诚心治政是明开国二帝的公共管理价值、理念。仁宣盛世主要得益于君臣关系的融洽，这种融洽是建立在帝王自觉尊重下属官员人格和智慧的基础上的。学者型帝王朱元璋、朱棣深感自己的政权是建立在千万生灵涂炭之上的，得之不易，于是在上任后便励精图治、诚心治政，为仁宣之治开下了太平的基调。
第一节 洪武之治
（一）朱元璋“治心”的治政理念
朱元璋在17年的军事生涯中，感悟到上天神秘意志对他成就帝业的庇护，因此他的行政管理活动有一部分与祭祀上天的活动有关，这与前代创业帝王很不一样。[370]同时，他好读书，赞誉《道德经》“万物之至根，王者之上师，臣民之极宝，非金丹之术”[371]，并在洪武八年（1375）年初完成对《道德经》行政管理思想的研究，也开始了他利用权变、阴柔和辩证法对手下臣子和官员的权谋控御。[372]朱俊红盛赞明太祖的“注释最具王霸之气”“论述的内容无不围绕时政展开”[373]。朱元璋要以身作则，为朱氏王朝打下坚实的制度平台，开创“万世根本”的万古基业。[374]他说，“人君措天下，若能体天之常造，则治民非刍狗矣”[375]“有德之君，绝奇巧，却异财，而远声色，则民不争浮华之利，奇巧无所施其工，皆罢虚务而敦实业，不数年淳风大作”[376]，提出“道治天下”“无为无不为”[377]的国家事务管理思想，并在法制上对犯大罪人员“罢极刑而囚役之”[378]，收敛了“以猛治国”的政策。由于宋代大思想家朱熹也姓朱，因此，朱元璋在公共事务治理上吸收了朱熹的行政管理思想[379]，而朱熹的行政管理思想主要体现在其对四书尤其是《大学》一书的研究上。而《大学》一书的核心思想就是诚心治政，以奇妙之心周旋于变动不居之万物，通过《周易》神、权二性对事务的敏锐感觉来处理复杂的公共事务。这样的公共管理方法要求行政主体拥有严谨、无欲和开放的心胸。朱元璋在选拔人才上以四书五经作为标准教材，仿照八股文的形式，试图选拔具有实践才能的人才。
朱元璋特别注意强调诚明之心对公共事务的感悟，因此，认为终身的学习和对事物的观察这两种能力对于为官者是必不可少的。他说，“人之一心，最难点检。朕起兵后，年二十七八，血气方刚，军士日众。若不自省察，任情行事，谁能禁我者？因思心为身之主帅，若一事不合理则百事皆废，所以常自点检。此身与心若两敌然，时时自相争战。凡诸事，为必求至当，以此号令得行，肇成大业。今每遇祭祀，以为当斋整心志，对越神明。而此心不能不为事物所动，检持甚难。盖防闲此身，使不妄动，则自信己能；若防闲此心，使不妄动，尚难能也”[380]，看到了人的虚灵之心对复杂事物的强大驾驭能力。这是他年轻时的出家经历和后来常年军旅生涯的人生阅历给他带来的智慧，因此通过“斋整心志，对越神明”来实现本心的“精白一心”的常醒常觉状态，就可以实现中国公共事务管理的最高境界——“运筹于帷幄之中，决胜于千里之外”。这样的人格境界事实上就是先秦儒家行政管理思想的精髓，即通过对至诚之心的刻苦磨炼，获得与上天感应的超凡决策力，诚心治政。在政务繁忙之余，朱元璋除了通过读书提高自己的心性修养外，还喜欢反思自身，以便时刻提醒自己的错误，建造观心亭，并说“人心易放，操存为难。朕酬庶务，罔敢自暇自逸。况有事于天地、宗庙、社稷，尤用祗惕。是以作为此亭，名曰观心，致斋之日，端居其中，吾身在是，吾心即在是。却虑凝神，精一不二，庶几无悔”[381]。可见，其行政管理思想具有浓厚的心学色彩，并直接影响到朱棣、吴与弼等人诚心治政的行政管理思想。
朱元璋在论述政府事务管理的时候，眼界是卓远的，分析公共事务的治理较为细致，颇具前瞻性。[382]他说：“善治者，视民犹己，爱而勿伤；不善治者，征敛诛求，惟日不足。殊不知君臣一体，民既不能安其生，君亦岂能独安厥位乎？”[383]“天下无难治，惟君臣同心一德，则庶事理而兆民安矣。唐虞三代之时，君臣同德，故能致雍熙太和之盛。后世治不如古，君臣之间，两相猜忌，上下乖隔，情意不孚。君言善而臣违之，臣论是而君哄之，如此欲臻至治，胡可得也？朕今简用贤能，以任天下之政。思与卿等求如古之君臣，同心一德，协于政治，以康济斯民，卿等勉之。”[384]这说明他感觉到最好的治理（“善治”）就是君臣一体、君民一体，建立君臣间的政治信任，实现公共治理信息的完全透明，充分发挥行政精英的才华，尊重民众的普遍利益，富民，藏富于民，不与民争利。[385]难能可贵的是，朱元璋把大明王朝的基石构建于民富的基础上，特别值得赞扬。他说：“保国之道，藏富于民。民富则亲，民贫则离，民之贫富，国家之存亡系焉。”[386]“治民犹治水，治水者顺其性，治民者顺其情。人情莫不好生恶死，当省刑罚息干戈以保之；莫不厌贫喜富，当重农时薄赋敛以厚之；莫不好逸恶劳，当简兴作节徭役以安之。”[387]这说明朱元璋认识到要延长大明王朝的统治时间，就必须顺应民意，维护老百姓的利益，藏富于民，这才是“保国之道”。
朱元璋具有强大的意志力、饱满的工作热情和深刻的分析力，工作十分勤奋、细心、周到，心胸甚为开阔。他告诫大儿子说，“吾自起田里至于今日，凡治军旅理民事，无不尽心。恒虑处事未当，故常深念古人。为治必广视听，凡言之善者，吾即行之；不善者，吾虽不行，亦绎思至再，果不可行，然后置之。夫虑事贵明，处事贵断，庶几不眩……天下之事，可得而治矣”[388]，集思广益，“增益其所不能”。朱元璋试图打造中国历史上最强大的国家，因此他说，“若上德不下究，则郁而不彰；下情不上达，则塞而不通。为政郁塞，则远近乖隔，上下不亲，得失无所闻，美恶无所见。如此则弊政百出，民不可得而治矣”[389]“清明之朝，耳目外通；昏暗之世，聪明内蔽。外通则下无壅遏；内蔽则上如聋瞽。国家治否，实关乎此。朕常患下情不能上达，得失无由以知，故广言路以求直言。其有言者，朕皆虚心以纳之”[390]，认为清明的政权必定可以实现利益表达和利益确定这两个政府过程的无障碍对接。朱元璋洁身自好，生活非常简朴，工作上很卖力，对自己的工作能力与道德修养还是比较满意的。他说：“朕夙兴视朝，日高始退；至午复出，迨暮乃退。日间所决事务，恒默坐审思，有未当者，虽中夜不寐，筹虑停当，然后就寝……吾岂好劳而恶安？顾自古国家未有不以勤而兴以怠而衰者。天命去留，人心向背，皆决于是。甚可畏也，安能暇逸？”这体现出他敬天爱民的思想。他说：“吾持身谨行，汝辈所亲见。吾平日无优伶暬近之狎，无酣歌夜饮之娱，正宫无自纵之权，妃嫔无宠幸之昵。或有浮词之妇，察其言非，即加诘责，故各自修饬，无有妒忌。至若朝廷政事，稽于众论，参决可否，惟善是从。若燕间之际，一人之言，尤加审察。故言无偏听，政无阿私。每旦，星存而出，日入而休，虑患防危，如履渊冰，苟非有疾，不敢怠惰，以此自持，犹恐不及。”[391]这体现出一个贫寒出身的开国之主的操守。朱元璋与他的结发妻子马皇后感情甚笃，而且颇为尊重马皇后，二人互敬互爱，为朱棣和徐皇后（徐达的女儿）的恩爱故事提供了良好的范例。
