第一节 明朝早期中国公共管理权力主体变迁
针对前朝元朝地域广大却短期灭亡的教训，整顿吏治、加强法制、重塑权威、加强中央集权似乎成为当时帝王的紧急之务。一方面，朱元璋通过荐举、学校和科举多种途径选拔大量优秀的政府官员；另一方面则对他们施以严格的法律规范。《国榷》卷三载，朱元璋特别痛恨贪官污吏，主张低薪养吏、重典治吏，“重典治国”[324]。这固然是由于其父母兄弟饿死于灾荒年代，也是出于家族长久统治天下的目的。他说：“吏不恤民……朕在民间心嫉之……夫廉公当官，犹行坦途；苟贪贿罹法，如入荆棘中。”[325]为了治吏，他设计了史无前例的剥皮、诛家等酷刑[326]，惨不忍睹，并颁布《大明律》《大明令》《大诰》多条，以便达到威慑贪官污吏的效果。在政府机构设置上，明代保持了元代好的行政管理传统，“沿用了在此以前的地区和地方行政管理”[327]，以便治理庞大的帝国。但也有新的变化，废除中书省及丞相职务，提高六部的职权，使其不再对丞相负责，而是直接对皇帝负责；改行中书省为承宣布政使；改御史台为都察院；增设通政使，阅读奏章。[328]其中，布政使掌管民政、财政，提刑按察使掌管刑狱[329]，都指挥使掌管军政。同时，增加了法制管理机构，以提高法律案件审理的公平性，由都察院纠察百官，由刑部掌管刑事案件审理，由大理寺管理阅卷、纠正案件[330]。三法司会审制度的确立，体现出到明朝已形成一整套司法审级系统。[331]洪武十五年（1382），朱元璋仿照宋朝宫制，在宫内建造了华盖殿、武英殿、文华殿和东阁，招揽大学士作为帝王的顾问，是为内阁，以弥补取消丞相带来的巨大工作量。伴随着帝权的过度扩张，人治政府制度设计理念中，皇帝对文武大臣、读书人等行政精英体系不信任，而这样的不信任来源于不少文武大臣对帝王宝座的觊觎。[332]这对于善于猜忌、生性冷血的朱元璋来说，是个致命伤。为了朱氏帝国的常年维持，朱元璋不再给予功勋旧臣信任，恢复了分封制，使其子孙后代可以长久地统治。他不仅残忍地清除了几乎所有的能打仗的武将，还用严格的法律、低廉的工资和廷杖惩戒、约束文官，在文字细节上对府学教授随意诛杀，随意迁徙富户，建立严密的户口、里甲、粮长制度，对农村社会进行控制，设立监察御史制度和锦衣卫，严防后戚、宦官问权[333]，使得帝王的专制权力达到人治格局的顶峰。可以看出，在15世纪公共管理所要面对的，既有帝国开创者留下的好的制度设计，也有过度政治性、残酷的制度安排，这些都需要后继者去改变和革新。尤其是洪武时期的分封制，在15世纪就引发了两次大规模军事冲突。
（一）明代建国初期帝王保护下文官权力的增长
建文帝朱允炆时期（1398 ～1402）改变了重武轻文、“以猛治国”、对文官不信任的行政文化，重用读书人，平反冤假错案，减免江浙地区赋税，将公共事务治理拉回到正常轨道。但是，由于朱允炆在削藩上动作过快，在军事征讨中没有主见，过分重视无能文臣，又缺乏丰富的对战经验，最后败给了他的叔父。建文四年（1402）六月，朱棣进入南京，随后称帝，进行了残暴的整肃运动，公示29人的奸臣榜，严酷地消除那些政治上不与他合作的前朝官员。与其父一样，朱棣生性残忍，为树立自己的无上权威，开“十族”惨案，残酷镇压政敌，坐死、弃市、株连屠杀、戍边无数。其中，前大学士方孝孺案870人，前大理寺丞邹瑾案440人，前御史大夫练子宁案150人，前礼部尚书陈迪案260余人，前佥都御史胡闰217人，前御史董镛230人。[334]朱棣为维护皇权的稳固，继承了前任的削藩政策。不同的是，朱棣采取的是渐进策略，以先礼后兵的方法，削减藩王护卫。他用了19年的时间，才使得藩王的势力对帝权不造成威胁。通过各种暴力和军事手段，朱棣凭借自己的智慧，多次亲临边疆，多次寻找蒙古族的残留军队，为随后明朝的政治稳定可谓任劳任怨。
