派拥有巨大权利而又独立于被监督的机关的大员担任这类职务。于是在1722年成立了以元老院总监察官为首的监察署，各中央机关的监察官受总监察官辖制。彼得任命帕维尔·伊凡诺维奇·雅古任斯基为元老院第一任总监察官。

    雅古任斯基是立陶宛一个风琴演奏家的儿子，于18岁时来到莫斯科，彼得是1701年认识他的。彼得立刻就注意到雅古任斯基思维敏锐，又善于准确而鲜明地表述自己的思想。雅古任斯基被吸收参加近卫军，后来当了沙皇的侍从，从此以后，他经常随侍沙皇南征北战，四处奔波，不止一次地完成了各种外交使命。在就任元老院总监督官之前，雅古任斯基已经官至将军，而且积累了丰富的处理政务的经验。

    现在还保存着一件给总监察官的指示的六次文稿，其中四稿有彼得亲手修改和补充的墨迹。正如关于总监察官职责的敕令中所说的那样，总监察官是“国家的眼睛”，它的任务是“牢牢盯着，务使元老院勤勉地履行自己的职务”。元老院办公厅隶属于总监察官，而总监察官本人则不受元老院的管辖，只受皇帝的节制。总监察官的任务与其说是记录违法事件，不如说是防范违法事件的发生。因此，总监察官和各院的监察官有权干预各该院讨论的各种问题，指出哪些决定是不合法的，必须复议。总监察官甚至有权使元老院的决定中止执行。由此看来，总监察官在官位等级表上占据着最高的等级。大权在握的总监察官必须赢得沙皇个人最充分的信任。雅古任斯基正是这样一位总监察官，他精力充沛、威风凛凛，善于给这个职务赢得很高的威望。彼得非常器重雅古任斯基的才能，以及他的坦荡、机智和乐观的气质。据说，有一回沙皇吩咐雅古任斯基起草一份这样的敕令：谁偷窃了多少钱，就用这些钱买绳子，把他吊死。总监察官不以为然，他说：“我们大家都在偷，只不过有的人比别人偷得多一点、巧妙一点罢了。”彼得听了哈哈大笑，结果取消了这个敕令。

    设立新机构，这还只是事情的一半，还得给各院制定一些条例、规章、办事细则，使各级官吏办事时有章可循。彼得兴致勃勃地参与制定规章制度的工作。其中有的规章制度他亲自起草，有的他精心修改、补充或压缩。他有时一昼夜要用14个小时来做这件工作。

    还在1715年彼得就着手制定陆海军的工作条令。1716年他结束了《陆军条令》的制定工作，随后，制定规章制度的工作中断了两年。1718年在他的记事本里记下了恢复制定《海军条令》的工作。彼得记下了派谁去搜集外国有关这方面的条例，同年4月4日，他下了一道敕令：责成科隆·佐托夫从外国的条令中作出“每种材料”的摘录。应当以英国的规程为基础，再参照法国、丹麦、瑞典和荷兰各国的相应规程，予以补充。彼得制定的《海军条令》的草稿，被保存下来了。1720年1月，这部条令制作完成。彼得在条令的导言里写道，它是“参照五个海上国家的规程，并根据需要作了相当大的补充”而制定出来的。沙皇还说，所有这一切都是“通过我们自己的劳动来进行和完成的”。

    《海军条令》的制定工作结束后，彼得向承包海军部工程、为海军部制作装备的各有关机关要来工作人员劳动报酬等方面的材料，拟定了《海军部章程》的编纂大纲。1721年1月至2月，他“不分上午或下午”都出席元老院的会议，讨论《海军条令》和《海军部章程》。翌年，彼得两次长时间地把精力集中用于《海军部章程》的制定工作——2月份的整个下半个月，10月份每周拨出四天来做这个工作。在谈到自己参加制定《海军部章程》这件事时，彼得有充分的理由写道，为了制定它，“我不仅是下命令，而且亲自动手，不仅是上午，而且还有晚上，一天之中在不同的时间里干两次这件活儿”。

    每个院都有了各自的章程，里面载明与它管辖的范围有关的权利和义务。此外，矿务院和工厂管理院的章程还规定工业家享有的特权，这是为了促进大生产的发展而赋予的。在各种章程中，《总章程》占有特别重要的地位。它确定了所有中央机关的公职人员上自院长、下至生炉子的和坐在过道里一听到“叫人的铃声”便应立即“进办公室去听候吩咐”的杂役，各自享受的权利和应尽的义务。