（二）朱元璋的行政管理实践
一直以来，学者多注意到开国雄主对君主专治权力的加强，而忽视了朱元璋对地方社会秩序自治性的重视，尤其是对一个高效、清廉地方政府的强调。应该说，朱元璋在明朝一统天下之后，把更多的精力放在了如何建设一个富裕的乡民社会，可以让天下民众免受再度饥寒交迫的贫困交加的窘境之上。朱元璋17岁时即遭受大饥荒和瘟疫，兄弟离家独自求活，而自己陷入流落出家的困境。为此，当他统御宇内之时，特别重视建立一个可以防止大饥荒和瘟疫的公平、廉洁的有效政府。在多年残酷、你死我活的激烈战争背景下，朱元璋特别注意到人的内心磨炼对于公共事务治理的主导作用，因此特别注意发展教育，修缮礼治，制定各种礼仪规范，明确官民间服饰等级，致力于提高全社会的道德修养和差序格局。在14世纪的中国，朱元璋选择以重农舒民为核心的政府治理观，诚心治政，富民、养民、爱民，勤政廉洁，严格吏治，有效改变了元代政府腐败落后的困境，确实对当时的经济和社会发展做出重要的贡献，今天看来其功仍然雄伟。
早在洪武元年（1368）正月，他在告谕来朝的官员时就明确指出，作为一个百废俱兴的王朝尤其需要宽舒民力，“天下初定，百姓财力俱困，譬犹初飞之鸟不可拔其羽，新植之木不可摇其根，要在安养生息之”[392]，“惟廉者能约己而利人”[393]，“贪者必朘人而厚己，况人有才敏者或尼于私，善柔者或昧于欲，此皆不廉害之也，尔等当深戒之”[394]。休养生息的政府特别盼求可以约束自己的大批官员，而只有清廉自爱的贤才才可以做到自我规范；相反，即便是才华横溢或德性良好的人，如果不能廉洁自爱，也是容易犯错误的。可见，朱元璋立志要建设一个廉洁的政府。洪武二年（1369）二月，朱元璋更确认廉洁政府的关键在于治吏，官员廉洁了，政府自然就公平廉洁了。他说：“遇官吏贪污蠹害吾民者，罪之不恕。卿等当体朕言，若守己廉而奉法公，犹人行坦途，从容自适，苟贪贿罹法，犹行荆棘中寸步不可移，纵得出，体无完肤矣。可不戒哉！”[395]贪污犯罪的危害，好比让政府管理的大船行驶在充满荆棘的森林中，肯定是寸步不前的。可见，朱元璋深刻地看到贪污对有效政府的危害，而这些问题的出现，正是源于朱元璋自身乡村的亲身经历，“昔在民间时，见州县官吏多不恤民，往往贪财好色、饮酒废事，凡民疾善视之漠然，心实怒之”[396]。因此，在国家建立之后，为了天下苍生，建立高效的廉洁政府成为朱元璋行政管理思想首要考虑的问题。围绕廉洁政府的建设，朱元璋研究各种办法来整顿官场，制定各种严格的办法惩治贪官污吏，其治贪污的手段也达到史无前例的地步。与严格治吏相反，朱元璋对农民则采取宽民的政策，对贫困大众的体恤特别细致。在洪武五年（1372）五月昭告天下的公告中，朱元璋指出自己升平政府的远景图画，明确各种人的身份定位，对孤独废疾的人特别给予关注，建立孤老院、养济院等专门机构收养可怜的人。[397]这样，朱元璋事实上构建并真实建设了一个德性政府，一个重视贤才的精英政府。他自己在谈论天下治理之道时说：“朕惟天下之广，固非一人所能治，必得天下之贤共理之。向以干戈扰攘疆宇，彼此致贤养民之道未之深讲，虽赖一时辅佐匡定大业，然怀材抱德之士尚多隐于岩穴，岂有司之失欤？……今天下甫定，愿与诸儒讲明治道，启沃朕心以臻至治，岩穴之士有能以贤辅我，以德济民者，有司礼遣之，朕将擢用焉。”[398]他要以古代的哲王为榜样，与天下贤才共同成就，与天下儒士共同探求“治道”，让怀才抱德之士施展他们的智力才华，辅助自己，从而真正做到“以德济民”，让德性政府的温暖照耀人间。言辞间体现出其诚心执政的精神和抱负。
1.军队参与农业建设，减少对农民纳税的压力
早在至正十八年（1358），红巾军首领韩林儿的部下毛贵在山东莱州就实行过屯田制度，设屯田360所，每屯隔30里造百辆大车以便稻谷运输，从而实现屯田自给。在此基础上，朱元璋于同年设立专门的管理机构“营田使”“分巡各处”，专门解决农业发展中的水利诸问题，由著名将领康茂才负责其事。[399]同年，专门成立“民兵万户府”机构管理民兵，精选民间武勇之才，“寓兵于农”“农时则耕”“暇则讲武”，战时有功者提拔，战时无功者还为民，有力地减少了纳税农民的经济压力，从而真正实现了战时体制下“国无不练之兵”“民无坐食之弊”的军民互助的举国借兵的双赢体制。[400]至至正二十三年（1363），朱元璋对诸将说，“屯田数年”“康茂才所屯得谷一万五千余石，以给军饷，尚余七千石”“今以督军及时开垦，以尽地利，庶几兵食充足，国有所赖”[401]。可见，屯田还是取得一些成效，军队参与了农业建设。因此，早在至正二十年（1360），朱元璋接受胡大海的建议，免除了招安郡县的军粮任务。[402]待明朝建立后，朱元璋广建卫所，大面积推行军队屯田政策。该政策俨然成为一项行之有效的政策，军队里耕作自给减少了农民的经济压力。
2.治吏保民
在中国历代开国帝王中，朱元璋是唯一一位以普通农民身份跻身为开国君主的。故而，他特别重视通过对官员的管理来保护农民的利益，主要体现在以下几个方面：一是对于贪污腐败的官员，除非是开国武臣及其子弟，否则都采用严格的军事化处理手段予以惩戒。这样过度凶残的管理方法虽一直以来被后人所不齿，但一定程度上严肃吏治[403]，使得明朝地方政府官员的职业素养确实比元朝高出很多。二是在官员的选择上，重视对经明行修、博古通今、与名实相称的有真才实学人才的选拔。[404]与之相应的是，在人才培养的教育上，偏于实务导向。对于德才兼备的地方官员，业务上以激励为主，即便是其犯了过错，大多给予包容的措施。在这样的官员激励措施下，容易涌现一大批优秀的地方政府官员敢于为民请命，鞠躬尽瘁。洪武五年（1372），汉中知府费震坐事被逮，朱元璋认为其在吉水、汉中常年有惠政，视其为“良吏”，“释之，以为牧民者劝”，后来费震更加勤政，累升户部尚书、湖广布政使等。[405]洪武四年（1371）七月，朱元璋免除了丰城知县林唐臣坐事之罪。[406]三是在官员业务考核上，主要以官员是否促进了农业发展、教育发展为指标，以农业发展、教育发展为考核官员的标准，极力激发地方官员发展农桑、兴办教育的热情。早在洪武二年（1369）五月，朱元璋在考察南京钟山附近农民耕作劳动时，就明确提出“农为国本”[407]的思想，表达出自己要爱惜民力、保护农民利益的方针。洪武五年（1372），朱元璋诏中书省，“凡有司考课，必有学校、农桑之绩，始以最闻。违者降罚”[408]。从考核时间上，对官员采取三年一考的做法[409]，体现出制度化的倾向。四是多次精简官员，裁减公共机构建设开支，努力建设一支人员少、素质高的官员队伍。洪武七年（1374）二月丁巳，朱元璋罢南京龙湾狮子山阅江楼建设。[410]是年六月，朱元璋考虑到北方“民稀事简”，根据“任官惟贤”“毋疲于民”的原则，大力精简，裁减北方郡县官员308人。[411]应该说，在明朝官员总人数约4500人的规模格局中，裁减300余人的机构改革力度是很大的，体现出洪武大帝为民请命的雄伟魄力。次年正月，朱元璋又裁减、淘汰四川属县冗员29人。[412]