朱棣精力充沛，重视人才，有效地确立了自己的合法权威。他不再像朱元璋那样凡事亲力亲为，而是在公共事务处理上依赖文职官员，并随后对政府和政治进行了重建。在登上权力顶峰的道路上，他深感谋士和职业文官的重要性，一度重用文风胜地江西的优秀人才。[335]建文四年（1402），朱棣确立以解缙、胡广、杨士奇、杨荣、黄淮等六、七品的大学士轮直文渊阁，处理起草文书、奏章等事务。七人组成内阁正式参与机要事务，标志着帝权向文官权力正式转移。[336]随着朱元璋、朱棣二位强人逐渐退出历史舞台，内阁官僚慢慢成为正式的权力中心。永乐二十二年（1424），大学士杨士奇兼任兵部尚书，杨荣兼任工部尚书，官衔从正五品上升到正三品，内阁的权力逐渐得到官方承认，这是儒雅皇帝朱高炽统治时期。宣宗朱瞻基时期（1426～1435），辅政内阁首脑“三杨”（杨士奇、杨荣、杨溥）的权力位居六部之上，达到顶峰，其权力一直延续到15世纪中期。1424 ～1442年这19年，无疑是明代历史中“最为平稳和最互相尊重君臣关系”的光辉期。[337]内阁官员利用自身的东宫优势掌握了票拟权，“三杨”草拟的意见大多数成为全国性公共政策方针。虽然“批红”权力在皇帝手里，但由于宣宗对“三杨”核心内阁极度信任，因此，在高度自律的“三杨”带领下，15世纪早期的明代行政管理呈现出高度的治理水平。在“三杨”和仁、宣二帝的努力下，文官开始领导武官，总督的产生便是印证。可见，正是帝王对行政精英高度信任，使得15世纪早期的公共政策有效且公正。地方上，伴随地方事务繁杂而缺乏有效领导，巡抚和总督开始出现，其派驻性地处理军情要务、地方漕粮运输事务，后来成为常设的正式机构，巡抚、总督分别成为地方政务、军务最高首脑。[338]海外学术界认为，正是内阁的兴起，导致了庞大的官僚制度，尤其是在皇帝慵懒或无能的时代，这套具有高度道德心、稍具专业知识的官僚体系维持了大明皇朝277年的长期统治历史。[339]如果不是帝国晚期以魏忠贤为代表的宦官集团对职业化官僚的残酷打击，导致东林党人和其他党派官僚体系的过度分裂，明朝的统治还将维持得更久。
朱棣深感政权来之不易，故而在任时期，对公共事务管理兢兢业业，勤于学术，试图尽善尽美地维持其大明事业。继任伊始，他就告诫江西地方政府官员，要善待那些江西亡命之徒，以便地方秩序的稳定。同时，他将山西无地农民迁徙到北京耕作，免除了靖难内战区域的田租，有助于战后地区农业经济的恢复。洞悉世事、谨慎、节俭和善于吃苦的朱棣，深知要维护明朝的长久统治，一定要考虑人民的利益，尊重老百姓的公共利益表达和诉求。公共政策上，兴修水利，治理黄河。当然，这样便民的公共政策，有的显然是为其迁都北京、更好地经营北京服务的。[340]早在洪武十三年（1380）春，朱棣在前往燕王府的新命上，意识到连接大运河的重要性。[341]永乐元年（1403）至次年九月，朱棣命户部尚书夏元吉（1366～1430，江西德兴人）发动10多万人疏通了吴淞江，建了一些闸口，达到旱时放水、洪时蓄水的功能，方便苏州和松江的灌溉。为方便漕粮北运，永乐九年（1411），朱棣采纳山东济宁同知潘叔正疏通黄河、免除民众运送辛苦的建议。命令工部尚书宋礼治理黄河会通河段，发动沿途山东、江苏民众30余万人，继而采纳汶上老人白英的水量调节方案，经过近7个月的紧张施工，修建水闸38座，接通了徐州至临清的北段运河。