    彼得对《总章程》作过精心的修改，足见他对它是多么的重视。这个文件有十二稿，其中六稿是彼得动过手的。他修改文句，补充内容，增加条款。彼得对《总章程》的条款补充得特别多的地方，是关于惩罚犯有过失的公职人员的那部分条款。

    除了各种规章条令之外，1722年还颁布了《官秩表》——它是一道反映沙皇对于贵族官位大小的纯理论观点的敕令。在彼得以前的时代里，官位大小概以门阀出身高低为标准。升迁之途首先为贵族后裔开放，授官实际上带有继承性质。只有少数出身微贱的代表人物能成功地打破这种门阀习尚。

    《官秩表》将官位分成14个品级，每一级选用的官吏都应以他的才能、知识和勤勉为依据。

    《官秩表》所规定的晋升制度，保证了非贵族出身的优秀人才也能迅速获得擢升。实际上，《官秩表》是把业已存在的做法用法令形式肯定下来。此外，它还为出身“微贱”的人进身贵族阶级开创了可能性。凡是取得陆军或海军中第一等军官官位的人都可成为世袭贵族。在文职机关服务的人，从八品文官起均可成为世袭贵族。

    彼得的立法工作并不限于制定各种条令和章程。所有重要的敕令都是他撰写或经过他修改的，其中有些敕令他改过很多遍。亲自参与立法工作，也是彼得作为国务活动家的一个特点。他的先辈人却只限于在官吏们拟就的敕令上签签字而已。彼得亲自动笔撰写敕令，用功之勤，出力之大，可与他攻打要塞、领导建设或指挥舰只下水的劲头相媲美。我们且引用彼得1722年4月17日的敕令作为例子来看看他对待这种事的认真态度；这道敕令是为了使“任何人都不敢阳奉阴违，违反规章制度”而颁发的。

    敕令的开头语是这样的：“治国之道莫过于坚决维护各项国家法令，制定法令而不维护它，或者像洗牌时，把各种花色的牌混合在一起那样玩弄它，法令就会形同一纸具文。”法令被宣布为“真理的坚强卫士”，凡破坏法令者，一律处以死刑；“任何人如犯此罪，不论其功劳多大”，均不得逍遥法外。

    彼得撰写这道敕令花了4天时间，即从4月14日写第一稿到4月17日最后定稿，先后六易其稿。最初一稿有3条，第3稿增至5条，最后的定稿则有7条。沙皇非常重视这道敕令，因此下令所有的机关，包括元老院在内，将它“置于办公桌上，使坐班的公务员，像照镜子一样，经常看到它”。

    彼得相信，按照他的主张是可以把国家政权整顿和改造得强大起来的。他的许多政令都受着这个信念的制约。彼得从事立法工作的目的，在他早年颁布的一些敕令里就已显露得很清楚。但是那时这种敕令比较而言还是不多的，因为，正如彼得所说，“那时节忙于打仗，顾不上做这件事”。现在，当彼得有了巨大的可能性的时候，用来警惕地监督臣民们生活的敕令，便像无尽的潮水般涌流而来。沙皇的许多记事簿说明他在立法工作方面的紧张劳动。

    “凡是自己不知道守法的人都应严加教育。”

    彼得多次重申这句话所包含的意思，有时是用简洁的命令形式，要官吏们把遵守条令“当做头等大事”，有时是用广泛讨论立法在国家生活中的意义这样的形式来对臣民进行教育。沙皇对官吏们写道：“对所有的人来说，首要之务是牢记自己的职责和我们的敕令，不得置若罔闻，因为，如果敕令不能兑现，如果以为轻视敕令与叛逆还有什么区别，那又怎能治理国家。”

    彼得认为，臣民的一举一动都应受政府当局的严格监督，因此他不仅经常训导官吏们，还不断训示全国居民。彼得写道：“我们的人民，由于没有学习，从来没有接触过字母表，没有受到匠师（按指教师。——作者注）的熏陶，像无知的小孩子一样。”