总体说来，朱元璋动辄以死刑罪处理腐败官员，治理手段确实有违人道，但这与他早年对无能地方贪官的痛恨密切相关，由此而引发他对德才兼备官员的渴望，对官员切实致力于农村经济发展的诉求，是可以理解的。在洪武十八年（1385）对天下布、按两司及府州县朝觐总计4117人的考核中，其中435人称职升官，2897人平常复职， 471人降职，171人因贪污法办，143人免为民。[413]
3.乡村自治
朱元璋对美丽乡村的建设一直备受历史学家推崇，这与其农民身份和多年对乡村的热爱密切相关，故而其地方政府治理特别关注乡村秩序，为此他制定了很多创新性社会管理政策。[414]首先是在洪武四年（1371），朱元璋建立粮长运输粮食进京制度，本意是“田多者”为粮长，“督其乡赋税”，州县设粮长，“粮以万石为率”，设正副粮长各一人，输以时至，朱元璋亲自召见，优秀者给予擢用。[415]通过这样的制度安排，朱元璋不仅可以拉近与粮长的距离，还可以询问民情，同时可以使得粮长的建议直达君主，发挥粮长的工作积极性和荣誉感，有利于地方秩序的维持。粮长制度密切了君主与基层的联系，也有助于粮食第一时间运到南京，这是基层与中央的双赢。其次，洪武五年（1372），朱元璋要求地方多建立“申明”亭，凡郡县里社民有犯，书过其名，“榜于亭上”[416]。通过“申明”亭的道德化训诫，朱元璋在全国的基层中建立了一个庞大的道德自我修养体系，容易使犯罪分子产生羞耻感、罪恶感，也有利于基层所有民众自主监督犯过者，从而形成淳朴的地方文化。最后是推进互助社会建设。朱元璋晚年意识到乡村自治的重要，于洪武二十七年（1394）命乡间高年老人理其乡间词讼[417]，有力地减少了乡民动辄诉讼至京的现象，也发挥了乡间德高望重老人参与政治的余热[418]；于洪武三十年（1397）诏谕户部，要求每个乡设置木铎、鼓，请专人管理，传播“孝顺父母，尊敬长上，和睦乡里，教训子孙，各安生理，勿作非为”语录，负责劝谕乡民安分守法，按时务农。[419]
4.决策的科学性与民主性
在公共政策规划与决策的科学性和民主性方面，早期的朱元璋虚心受鉴，诚心礼儒，善于吸收谋士、读书人的运筹帷幄之计。早在至正十三年（1353）冬，年仅25岁的朱元璋看到当时的首领“所部暴横”，目光短浅，无足以共事，“乃以兵属他将”[420]，独与徐达、汤和、花云、吴良、吴祯、耿炳文、郭兴、顾时、费聚、唐胜宗、陆仲亨、周德兴等24人出濠城，南略定远。这就是后来为朱元璋打下大明江山的著名的“二十四骑”。次年，他深深赞同喜读书、通兵法的冯国用的平定天下谋略，就是以南京为以后平定天下的根据地，稳扎稳打，“倡仁义，收人心，勿贪子女玉帛”[421]，则天下可定。由此可以看出，三年军营生活的磨炼，加上早年淮西三年的游僧生活，使得在外漂泊近十年的朱元璋已经成长为一个胸怀天下的男子汉、大英雄。他敢于放弃自己的部将身份，敢于重新打造一支完全属于自己的军队，全然有着不同于其他红巾军将领的远见，这是需要何等的勇气。在与知书达理的冯国用不谋而合之后，朱元璋开始利用自己和同事的智力支持与投奔的广大将兵，在短短几个月内组建了一支3万余人的军队。而这支军队，早已不满足割地封侯，而是平定天下，让社会和平，让百姓安居乐业。所以，朱元璋向定远籍“里中长者”李善长询问：“四方战斗，何时定乎？”李善长回答以刘邦平定天下的策略，“豁达大度，知人善任，不嗜杀人，五载成帝业”。朱元璋“大悦”[422]，其大悦的是善长告诉他不足五年天下可定。这样，朱元璋坚定了必胜的信念和决心，决心效法布衣出身的刘邦，做一个善于纳谏的开国明君。在此后的战斗中，朱元璋吸收谋士的建议，制定并坚决执行“克城以武，安民以仁”的公共政策[423]，多次训诫将士。其仁武分用的政策格局，有效并快速地赢得江南民心。至正十九年（1359），31岁的朱元璋已经拥有十几万军队，在安徽、江苏、浙江取得不少根据地，而重要城市大多由二十四骑管理。在胡大海攻下婺州后，朱元璋亲招儒士唐仲实再问天下平定大计。唐仲实首先肯定朱元璋有平定天下的能力和气魄，“未尝妄杀”“驱除祸乱”，继而告诉他要让民“生息”[424]。这时的朱元璋已经感受到战争进入持久战，诸侯林立，占领区需要与民休息。不久，朱元璋又得到休宁大儒朱升的加盟。朱升提出的“高筑墙、广积粮、缓称王”的公共政策建议，加强占领区的经济建设，发展生产，巩固军需。“缓称王”的策略不仅可以使自己躲避元朝政府军的“围剿”，还可以避免其他反抗军的攻击，大大地保存与发展自己的军事实力和经济实力。朱升的政策规划是富有远见的，极有建设性。[425]次年，朱元璋攻下温州，得到以刘基、宋濂为代表的“四先生”的加盟，并得到刘基前瞻性的政策建议，从而为其大明帝业建立了重要的基础。当时，天下处于三雄割据的局面，东有张士诚，西有陈友谅。针对当时复杂的军事形势，刘基在深入分析张士诚与陈友谅的个人性格、军事实力、地理位置、经济实力后，指出需要以强猛的战略格局平定此二雄。刘基说：“今若之计，莫若先伐汉。汉地广大，得汉，天地之形成矣。”[426]其计深得朱元璋之心，于是接下来的战斗就是与张士诚的持续和惨烈的战斗。至正二十二年（1362），朱元璋接受宁海布衣叶兑攻灭张士诚的上下计策[427]，并最终在至正二十七年（1367）结束了这场持久战。洪武二年（1369），朱元璋诏令“置登闻鼓于午门外，日令御史一人监之”，这从制度安排上容易使社会纠纷、民间冲突得以公正解决。[428]次年，朱元璋命中书省参考郑州知州苏琦的屯田、垦田建议。[429]洪武六年（1373）四月壬申，朱元璋接受太仆寺丞官员帖木尔等的建议，在宁夏等西北一带八百里沃野施行屯田、务农等发展型政策。[430]洪武七年（1374）元月壬午，朱元璋应验繁峙主簿虞文采上言检举行省、按察使官吏不法行为，升其为大同知府。[431]洪武九年（1376），海州学正曾秉正上书谏言民族政策，擢为思文监丞。[432]次年，工部奏差张致中上书三事：慎选御史、平仓、守令，不得虚报北方税粮。朱元璋嘉之，擢其为宛平知县，参与地方治理。[433]洪武十年（1377）六月甲戌，长子县税课局大使康有孚上言三事：重学校、褒忠良、文武并用。朱元璋嘉纳之。[434]洪武十五年（1382），监察御史赵仁上选才、察能、善待犯罪官员、选秀、考核官员等人事政策，朱元璋皆从之。[435]洪武二十四年（1391），南丰典史上书言九事，朱元璋称其为知时务、达事变，擢为都察院佥都御史。[436]同月，湖广宝庆卫舍人倪基上书言四事，擢清平卫军事参赞。[437]从以上善于纳谏的行为可以看出，朱元璋正是善于从科学性与民主性两方面来制定公共政策，为大明帝国的建立和崛起做出重要的贡献。