而南段淮南段运河的连接，是由当时的漕运专家陈瑄完成的。陈瑄（1366 ～1430，安徽合肥人）接受当地老人建议，于永乐十三年（1415）开凿清江浦，引湖水入漕，免除盘坝之苦，使得船只直接可以从淮安进入清河。另外，为了漕船的安全，他主持开挖新渠，避开徐州吕梁洪险区；又开泰州白塔河，使得船只减少了瓜州盘坝之费。至此，运道三千余里的南北大运河得到真正贯通，有效地促进了运河周边地区经济和社会的发展，增进了南北经济文化交流，方便了百姓间交往，也减少了老百姓漕运之苦。[342]奠基于“治民之道，在乎安养而已”[343]的治政理念，使得永乐时期的社会和经济得到较为充实的发展。
（二）15世纪中后期宦权与文官权力的合作与冲突
在15世纪中国公共事务治理的实践过程中，公共政策的制定和执行一直有两套竞争性主体[344]，一是通过竞争性科举考试出身于翰林院的文官体系，一是由净身而进入内廷的宦官体系。两套体系依附于帝权，成为15世纪政策议程中的两大决策体系。文官集团和宦官体系在15世纪互相敌对、倾轧、斗争，但始终没有发展到明朝末期那种你死我活的情形。不同的帝王，信赖不同的体系。一般来说，文官体系代表着正义、善和最高的德性，体现出“中华文明中理论权威的最高源泉”[345]。可惜的是，在内阁权力成长的同时，宦官队伍也在成长。宣德三年（1428），翰林学士被要求在内书堂给宦官传授正规的儒学教育，阅读公文，与官员沟通；宦官成为皇帝的心腹后，其权力也得到增加，而且要命的是官员没有机会复审皇帝与宦官讨论过的公文，充当文件传递员的宦官慢慢开始滥用皇帝的特权。[346]宦官编制也日渐正规化，在成化二十一年（1485），就有超过1万名正规编制的宦官，官僚政治稳健地成长。[347]这些人与外戚、小人为虎作伥，重新左右优秀人才的未来，扭曲、缩小甚至封闭政治官员利益表达的通道。原来运转良好的文官制度逐渐遭受影响，难以有效供给公共政策，甚至导致中央如同虚设。一个典型现象是，从成化十七年（1481）开始，司礼监宦官负责召开五年一次（以前一年一次）的三法司复审案件，常常把自己的意志带入司法事件，左右以前内阁成员做主的法律事务。这表明宦官权力的触角已经延伸至司法领域，宦官权力体系的制度化正式形成。[348]到15世纪末期，宦官首领公开收养义子（多为其侄子），有自己的仆人、豪华的宅第和大量的土地[349]，甚至形成自己的家庭，成为明代中期，也是中国历史上绝无仅有的独特现象。
由于永乐皇帝“对官员的不信任”[350]，宦官权力伴随着文官权力的发展而逐渐发展。仁、宣二帝时期，由于帝王较有主见，重用文官，具有独立的公共管理能力，也能警惕宦权的过度发展，行政角色的定位较为合理。但是由于英宗年幼无知，不能处理大事，宦权慢慢占据主导。15世纪40年代初王振专权、70年代中期到80年代初期汪直专权，是宦官权力主导政府运作的典型时期。王振由儒士进教官，因九年无功当谪，自宫进宫授课，善于察言观色，受宣宗重用，侍太子讲读，慢慢掌握了司礼监实权。由于太子即位后尚幼，王振便成为皇帝的秉笔太监，有票拟、批红权力。王振善于玩弄权术，利用英宗朱祁镇年幼无知特点，“用重典”，造成“大臣下狱者不绝”，司礼监快速崛起，操纵政府官员的任免，连“三杨”都自身难保。[351]正统七年（1442）冬，王振除去了“内臣不得干预正事，预者斩”铁碑，大权独揽，培植私党，卖官鬻爵，严厉打击正义官员，致使文官制度遭到极大破坏。在1442～1449年王振专权时期，正义官员薛瑄、于谦、刘球、李时勉等，或被杀，或被贬，文官权力被完全控制在宦权之下。公权力私化的过程中，王振乱发度牒，和尚、道士满街转，大造庄园，甚至接收也先的贿赂，不对北方边境做战备，最终导致“土木堡之变”，明英宗被俘，大多数主要大臣被杀，明朝50万精锐全军覆没，严重削弱了国力。[352]