    应当像教“小孩子”一样全面地教育臣民，从生产作业到精神需要的满足，从生到死。

    在这里我们看到，在18世纪初沙皇所关心的是臣民们的外貌：下令剃掉长胡子，禁止穿俄式长袍，命令穿欧式短装，穿西式皮鞋。现在则开始轮到政府当局干预臣民们的经济生活了：1715年颁布了一道敕令，禁止用松焦油制作油脂皮革，因为用这种皮革做的鞋子容易进水，下雨天容易发胀变形。油脂皮革应当用鱼油制作，敕令规定务须在两年限期内掌握这种新工艺。同年秋，从全国各地教堂的教坛上多次宣读沙皇的另一道敕令农民必须纺织国外顾客大量需要的宽幅麻布，不得再织窄幅麻布。

    商人也受到了限制。沙皇下令，商业利润不得超过10%。规定北方以猎捕海兽为业的居民必须在两年限期内采用现代结构的船只，以代替传统的单桅帆船。

    俄国本来是用镰刀收割庄稼的。彼得发现，如果用芟刀收割庄稼，可以达到更高的劳动生产率，于是他专门颁布了改用芟刀的敕令。大麻纤维加工也遵令放弃传统方法，改照政府命令行事了。

    彼得也没忘记对需要建造住宅的臣民进行教育。他规定拥有500名以上农奴的首都贵族，在瓦西里岛上只能建造两层楼房的邸宅。

    沙皇诏谕农村居民，建造住房时，房舍之间的距离不得少于30俄丈。穿堂的顶棚得抹上黏土，像住人的房间一样。规定在莫斯科建造房屋必须用瓦或木板盖房顶。砌炉子的时候到了。这方面也有必须绝对照办的要求：“炉子必须砌造在炉基上，不得直接砌在地板上，烟囱必须砌得宽大一些，使人能够爬进去。”

    臣民们的卫生状况、首都的医疗状况引起了沙皇的注意，规定“每周烧热一次”澡房。彼得堡的居民应当保持街道的清洁。敕令不满足于一般的号召，它还规定了扫街的时间：“街上没有行人的清早或晚上。”首都居民“不得在规定以外的时间上街，需要时必须随身带着灯笼照明”。

    男大当婚，女大当嫁。敕令教育臣民：不准父母强迫子女实行“违反其本意的婚姻”。同时禁止贵族纨绔子弟结婚，因为他们“胸无点墨，不能为社会服务”，而且“不可能指望他们为国造福，留下优秀的文化遗产”。

    彼得认为，患病的臣民，如果没有他的教导也不可能霍然而愈。早在皮尔蒙特疗养时，沙皇就曾指示元老院在俄国境内寻找有医疗价值的泉水。在彼得罗夫工厂区附近发现了含铁质的泉水。彼得急不可待地要亲身试试这股泉水的效用，他偕皇后于1719年1月前往俄国第一个疗养地去。3月，颁布了一道敕令，列举该地泉水具有的医疗效用。它能“治愈各种严重疾病：如坏血症、忧郁症、黄疸症、胃虚、呕吐、腹泻”以及其他10来种疾病。彼得为发现了本国的查理巴德和皮尔蒙特而高兴，他提倡大家去洗矿泉水，同时命令医生编写一份如何洗矿泉水的“规则”，“以免有人滥用它而损害健康”。有时沙皇不惜采取强制手段要人去行泉水疗法。他曾写信告诉海军上将阿普拉克辛一件事：“医生坚决主张法籍造船技师到奥洛涅茨去作泉水疗法，可是他不大愿意去；我们不管他愿不愿意，硬是把他送去了。”

    臣民们的精神生活也受到沙皇敕令的监督。沙皇获悉，有许多教民经常不上教堂，其中有些人去了也不作忏悔。于是下令所有的人必须在星期天和节日里上教堂礼拜。专门为此而发的敕令规定了教徒在教堂的行动准则：在布道的时候，他们应当“肃静地”站着，“诚心诚意地”听着。禁止在教堂里“大声喧哗”，以及向政府官吏递交禀帖。

    人总是要死的。沙皇的敕令也关心到了死者的命运。将死者葬于何处？敕令对这问题答道：“不要葬在城内。”只有“显贵人物”可以例外。如何装殓死者？用厚松木板和橡木做的棺材装殓死者，均在禁止之列。敕令规定，做棺材只准用不太贵重的木料。

    彼得立的法，以条文详细和说理清晰著称。沙皇亲笔撰写的每一道敕令，都不仅规定了某些准则，而且还一定要说服臣民，使他们相信实行这些准则的目的性和合理性。

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