除了个体上决策的主动性之外，朱元璋意识到需要各自独立的公共政策制定机构和执行机构。随着治理的深入，左右丞相的无能与专权，特别是胡惟庸的谋反，使朱元璋感觉需要一个公正的科学的公共政策研究机构。于是，洪武十三年（1380）正月癸卯，朱元璋罢中书省，提高六部的品级。这样，作为公共政策执行机构首脑的六部尚书享有正二品的待遇。[438]洪武十五年（1382）十一月戊午，朱元璋增设殿阁大学士职位，分别为华盖殿、文渊阁、武英殿、东阁，作为公共政策制定的参谋机构。[439]接下来，朱元璋在洪武十八年（1385）三月丁丑，定大学士品级和待遇，其中殿阁大学士职位为正五品，侍读学士、侍讲为从五品，初步形成翰林院的结构规模，也成为后来朱棣行政管理决策核心的雏形。[440]正是在这个意义上，毛佩琦教授认为，其实在朱元璋时代就已经形成明清行的内阁制。[441]
5.政府管理的制度化：礼治、德治、法制与乐治
朱元璋较之元朝治政的一个亮点是礼治。在朱元璋的推动下，洪武时期建立了一整套完善的礼仪规范，以礼治政成效颇显。洪武三年（1370）六月甲子，朱元璋定朝仪礼。[442]自此以后，朝廷接见、议事、朝会就有了可以遵循的规矩，而朱元璋看到以前的武将都能循礼，甚感高兴。是年九月，历时一年有余的50卷《大明集礼》修撰成功[443]，为中国的礼乐文明保存了重要的文献资料。洪武五年（1372）六月，朱元璋定官民婚丧礼。[444]洪武七年（1374）八月，朱元璋接受监察御史答禄与权的建议，行禘礼，“祀祖所出之帝”。[445]
朱元璋德治的表现为以德育感化人，大力推行教育政策。早在至正十九年（1359）攻下婺州后，朱元璋就“开郡学”，延请德高望重之儒士负责教育事业，说明其注意发展教育对地方社会秩序和谐的重要性。所以，当时人说“学校久废，至是始闻弦诵之声”[446]。洪武二年（1369），朱元璋在建立太学的基础上，诏增筑国子学舍，其对中书省臣说，“必高明轩敞，俾讲习有所，游息有地”[447]。是年，又诏天下府州县皆立学，规定府学设教授1人，训导4人，生员40人；州学设学正1人，训导3人，生员30人；县学设教谕1人，训导2人，生员20人。师生月廪米人6斗，学官给月廪有差。[448]洪武八年（1375），朱元璋诏天下立社学，仿古家塾制，延请师儒教育民间子弟。[449]是年七月庚午，朱元璋诏国子生未婚娶者给钱婚聘，女衣二袭，月禀一石。[450]社学制度虽一度被废，后来于洪武十六年（1383）再度恢复。[451]至此，明朝建立了一整套的教育机构，提高了全社会的文化水平，为中国文明的传承做出重要的贡献。为了提高生员读书的积极性，自次年起，府州县学每年岁贡一生员从翰林院试四书五经，中者入国子监，不中者罚之。[452]在洪武二十年（1387）的岁贡考试中，共有1200名生员参与考试，其中975人得以进国子监，132人被送中都国子监，93人不中。[453]除了对学生考核外，朱元璋对教学官员也给予考核。洪武二十五年（1392），朱元璋昭问州学正吴某、县教谕张某，发现此二人不通民事，便以其教学不通时务，命调任远方，并谤于天下学校，以为鉴勉。[454]可见，朱元璋所憧憬的学生是经纶时务的，而不是书呆子。
洪武四年（1371）五月辛巳，朱元璋在和御史中丞陈宁讨论刑法的过程中，明确提出治民以“平刑缓狱”的法治政策。[455]洪武六年（1373）闰十一月庚寅，朱元璋以唐律为准，按照刑部尚书刘惟谦所定编目，亲裁并颁布《大明律》[456]。该律是对至正二十七年（1367）宋濂、刘基所制定法律的继承与发展，涉及国家生活的各个方面，对后世影响深远。
洪武四年（1371）六月戊申，吏部尚书詹同、礼部尚书陶凯作宴享九乐奏章，朱元璋“以协律，悉摒俗乐”[457]。洪武八年（1375）三月，集合当时众多优秀学者智慧的16卷《洪武正韵》书成[458]，继承和发展了唐宋以来的音韵体系，为中华文明的正字方面做出一定的贡献。
由以上看出，最强的领导人，在人治的格局下，是大有可为的。从另外一个层面看，中国人治的局限，朱元璋自然也不能避免。[459]一般来讲，朱元璋持身慎严，然纳张士诚妾为妃，以致后来湘王自焚，亦为人所诟。洪武二十九年（1396），因性格不合，朱元璋怒杀无罪御史王朴更是体现了人治体制的困局。[460]而杀叶伯巨，完全是成一己之私，后来的历史证明，叶伯巨反对分封诸王的政策建议完全是正确的。[461]由此可见，中国人治的内在逻辑是周期性循环，表现为治乱之间的周期性更替，乱久必合，合久必乱，其内在原因是随着合的时间的推移，优秀的领导者慢慢边缘化，小人、庸人逐渐中心化，国家政策慢慢丧失建国者所坚持的长治久安的初衷，政策丧失执行的有效性，在外力的持续性推压下，朝廷也就慢慢崩溃了。故而，任何形式的人治方式都是会灭亡的，而只有建立在公平、公正的法治体制上的现代国家，才可以实现治治之间的螺旋式上升。法治国家的领导者，以百姓的当下需求为回应性，故而国家政策永远瞄准解决现实问题，党争不再是体制性的利益零和博弈，而是双赢、共生的发展型格局。从这个意义上，伟大的领导总是看得更远，看得更高，为了子孙万代的和平、幸福和正义，他们会不断地推进法治化。而那些没有远见的、目光短浅的领导者及其后代，注定会尝到他们拖历史后腿的代价。清朝当政者曾在查到朱元璋后裔后毫不犹豫地进行完全清理、消除，因此在我们现代社会，应该没有朱元璋嫡系后裔了吧？据说，清朝皇帝杀掉了将近1.5万名朱元璋后裔，这是当时朱元璋大肆屠杀功臣没有想到的吧！让我们为了子孙后代的千秋伟业，承担对历史负责的精神，扎扎实实地推进法治建设，而不是拖法治大时代的后腿。
第二节 永乐盛世
（一）朱棣“清心”的治政理念