正统以后，宦官由于接近皇帝，具有提督军营、监军、守备、操纵厂卫等合法权力，可以正式左右高级官员的任命。高级官员如果不和宦官合作，必受排挤。如正直阁臣李贤、岳正被宦官关入锦衣卫狱或被贬到边远地区，而王文、王一宁依附太监而升迁。[353]宦官体制对“官员们士气的消极影响”，大大降低了政府的公信力和政府工作效率。[354]即便是那些很有作为的官员，也不得不依附于权势太监，以便在其任期内有所作为。又比如，即便是像周忱这样的能臣和廉洁官员，也向王振贿赂过。据《万历野获编拾遗》卷三载，抄没王振府邸时，从其家中搜出一金观音，背后面居然刻着“孝孙周忱进”字样。[355]在票拟行政的人治主义时代，地方官员为了使地方事务得到更好的治理，获得持续性的公共政策，有时不得不委曲求全，贿赂上级官员。而戚继光能有效担任封疆大吏多年，也与他多年不惜成本地贿赂张居正有关。据载，戚继光为答谢张居正的知遇之恩，曾送给张居正两个西域美女，供其玩乐。
1477～1483年是汪直专权时期，以西厂的成立为标志。汪直深受宪宗宠爱，得掌御马监。汪直依靠皇帝的宠爱，通过杨荣曾孙杨晔一案，屡兴大狱，打击、排挤大学士、刑部尚书、都御使等数十位重要官员，以树立自己的权威。与王振一样，汪直通过打击异己的方法，培植私党，陷害正义官员。[356]宦官的崛起必然伴随着行政体系的腐败与文官话语权的衰落。尤其是皇帝不再可以有效控制宦官的时候，既没有道德羞耻感，也没有后代子孙需要顾虑的自残与自卑的人群，成为这个强大帝国的葬送者。据统计，崇祯十七年（1644），明朝京师的宦官人数居然达到7万多人[357]，势必给财政造成不少的负担。
第二节 明朝早期中国行政官员的生存环境
由于明朝官员俸禄特别低，官员腐败随处可见。据孙承泽《春明梦余录》卷二十七载，身为正二品的尚书年俸银仅152两。[358]而且物价指数逐渐增长，明初的俸禄到了明代中期，购买力可能就大打折扣。于是，下级官员向上级贿赂以求继续任职成为不传之秘，以致被下派基层督查工作的御史官员还没出发，递传来求情的条子就可以装满口袋。[359]据《明史》卷一百六十四《邹辑传》载，永乐十九年（1421）“贪官污吏遍布内外，剥削及于骨髓”。当时有民谣如是讽刺官员离任，“来时萧索去时丰，官帑民财一扫空。只有江山移不去，临行写入画图中”[360]，指出了官员能贪则贪、无所不贪的特性，此诗可谓入木三分。另外，农民流离失所，越来越多的优质土地被分封的王、官员、富商等有钱有权的人低价购买或强占，由此造成明朝流民比较多的现象。最后，正是无地可耕的流民用暴力手段埋葬了大明江山。相比宋朝国穷民富、积贫积弱的现实来说，明朝国富民穷、官富民穷，知识分子也大多比较清贫，因此强调个人意志力的心学备受推崇。自永乐起，便有皇庄之设。弘治二年（1489）时，皇庄占地仅12800余顷；正德九年（1514）时，达到37595余顷；到万历时，亲王霸占田地居然高达240万余顷，以致大学者吕坤有众亲王所占农田“分天下之半”之语[361]。当时的农民事实上是依附于王的佃农，生活非常艰苦，其后代子女很难有出头之日，大多数世世代代为农。