研究明宣宗的专家赵中南说：“朱瞻基与杨士奇等人相对融洽的君臣关系，在明代是不多见的，这一点首先归功于朱棣。”[462]赵毅、刘国辉也指出，有明240年，君臣间的相互理解、信任，阁臣间关系的融洽，“仁宣两朝三杨主政为最”，并说君臣间能否契合及其契合的程度“是封建王朝治乱兴衰的一个标尺”[463]。仁宣君臣信任由朱棣开了个好头。朱棣在处理国家事务上特别严谨，诚心治政、学政结合，颇有前瞻性。[464]他特别崇尚程朱心学思想，不仅亲自于永乐七年（1409）撰写学术性专著《圣学心法》，作为其后代子孙行政管理的标准教材[465]，而且于永乐二十一年（1423）夏编辑完成历代学者对《金刚经》的注解。他在《圣学心法》一书中系统地总结了以前中国行政管理思想，并提出“心学”治政的理念，构建了以“君道、父道、子道、臣道”为核心的“诚心治政”体系。他说：“上智则生而知之，其次则必学而后能。学之之至，则可以为圣人；学不至于圣人，则不足谓之学。然万事必根于一心，先明诸心，力求其至，使本体之明，贯通透彻，无毫发之蔽，裁制万物，各得其宜，则体周而用备，以是为训，或庶几乎其可矣。”[466]可见，朱棣意识到人的本心明觉对公共事务治理的重要作用，所以他的行政管理思想凸显本心的地位，让心灵智慧起来。这为后来明代心学的繁荣提供了思想史背景。他还说，“君人者，以一心而维持天下；心之好恶不可以不慎”[467]，但是“一心之用，周流天下，须臾暂息”[468]，他要以“天地为心”[469]，提出“渐磨人心”[470]“以理制心”[471]的行政管理思想。他注意到“财者，民之心”[472]“修德以合天心”[473]，要实现“君臣同心、君民同心，天下大治”[474]的局面，因此他也提醒自己要提出富民的公共政策。他希望通过编撰《金刚经集注》，“借助佛祖的力量消罪涤想，获得解脱”[475]，其中蕴含的诚心治政还是值得肯定的。他说，“夫一心之源，本自清净，心随境转，妄念即生……说此经，大开方便。俾解粘而释缚，咸涤垢以离尘，出生死途，登菩提岸；转痴迷为智慧，去昏暗即光明，是经之功德广矣大矣”[476]，指出他晚年要以《金刚经》的大慈悲精神诚心建设新王朝的理想。
他自述的一段关于公共事务治理的话颇耐人寻味，他说，“朕每旦四鼓以兴，衣冠静坐。是时神清气爽，则思四方之事，缓急之宜，必得其当，然后出付所司行之。朝退未尝辄入宫中，间取四方奏牍，一一省览。其有边报及水旱等事，即付所司施行。宫中事亦多须俟外朝事毕，方与处治。闲暇则取经史览阅，未尝敢自暇逸。诚虑天下之大，庶务之殷，岂可须臾怠惰？一怠惰则百度驰矣”[477]。这段话体现了永乐时期行政管理思想的核心价值，道出了15世纪明代行政管理思想的归宿，即诚心治政，通过神妙不测之体来把握纷繁变化的公共事务，以大公之心纠治天下公共事务。文武全才、治世典范的朱棣特别爱好学习，喜欢藏书，先是以读书作为休息的好方法，这是他学习其父亲朱元璋及宋代大教育家朱熹刻苦治学之处。他说：“置书不难，须常览阅乃有益。凡人积金玉欲遗子孙，朕积书亦欲遗子孙。金玉之利有限，书籍之利岂有穷也？”[478]这表现出他主动学习的精神。正是因在读书上有所得，朱棣在治政上颇与《周易》的“神”相似，通过最大限度地达到无欲的状态，实现人的主观本心对外物的决策能力，这与张良、诸葛亮的决策思维契合。他说：“常恐民有失所，每宫中秉烛夜坐，披阅州郡图籍，静思熟计，何郡近罹饥荒，当加优恤。何郡地迫边鄙，当置守备，旦则出与群臣计议行之。”[479]他对自己的治国才能还是相当自负的。朱棣在熟看了学士解缙等进《大学正心章讲义》后，说“人心诚不可有所好乐，一有好乐，泥而不返，则欲必胜理。若心能静虚，事来则应，事去如明镜止水，自然纯是天理。朕每朝退默坐，未尝不思管束此心为切要。又思，为人君但于宫室车马服食玩好无所增加，则天下自然无事”[480]，看到了至诚之心对公共事务管理的指导作用。但是，朱棣在国家事务管理的精力和格局上，比其父朱元璋略输一筹。这与他喜欢出外征战、国内事务较为倚重文官体系和宦权体系是密切相关的。
值得一提的是，朱棣是明代学术史上第一位系统论述心学思想的人物。他较早地提出以心灵领导公共事务管理，比心学家王阳明早很多。他说“一心明，万理明；一心正，万理正”[481]，因此他要追求心明的道德境界，即“吾心既明，天地万物之理皆具于吾心”[482]的行政管理心法。他提出“人君之心与天一”[483]“心在则天在”[484]，大大抬高了人的主观意志和行动力对外在事物的管理能力。于是，他在公共政策上构建了不少形象工程，如“北京皇宫、长城、运河、郑和航海远征、永乐大典和南京大报恩寺的琉璃宝塔”[485]。不过，有的工程对经济发展和文化保存还是有一定意义的。
朱元璋对公共事务的管理比较重视从大局上着眼，无论是建立维护公共秩序的军屯、民屯，还是在建立新王朝路上对军队建设的纪律严明，以及攻城后的仁义之政，都体现出一代雄伟君王的远见和抱负。出身于贫寒的安徽乡村，早年又多次经历至亲的残酷离去，无疑让朱元璋对世界事物的理解比一般帝王深刻和高远得多。因此，新政权建立后，朱元璋为了朱氏政权的长远维持，精心治政、藏富于民，把养民提升到“扶元气”[486]的高度，依靠贤达，用重典管理官吏，倡导艰苦奋斗和节俭的生活方式，并用严格的礼仪规范乡间社会秩序，建立了一个士风严谨、“民风淳朴”[487]的农业文明高度发达与稳定的强大政权。而他深知自己的成功主要得益于他自己对公共事务的深刻理解，也就是他自己说的以至诚之心“对越上帝”[488]宗教虔诚般的心性功夫。朱棣在诚心治政方面推进了他父亲的公共管理理念，重视法制，并在实践上以虚静心体究治公共事务，更加重视用专业化儒学之士治理较为琐碎的公共事务。任期内，朱棣通过整理和研究前代的治理经验，发动了《永乐大典》、四书五经性理大全、《历代名称奏议》、《列女传》等丛书的编撰，保存了前代的公共管理治政文明，功不可没。当然，二人虽然做出了很大的历史功绩，但行政管理上也有不少缺点。朱元璋行政管理的缺点主要是大肆屠杀功勋旧族，给行政管理文化产生不好的影响；朱棣的主要缺点是好大喜功，常年出兵关外，造成公共资源的浪费，给民众造成不少的负担。
（二）朱棣的行政管理实践
朱棣是靠着一批像僧道衍的智谋之士，并依靠自己及其家人的武功打败建文帝的。即位之后，好对外亲兵打仗的他，其实并没有多少时间勤理政务。再加上，永乐八年（1410）始[489]，他有意让太子（即后来的明仁宗）辅政，而太子年轻，智谋有限，故也需要一批博通经文的儒士辅助，帮助太子出谋划策，草制文书。随着可以分担部分帝王事务的丞相被废除，皇帝事实上承担了更多的公共事务，而事务繁忙的帝王面对众多的公共事务，亟须专业性的参谋规划决策机构。永乐二年（1404）九月，朱棣赏赐翰林侍读胡广、黄淮、杨荣、杨士奇、金幼玫诸七人五品官服，并命其妇人前往柔仪殿拜徐皇后。[490]永乐五年（1407）十一月，朱棣升翰林侍读胡广、黄淮二人分别为左右春坊大学士，升杨荣、杨士奇、金幼玫三人分别为庶子、谕德，并诏谕吏部邹缉等侍读、修撰、检讨因陪侍皇帝较久有功不得改外。[491]次年十一月甲寅，朱棣命令侍讲杨士奇、杨荣等翰林院官员辅导皇长孙（即后来的明宣宗）[492]，为日后的仁宣之治开启了君臣共治的大门。永乐十年（1412）二月丙辰，朱棣除奖励蹇义、夏元吉、金忠、方宾等尚书辛劳外，还各给胡广、黄淮、杨荣、杨士奇、金幼玫五人诰命三代封赠。[493]永乐十四年（1416）四月乙亥，朱棣升翰林学士胡广为文渊阁大学士、翰林侍讲金幼玫为翰林学士。[494]正是依靠一批年轻优秀的智谋之士，朱棣与翰林院的年轻才俊实现了永乐元年的君王共治的治政宣言。[495]
保民政策方面，永乐元年（1403）三月辛丑，邓州牛疫，地方官员强迫民间百姓偿还，以致出现了一些农户卖掉子女的事情。朱棣闻后大怒，免除了民间百姓偿还的做法，并追究了相关责任人的越权行为。[496]次年四月甲申，在安庆采集木头的官军因贪图物资告地方某民诽谤罪并绑送刑部，朱棣得知此事后，感觉必定是军欺民事件，命府部询问官军，并释放地方某民。[497]永乐六年（1408）十一月丁巳，法司论囚300余人，朱棣恐有冤，令囚自讼，最终释放20余人。[498]朱棣宽囚的法制规定，开启了仁、宣二帝善待囚犯的先河，也延续了朱元璋的保民恤民政策。永乐八年（1410）二月甲申，广德知州杨翰坐事当逮，朱棣闻其治政有声，豁免了他，并复其官。[499]
公共政策制定方面，永乐三年（1405）二月，福建巡按洪堪上言十事，涉及义塚、体恤孤独、预支驿夫禀费、小讼付里老、申明乡饮酒礼、申明亭建设、修建公共设施防寒防灾等，朱棣均采纳。[500]次年十一月辛巳，户部官员高文雅上言救荒恤民政策，朱棣嘉之，授官。[501]永乐九年（1411）闰十二月己未，吏部尚书蹇义上言十事，涉及官吏举贤、御史考察官吏、囚犯送大理寺、官补造海材料、停工部不急之务、贫民免赔官物、逃军逃囚自首免罪、允许全家逃亡佃农一人充额等，朱棣皆采纳。[502]
朱棣也颇为重视教育和文化事业的发展与繁荣。永乐三年（1405）四月丙戌，朱棣征召西安儒士马巨江为翰林院五经博士。[503]次年三月辛卯，朱棣亲自视察太学，改服皮衣四拜先师，并在彝伦堂听取祭酒胡俨讲尧典、司业张智讲泰卦，当时有3000多名学生共同听讲，随后撰写学碑。[504]是年闰七月己巳，朱棣征召北京精通周易的儒士武周文为翰林院侍讲学士。[505]次年十一月，太子少师姚广孝等辑得22210卷的《文献大成》，朱棣更名为《永乐大典》，并亲自作序。[506]永乐六年（1408）九月壬午，朱棣升崇仁籍翰林修撰吴溥为国子监司业。[507]永乐十三年（1415）九月己酉，胡广、杨荣等编辑的《五经四书大全》《性理大全书》成，朱棣亲自序之[508]，并在永乐十五年（1417）三月乙未颁之于六部两京国子监各郡县学。[509]
第三节 仁宣之治
（一）仁宣之治的政策构建
在社会秩序稳定性方面，仁、宣二帝力图以怀柔文治方法实现，竭力减少政府各项开支，亲力亲为，力行节俭，不与民争利，做亲民、守成的帝王。他们不再像成祖那样常年向北方主动出击征战，而是采取固守边疆的策略，减少了王朝的财政支出。[510]宣德元年（1426）秋，宣宗善于打仗的叔父在山东乐安起兵反叛。宣宗吸取建文帝那样坐镇南京平定朱棣叛乱而失败的教训，采取亲率文武大将出征的方式，不到一个月迅速平定叛乱。同时，他还采用聪明的不追究方法，让另一个有谋反之心的赵王公开认罪，轻松干净地消除了藩王对帝权的威胁。次年冬，宣宗与“三杨”意识到，多年来采用武力难以使安南当局臣服，于是明智地采取罢兵政策，事实上承认安南黎利政权。[511]早在仁宗主政时，就下令停止郑和下西洋费财耗国力的出巡计划和其他政府征购计划。另外，针对每年必发的火灾、水灾、蝗灾、雪灾等公共灾害，仁、宣二帝都对所在地区采取了赋税减免、折钞、食物补助等多种方法。为应对可能出现的饥荒，仁、宣二帝兴修水利，要求地方政府设立济农仓，号令军士屯田和官军都运漕粮，鼓励农民栽种桑枣，解除以前禁止居民上山砍伐、下河捕鱼的禁令等，还利于民，实现人治利民政策的最大化。[512]
在法制治政方面，仁、宣二帝对涉及死刑的重大案件都亲自审阅，不错杀一人，也不轻易漏过一人，能不杀则不杀，体现出慎刑、重生的仁爱情怀。仁、宣二帝维护法律执行的公正性，极大地改变了太祖、成祖随意用法、残酷用法的治政思路，彰显了人性，社会风气为之一舒。其创造的宽松的生活环境，有利于社会和谐、人民生活幸福。洪熙元年（1425）十月，仁宗与杨士奇、杨荣共四人同录囚，说“比年法司过滥，朕岂不知。其所拟大逆不道，往往出于罗织……故死刑必四五覆奏。自今审重囚，卿三人同之，虽细必闻”[513]，要求最高层领导集体审阅、判决重大案件。是年十二月，他对法司官员说：“朕于刑法未尝敢以喜怒增损，卿等明言泣之。如朕一时过于嫉恶，须执正，毋虑乖迕。”[514]这说明他诚恳地想实现法制治国。次年三月，仁宗告诫法司说：“人命至重，卿等毋深文罗织。大理职平反，亦勿畏惮迁合。书不云乎‘钦哉钦哉，惟刑之恤哉’。”[515]他意识到司法机构可能滥用司法权，希望内阁权力可以对司法权力进行牵制，防止错案、冤案出现。仁宗深感法制对国家安定与政治发展的重要性，同月底他又正式下诏说：“夫刑以禁暴止邪，岂专务诛杀哉。夫五刑之条，莫甚大辟，身首异处，斯已极矣。自今有犯死罪当凌迟者，依律科决。余斩绞罪，法司并勿傅会。若朕疾恶，偶过律外，用籍没凌迟刑，法司再三执奏。三不允，至于五；五不允，同三公及大臣执奏，允乃已，永为制。文武诸司，自今不许法外用鞭背等法，尤不许宫人绝嗣续……今有自宫者以不孝论……自犯谋反大逆者，依律连坐；余止其身……法吏刻深锻炼，刑之失中，民则无措，今后告诽谤者一切勿治。”这段总结性政策体现出仁宗害怕自己因情绪影响法制的执行。他终结了开国二帝株连九族（谋反罪外）的恶法，代表了社会大多数民众的法制诉求和切身利益。难能可贵的是，仁宗还取消了诽谤罪，这是令当代中国执政者都汗颜的地方。
宣宗即位后，在依法行政方面继承并推进了他父亲的慎刑宽民政策。宣德元年（1426）九月，他改盗杀官马死罪为戍边[516]；同月，他引隋炀帝错杀盗贼2000余人案件为例，要求南京都察院再次审核苏州盗贼40人当斩案[517]。宣德元年（1426）正月，他宽待罪囚，“除重犯运粮宣府”[518]；五月，他谕法司，“录囚平恕，量轻重区别之”[519]；十二月，他亲自审问锦衣卫狱（即“诏狱”），与夏元吉谈到慎刑时指出，“尧舜之世民不犯，成康之时刑不用，是皆君臣同德，故致理如斯之隆”，并“亲觉其轻罪者”[520]；同月底，他又“亲览狱囚罪状，发遣释放3000余人”[521]。宣德二年（1427）六月，宣宗“亲阅狱，释轻系2190余人”[522]；七月，“阅囚，决遣2465人”[523]；十月，“阅法司所具囚状，出800余人”[524]。宣德三年（1428）三月，他“阅法司所具囚状，决遣400余人”[525]；四月，“阅法司狱状，释轻系600余人”[526]；五月，“亲阅狱状，释轻系500余人”[527]；七月，他亲自阅读法司狱状，放归1635人[528]。宣德四年（1429）五月，他放归轻罪2200余人。[529]宣德七年（1432）二月，他放归轻罪1000余人[530]。