明朝中期每隔几年的干旱、水灾、蝗灾、火灾等公共危机事件［如正统元年（1436）、正统十四年（1449）黄河决口和正统十年（1445）浙江的旱灾、大瘟疫造成的较高丧生率[362]，景泰五年（1454）左右华东地区大范围的持久性大雪（杭州大雪下了40余天）[363]，以及景泰六年（1455）的大干旱、景泰七年（1456）的潮汐和水灾，成化元年（1465）至成化十二年（1476）荆襄100多万流民的叛乱[364]］都给中央财政带来不小的压力和负担。对于以农业田租为主要财政来源的庞大帝国，有责任心的官员往往建议帝王通过节约开支、开源节流来解决此类问题。15世纪中期，自愿净身的儒学老师王振在“三杨”离职后大权独揽，狂傲无知、爱慕虚荣的他直接导致了“土木堡之变”。对于由此所产生的巨额财政赤字，中央政府采取卖出“监生”名额的方式来弥补，一定程度上削弱了读书人和知识分子为国捐躯的动力，使得中央政权的合法性遭到不同程度的损害。而后来监生的过多，也给国家人才的选拔体制造成不少的困扰，加上进士、举人、秀才等的能力、素质、谈吐、修养大幅下降，一定程度上加剧了社会风气的变化，人们道德素质滑坡，人与人之间缺乏很好的信任，小人不断得到重用。明朝的政治斗争异常残酷。朱元璋冷酷无情，洪武十三年（1380）的胡惟庸案族诛3万余人，洪武二十六年（1393）的蓝玉案族诛1.5万余人，“元公宿将相继尽矣”；其子朱棣因吃西芹丧失生育能力，性格更是残暴，反复无常，首创诛灭十族的连坐之法，杀害了大学者方孝孺九族及其门生。[365]在这样的行政文化里，专爱窥探别人隐私与打小报告的小人自然很多，官场生存压力倍增。
明帝国中期，帝王事实上带头腐败。景泰元年（1450），为筹集费用，政府公开买卖监生名额，一个监生名额明码标价800石大米（相当于800亩的年产值），或者是20匹马。[366]由于政府官员的收入只够维持家庭正常支出的四分之一，大多数官员选择腐败，公开行贿。[367]政府当局带头腐败，社会风气变坏，道德滑坡，钻营之风盛行。在15世纪，国家发展逐渐进入正轨，社会秩序安定，国家大政一定，朱氏后代只需在开国大帝所规定的宗法下按部就班地运作即可。可即便如此，日常性的公共事务依然严峻，比如，边疆地区蒙古族的骚乱、此起彼伏的不确定性自然灾害、西南叛乱等。西南地区少数民族叛乱在15世纪后期尤其剧烈，如成化元年（1465）至次年的广西瑶族叛乱，说明帝国治理规模具有一定的限度，天高皇帝远。而当时中国的治理之道，就是派遣一个年富力强、有着强大意志力和丰满德性的人前去安抚，以绥靖政策为方针，戒杀、少杀，满足少数民族的要求。薛瑄、王恕、黄仲昭就担任过此类的使命，并都取得了成功。然而，薛瑄、王恕、黄仲昭、罗伦、陈献章等遭到不同程度的打击，直接影响到他们报效国家的主动性和意志力，政局的败坏和衰败在15世纪已见端倪。当一个国家在关键岗位上缺乏有强大魄力、能力和高尚德性的人主持工作的时候，这个国家离大规模的腐败也就不远了。特别是当帝王带头敛财，带头铺张浪费，不讲既定的规则时，这个时代也就慢慢地变坏了。
贺凯看到明代政府成为当时“最成功的庞大政府”[368]，但这样的强大伴随着开国大帝朱元璋所带来的“开国昏君”的“最邪恶形象”[369]。正是由于明朝帝王对官员不信任，帝王与官员的沟通渠道被迫中断，才导致内阁和宦官两种结构的兴起。15世纪中后期，帝王不再像开国帝王那样自觉地洁身自好，皇室开支日益增长；同时，宦官专权导致社会精英对政府当局丧失信心、普通民众对政权公信力的缺失和下降，特别是中后期不确定的自然灾害，都对当时知识分子设计政府理论产生了直接的影响。
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