同年六月，他阅狱状，“遣轻罪，强盗狱死勿斩首”；阅重囚案件，宽恕杂犯，改判170余人戍边。[531]次年二月，他阅狱状，放归轻罪5000余人。[532]仁、宣二帝一方面宽恕普通民众犯罪；另一方面，对一些特殊的犯罪专门区别对待，比如违背孝道和人间伦理的，还有贪官污吏犯法的。宣德四年（1429）二月，他说：“‘五刑之属三千，而罪莫大于不孝’，有烝父妾，收兄弟妻者，送京师治之。武臣及子弟犯者，失职勿袭。著为令。”[533]这体现出他试图通过法律的强制性与威慑性，来护卫当时的伦理秩序。为了减轻暴力对身体的伤害，宣宗于宣德元年（1426）十月同意百姓“入钞赎罪”[534]，却不同意文官犯罪用赎买的方法减罪。宣德四年（1429）六月，他“定文官犯罪依律科断不赎，追诰敕”[535]。明初，基层社会用老人调解纠纷，诚如时任四川监察御史的何文渊（1385～1457，江西广昌人）所言，“州县设立老人，勤善息讼，此诚良法”[536]，有效地维护了地方秩序。60多年过去了，有的地方老人左右地方政府，败坏风气，如四川一些地方“所用多非其人，凭籍肆虐，挟制官府”[537]，如山东新城岳景贤等41名老人“陷害官府，侵剥小民”[538]。因此，需要对老人参政给予法制化管理，于是宣宗增加了对老人犯罪的法律，“禁约老人，犯者巡按御史、按察使究问”[539]，体现出应时势要求、与时俱进地发展司法规章的趋势。
在公共政策制定方面，仁、宣二帝多次鼓励、敦促下属官员提出好的公共政策，采纳并积极执行政府官员政策，在下请上陈方面实现了政府的开明治理。政策议程的设定涉及公共利益的表达、维持和确定，开启政策之窗有助于推动实现公共治理的民主性、科学性和高效性。仁、宣二帝主动鼓励下属进行政策议程的设定，有利于实现政府过程的透明化，进而维护社会公共利益。正是在这个意义上，人治政府的民主性得以彰显。仁、宣二帝的民主作风建设在人治治理的框架内，最大限度地利用臣属公共政策智慧，弥补自身决策能力的有限性。主政伊始，洪熙元年（1425）九月，仁宗采纳并奖励了陈瑄（1365～1433，合肥人）的七条公共政策，分别为严守南京以固国本；推举公正朝臣分巡天下；令粮饷转至淮、徐等处，再令官军接运至京；乞考不称职教职者，选俊秀补生员，令军中子弟入学；清理军伍窜亡；选练锐士开平等处边防要地；体贴漕运官军。这七条政策看似平常，但出自一名武臣之手，实属难得。在仁宗看来，“所为奖掖，导不严者”[540]。同月，仁宗又奖纳监察御史金庠提出的四条公共政策，分别是任贤（诏军民举怀才抱德堪任用者、内五品上外四品上文职各举所知并严其缪举之罪）、固本（可定都南京以省东南转输劳费）、讲武、裕民（赈济灾民）[541]。此后，仁宗比较重视赈灾工作和定都南京的调研工作。是年十月，仁宗嘉纳礼部左侍郎胡濙（1375 ～1463，江苏武进人）的十条公共政策建议，分别是勤庶政、任贤良、务节俭、笃亲亲、纳谏诤、明赏罚、亲经史、守成宪（可定都南京，纾南方转输之劳，省北地供给之费）、严祀事、精武备。[542]是年十一月，他完全采纳了工部给事中郭永清的公共政策，有五条，分别是督里老百姓以时辟田园修陂堰种桑枣、豁免军伍绝户、内官内使非重事勿外遣、禁江河舟人带兵器、修学校坛庙。[543]这五条偏技术性的公共政策容易实施，可方便民众。仁宗意识到自己的情绪可能会妨碍臣属积极建言，常常真诚地自我批评，令属下官员感动。如宣德元年（1426）三月，因大理少卿戈谦言语矫激，不少大臣善于察言观色，参奏戈谦“卖直沽名”[544]，结果生气的仁宗将戈谦免予朝参。后来，仁宗意识到大臣对帝权的敬畏和自己脾气不好，便恢复戈谦参朝的权力，后来还派他前往四川督查采木工程，最后停止采木之役。[545]宣宗即位后，在政策采纳上，与其父相比，属下官员政策创设的数量明显增多，公共政策的执行推动强度有所下降，不再直接完全采纳，多令下属机构择优执行。比如，是年闰七月，命行在礼部议论华容儒士尹崧的迁都南京、淘汰冗官和全俸禄三项政策建议[546]；十月，湖广左参政黄泽上陈十事，“正心、恤民、敬天、纳谏、练兵、重农、绝贡献、明赏罚、远嬖幸、汰冗官”，“嘉纳之”[547]；同月，浙江布政司右参议戴同吉上陈五事，“明学校之教、严边境之备、慎守令之选、敦劝士之典、立惩劝之法”，“议行之”[548]；十一月，四川双流知县孔友谅上六事，“汰冗官、任风宪、重守令、慎科目、厚俸禄、薄征徭”，“下礼部行之”[549]。宣德四年（1429），四川安岳县教谕何澄上陈十事，“重兵制、择守令、慎财用、兴学校、选耆老、均赋税、防奸币、清吏役、肃礼仪、平讼狱”，“下礼部择之”[550]。宣德六年（1431）二月，巡抚侍郎赵新言五事，“仪真五坝、置提学官、提问贪官、开豁通钞、巡查军屯”[551]，“令六部会议以闻，食盐钞即为除豁，毋以苦民”[552]；同年五月，巡按四川监察御史王翱上陈五事，“总兵官镇守松潘卫、松潘卫粮暂于成都等卫仓收贮（农隙起运，拨军护送）、立社学、令贻害良民之吏典限期自首、许轻罪纳米赎罪给饷会川银矿”，“令陈怀镇松潘”“悉行之”[553]；同月，直隶松江府知府赵豫条陈四事，“清军之害、勾补盐丁之苦、官田地一体减收、勘实逃亡人户”，“酌行之”[554]。宣德七年（1432）正月，陕西按察佥事林时上陈二事，“申明善恶、文武并用”“须卫所子弟入学出身”，“是之”[555]；九月，大同参将沈固上陈四事，“设三千神铳分拨边关、充精健者于十二卫、大同屯田亩征一斗、卫所设养济院”，“从之”[556]。从宣宗政府采纳的公共政策来看，下级地方知县、御史、参政和巡抚等官员提出的公共政策更具专业性、技术化，说明他们提出的公共政策直接指向当时的公共问题，其政策更切合实际，可能是经过基层权力机构多次政策折中的产物。
在高效政府建设方面，仁宣时期对公共事务人员的专业化建设取得制度安排上的创新。无论是职业化文官队伍考核建设[557]，对优秀精干地方政府官员长期任职的制度设计[558]，以中央官员出任地方政府要员[559]，抑或是贪官污吏的惩罚方面[560]，仁宣二朝的政府效能建设均打开了盛世的“善治”局面。人治政府，贵在用人，人存政举。仁宗延续其父亲成祖对吏部尚书蹇义（1364～1435，重庆巴县人）的依赖，继续让这位君子型官员主持吏部工作，而蹇义“工作辛勤，质直孝友”，总是维护同事的利益，从不“在背后中伤同僚”[561]；仁宗继续用“长于财政”的夏元吉负责户部工作，其以公正廉洁之心主持社会发展工作，经济发展有了可靠的保证。[562]六部的“蹇夏”组合与内阁的“三杨”组合，确保了仁宣善治局面的打开。仁宗上任不到一个月，就开始“汰文官冗员”，并命巡按御史、按察使廉查，“不称者罢之”[563]。是年第二个月，即九月，仁宗谕告鸿胪寺说他要“亲问”官吏“贤否”[564]。宣宗为了打开更好的举荐优秀官员的通道，第二年八月，下诏求贤，为保证被举荐者具有真才实学，实施“严主连坐之法”的制度安排[565]，势必有利于官场风气严谨性的提升。为了鼓励政府官员的工作积极性，宣宗多次出示他创作的诗歌和论文，表示他是诚心治政的。宣德四年（1429）十月丙午，宣宗出示《猗兰操》——“兰生幽谷兮，晔晔其芳。贤人在野兮，其道则光。嗟兰之茂兮，与众草为伍。呜呼贤人兮，汝其予辅”[566]，表达其盼望贤人参政的情绪。同时，为了鼓励地方官员更好地服务于地方公共事务，宣宗多次给予物质和精神奖励，体现出古代帝王少有的胸襟和远见卓识。而为了鼓励地方官员积极工作，他直接尊重当地群众的诉求，多次更改吏部官员任免的传统方法，直接起用有前科但有才华的官员。仁宣时期地方官员激励制度安排。
据史书粗略载，明朝设置15个省级单位，即所谓的“两京十三布政使”（行者长官左右布政使从二品，下属有左右参政、左右参议），府153个（行者长官知府四品，下属有同知、通判），州234个（行者长官知州从五品，下属有同知、通判），知县1171个（行者长官知县正七品，下属有县丞、主簿）。上述经过皇帝亲自过问奖励的50余位官员无疑是地方官员中的典范，他们以其道德修养和多年地方实践经验维护地方经济和社会发展，成为仁宣之治的最好注脚。由表3-1可知，仁宣对官员爱护的制度安排也是不断改善的。最开始的时候，对地方官员的奖励并没有物质和荣誉激励安排，是后来才出现的。宣宗对四位犯牵连罪的官员没有严格地依法惩罚，可见人治治理格局对原有法制格局和吏部管理的改变，明显带有帝王宽宏大度的精神。而对地方官员最好的激励措施就是让他们尽可能地留任。前文提到的三位官员都有长达近20年的任职期。这些官员敢作敢为、为官廉洁、打击豪强、捕获盗犯、发展教育、严格司法、维护乡民利益。这无疑有利于地方文化、社会、经济的稳定、发展，确保地方秩序的稳定性。所以，即便是“土木堡之变”最高统治者被俘，似乎也不影响一般民众安然和谐的生活秩序。正是在这个层面上，尹选波说仁宣之治，“基层社会治理获得了成功”，“基层官员甚有力也”[567]，“居功甚伟”[568]。
（二）仁宣之治的盛世景象及其政策影响
洪武元年（1368），朱元璋大明政权建立。开国太祖运筹帷幄，精心设计，重用贤人，再经过朱棣悉心治理，洪熙元年（1425）仁宣盛世开启，一直延续到正统七年（1442）宦官王振捣毁朱元璋的铁碑为止。这段时间的大明政权，国内政治秩序较为稳定，政治清明，上有明君、下有贤臣、中有治世能人，人尽其用、地尽其产，风调雨顺、民风清安。其中，15世纪上半叶的大部分时间，整个中国在世界上属于最发达、最文明的先进国家，经济实力傲居世界第一，文化繁荣，可谓盛世之极。如果说明太祖和明成祖的公共管理具有一种等级化的控制型行政特质的话，那么仁、宣二帝的公共管理则具有民主型作风的行政特质，这些与帝王的治政能力和管理风格相关。到了英宗、宪宗治政时期，则具有权臣主导型行政特质，没有治国才华的帝王沦为宦官和权臣的工具，直到出身经历极为坎坷的孝宗上台，稍微有所改观。不过这也道出了人治行政的秘密，就是关键位置总需要有特殊才华的人来出任，无论是谁，总有人收拾大局。“土木堡之变”后，英宗被俘，治世能臣于谦横空出世，挽救危局，可是几年后却横尸街头，子女戍边。但是，整体来看，仁宣之治在明朝的历史上，无论如何都是一座丰碑，难以跨越。在那一时期，君臣亲密无间，绝对信任，某些时候甚至超过了宋代神宗与王安石之间关系的亲密度。
仁宣之治不再依赖重典对公共秩序的维持与管理，而是重用一种包容的儒家思想来管理这个偌大的帝国。身为“太平天子”的仁、宣二帝，甘愿做守成的角色，不折腾，尽心地维持与发展社会事务。宣宗与权臣间的关系更多的是一种依赖型关系，甚至可以说是平等型的师友间关系，完全没有前主的猜忌和防备，而是完全的信任，这在以前的人治体制下是不可能的。[569]这源于仁、宣二帝获得帝王身份的过程，主要得益于这些权臣多年的维护和支持，因此，他们的公共权力关系可谓是完全信任的，彼此之间非常熟悉。身为东宫阁臣、四朝元老的“三杨”（杨士奇在内阁43年，杨荣37年，杨溥22年）[570]，工作上自然是兢兢业业的。因此，满腹学者气息、宽宏大度的宣宗和专于公共事务管理的“三杨”，组成了一个较为亲密无间的领导团队，具有浓厚的民主气息。如宣德三年（1428）十月庚寅，宣宗与群臣共听儒臣讲《春秋》，“赐坐啜茗”[571]；宣德四年（1429）四月丁酉，宣宗令大臣分尝鲥鱼，赐酒，与群臣和诗[572]；该年七月丙辰，宣宗亲临文渊阁，与大臣论经史，咨政务，赐钞[573]；该年十月庚辰，宣宗又临文渊阁，与大臣共阅典籍，咨时政，赐酒馔，并赐诗[574]。即便是帝王的秘密花园，宣宗也多次邀请大臣来游玩，成为当时社会美谈，大大推动了社会民主性民风的成长。查继佐满怀深情地赞扬宣宗帝德，说其“诚有度越百王者”[575]。
宣宗性格活泼，崇尚自由，对自己的公共政策有过两次系统的论述，道出了自己依靠贤士治国、清心治政和重视地方治理的行政管理特质。宣德三年（1428）四月丙寅，宣宗创作《曹参论》，并和群臣说：“嗣世之君，当守祖法，为辅相者，固当以清静处之……以镇静辅嗣君，固老成之士也……清静，民自定……无扰狱市……掩人细过，择谨厚长者为丞相史，吏刻深者辄斥。”这说明他厌恶酷吏治政，凸显了他心中的“治道”应该是清净宁民、利民的政策，切合于道家的行政管理思想，与朱元璋的“以朴治政”神似。[576]宣德二年（1427）三月辛丑，宣宗创作《西汉循吏论》，彰显了他的治政价值和理念——去武严之治、循理化民、养民用贤的民本主义公共政策，说明与开国之君的公共政策不类。他说，“自古有天下者，皆以民为本……‘德惟善政，政在养民’……夫既有所养，又有所教，而后民生遂，民性完。然治天下之民，必用天下之贤士，此后世郡守县令之职所以重也。夫一郡一邑，其地环千里百里，其民以千万计，而付之守令者，欲其教养之而已。教养之道，农桑学校而已。农桑之业修，则民足于衣食，而遂其生学校之政举，则民习于礼义而全其性，如是足以为善治矣。然而世之才能之吏，或不知务此，往往任智术，厉威严，苛刻峭急，于是民受其弊……今天下之郡邑多矣，予惟师舜禹之道以教养斯民，故于守令之选加严焉”[577]，强调他要以“善治”为归一，去武修文，选拔具有真才实学的官员，发展教育、重视农业、兴修水利、恭廉爱人，要老百姓过上富裕而充实的礼仪生活。事实上，在宣宗的励精图治下，大明王朝在中国历史上留下了美好图像。因此，重温15世纪的行政管理政策变迁和学术思想，具有重要的现实意义。
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